| C. ET AUTRES contre la BELGIQUE

La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en chambre du conseil le 5 mars 1986 en présence de MM. C.A. NØRGAARD, Président G. SPERDUTI J.A. FROWEIN G. JÖRUNDSSON S. TRECHSEL B. KIERNAN A.S. GÖZÜBÜYÜK A. WEITZEL J.C. SOYER H.G. SCHERMERS H. DANELIUS G. BATLINER H. VANDENBERGHE Mme G.H. THUNE Sir Basil HALL
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission;
Vu l'article 25 de la Convention de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 18 avril 1983 par H.C. et autres contre la Belgique et enregistrée le 25 mai 1983 sous le N° de dossier 10405/83;
Vu le rapport prévu à l'article 40 du Règlement intérieur de la Commission;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante:
EN FAIT
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été présentés par les requérants, peuvent se résumer comme suit:
Les requérants, ressortissants belges, sont au nombre de six. Le premier, H.C., né en 1946, agent de relations publiques, est domicilié à Louvain. Le deuxième requérant, M.H., né en 1958, employé, est domicilié à Schelle. Le troisième, G.B., né en 1956, employé, est domicilié à Kessel-do (Louvain). Le quatrième, J.H., né en 1958, sans profession, habite à Willebroeck. Le cinquième, F.V., né en 1956, sans profession, demeure à Heverlee (Louvain). Le sixième, D.G., né en 1953, sans profession, réside également à Heverlee.
Les six requérants sont représentés devant la Commission par Me Paul Van Orshoven, avocat à Bruxelles.
Le 18 août 1979, les trois premiers requérants fondèrent une association sans but lucratif, dénommée "socio-culturele Organisatie voor Regionale en Pluralistische Informatieoverdracht", en abrégé SCORPIO, avec l'intention d'établir une station locale et privée de radiodiffusion dans la région de Louvain, siège de l'association. A partir du 15 octobre 1979, les requérants diffusèrent régulièrement des émissions sur "Radio Scorpio".
La requête concerne la condamnation encourue par les requérants pour avoir fait fonctionner une station locale de radiocommunication sans avoir obtenu l'autorisation requise par la loi du 30 juillet 1979 relative aux radiocommunications.
La loi du 30 juillet 1979 et son application
L'article 3, par. 1er de cette loi dispose notamment que "nul ne peut, dans le Royaume, détenir un appareil émetteur ou récepteur de radiocommunication, ni établir et faire fonctionner une station ou un réseau de radiocommunication sans avoir obtenu l'autorisation écrite du Ministre (ayant les télégraphes et les téléphones dans ses attributions). Cette autorisation est personnelle et révocable".
Le paragraphe 2 de cet article prévoit que "Le Roi fixe les règles générales d'octroi et de révocation des autorisations visées au par. 1er".
Toute infraction à l'article 3 est punie d'un emprisonnement et/ou d'une amende. En outre, la confiscation des appareils émetteurs ou récepteurs de radiocommunication détenus sans autorisation et de tout accessoire spécialement destiné au fonctionnement de ceux-ci est toujours prononcée. (art. 15)
Cette loi a été assortie d'arrêtés d'exécution et notamment de l'arrêté royal du 20 Août 1981 règlementant l'établissement et le fonctionnement des stations de radiodiffusion locale.
Ce règlement fixe notamment les modalités des demandes d'autorisation. A l'alinéa 2 de son article 3, il dispose que "sont seules prises en considération, aux fins d'examen technique, les demandes d'autorisation pour lesquelles le demandeur fournit la preuve de sa reconnaissance par l'Exécutif de la Communauté intéressée". Depuis la réforme de l'Etat intervenue en Belgique en 1970, les communautés culturelles sont en effet devenues compétentes en ce qui concerne la radiodiffusion, tandis que les aspects techniques en la matière restaient de la compétence des autorités nationales.
