QUATRIÈME SECTION
AFFAIRE CERNEA c. ROUMANIE
(Requête no 43609/10)
ARRÊT
STRASBOURG
27 février 2018
DÉFINITIF
27/05/2018
Cet arrêt est devenu définitif en vertu de l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.
En l’affaire Cernea c. Roumanie,
La Cour européenne des droits de l’homme (quatrième section), siégeant en une chambre composée de :
Ganna Yudkivska, présidente,
Vincent A. De Gaetano,
Paulo Pinto de Albuquerque,
Egidijus Kūris,
Iulia Motoc,
Georges Ravarani,
Péter Paczolay, juges,
et de Andrea Tamietti, greffier adjoint de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 6 février 2018,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. À l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 43609/10) dirigée contre la Roumanie et dont un ressortissant de cet État, M. Remus Florinel Cernea (« le requérant »), a saisi la Cour le 13 juillet 2010 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Le gouvernement roumain (« le Gouvernement ») a été représenté par son agente, Mme C. Brumar, du ministère des Affaires étrangères. Le requérant a été autorisé, par décision de la présidente de la section, à assurer lui-même la défense de ses intérêts devant la Cour (article 36 § 2 du règlement).
3. Le requérant alléguait en particulier une violation de son droit de se porter candidat aux élections législatives partielles du 17 janvier 2010 sans subir de discrimination.
4. Le 17 avril 2014, la requête a été communiquée au Gouvernement.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
5. Le requérant est né en 1974 et réside à Bucarest.
A. Le contexte de l’affaire
6. À l’époque des faits, le requérant était le président exécutif du parti écologiste Partidul Verde, mouvement politique affilié au Parti vert européen.
7. Partidul Verde présenta des candidats aux élections législatives de 2008, mais il n’obtint aucun siège. En 2009, le requérant fut le candidat du parti à l’élection présidentielle. Il obtint environ 60 000 voix, soit environ 0,60 % du total des voix valablement exprimées.
8. Les élections législatives générales de 2008 avaient été régies par la loi no 35/2008 sur l’élection de la Chambre des députés et du Sénat et portant modification de la loi no 67/2004 sur l’élection des autorités de l’administration publique locale, de la loi no 215/2001 sur l’administration publique locale et de la loi no 393/2004 sur le statut des élus locaux (« la loi no 35/2008 » ; paragraphe 22 ci-dessous). En 2009, le Parlement modifia la loi no 35/2008 par la loi no 323/2009 pour l’approbation de l’ordonnance d’urgence no 97/2008 (« la loi no 323/2009 » ; paragraphe 23 ci-dessous). En raison de cette modification, il n’était plus possible pour les partis qui n’étaient pas représentés au Parlement, de même que pour les candidats indépendants, de présenter des candidats ou de se porter candidats aux élections législatives partielles.
B. Les élections législatives partielles du 17 janvier 2010
9. Des élections législatives partielles pour occuper un siège de député devenu vacant dans une circonscription de Bucarest furent fixées au 17 janvier 2010. Selon les informations dont dispose la Cour, ce siège était devenu vacant en octobre 2009.
10. Partidul Verde présenta la candidature du requérant au nom du parti au bureau électoral.
11. Le 29 décembre 2009, le bureau électoral rejeta la candidature au motif que Partidul Verde n’était pas représenté au Parlement.
12. Partidul Verde, représenté par le requérant, contesta ce rejet devant le tribunal départemental de Bucarest (« le tribunal départemental ») et demanda l’acceptation de la candidature du requérant. Il souleva une exception d’inconstitutionnalité de l’article 48 § 17 de la loi no 35/2008 (paragraphe 23 ci-dessous). Il alléguait notamment que l’interdiction faite aux candidats des partis non représentés au Parlement et aux candidats indépendants portait atteinte au droit à des élections libres et qu’elle créait une discrimination injustifiée par rapport aux partis représentés au Parlement. Il ajoutait que, contrairement aux recommandations de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (« la Commission de Venise » ; paragraphes 25-26 ci-dessous), la modification de la loi no 35/2008 avait eu lieu moins d’un an avant la tenue des élections partielles.
13. Par une décision avant dire droit du 30 décembre 2009, le tribunal départemental sursit à statuer afin de permettre à la Cour constitutionnelle d’examiner l’exception d’inconstitutionnalité.
