N° 10140 du rôle Inscrit le 11 juillet 1997 Audience publique du 13 novembre 1997
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Recours formé par Monsieur … ZEMBLAKU et son épouse Madame … KOSTA contre le ministre de la Justice en matière de statut de réfugié politique
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Vu la requête inscrite sous le numéro du rôle 10140 et déposée au greffe du tribunal administratif le 11 juillet 1997 par Maître Eyal GRUMBERG, avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … ZEMBLAKU, ancien fonctionnaire albanais et de son épouse Madame … KOSTA, ressortissants albanais, demeurant actuellement tous les deux à …, tendant principalement à l’annulation et subsidiairement à la réformation d’une lettre du ministre de la Justice du 18 juin 1997, par laquelle le ministre s’est déclaré incompétent pour examiner leurs demandes d’asile au motif que la Belgique serait l’Etat responsable pour traiter lesdites demandes;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 2 septembre 1997;
Vu la note de plaidoiries déposée, au nom des demandeurs, au greffe du tribunal le 23 octobre 1997;
Vu les pièces versées en cause et notamment l’acte critiqué;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport et Maître Eyal GRUMBERG et Monsieur le délégué du gouvernement Guy SCHLEDER en leurs plaidoiries respectives.
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Au cours du mois de février 1993, Monsieur … ZEMBLAKU a été nommé attaché à l’ambassade d’Albanie en Belgique ainsi qu’à la mission de l’Albanie auprès de l’Union européenne. Les membres de l’ambassade d’Albanie de Bruxelles ont été également accrédités au Luxembourg au cours de l’année 1993.
En date du 8 septembre 1995, il a cessé ses fonctions auprès de l’ambassade bruxelloise et il serait retourné en Albanie pour y assumer, à partir du 21 septembre 1995, les fonctions de directeur de la direction des affaires économiques et de la logistique auprès du ministère de l’Intérieur (ministère de l’ordre public), dans le grade de major. A partir du mois d’octobre 1 1995, il aurait également assumé les fonctions de vice-ministre chargé des affaires économiques et de la logistique. Il aurait exercé ces fonctions jusqu’au 25 mars 1997, date de son départ d’Albanie.
Monsieur … ZEMBLAKU et son épouse Madame … KOSTA, de nationalité albanaise, ont quitté Tirana (Albanie) en date du 25 mars 1997 et ils ont transité via Vienne (Autriche) pour arriver à Bruxelles le même jour. Ils ont séjourné à Bruxelles du 25 mars au 25 avril 1997, date à laquelle ils ont quitté Bruxelles en direction de Luxembourg.
Le 25 avril 1997, Monsieur et Madame ZEMBLAKU-KOSTA ont introduit une demande en reconnaissance du statut de réfugié politique au sens de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, approuvée par une loi du 20 mai 1953, et du Protocole relatif au statut des réfugiés, fait à New-York, le 31 janvier 1967, approuvé par règlement grand-ducal du 6 janvier 1971, l’ensemble de ces dispositions étant ci-après dénommé « la Convention de Genève ».
Par lettre du 15 mai 1997 adressée au ministère belge de l’Intérieur, office des étrangers, le ministère luxembourgeois de la Justice a sollicité la reprise de Monsieur et Madame ZEMBLAKU-KOSTA par la Belgique, afin que celle-ci traite leurs demandes d’asile, au motif que la Belgique serait le pays responsable pour traiter leurs demandes en vertu de l’article 30 paragraphe 1 e) de la Convention d’application de l’Accord de Schengen, ci-après dénommée « la Convention de Schengen ».
Par lettre du 18 juin 1997 adressée par le ministre de la Justice au mandataire de Monsieur et Madame ZEMBLAKU-KOSTA, ils ont été, entre autres, informés, du fait « qu’en vertu de l’article 30 paragraphe (1) e) de la Convention d’application de l’Accord de Schengen, la Belgique est responsable pour traiter la demande de vos clients, sans préjudice du fond du dossier ».
Le 4 juillet 1997, le ministre de la Justice a informé Monsieur et Madame ZEMBLAKU-KOSTA qu’il maintenait sa demande de « reprise Schengen » auprès des autorités belges, en précisant que son « courrier (du 4 juillet 1997), ainsi que ses courriers du 18 juin 1997 constituent une décision définitive de sa part, si les autorités belges acceptent la reprise demandée », en insistant sur le fait que, dans le cas contraire, il serait évidemment amené de réexaminer les dossiers en question.
Il ressort par ailleurs d’une lettre adressée en date du 16 juillet 1997 par le ministère belge de l’Intérieur, direction générale de l’office des étrangers, au ministère luxembourgeois de la Justice qu’en ce qui concerne la demande de reprise formulée en date du 15 mai 1997 par les autorités luxembourgeoises, que les demandes d’asile respectives de Monsieur et Madame ZEMBLAKU-KOSTA relevaient, conformément à l’article 30.1.a) de la Convention de Schengen, de la responsabilité de la Belgique.
