| TRE TRAKTÖRER AB c. SUEDE

APPLICATION/REQUÉTE N° 10873/8 4
TRE TRAKTÔRER AB v/SWEDE N TRE TRAKTÔRER AB c/SUÈD E DECISION of 10 October 1985 on the admissibility of the application DÉCISION du 10 octobre 1985 sur la recevabilité de la requêt e
Article Iof the Convention : Dtis provision does not-require Coniracting States to irtcorpornte the Convention in their internal legal order. Article 6, paragraph I of the Convention : Does this provision apply to a dispute cortcerning the withdrawal of a restaurateur's licence to sen•e alcoholic drink .s? (Complaint declared adntissible) . Article 26 of the Convention : Remedies to be pursued in Sweden by a restaurateur enmplaining of the witltdraunl of his licence to serve alcoholic drinks . Question of tlte effectiveness of an action in tortagainst the State bound up tvith that of the nterits of the complaitu under Anicle 6 para . I (access to coun) . A rticle I of the First Protocol : Does the withdrawal of a licence for a restaurateur to sen•e alcoltolic drinks constitute an interference with the right to respect for orte's posse.ccions ? (Complaint declared admissible) .
A rt icle 1 de la Convention : Cette dispositiod n'oblige pas les Etars contractants à incorporer la Convenrion à leur ordre juridique intente. A rticle 6, paragraphe 1, de la Convention : Cette disposition s'applique-t-elle à un litige relatif au retrait par les autorités d'une licence autorisant un restaurateur à servir des boissons alcooliques ? (Grief déclaré recevable) . 246
Article 26 de la Co nvention : Recours à e.rercer . en Suède, par un restaurateur se plaignnm du revair de la licence l'autorisant à servir des boissons alcooliques . la question de l'efjicncité d'une action en responsabilité civile con tre l'Etat se confond avec celle du bien-fondé du grief tiré de l'anicle 6 par . 1 (nccès aua tribunaux) . A rticle I du Protocole additionnel : Le retraii d'une licence autorisanr un restauraleur à servir des boissons alcnnliques, constirue-t-il une atreinre au droit au respect des biens ? (Grief déclaré recevable) .
THE FACTS
(franfais : voir p. 254)
The facts of the case may be sumntarised as follows . The applicant, Tre Traktürer Aktiebolag, is a limited liability company with its seat at Helsingborg . The sole shareholder of the company is Mrs . Olga Flenman . The applicant is represented before the Commission by Mr . G&ran Ravnsborg, university lecturer at Lund . 77z e Pa rt iculnr Encts of the Case On 29 July 1980 the applicant took over the management of a restaurant called Le Cardinal situated at Helsingborg . The applicant had a licence to serve beer, wine and all sorts of alcoholic bevemges in the restaurant . The applicant has submitted that without such a licence the restaurant business in quesrion would not have been profitable . Following certain information front the Police Board (polisstyrelsen) of Helsingborg, the County Administrative Board (Idnsstyrelsen) raised the question of whether the applicant should be allowed to continue to have the licence . The information submitted by the Police Board was that there were suspicions of obstruction of tax ceintrul by the shareholder of the applicant . The suspicion was based upon an audit repori of 17 September 1981 drawn up by the Tax Department of the County Administrative Board . The audit report deals with the period I July 1979 - 30 June 1980 on the company AB Citykëllaren which was managed by Mrs . Olga Flenman, who also was a shareholder . Later Mrs . Flenman became the sole owner of Tre Trakttirer AB - the applicant . During the period in question Mrs . Flenman was at various tintes managing three different establishments including the restaurant Le Cardinal . The inspection revealed various inaccuracies in the book-keeping, the most significant discrepancy being estimated at 100,000 Swedish Crowns for the period March - June 1980 concerning the sale of beers, wines and spirits in the same restaurant . The total turnover for AB Cityküllaren for the period in question was 770,000 Swedish Crowns . Mrs . Flenman's affirmation that the missing beverages in question had been stolen, was not regarded by the authorities as a satisfactory explanation . Consequently, her taxable income was increased with the amount of discrepancy .