14. Par une décision no 61/2010 du 14 janvier 2010, la Cour constitutionnelle rejeta l’exception d’inconstitutionnalité soulevée. Après avoir rappelé que la structure politique du Parlement est définie à l’issue des élections générales, la Cour constitutionnelle rejeta les arguments de Partidul Verde en ces termes :
« S’agissant des élections parlementaires partielles, la Cour [constitutionnelle] observe que celles-ci ont lieu en raison de la vacance d’un mandat de parlementaire. L’organisation de telles élections a pour but d’attribuer les mandats parlementaires tout en respectant, toutefois, la structure du Parlement constitué à l’issue des dernières élections générales. Afin de respecter la souveraineté et la volonté des électeurs exprimée dans le cadre des élections générales, il s’impose que, lors de cette étape des élections partielles, [étape] subsidiaire et complémentaire aux élections générales, soit respectée la condition du seuil électoral sur la base duquel un parti politique a obtenu sa représentativité au Parlement. Admettre des candidatures aux élections partielles de la part de partis politiques non représentés au Parlement conduirait à la modification de la structure politique de ce dernier, [ce qui est] en désaccord avec les voix exprimées par le corps électoral lors des élections générales à l’issue desquelles est constitué l’organe représentatif suprême du peuple roumain, dans une certaine composition politique, qui ne peut être modifiée que dans les cas et conditions établis par la loi.
(...)
De plus, admettre la possibilité qu’une personne qui n’appartient pas à un parti représenté au Parlement obtienne un mandat de parlementaire à l’issue des élections partielles reviendrait à accepter que ce qui n’a pas pu être obtenu à l’issue des élections générales soit obtenu par la voie détournée des élections partielles. »
15. S’agissant de l’argument fondé sur les recommandations de la Commission de Venise, la Cour constitutionnelle l’examina « avec réserve ». Elle nota que, dans lesdites recommandations, il était préconisé d’éviter de modifier la loi électorale moins d’un an avant les élections, mais que l’hypothèse que de telles modifications « soient adoptées au niveau constitutionnel ou à un niveau supérieur à celui de la loi ordinaire » était également prévue (paragraphe 25 ci-dessous). En l’espèce, la Cour constitutionnelle jugea que la recommandation avait été respectée puisque la modification de la loi no 35/2008 avait été opérée par une loi organique qui répondait au critère de supériorité à la loi ordinaire (paragraphe 21 ci‑dessous).
16. Par un jugement du 30 mars 2010, le tribunal départemental rejeta la contestation, faisant référence au raisonnement de la Cour constitutionnelle dans sa décision du 14 janvier 2010 susmentionnée selon lequel Partidul Verde, n’ayant pas franchi le seuil électoral lors des élections législatives générales, ne pouvait dès lors pas proposer des candidats lors des élections partielles. Le tribunal départemental constata par ailleurs que les élections avaient déjà eu lieu et que, par conséquent, la contestation était devenue sans objet.
C. Développements ultérieurs
17. De nouvelles élections législatives partielles pour un autre siège devenu vacant à Bucarest furent fixées au 25 avril 2010.
18. Le requérant présenta sa candidature en tant qu’indépendant. Sa candidature fut rejetée par le bureau électoral en application de l’article 48 § 17 de la loi no 35/2008. Le requérant contesta le rejet de sa candidature devant le tribunal départemental et souleva une nouvelle exception d’inconstitutionnalité.
19. Par la décision no 503/2010 du 20 avril 2010, la Cour constitutionnelle accueillit l’exception d’inconstitutionnalité soulevée par le requérant et déclara l’article en cause inconstitutionnel dans sa partie concernant l’interdiction des candidatures indépendantes, au motif que celle-ci portait atteinte au droit de se porter candidat. Cette décision est ainsi rédigée en ses parties pertinentes en l’espèce :
« Si, dans le cas des partis politiques qui ne sont pas représentés au Parlement, la Cour constitutionnelle a relevé, dans sa décision no 61 du 14 janvier 2010, les raisons qui justifient, par rapport aux normes constitutionnelles, l’élimination de ces formations politiques de la course des élections partielles, pour le cas des candidats indépendants, aucune raison ne justifie d’appliquer le même traitement juridique. Ainsi, la condition de dépasser le seuil électoral indique pour les partis politiques un certain niveau de représentativité parmi le corps électoral, représentativité [qui est] imposée par le principe de la souveraineté. Mais, pour les candidats indépendants, une telle condition serait absurde ; (...) il leur est demandé de déposer les listes de soutien comportant les signatures de 4 % minimum du nombre total des électeurs inscrits sur les listes électorales permanentes du collège uninominal où ils présentent leur candidature, [et ce nombre ne doit pas être inférieur à] 2 000 électeurs pour la Chambre des députés et 4 000 électeurs pour le Sénat. Par conséquent, pour les élections parlementaires générales, le pouvoir législatif a prévu cette condition préliminaire, nécessaire pour déposer une candidature indépendante, en même temps que l’exercice du droit d’être élu. Cependant, aux élections parlementaires partielles, le pouvoir législatif a omis de réglementer les conditions relatives à cette catégorie de candidats électoraux, en disposant que s’inscrivent dans la catégorie des candidats lors de cette étape électorale seulement les partis politiques et les organisations de citoyens appartenant aux minorités nationales qui ont dépassé le seuil électoral légal lors des élections générales, individuellement ou dans le cadre d’une alliance politique ou électorale. Il n’est dès lors pas question d’imposer des limites ou de circonscrire les modalités d’exercice du droit d’être élu, mais de l’annuler par son absence de reconnaissance, [par un] défaut illégal de réglementation.