Enfin, le ministre de la Justice a informé Monsieur et Madame ZEMBLAKU-KOSTA, par lettre du 28 juillet 1997, notifiée le 6 août 1997, que leur demande avait été rejetée au motif suivant: « (…) en vertu des dispositions de l’article 30.1.a) de la Convention d’application de l’Accord de Schengen, ce n’est pas le Grand-Duché de Luxembourg mais la Belgique qui est responsable du traitement de votre demande d’asile.
2 Le Grand-Duché de Luxembourg n’étant pas compétent pour examiner votre demande, je regrette de ne pas pouvoir réserver d’autres suites à votre dossier ».
Il ressort des pièces du dossier, que Monsieur ZEMBLAKU et son épouse Madame KOSTA sont tous les deux détenteurs d’un passeport diplomatique émis en date du 27 janvier 1993 à Tirana et valable jusqu’au 27 janvier 1998, en leur qualité respective d’attaché à l’ambassade de la République d’Albanie au Royaume de Belgique et d’épouse de l’attaché. Ils sont également détenteurs d’une carte d’identité diplomatique émise par la Belgique, délivrée, en ce qui concerne Monsieur ZEMBLAKU, le 24 mars 1993, et, en ce qui concerne Madame KOSTA, le 24 avril 1995, et valables toutes les deux jusqu’au 24 février 1997.
Par requête du 11 juillet 1997, Monsieur … ZEMBLAKU et son épouse Madame … KOSTA ont introduit un recours en annulation et subsidiairement en réformation contre la lettre du 18 juin 1997, qui leur a été notifiée le 26 juin 1997.
Les demandeurs reprochent à l’acte critiqué une absence de motivation et d’être basé sur des faits inexacts. Dans ce contexte, ils font valoir que ce serait à tort que le ministre a appliqué l’article 30.1.e) de la Convention de Schengen, pour se déclarer incompétent d’analyser leurs demandes d’asile au motif que ce serait la Belgique qui aurait compétence en vertu de la disposition précitée, étant donné que les conditions fixées par ladite disposition ne seraient pas remplies en l’espèce, puisqu’ils seraient détenteurs d’un passeport diplomatique qui leur avait permis l’entrée en Belgique.
Finalement, ils concluent à la condamnation de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, à la somme de 75.000.- francs sur base de l’article 131-1 du code de procédure civile.
Le délégué du gouvernement soutient tout d’abord que la lettre du 18 juin 1997, contre laquelle le recours est dirigé, ne constituerait pas une décision d’incompétence, celle-ci n’ayant été prise par le ministre de la Justice qu’en date du 28 juillet 1997. Il fait valoir qu’une décision d’incompétence ne pourrait être prise qu’à partir du moment où l’autorité auprès de laquelle les autorités luxembourgeoises ont demandé la prise en charge des demandeurs, a donné son accord en vue d’une reprise des personnes en question. A l’appui de son raisonnement, il invoque l’article 7 de la loi du 3 avril 1996 portant création d’une procédure relative à l’examen d’une demande d’asile, qui dispose que « si, en vertu d’engagements internationaux auxquels le Luxembourg est partie, un autre pays est responsable de l’examen de la demande, le ministre de la Justice surseoit à statuer sur la demande jusqu’à décision du pays responsable sur la prise en charge ».
En l’espèce, il ressortirait clairement d’une lettre adressée en date du 4 juillet 1997 au mandataire des demandeurs, que le ministre a subordonné sa décision à l’acceptation de la reprise par les autorités belges, ces dernières n’ayant confirmé leur accord avec la reprise des demandeurs qu’en date du 16 juillet 1997. Il conclut donc à l’irrecevabilité du recours au motif que l’acte contre lequel le recours est dirigé ne constituerait pas une décision définitive dans la procédure d’examen des demandes d’asile.
A titre subsidiaire, le délégué soutient que le recours en réformation serait à déclarer irrecevable au motif qu’un tel recours ne serait pas prévu en cas de décision d’incompétence.
3 A titre tout à fait subsidiaire, il conclut au rejet du moyen soulevé par les demandeurs en ce que le ministre se serait, à tort, basé sur l’article 30.1.e) de la Convention de Schengen, au motif que la référence à l’article 30.1.e) serait une erreur matérielle qui se serait glissée dans le texte, alors que le ministre aurait voulu faire référence à l’article 30.1.a) de la Convention de Schengen. En effet, la décision finale du 28 juillet 1997 se référerait expressément à l’article 30.1.a) de la Convention de Schengen.
Lors des plaidoiries, le mandataire des demandeurs a exposé qu’à son avis ses clients auraient dû être entendus conformément à l’article 10 de la loi précitée du 3 avril 1996 et que, comme en l’espèce une telle audition n’a pas eu lieu, il y aurait violation du principe du contradictoire et violation des droits de la défense. Le délégué du gouvernement a toutefois rétorqué que ledit article 10 ne concernerait pas l’hypothèse visée à l’article 7 de ladite loi et que par conséquent l’article 10 ne devrait pas s’appliquer en l’espèce et qu’il n’y aurait pas fallu procéder à une audition des demandeurs.