247
Subsequently, criminal proceedings on suspicion of tax offences were instituted against Mrs . Flenman . She was however acquitted on 27 May 1983 by the District Court (tingsrkuen) of Helsingborg . The prosecutor could not prove that the inaccuracies in the book-keeping resulted from gross negligence or criminal intentions ; either of these two prerequisites must be met before an act can be considered as an offence (obstruction of tax control) within the meaning of Section 10 of the Act on Tax Offences (skattebrottslagen) . Before the District Court rendered its judgment . the applicant had, however . by a decision given by the County Administrative Board on 7 January 1983 received an admonition in accordance with Section 64 of the Act on the Sale of Beverages (lagen ont handel med drycker, LHD) . The Social Council (socialnümnden) of Helsingborg appealed against the decision and requested that the licence be revoked . the .Inthemai,o14Jnury9County Administrative Board re83 newed the applicant's licence to be valid until funher notice . On 13 July 1983 . upon the appeal from the Social Council, the National Board of Health and Welfare (socialstyrelsen) decided to revoke the licence . In the decision the following reasons are stated . "Under Section 64 first paragraph of the Act on the Sale of Beverages (LHD) the County Administrative Board shall revoke a licence to serve, or limit it to concern, cenain beverages, inter alia if the provisions of LHD or the provisions issued under it have not been complied with . If there is reason to believe that satisfactory conditions could be achieved without such drastic measures, it is possible to issue an admonition to the holder of the licence or to issue special provisions . Under Section 64 second paragraph of LHD the same rules should apply also in the cases when the holder of the licence cannot any longer be considered to be apt to rvn a business with alcoholic beverages or if the conditions for granting a licénc'e are no longer at hand . The provisions of Section 64 second paragraph of LHD are connected inter alia to the requirement in Section 40 of the LHD that a new holder of a licence should be suitable . This requirement of suitability has in practice been considered to comprise a requirement of pure personal suitability for selling alcoholic beverages which is a task with great social responsibility . As regards legal entities ihis requirement is applicable to those individuals who have a considerable innuence on the business . The unsuitability of the licence holder which leads to the licence to serve being revoked may be of many different types . In the Bill 1981/82 : 143 page 82 ecunoniic mismanagement, in particular, even such as is not criminal, is mentioned as an exantple of such personal unsuitability .
248
According to Section 70 of LHD the bookkeeping of a business which concerns the selling ol' alcoholic beverages should be such as to enable control of the business . In the instant case the County Administrative Board refer to an audit repon as basis for its decision . From this report it appears that the bookkeeping of AB Cityktillaren has had deficiences on several points . For instance there are differences to be found concerning recorded sale of beverages . The explanations given by the company . inter alia of thefts of such beverages, show in the opinion of ihe National Board of Health and Welfare that those who have had a decisive influence on the business have demonstrated an inadequate competence regarding both bookkeeping and internal control . Section 64 of LHD is therefore applicable in this case . The National Board of Health and Welfare finds that the deficiencies concern the compliance with Section 70 of LHD and as regards suitability are of such a nature that a nteasure other than revocation of the licence cannot be con.sidered . The fact that in the instant case the District Court has rejected the prosecution for obstruction of tax control does not affect this assessment . In view of what has been said above the appeal is accepted . The National Board of Health and Welfare annuls the appealed decision and refers the matter back for new action . " This decision was not subject to appeal On 18 July 1983 the County Administrative Board of Malmb decided to revoke . with intntediate effect, the licence to serve alcoholic beverages . The applicant appealed to the National Board of Health and Welfare requesting that the decision to revoke the licence should take effect as from I March 1984 . As reasons the applicant stated that the applicable times of notice for the personnel would create financial problents if a licence to sell alcoholic beverages until the end of February was not granted . The National Board of Health and Welfare, in its decision of 15 August 1983 . rejected the appeal stating that in view of its previous decision there were no reasons to depart from the main rule in Section 67 of LHD that decisions under that Act should take effect immediately . This decision was not subject to appeal . As a result of the above decisions the restaurant had to be closed down on 19 July 1983 . By letter of 23 January 1984 the applicant submitted to the Government a claim for compensation based on the decision to revoke the licence to serve alcoholic bevcrages . In the letter the applicant requested the Government to admit that the decision of the County Administrative Board violated the applicant's rights under the European Convention of Human Rights .