(...)
En conclusion, la loi électorale peut préciser les conditions dans lesquelles une personne peut présenter sa candidature en qualité d’indépendant (la constitution d’un dépôt financier, un certain nombre de sympathisants), mais ne peut, sous aucune forme, éloigner du processus électoral, dans le cas des élections partielles, la candidature d’une personne [se présentant en tant qu’]indépendant sans porter ainsi atteinte au droit fondamental constitutionnel consacré par l’article 37 – le droit d’être élu. »
20. Le requérant se présenta aux élections législatives générales de 2012 et obtint un mandat de député pour une durée de quatre ans.
II. LE DROIT INTERNE PERTINENT
21. Selon l’article 73 de la Constitution roumaine, le Parlement adopte des lois constitutionnelles, des lois organiques et des lois ordinaires. S’agissant en particulier des lois organiques, celles-ci interviennent dans des matières précises, dont l’article 73 § 3 de la Constitution donne une liste exhaustive. Le système électoral et l’organisation et le fonctionnement de l’autorité électorale permanente en font partie. Les lois organiques sont adoptées, selon l’article 76 § 1 de la Constitution, à la majorité des membres de chaque chambre du Parlement, à la différence des lois ordinaires qui, selon l’article 76 § 2, sont adoptées à la majorité des membres présents.
22. La loi no 35/2008, adoptée par le Parlement le 13 mars 2008 selon la procédure prévue pour les lois organiques, régit les élections parlementaires pour la Chambre des députés et le Sénat. Cette loi prévoit la division du territoire en quarante-trois circonscriptions électorales chacune composée de plusieurs collèges. La loi définit le collège (colegiu uninominal) comme l’unité d’une circonscription électorale dans laquelle un seul mandat est attribué. L’article 29 § 1 de cette loi dispose que chaque compétiteur électoral (un parti politique, une alliance politique ou électorale ou une organisation de citoyens appartenant aux minorités nationales) ne peut présenter qu’un seul candidat dans un collège électoral. En particulier, l’article 30 de la loi prévoit qu’un candidat indépendant doit prouver qu’il est soutenu par au moins 4% des électeurs inscrits sur les listes électorales du collège dans lequel il présente sa candidature, à condition qu’il s’agisse d’au moins 2 000 électeurs pour la Chambre des députés et 4 000 électeurs pour le Sénat. La loi dispose également que des élections partielles sont organisées lorsque les élections dans une circonscription électorale sont annulées ou bien quand un mandat de député ou de sénateur est devenu vacant.
En outre, l’article 47 § 2 de cette loi réglemente le seuil électoral à atteindre par les « candidats des partis politiques, des alliances politiques, des alliances électorales ou des organisations de citoyens appartenant aux minorités nationales ». Le seuil électoral est fixé, en règle générale, à 5 % des suffrages valablement exprimés au niveau national et il est également exigé l’obtention d’au moins six collèges uninominaux pour la Chambre des députés et de trois collèges uninominaux pour le Sénat. Le seuil est légèrement supérieur pour les alliances politiques ou électorales et un seuil spécial est fixé pour les organisations de citoyens appartenant aux minorités nationales. L’article 48 de cette loi dispose que la répartition des voix se fait en deux étapes. La première répartition se fait au niveau des circonscriptions électorales en fonction du coefficient électoral de la circonscription ; l’article 48 § 3 prévoit que ce coefficient se calcule en fonction du nombre des voix valablement exprimées pour les formations politiques ayant dépassé le seuil électoral et du nombre de députés et de sénateurs à élire dans la circonscription électorale. L’article 48 § 4 régit l’attribution des mandats aux candidats indépendants. Ceux-ci se voient attribuer un mandat s’ils ont obtenu la majorité des voix valablement exprimées dans le collège dans lequel ils ont présenté leur candidature. Selon l’article 48 § 5, les voix inutilisées ou les voix inférieures au coefficient électoral d’une circonscription sont réparties au niveau national lors de la seconde étape.