Par décret du 6 mai 1982 "concernant l'organisation et la reconnaissance des radios non publiques", la Communauté flamande, à laquelle appartiennent les requérants, a fixé les conditions de reconnaissance. L'article 4 du décret fixe les conditions que doivent remplir les radio non-publiques pour être reconnues. L'article 8, par. 1er, de ce décret laisse le soin à l'Exécutif flamand d'arrêter les modalités d'"introduction des demandes et les délais d'instruction du dossier concerné".
Par arrêté du 9 septembre 1982 relatif à la reconnaissance des radios non-publiques (Moniteur belge du 15 octobre 1982, p. 12016), l'Exécutif flamand a arrêté lesdites modalités.
L'article 1er de cet arrêté dispose que "les demandes de reconnaissance visées à l'article 4 et 8 du décret du 6 mai 1982 (...) sont introduites auprès du Ministre communautaire de la Culture et ce dans le mois qui suit la publication de l'appel y afférent au Moniteur belge. Lorsqu'il apparaît qu'il subsiste des possibilités d'émission après qu'il a été accédé à toutes les demandes de reconnaissance, des nouvelles demandes de reconnaissance peuvent être introduites sans qu'un appel ait été publié à cet effet par le Moniteur belge."
Le 15 septembre 1982, un premier appel a été publié.
Compte tenu du fait que le délai d'introduction expirait au 15 octobre 1982, date de la publication au Moniteur de l'arrêté du 9 septembre 1982 règlant les formalités et conditions à remplir pour introduire une demande de reconnaissance, ce délai, par un nouvel appel publié également au Moniteur du 15 octobre 1982, fut prolongé d'un mois, soit jusqu'au 15 novembre 1982.
Les poursuites à charge des requérants
Le 22 février 1980, lors d'une perquisition dans le studio de "Radio Scorpio", trois des requérants furent pris en flagrant délit de diffusion d'une émission.
Suite à ces faits, les requérants furent poursuivis et renvoyés devant le tribunal correctionnel de Louvain pour avoir, sans l'autorisation ministérielle requise par l'article 3 de la loi précitée du 30 juillet 1979, fait fonctionner une station de radiocommunication entre le 14 octobre 1979 et le 23 septembre 1980, date de leur renvoi.
Par jugement du 26 juin 1981, le tribunal correctionnel de Louvain condamna les requérants à des amendes allant de 20.000 FB à 3.000 FB et ordonna la confiscation des appareils émetteurs et de leurs accessoires saisis le 22 février 1980. Rencontrant les conclusions des requérants déduites de la violation des articles 10 et 14 de la Convention, le tribunal releva notamment que ces conclusions reposaient toujours sur l'idée d'une interdiction d'émissions radiophoniques qui n'existait plus et étaient fondées sur une interprétation erronée des arrêtés d'exécution considérés à tort comme une interdiction non justifiée, dans une société démocratique, par un but légitime.
Par arrêt du 27 janvier 1982, la cour d'appel de Bruxelles diminua le montant des amendes infligées à deux des requérants et pour le reste confirma le jugement. Quant à la violation de l'article 10 de la Convention alléguée par les requérants, la cour d'appel souligna que l'article 10 n'empêchait pas les Etats de soumettre les entreprises de radiodiffusion à un régime d'autorisations et que la loi cadre du 30 juillet 1979 rentrait dans le champ de cette limitation. Elle considéra que les retards apportés par le pouvoir exécutif dans les mesures d'application de cette loi ne pouvaient être interprétés comme une interdiction administrative de ce que la loi autorise et que la combinaison du système d'autorisation sous conditions et le retard temporaire dans l'exécution de la loi reconnaissant le principe des radios locales ne pouvait conduire à une situation de liberté illimitée, situation que le législateur a justement voulu éviter. Elle estima enfin qu'il était légitime dans l'intérêt de l'ordre public de réglementer la radiodiffusion privée notamment afin de ne pas entraver le fonctionnement des services de la Régie des télégraphes et téléphones et souligna que la bande FM était utilisée non seulement en matière de radiodiffusion mais à d'autres fins, notamment pour la liaison radio avec les avions. Quant à l'article 14 de la Convention, la cour d'appel considéra qu'aucune violation du principe d'égalité ne ressortait des pièces qui lui étaient soumises et précisa que le ministère public était juge de l'opportunité des poursuites et du classement d'autres. Sur ce point, elle ajouta qu'aucun argument ne pouvait être déduit du fait que d'autres émetteurs n'étaient pas poursuivis.