249
On 16 February 1984 the Government decided to refer the claim for compensation to the Chancellor of Justice Oustitiekanslern) and not to take any measures in the matter as regards the other issues . On 5 March 1984 the Chancellor of Justice decided to reject the claim for compensation, as there was no indication that any authority had made any mistake which could niake the state liable under the Tort Liability Act (skadestdndslagen) . Sicedislt Legislation on the Sen,ing of Alcoholic Beverage s The aim of Swedish policy as regards alcohol is to limit the total consumption of alcohol and to counteract the abuse of alcohol and the resultant damage to health . Restrictions on alcohol in Sweden are of long standing . As from 1895 restaurants and bars serving alcoholic beverages have to be licensed, and in the early 1900s a state monopoly was introduced for the wholesale and retail trading of alcohol . These restrictions remain in force . The present Act on the Sale of Beverages was introduced in 1977 and regulates trading in beers . wines and spirits . It also stipulates rules for the service of these beverages for consumption on the premises of restaurants and bars as well as the issuing of licences for and inspection of these premises . The Act is supplemented by a Decree on the Trading of Alcoholic Beverages (f6rordning 1977 :305 om handel med drycker) . Alcoholic beverages may only be served, if a licence has been issued (Section 34 of the Act) . Licences are only issued after an investigation into the need for the serving of alcoholic beverages and the suitability of the applicant and the premises (Section 40 of the Act) . Licences are issued by Ihe County Administrative Board in the county wher e the premises are situated . When the application concerns a new establishment for the serving of alcoholic beverages the County Administrative Board has to consult the local government board (konimunfullmïktige) and the local police authority before a decision is taken . Even in cases concerning the transfer of licences to new owners, extended serving-hours and the revocation of licences the County Administrative Board may consult these local authorities . The County Adntinistrative Board shall inform the local Social Welfare Board of its decisions concerning the se rv ing of alcoholic beverages . It is therefore possible for the local authorities to be kept informed of all questions concerning alcoholic beverages and to appeal against the decisions of the Board if they are not in agreement . Appeals against the County Adminis trative Board are made to the National Board of Health and Welfare . The decisions of the National Board in these matters are final (Section 68 of the Act) .250
The National Board of Health and Welfare supervises the observance of the Act and the Decree at a national level . The local supervision of the observance of the Acl and the Decree is entrusted to the County Administrative Board- the Social Welfare Board and the police authorities . The Social Welfare Boards and the police authorities shall inform the County Administrative Board of circumstances which might be of importance in connection with the supervision of the Act . Only the Board has authority to take actions in accordance with the Act . According to the travaux préparatoires, the activity of the supervising authorities shall mainly be consultative and preventive, and administrative means of compulsion shall only be used to a limited extent . Licences can be revoked - wholly or panly (limited to certain beverages) if ihc sale of alcoholic beverages causes inconvenience pertaining to order, sobriety or public well-being or if the stipulations of the Act are not complied with . The same also applies . if the licence holder is no longer believed to be suitable to sell alcoholic beverages . If there is reason to suppose that acceptable conditions can be achieved without resort to such action, the licence holder may be given an admonition (Section 64 of the Act) . The licence holder ntay also be considered unsuitable under the definition of the Act for econontic mismanagement, even if the sale of alcoholic beverages has been carried out in conformity with the pertinent legislation . Only considerable economic misnianagement is significant . Small tax debts or unpaid contributions do not disqualify the licence holder .
Anyone who systentatically mismanages the payment of taxes and contributions or seriously disregards his obligations regarding book-keeping or the supplying of information shall be considered unsuitable to hold a licence . It is- however, not a prerequisite that mismanagentent is criminal or even intentional . A considerable degree of negligence of econotnic obligations towards society through carelessness can also constitute sufficient reason for an intervention . The book-keeping in an establishment licensed to serve alcoholic beverages shall be carried out in a manner which ntakes inspection practicable . The licence holder is obliged to produce the books at the request of the supervising authorities . He is also liable to furnish statistical information (Section 70 of the Act) . In the travaux préparatoires it is stated that unsatisfactory book-keeping is in itself proof of unsuilability to conduct a business dealing with the sale of alcoholic beverages .
COMPLAINT S I . The applicant alleges that the decision to revoke Ihe licence is a violation of Article I of Protocol No . I . It is submitted that the second paragraph of Article I is not of any relevance in the case . The applicant submits that the administrative decisions to revoke the licence was the only reason for the closing down of the activities of the restaurant Le Cardinal .
251
2 . As ihere is no appeal against the decision of the National Board for Health and Welfare the applicant submits that this constitutes a violation of Article 6 of the Convention . 3 . The applicant also complains of the Government's refusal in their decision of 16 February 1984 to accept the applicant's arguments based on the Convention . It is subniilled that this constitutes a violation of Article 13 as well as of A rt icle 6 and Anicle I nf the Convention .
I . The applicant also contplains of the decision of the Chancellor of Justice and alleges that this decision was a violation of Anicles 6 and 13 of the Convention .