23. Le Gouvernement a modifié la loi no 35/2008 par une ordonnance d’urgence du 27 août 2008. À l’occasion du contrôle de cette ordonnance, le Parlement a adopté la loi no 323/2009 du 20 octobre 2009 (« la loi no 323/2009 ») selon la procédure prévue pour les lois organiques. En application de cette dernière loi, une nouvelle exigence a été introduite dans la loi no 35/2008 quant aux élections législatives partielles. Cette modification portait sur l’article 48 § 17, qui se lit désormais comme suit :
« Aux élections législatives partielles ne peuvent participer que les partis politiques ou les organisations des minorités nationales qui, aux élections législatives générales, ont franchi le seuil électoral [pour accéder au Parlement] (...) »
24. La loi no 35/2008 était en vigueur jusqu’au 26 juillet 2015, date à laquelle elle a été remplacée par une nouvelle loi électorale.
III. LE DROIT INTERNATIONAL PERTINENT
25. La Commission de Venise a adopté, lors de sa 52e session, un Code de bonne conduite en matière électorale (CDL‑AD (2002) 23 rev) qui comporte des lignes directrices ainsi qu’un rapport explicatif développant les principes énoncés dans les lignes directrices. Les dispositions pertinentes en l’espèce des lignes directrices sont ainsi rédigées :
II. Les conditions de la mise en œuvre des principes
(...)
2. Niveaux normatifs et stabilité du droit électoral
« a. À l’exception des règles techniques et de détail – qui peuvent avoir un caractère réglementaire –, les règles du droit électoral doivent avoir au moins rang législatif.
b. Les éléments fondamentaux du droit électoral, et en particulier le système électoral proprement dit, la composition des commissions électorales et le découpage des circonscriptions ne devraient pas pouvoir être modifiés moins d’un an avant une élection, ou devraient être traités au niveau constitutionnel ou à un niveau supérieur à celui de la loi ordinaire. »
26. Les dispositions du rapport explicatif sont décrites dans l’affaire Tănase c. Moldova ([GC], no 7/08, § 86, CEDH 2010). En particulier, le rapport explicatif recommande d’éviter la « révision répétée [du mode de scrutin] ou intervenant peu avant le scrutin (moins d’un an) » (paragraphe 65 du rapport explicatif).
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 14 DE LA CONVENTION COMBINÉ AVEC L’ARTICLE 3 DU PROTOCOLE No 1 À LA CONVENTION
27. Le requérant allègue une violation de son droit de se porter candidat aux élections législatives partielles du 17 janvier 2010 sans subir de discrimination. Il invoque notamment l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 3 du Protocole no 1 à la Convention.
L’article 14 de la Convention est ainsi libellé :
« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »
L’article 3 du Protocole no 1 à la Convention dispose que :
« Les Hautes Parties contractantes s’engagent à organiser, à des intervalles raisonnables, des élections libres au scrutin secret, dans les conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif. »
A. Sur la recevabilité
28. Le Gouvernement soulève des exceptions tirées du défaut de qualité de victime du requérant et du non-épuisement des voies de recours internes. Il indique que toutes les démarches internes ont été effectuées par Partidul Verde et non par le requérant. Il considère que ce dernier n’a pas soutenu devant les juridictions nationales en son nom propre le grief soulevé devant la Cour. Dans ces conditions, il estime que le requérant devant la Cour aurait dû être Partidul Verde et non le candidat individuel.
29. Le requérant n’a pas présenté d’observations sur la recevabilité de la requête.
30. La Cour observe que les deux exceptions soulevées par le Gouvernement sont étroitement liées dans la mesure où elles ont trait à la qualité du requérant pour agir devant la Cour. Elle les examinera donc ensemble.