Le 26 octobre 1982, la Cour de cassation rejeta le pourvoi des requérants. Sur leur moyen déduit de la violation de l'article 10, éventuellement combiné avec l'article 14, de la Convention, la Cour, considérant que le moyen partait de l'idée que le ministre compétent, en refusant toute autorisation, interdisait en fait les radios locales, répondit que la cour d'appel avait constaté que l'autorité administrative avait pris des mesures d'application de la loi du 30 juillet 1979, dont l'arrêté royal du 10 août 1981, et que la prétendue interdiction de fait des radios locales n'existait pas. Il s'ensuivait que le moyen, même s'il était fondé, ne pouvait conduire à cassation et que dès lors il était irrecevable à défaut d'intérêt.
Entre-temps, au mois de juillet 1982, les premier et cinquième requérants, ayant quitté l'A.S.B.L. "Scorpio", établirent une nouvelle station nommée "Radio Sinjaal", sous les auspices d'une nouvelle A.S.B.L. dénommée "Informedia" et fondée le 28 août 1982.
Le 8 novembre 1982, les deux requérants précités introduisirent une demande de reconnaissance. Le 16 juin 1983, ils reçurent un préavis positif de l'Exécutif flamand.
Le même mois, les quatre autres requérants faisant toujours partie de la station de radiodiffusion et de l'A.S.B.L. "Scorpio", introduisirent également une demande de reconnaissance et obtinrent, au cours de l'année 1983, un avis provisoire positif.
Au 5 février 1985, les dossiers étaient toujours en instance.
GRIEFS
1. Les requérants, condamnés pour avoir fait fonctionner une station de radiocommunication sans avoir obtenu l'autorisation écrite du ministre compétent, se plaignent d'une violation de l'article 10 de la Convention.
Ils exposent qu'en dépit de la loi du 30 juillet 1979 permettant l'existence de radios locales à condition pour celles-ci, d'avoir obtenu l'autorisation écrite du ministre des télégrammes et téléphones, un monopole public de radiodiffusion - dont les requérants, du fait de leur condamnation, furent victimes - fut instaurée par le simple non-octroi d'autorisations à des entreprises privées.
Ce monopole, non autorisé par l'article 10, par. 1, in fine, de la Convention, ne répond à aucune des conditions prescrites par le par. 2 dudit article.
1. Ce monopole ne peut être qualifié de "formalité, condition, restriction ou sanction", puisqu'il s'agit d'une interdiction totale de radiodiffusion privée.
2. L'interdiction de radiodiffusion privée ou le monopole d'Etat n'est pas prévu par la loi, puisqu'il s'agit d'une situation de fait qui résulte simplement du refus des autorités administratives de délivrer des autorisations à des personnes privées.
3. Ce monopole, qui ne peut s'appuyer sur un ou plusieurs des motifs légitimes énumérés au par. 2 de l'article 10, n'est pas nécessaire dans une société démocratique. Il ne répond pas à un besoin social assez impérieux pour primer la liberté d'expression et n'est pas proportionnel au but légitime éventuellement poursuivi.
2. Les requérants se plaignent également d'une différence de traitement par rapport à d'autres personnes privées ayant également détenu des appareils émetteurs de radiocommunication et ayant établi et fait fonctionner des stations de radiodiffusion sans l'autorisation requise. Ils expliquent que la différence de traitement dans les poursuites dont font l'objet les stations privées de radiodiffusion se manifeste non seulement entre les différents arrondissements judiciaires, ce qui peut encore s'expliquer par une tolérance plus ou moins grande du procureur du Roi, mais également à l'intérieur du même arrondissement. Ainsi, à Louvain, sur une quarantaine de radios libres, seule la station des requérants, Radio Scorpio à Louvain, et deux autres radios ont fait l'objet d'une poursuite pénale et d'une condamnation. Aucune raison objective ne justifierait cette différence de traitement.