THE LA W The applicant has complained that the decision to revoke its licence to serve 1. beer, wine and alcoholic beverages constitutes a violation of Anicle I of Protocol No . I . which reads : • "Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions . No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles nf international law . . The preceding provisions shall not . however . in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other aintributions or penalties . " The Government have subniitted that the application is inadmissible for failure to exhaust domestic rentedies . notably the possibility of initiating litigation against the State . In the alternative, the Govemment have subntitted that a licence cannot he regarded as a "possession" within the meaning of Article I of Protocol No . I . and thai therefore the cotnplaint under this Article is incompatible ratione amreriae with the provisions of the Convention . In any event . the Government maintain that the application is inadmissible as being manifestly ill-founded within the meaning of Anicle 27 para . 2 of the Convention . The Government submit that the applicant has not exhausted domestic remedies according to Article 26 nf the Convention . The Commission . however, considers that the renudies available to the applicant were lintited in scope, compared with the contplaints the applicant is making . The Commission . therefore . finds that these were not rentedies which the applicant can, in the circutnstances of the case . be required to exhaust . The Commission considers that the applicant's complaint raises issues as to whether thc revrcation of the applicant's licence to serve alcoholic beverages and 2 52
the effects on its restaurant business was compatible with the provisions of Article I of Protocol No . I . These issues are of such a complex and important nature both as regards facts and law that their determination should depend upon a further examination of their merits . This aspect of the application is therefore admissible . 2 . The applicant has also alleged a violation of Article 6 of the Convention submitting that it has had no possibility of having the revocation of the licence examined by a coun . Article 6 para . I first sentence reads as follows : "In the determination of his civil rights and obligations or of any criminal charge against him, everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal established by law ." The Government have submitted that the revocation of the licence is an administrative matter which the general courts cannot deal with . They submit in the first place that the complaint falls outside the scope of A rt icle 6 . In the alternative they submit that the complaint is manifestly ill-founded since the applicant could have initiated litigation against the State under the Ton Liability Act before the general courts . They also submit that the application is inadmissible for failure to exhaust doniestic remedies, for the sante reason . The Contmission considers that the issue of whether the possibility of bringing litigation against the State under the Tort Liability Act is an effective remedy in regard to the revocation of the licence, is a question which goes to the merits of the applicant's complaint under Article 6, and should therefore not be determined under Article 26 . The first issue to be decided in this case is whether the decision to revoke the applicant's licence to serve alcoholic beverages was a"determination" of the applicant's "civil rights or obligations" within the meaning of Article 6 para . I of the Convention . If this were so, it would then have to be determined whether the applicant had the possibility of bringing the revocation of his licence before a"tribunal" satisfying the requirements of Anicle 6 para . I . The Commission has made a prelimina ry examination of these issues in the light of the panies' submissions . It considers that these issues are of such an important and complex nature that their determination requires an examination of the nierits . This complaint must therefore be declared admissible . 3 . The applicant has also alleged a violation of Articles I . 6 and 13 of the Convention in that the Government have not in their decision of 16 February 1984 accepted the applicant's argunients based on the Convention . The Government have replied that the Swedish authorities are not obliged to found their deliberations on the provisions of the Convention . The Convention does not lay down for the Contracting States any given manner for ensuring within their internal law the effective implementation of the provision s
253
of the Convention (see inrer alia Eur . Court H .R ., Swedish Engine Drivers' Union judgment of 6 February 1976 . Series A no . 20, para . 50) . The Commission also recalls the following statement made by the Court (see Eur . Court H .R ., Ireland v . the United Kingdonrjudgment of 18 January 1978 . Series A no . 25, para . 239) : "By substituting the words 'shall secure' for the words 'undenake to secure' in the text of Article I, the drafters of the Convention also intended to make it clear that the rights and freedoms set out in Section I would be directly secured to anyone within the jurisdiction of the Contracting States . . . That intention finds a particularly faithful reflection in those instances where the , Convention has been incorporated into domestic law . " It follows that Sweden is not obliged to transform the text of the Convention into Swedish law . . In view of the foregoing, and its conclusions above, the Commission considers however that it is not necessary to make any separate finding in respect of this complaint . For these reasons, the Commissio n DECLARES THE APPLICATION ADMISSIBLE . ,withouprejdgnmits