31. Elle constate ensuite qu’un recours a été introduit utilement, au niveau national, au nom du Partidul Verde dont le requérant était membre. C’était précisément le requérant, en tant que personne physique, qui a agi au nom du parti et qui a activement participé à la procédure interne (paragraphe 12 ci-dessus). Le Gouvernement n’a d’ailleurs pas soutenu que le requérant aurait pu exercer à titre individuel un autre recours au niveau national qui aurait pu aboutir à l’examen de la question juridique qui se pose en l’espèce ou qui aurait pu conduire à l’examen d’une autre question juridique ou aboutir à un autre résultat. La Cour est dès lors d’avis que le requérant peut se prétendre victime d’une violation de ses droits et qu’il a épuisé les voies de recours internes à sa disposition.
32. La Cour note enfin que l’application de la loi no 323/2009 aux élections partielles en cause a eu pour effet d’exclure de la course électorale les candidats des partis non représentés au Parlement ainsi que les candidats indépendants (paragraphe 23 ci-dessus). Elle relève cependant que le requérant entendait présenter sa candidature au nom du Partidul Verde et non en tant que candidat indépendant. La limitation apportée aux candidatures indépendantes dans le cadre d’élections partielles ne fera donc pas l’objet de son examen en la présente espèce.
33. Constatant que la requête n’est pas manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 a) de la Convention et qu’elle ne se heurte par ailleurs à aucun autre motif d’irrecevabilité, la Cour la déclare recevable.
B. Sur le fond
1. Thèses des parties
34. Après avoir présenté en détail le système électoral roumain, qu’il désigne comme « le plus restrictif et le moins démocratique d’Europe », le requérant expose que les petits partis politiques sont discriminés lors des élections parlementaires et qu’ils ont des difficultés à franchir le seuil électoral imposé par la loi électorale. Il considère que son parti a ainsi été défavorisé aux élections générales de 2008 en raison des sommes importantes que la loi électorale exigeait à titre de dépôt pour chaque candidat. Il maintient que la loi électorale, dans sa version modifiée avant les élections partielles du 17 janvier 2010, était discriminatoire dans la mesure où elle excluait les candidatures qui n’étaient pas soutenues par un parti représenté au Parlement.
35. Le requérant conteste la thèse du Gouvernement selon laquelle le but des élections partielles est de respecter la volonté du peuple exprimée lors des élections générales. Il expose que, dans une société démocratique, les électeurs doivent pouvoir changer d’avis. Il considère que les mêmes règles et principes doivent s’appliquer tant aux élections générales qu’aux élections partielles et que l’importance du droit de se porter candidat l’emporte sur la nécessité de préserver la structure politique du Parlement. Il combat également la thèse selon laquelle un candidat indépendant peut remporter un siège de député puisque, en pratique, il est impossible de recueillir la moitié des voix plus une dans une circonscription. Il conclut que la restriction qui aurait été portée à son droit de se porter candidat n’était ni proportionnée ni justifiée.
36. Le Gouvernement indique que le parti du requérant s’est présenté aux élections législatives générales de 2008 mais qu’il n’a obtenu aucun siège de député. Il expose que les élections partielles de janvier 2010, quant à elles, avaient un caractère exceptionnel puisqu’un siège de député était devenu vacant. Il voit dans les élections susmentionnées deux situations différentes : d’après lui, le but des élections générales est différent de celui des élections partielles. Aux yeux du Gouvernement, la différence de régime des élections partielles est justifiée par la nécessité de respecter la volonté du peuple exprimée lors des élections générales.
37. Le Gouvernement expose en outre que la mesure visée en l’espèce est proportionnée. À son avis, l’existence de conditions spécifiques pour les élections générales ne risque pas d’atteindre la substance même du droit de se porter candidat. Le Gouvernement indique que la Cour constitutionnelle a d’ailleurs conclu dans la présente affaire que l’interdiction des candidatures indépendantes n’était pas justifiée et que la loi électorale a été modifiée en conséquence (la décision no 503/2010 du 20 avril 2010 au paragraphe 19 ci‑dessus). Il ajoute que la mesure appliquée au requérant était temporaire et que ce dernier a été d’ailleurs élu député aux élections générales de 2012.
2. L’appréciation de la Cour
a) Principes généraux
38. La Cour rappelle que la discrimination consiste à traiter de manière différente sans justification objective et raisonnable des personnes placées dans des situations comparables. Un traitement différencié est dépourvu de « justification objective et raisonnable » lorsqu’il ne poursuit pas un « but légitime » ou qu’il n’existe pas un « rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé » (voir, parmi beaucoup d’autres, Sejdić et Finci c. Bosnie-Herzégovine [GC], nos 27996/06 et 34836/06, § 42, CEDH 2009). L’étendue de la marge d’appréciation dont les Parties contractantes jouissent à cet égard varie selon les circonstances, les domaines et le contexte (Andrejeva c. Lettonie [GC], no 55707/00, § 82, CEDH 2009).