EN DROIT
1. Les requérants condamnés pour avoir enfreint la loi du 30 juillet 1979 relative aux radiocommunications, se plaignent d'une violation de l'article 10 (art. 10) de la Convention. Ils estiment que le monopole public de radiodiffusion, qui existe du fait de la non délivrance d'autorisations particulières à des entreprises privées de radiodiffusion, porte atteinte à leur droit à la liberté d'expression, atteinte qui ne se justifie pas au regard du par. 2 de l'article 10 (art. 10-2) de la Convention.
L'article 10 (art. 10) de la Convention est ainsi conçu: "1. Toute personne a droit à la liberté d'expression. Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontière. Le présent article n'empêche pas les Etats de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d'autorisations.
2. L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions, prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d'autrui, pour empêcher la divulgation d'informations confidentielles ou pour garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire."
Aux termes de cet article, la liberté d'expression comprend notamment la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées. Toutefois, ce même droit est assorti d'une limitation lorsqu'il prévoit qu'il n'empêche pas les Etats de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d'autorisations (No 6452/74, déc. 12.3.76, D.R. 5 p. 46).
La Commission relève que la requête porte sur l'application de la loi du 30 juillet 1979 relative aux radiocommunications qui admet, à côté des instituts nationaux de radiodiffusion, l'existence d'entreprises privées de radiodiffusion, dites radios locales, à la condition pour celles-ci d'avoir obtenu l'autorisation écrite du ministère ayant les télégraphes et téléphones dans ses attributions.
Comme telle, la réglementation en question rentre dans le cadre de la limitation prévue par l'article 10, par. 1 (art. 10-1) in fine, de la Convention.
En l'espèce, les requérants condamnés pour avoir fait fonctionner une station locale sans avoir obtenu l'autorisation écrite du ministre compétent, exposent qu'à l'époque des faits il n'y avait pas moyen d'en obtenir une ni même d'en demander une. Le non octroi d'autorisation particulière aurait ainsi permis l'instauration d'un monopole public de radiodiffusion, non autorisé par l'article 10, par. 1 (art. 10-1) de la Convention.
A supposer fondées les allégations des requérants selon lesquelles aucune autorisation particulière n'aurait été délivrée à la date de leurs poursuites, la Commission constate que depuis lors, la réglementation relative aux radio-communications a évolué. Elle estime que la présente requête doit être examinée à la lumière des développements intervenus en Belgique quant au régime des entreprises privées de radiodiffusion (Voir No 6452/74, déjà citée).
Dans les circonstances de l'espèce, elle considère que la publication de l'arrêté royal du 25 août 1981 réglementant l'établissement et le fonctionnement des stations de radiodiffusion locale, celle du décret de la Communauté flamande du 6 mai 1982 concernant l'organisation et la reconnaissance des radios non publiques ainsi que de l'arrêté du 9 septembre 1982 de l'Exécutif flamand arrêtant les modalités d'introduction des demandes démontre la volonté des pouvoirs publics belges d'admettre l'existence de radios locales et d'en autoriser le fonctionnement.
La Commission en tient pour preuve que suite à l'appel du 15 octobre 1982 fixant le délai d'introduction des demandes de reconnaissance, les requérants ont introduit deux demandes de reconnaissance: l'une concernant la radio locale en cause, à savoir Radio Scorpio dont quatre des requérants continuent à assurer le fonctionnement; l'autre concernant une nouvelle station de radio nommée "Radio Sinjaal" créée par les deux autres requérants.
La Commission, tenant compte du fait que l'exécution de la loi du 30 juillet 1979 exigeait une préparation approfondie, considère que le retard apporté par le pouvoir exécutif dans les mesures d'application de ladite loi n'empêche pas que le régime d'autorisation organisé par la loi mise en cause soit conforme à la disposition contenue dans la dernière phrase du par. 1 de l'article 10 (art. 10-1).