Dans leur note de plaidoiries, versée de l’accord du délégué du gouvernement au cours du délibéré, ils soutiennent qu’ils seraient soumis aux dispositions de la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques du 18 avril 1961, ci-après dénommée « la Convention de Vienne », en leur qualité de diplomates, puisqu’ils ont fait partie du personnel de l’ambassade d’Albanie à Bruxelles, également accréditée à Luxembourg, et qu’ils bénéficieraient donc de la liberté de déplacement et de circulation sur le territoire de l’Etat accréditaire, en vertu de l’article 26 de la Convention de Vienne, donc non seulement sur le territoire de la Belgique mais également sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg. Ils tireraient donc leur droit de séjour non pas de la Convention de Schengen, mais de la disposition précitée de la Convention de Vienne.
Dans le cadre de l’analyse de la recevabilité du recours, le tribunal doit d’abord analyser si le recours formé par les demandeurs est dirigé contre une décision administrative. En effet, le délégué du gouvernement conteste qu’il s’agit en l’espèce d’une décision administrative, en faisant valoir qu’il s’agit simplement d’un acte préparatoire dans la phase d’instruction du dossier, qui a abouti finalement à la décision du 28 juillet 1997, non attaquée par le présent recours.
Les actes qui ne font que préparer la décision finale et qui constituent des étapes dans la procédure d’élaboration de celle-ci, ne peuvent pas faire l’objet d’un recours contentieux.
La lettre du 18 juin 1997, loin de mettre définitivement fin à la procédure en empêchant toute décision au fond, ne constitue qu’un acte préparatoire qui a abouti, ensemble avec d’autres actes, à la décision définitive du 28 juillet 1997. Ainsi, il résulte non seulement de la lettre critiquée du 18 juin 1997, mais également de la lettre postérieure du 4 juillet 1997, que les deux lettres ne constituent que des actes préparatoires dans la phase d’instruction du dossier. Ceci est corroboré par le contenu de la lettre du 28 juillet 1997 qui constitue l’acte final dans la procédure, qui ne fait pas l’objet du présent recours, mais qui a été attaqué par une requête déposée au greffe du tribunal administratif, au nom des demandeurs, en date du 2 septembre 1997.
En effet, la lettre du 18 juin 1997 contient tout d’abord une information adressée au mandataire des demandeurs dans la mesure où elle précise que la Convention de Dublin du 15 juin 1990 sur laquelle les demandeurs ont entendu se baser dans le cadre de leur procédure, 4 n’était pas encore en vigueur, faute de ratifications suffisantes. En ce qui concerne plus précisément la question de la compétence du Grand-Duché de Luxembourg pour l’examen des demandes d’asile afférentes, le ministre précisa dans cette même lettre « … qu’en vertu de l’article 30 paragraphe 1 e) de la Convention d’application de l’Accord de Schengen, la Belgique est responsable pour traiter la demande de vos clients, sans préjudice du fond du dossier ». Ce texte doit être lu ensemble avec le contenu de la lettre subséquente du 4 juillet 1997 adressée au même mandataire des parties, dont il ressort que ces deux courriers, à savoir la lettre du 18 juin et celle du 4 juillet 1997, précitées, ne constituent une décision définitive de la part du ministre de la Justice qu’à condition que les autorités belges acceptent la reprise des demandeurs. Ces deux lettres doivent par conséquent être considérées comme constituant des déclarations d’intention, indiquant l’attitude que l’administration entend adopter lorsque la condition posée par elle sera remplie, à savoir la déclaration par laquelle la Belgique s’est déclarée responsable pour traiter les demandes d’asile afférentes. Malgré les termes utilisés par le ministre dans ces deux lettres, il n’en reste pas moins qu’elles ne constituent pas une décision définitive, ce qui ressort clairement des éléments du dossier, et qu’elles ne peuvent donc être considérées que comme des actes préparatoires à la décision finale du 28 juillet 1997. Ce raisonnement est corroboré par le fait que la lettre du 28 juillet 1997, contenant la formule standard au sujet des voies de recours applicables, inclut la décision formelle et sans réserve de l’incompétence du Grand-Duché de Luxembourg. A ce stade en effet, la Belgique s’était déclarée compétente pour traiter les demandes d’asile, tel que cela ressort de la lettre du 16 juillet 1997 adressée par le ministère belge de l’Intérieur au ministère luxembourgeois de la Justice. Le ministre a par ailleurs été obligé de prendre une décision formelle après cette acceptation de reprise par la Belgique, afin d’en informer les demandeurs et de les mettre en mesure de réagir en vue de la défense de leurs droits.
Il s’ensuit que le recours est à déclarer irrecevable.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement;
déclare le recours dirigé contre la lettre du 18 juin 1997 irrecevable;
condamne les demandeurs aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, vice-président M. Campill, premier juge Mme Lamesch, juge et lu à l’audience publique du 13 novembre 1997, par le vice-président, en présence du greffier.
5 s. Legille s. Schockweiler greffier assumé vice-président 6