39. Par ailleurs, la Cour rappelle que l’article 3 du Protocole no 1 à la Convention consacre un principe caractéristique d’un régime politique véritablement démocratique et qu’il revêt donc dans le système de la Convention une importance capitale (Mathieu-Mohin et Clerfayt c. Belgique, 2 mars 1987, § 47, série A no 113). En ce qui concerne le mode de désignation du « corps législatif », l’article 3 du Protocole no 1 à la Convention se borne à prescrire des élections « libres » se déroulant « à des intervalles raisonnables », « au scrutin secret » et « dans les conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple ». Sous cette réserve, il n’engendre aucune « obligation d’introduire un système déterminé » tel que la proportionnelle ou le vote majoritaire à un ou à deux tours. Là également, la Cour reconnaît aux États contractants une large marge d’appréciation eu égard à la diversité dans l’espace, et à la variabilité dans le temps de leurs lois en la matière (ibidem, § 54).
40. Les systèmes électoraux cherchent à répondre à des objectifs parfois peu compatibles entre eux : d’un côté refléter de manière approximativement fidèle les opinions du peuple, de l’autre canaliser les courants de pensée pour favoriser la formation d’une volonté politique d’une cohérence et d’une clarté suffisantes. Dès lors, le membre de phrase « conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif » implique pour l’essentiel, outre la liberté d’expression déjà protégée, du reste, par l’article 10 de la Convention, le principe de l’égalité de traitement de tous les citoyens dans l’exercice de leur droit de vote et de leur droit de se présenter aux suffrages. Il ne s’ensuit pourtant pas que tous les bulletins doivent avoir un poids égal quant au résultat, ni tout candidat des chances égales de l’emporter. Ainsi, aucun système ne saurait éviter le phénomène des « voix perdues ». Aux fins d’application de l’article 3 du Protocole no 1 à la Convention, tout système électoral doit s’apprécier à la lumière de l’évolution politique du pays, de sorte que des détails inacceptables dans le cadre d’un système déterminé peuvent se justifier dans celui d’un autre pour autant du moins que le système adopté réponde à des conditions assurant « la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif » (ibidem, § 54).
41. La Cour rappelle également que les mots « libre expression de l’opinion du peuple » signifient que les élections ne sauraient comporter une quelconque pression sur le choix d’un ou de plusieurs candidats et que, dans ce choix, l’électeur ne doit pas être indûment incité à voter pour un parti ou pour un autre (Yumak et Sadak c. Turquie [GC], no 10226/03, § 108, CEDH 2008). Le mot « choix » implique qu’il faut assurer aux différents partis politiques des possibilités raisonnables de présenter leurs candidats aux élections (Yumak et Sadak, précité, § 108).
42. Cela étant, les droits garantis par l’article 3 du Protocole no 1 à la Convention ne sont pas absolus. Il y a place pour des limitations implicites et les États contractants doivent se voir accorder une large marge d’appréciation en la matière (voir, parmi d’autres, Matthews c. Royaume‑Uni [GC], no 24833/94, § 63, CEDH 1999‑I, et Labita c. Italie [GC], no 26772/95, § 201, CEDH 2000‑IV). Quant au droit de se présenter aux élections, c’est-à-dire l’aspect passif des droits garantis par l’article 3 du Protocole no 1 à la Convention, la Cour se montre encore plus prudente dans son appréciation des restrictions dans ce contexte que lorsqu’elle est appelée à examiner des restrictions au droit de vote, c’est-à-dire l’élément actif des droits garantis par l’article 3 du Protocole no 1 (voir, en ce sens, Etxeberria et autres c. Espagne, nos 35579/03 et 3 autres, § 50, 30 juin 2009, et Ždanoka c. Lettonie [GC], no 58278/00, § 115, CEDH 2006‑IV).