Or, selon la jurisprudence de la Commission (cf. par ex. No 8266/78, déc. 4.5.78, D.R. 16 p. 190), un Etat doit pouvoir légitimement, aux termes de la Convention, adopter des mesures dirigées contre ceux qui cherchent à échapper au régime d'autorisations spécifiquement visé à l'article 10, par. 1 (art. 10-1) in fine.
Le grief des requérants concernant leur condamnation pénale pour avoir fait fonctionner une station radioémettrice sans l'autorisation requise par la loi doit dès lors être rejeté pour défaut manifeste de fondement conformément à l'article 27, par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
2. Les requérants se plaignent que leur condamnation constitue un acte discriminatoire contraire à l'article 14 (art. 14) de la Convention lu en liaison avec l'article 10 (art. 10). Ils expliquent que la différence de traitement dans les poursuites dont font l'objet les stations privées de radiodiffusion se manifeste non seulement entre les différents arrondissements judiciaires mais également au sein de celui de Louvain duquel ils dépendent.
L'article 14 (art. 14) de la Convention est ainsi libellé: "La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation."
La Commission rappelle qu'elle a déjà considéré que la différence de traitement qui peut résulter des divergences entre les solutions apportées aux litiges par plusieurs juridictions dans un même pays est inhérente à l'existence d'une société démocratique et libérale dans laquelle les juges disposent d'une liberté d'appréciation personnelle des faits. De telles divergences, à moins qu'elles ne témoignent d'arbitraire ou d'une volonté de favoriser ou de défavoriser certaines personnes ou certains groupes de personnes en raison d'une caractéristique personnelle, ne constituent pas des discriminations au sens de l'article 14 (art. 14) de la Convention (No 6782/74, 6783/74 et 6784/74, déc. 1.3.77 D.R. 9 p. 13).
La Commission estime qu'en l'espèce les requérants n'ont pas démontré que les juridictions qui les ont condamnés ont fait preuve d'arbitraire ou témoigné d'une défaveur à leur endroit. A cet égard, la Commission relève que l'allégation de discrimination des requérants a été rejetée par la cour d'appel de Bruxelles dans son arrêt du 27 janvier 1982 au motif qu'il ne résultait pas des pièces produites par les requérants qu'il y avait eu violation du principe d'égalité.
L'examen de ce grief, tel qu'il a été soumis, ne permet donc de déceler aucune apparence de violation de l'article 14 (art. 14) combiné avec l'article 10 (art. 10) de la Convention.
Les requérants se plaignent également d'une discrimination contraire à l'article 14 (art. 14) qui résulterait selon eux du fait que le ministère public n'a pas estimé opportun de poursuivre d'autres stations radio qui selon les requérants émettraient tout aussi illégalement dans l'arrondissement judiciaire de Louvain.
A cet égard, la Commission rappelle tout d'abord sa jurisprudence constante selon laquelle la Convention ne garantit comme tel aucun droit à exercer des poursuites pénales (cf. No 7116/75, déc. 4.10.76, D.R. 7 p. 91 et suivantes).
A supposer même que le grief tel qu'il est formulé par les requérants concerne un des droits et libertés garantis par la Convention, la Commission ne décèle en l'espèce aucun élément permettant de penser que les requérants ont fait l'objet d'une discrimination au sens de l'article 14 (art. 14).
En particulier, la Commission relève que les requérants n'ont pas été les seuls à être poursuivis à Louvain pour avoir fait fonctionner une station radio sans l'autorisation légale requise.
Le seul fait que sur 40 radios libres, seules trois d'entre elles, dont celle des requérants, ont fait l'objet de poursuites, ne suffit pas à établir qu'il y ait eu discrimination contraire à l'article 14 (art. 14) de la Convention.
Il s'ensuit que sur ce point également la requête doit être rejetée pour défaut manifeste de fondement, conformément à l'article 27, par. 2 de la Convention (art. 27-2).
Par ces motifs, la Commission
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE. Le Secrétaire Le Président de la Commission de la Commission (H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)