43. Cependant, il appartient à la Cour de statuer en dernier ressort sur l’observation des exigences de l’article 3 du Protocole no 1 à la Convention ; il lui faut s’assurer que les conditions auxquelles sont subordonnés le droit de vote ou le droit de se porter candidat à des élections ne réduisent pas les droits dont il s’agit au point de les atteindre dans leur substance même et de les priver de leur effectivité, qu’elles poursuivent un but légitime et que les moyens employés ne se révèlent pas disproportionnés (Mathieu-Mohin et Clerfayt, précité, § 52). En particulier, aucune des conditions imposées le cas échéant ne doit entraver la libre expression du peuple sur le choix du corps législatif – autrement dit, elles doivent refléter, ou ne pas contrecarrer, le souci de maintenir l’intégrité et l’effectivité d’une procédure électorale visant à déterminer la volonté du peuple par l’intermédiaire du suffrage universel (Ždanoka, précité, § 104).
b) Application de ces principes en l’espèce
i. Existence d’une différence de traitement prévue par la loi
44. La Cour note que le requérant dénonce l’impossibilité de présenter sa candidature aux élections législatives partielles du 17 janvier 2010 en raison de la modification de la loi électorale. Elle relève que le requérant, en tant que candidat d’un parti non représenté au Parlement, n’a pas pu présenter sa candidature aux élections partielles, alors qu’il aurait pu le faire si son parti était déjà représenté au Parlement. Il y a donc eu une différence de traitement en l’espèce pour autant qu’elle visait la possibilité pour le requérant de présenter sa candidature en tant que représentant d’un parti politique.
45. La Cour relève ensuite que les autorités internes ont également répondu à l’argument du requérant tiré des recommandations contenues dans le Code de bonne conduite en matière électorale de la Commission de Venise. La Cour constitutionnelle s’est référée à cet égard aux dispositions des lignes directrices de ce code qui préconisent soit d’éviter la modification de la loi électorale moins d’un an avant les élections, soit de faire passer de telles modifications « au niveau constitutionnel ou à un niveau supérieur à celui de la loi ordinaire » (paragraphe 25 ci-dessus). La Cour constitutionnelle a jugé que la recommandation de la Commission de Venise avait été respectée puisque la modification de la loi no 35/2008 avait été opérée par une loi organique, laquelle répond au critère de supériorité à la loi ordinaire. La Cour prend note de la conclusion de la Cour constitutionnelle dans la mesure où, selon le système roumain concerné par les recommandations de la Commission de Venise, les lois organiques exigent un consensus plus large puisqu’elles sont adoptées à la majorité des membres de chaque chambre du Parlement, à la différence des lois ordinaires qui sont adoptées à la majorité des membres présents (paragraphe 21 ci-dessus). La Cour prend également en compte le contexte particulier des élections partielles, notant qu’elles ne sont pas censées être organisées à des intervalles réguliers et prévisibles, qu’elles ont un caractère aléatoire et qu’elles dépendent de la vacance des mandats parlementaires. Par ailleurs, la Cour note que le processus législatif tendant à modifier la loi électorale a commencé en août 2008 et a été finalisé par l’adoption de la loi no 323/2009 du 20 octobre 2009 (paragraphe 23 ci-dessus) et que les élections partielles en cause en la présente espèce ont eu lieu en janvier 2010.
ii. But légitime de la différence de traitement
46. Il appartient ensuite à la Cour de rechercher, à la lumière des principes exposés ci-dessus, si cette différence de traitement poursuivait un but légitime et s’il existait un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé. L’application de ces deux critères lui permettra de répondre à la question de savoir si les mesures litigieuses sont constitutives d’une discrimination contraire à l’article 14 de la Convention et si elles ont porté atteinte à la substance même du droit à la libre expression du peuple au sens de l’article 3 du Protocole no 1 à la Convention.
47. La Cour note qu’il existe une divergence de vues entre les parties quant à l’existence d’un but légitime poursuivi par la différence de traitement. Le Gouvernement estime que la limitation apportée aux candidatures lors des élections partielles visait à respecter la volonté du peuple exprimée lors des élections générales, ce que le requérant conteste au motif que les mêmes règles et principes doivent s’appliquer tant aux élections générales qu’aux élections partielles (paragraphes 35 et 36 ci‑dessus).
48. À l’inverse de certaines autres dispositions de la Convention, l’article 3 du Protocole no 1 ne précise ni ne limite les buts qu’une mesure doit poursuivre. Une grande variété de buts peuvent donc se trouver compatibles avec lui (Soukhovetski c. Ukraine, no 13716/02, § 62, CEDH 2006‑VI). En l’espèce, la Cour peut convenir avec le Gouvernement que, en exigeant des candidats aux élections partielles qu’ils proviennent des partis politiques qui étaient représentés au Parlement et qui avaient donc franchi le seuil électoral lors des élections législatives générales, la nouvelle loi électorale avait pour but de renforcer l’expression de l’opinion du peuple quant au choix du corps législatif (voir, mutatis mutandis, Yumak et Sadak, précité, §§ 121-125 pour ce qui est des seuils électoraux, et Özgürlük ve Dayanışma Partisi (ÖDP) c. Turquie, no 7819/03, §§ 37-42, CEDH 2012, pour ce qui est du financement public des partis politiques en fonction d’un seuil de représentativité).
49. La Cour note que le requérant a saisi les autorités internes de son grief tel qu’il l’a soulevé devant elle ; il s’est plaint, notamment, du caractère discriminatoire à ses yeux de l’interdiction faite aux candidats des partis non représentés au Parlement de se présenter aux élections partielles et de la modification de la loi électorale moins d’un an avant la tenue des élections partielles, ce qui aurait contrevenu aux recommandations de la Commission de Venise (paragraphe 12 ci-dessus). Les autorités internes ont examiné tous ses arguments et ont rejeté sa demande par des décisions motivées. La Cour observe notamment que la Cour constitutionnelle roumaine a jugé, dans sa décision du 14 janvier 2010, que la limitation imposée lors des élections partielles était justifiée par la nécessité de préserver la structure du Parlement telle qu’elle avait été décidée à l’issue des élections générales (paragraphe 14 ci-dessus). À l’instar de la Cour constitutionnelle roumaine, la Cour ne remet pas en question l’objectif de préserver la structure du Parlement et d’éviter une fragmentation des tendances politiques qui le composent à la suite des élections générales, cet objectif pouvant justifier la limitation faite aux candidats des partis non représentés au Parlement souhaitant se présenter aux élections partielles.
iii. Proportionnalité de la différence de traitement
50. La Cour rappelle avoir dit que la fixation des seuils électoraux relève de la marge d’appréciation des autorités nationales, dans la mesure où de tels seuils visent à favoriser les courants de pensée suffisamment représentatifs et permettent d’éviter une fragmentation excessive du Parlement (Yumak et Sadak, précité, §§ 113-115, avec les références y citées). En l’espèce, la Cour constitutionnelle a pris en compte, pour justifier la limitation imposée lors des élections partielles, la condition du seuil électoral à franchir par un parti politique pour pouvoir accéder au Parlement. La Cour note que le requérant ne conteste pas explicitement la fixation des seuils électoraux dans le système électoral roumain et qu’il expose d’ailleurs que les mêmes règles et principes doivent s’appliquer tant aux élections générales qu’aux élections partielles (paragraphe 35 ci‑dessus).
51. À cet égard, elle note que les élections partielles en cause avaient été organisées pour un seul siège de député devenu vacant dans une circonscription de Bucarest (paragraphe 9 ci-dessus). Dès lors, la limitation du droit du requérant doit être relativisée, d’autant plus qu’il s’était présenté aux élections générales de 2008, mais que son parti n’avait pas franchi le seuil électoral pour pouvoir accéder au Parlement (voir, mutatis mutandis, Dupré c. France (déc.), no 77032/12, § 26, 3 mai 2016). Dans ce contexte, la Cour prend note de l’argument de la Cour constitutionnelle selon lequel le but des élections partielles n’est pas d’offrir à un parti une voie détournée pour obtenir un mandat de parlementaire qui n’a pas pu être remporté à l’issue des élections générales (paragraphe 14 ci‑dessus). Elle estime dès lors que les autorités nationales ont fourni une justification objective et raisonnable à la limitation du droit en question et que cette limitation est restée dans des proportions raisonnables.
iv. Conclusion
52. En conclusion, la Cour estime que la modification de la loi électorale ayant eu pour conséquence la limitation du droit du requérant de se présenter aux élections partielles du 17 janvier 2010 au motif qu’il n’était pas le candidat d’un parti politique représenté au Parlement reposait sur une justification objective et raisonnable, que ladite modification n’a pas porté atteinte à la substance même du droit à la libre expression du peuple et que, dès lors, elle n’était pas disproportionnée au but légitime poursuivi.
53. Partant, il n’y a pas eu violation de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 3 du Protocole no 1 à la Convention.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,
1. Déclare la requête recevable ;
2. Dit qu’il n’y a pas eu violation de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 3 du Protocole no 1 à la Convention.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 27 février 2018, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement de la Cour.
Andrea TamiettiGanna Yudkivska
Greffier adjointPrésidente