(TRADUCTION) EN FAI T Les faits de la cause peuvent se résumer comme suit . La société requérante, Tre Traktdrer Aktiebolag, est une société anonyme dont le siège esi à Helsingborg et dont l'unique actionnaire est Mm° Olga Flenman . La société requérante est représentée devant la Commission par M . Gtiran Ravnsborg, chargé d'enseignement à l'Université de Lund . Les fairs propres à !'affaire Le 29 juillet 1980, la société requérante prit la gestion du restaurant appelé « Le Cardinal-, situé à Helsingborg . Elle avait une licence l'autorisant à servir bières, vins et toutes sortesde boissons alcoolisées dans le restaurant : Elle a allégué que . sans cette licence, l'entreprise en question n'auraitpas été rentable . 254
Sur la base d'informations communiquées par les services de police (polisstyrelsen) d'Helsingborg, le conseil administratif du comté (lïnsslyrelsen) souleva la question de savoir si la société requérante devait étre autorisée à conserver sa licence . La police indiqua en effet que l'actionnaire de la société était soupçonné d'obstmction au contrôle fiscal . Ce soupçon se fondait sur un rapport de contrôle comptable établi le 17 septembre 1981 par les services fiscaux du conseil administratif du comté . Le rappon de contrôle comptable concerne la période du 1—juillet 1979 au 30juin 1980, sous la responsabilité de la société AB Citykàllaren . dont la propriétaire et actionnaire était Mm° Olga Flenntan . Ultérieurement . Mm' Flenntan devint l'unique actionnaire de Tre Traktürer AB, la société requérante . Pendant cette période . M"" Flenman a géré à diverses époques trois établissements différents, y compris le restaurant « Le Cardinal - . L'inspection révéla diverses inexactitudes dans la contptabilité, l'écart le plus important étant estinté à 100 .000 couronnes suédoises (SEK) pour la période de mars à juin 1980 et concernant la vente de biéres, vins et spiritueux dans ce restaurant . Le chiffre d'affaires total de AB Citykâllaren pour la période en question s'élevait à 770 .000 SEK . L'affirmation de MmO Flenntan, selon laquelle les boissons ntanquantes avaient été volées, ne fut pas considérée comme une explication satisfaisante par les autorités . En conséquence, le revenu imposable de Mme Flennian fut augnienté d'une sontme équivalant au montant de l'écan . Par la suite, une procédure pénale ful engagée contre Mm' Flenman pour infractions fiscales . L'accusée fut cependant acquittée le 27 mai 1983 par le tribunal de district (tingsrëuen) d'Helsingborg . Le ministère public ne fut pas en mesure de prouver que les inexactitudes de la comptabilité étaient le résultat d'une négligence grave ou d'une intention délictuelle ; l'une ou l'autre de ces deux conditions préalables dcvaient @tre remplies pour considérer qu'il s'agissait d'une infraction (obstruction au contrôle fiscal) au sens de l'anicle 10 de la loi sur les infractions fiscales (skattebrotrslagen) . Avant que le tribunal de district ne rende son jugement, la société requérante avait cependant reçu un avenissemntent, par décision du conseil administratif du conué le 7 janvier 1983, confortnément à l'article 64 de la loi sur le commerce des boissons (lagen ont handel med drycker, LHD) . Le conseil social (socialnàmnden) d'Helsingborg fit appel de cette décision et dentanda la révocation de la licence . Entre-temps, le 14 janvier 1983, le conseil administratif du comté avait renouvelé jusqu'à nouvel ordre la validité de la licence accordée à la société requérante . Le 13juillet 1983, sur recours introduit par le conseil social, le conseil nationa l de santé (socialstyrelsen) décida de révoquer la licence, en énonçant ainsi ses motifs : • Aux termes de l'anicle 64 par . I de la loi sur le commerce des boissons (LHD), le conseil administratif du comté doit révoquer ou assortir de restrictions lu licence autorisant à servir certaines boissons, notamment si le titulair e 255
n'a pas respecté les dispositions de la LHD ou de ses règlements d'application . S'il y a lieu de penser que la situation pourrait s'améliorer sans ces mesures draconiennes, le conseil peut adresser un avertissement au titulaire de la licence ou prendre des dispositions spéciales . En vertu de l'anicle 64 par . 2 de la LHD, les mèmes règles s'appliquent lorsque le titulaire de la licence ne peut plus être considéré comme apte à gérer un débit de boissons alcoolisées ou que les conditions d'octroi de la licence ne sont plus réunies . Les dispositions de l'anicle 64 par . 2 de la LHD sont liées notamment à la condition de•compétence que doit remplir le nouveau titulaire selon l'article 40 de la mémeloi . L'usage est de considérer cette condition de compétence comme recouvrant une exigence de compétence personnelle pour vendre des boissons alcoolisées, activité entrainant une grande responsabilité sociale . Dans une société, cette condition s'applique aux personnes qui exercent sur l'affaire une influence décisive . L'incompétence du titulaire de la licence - motif de révocation - peut relever de différentes catégories . Le projet de loi 1981 /82 : 143 (page 82) cite les fautes de gestion économique comme exemple d'incompétence de l'intéressé, même s'il n'y a pas intention délictuelle .
Selon l'anicle 70 de la LHD, la comptabilité d'un commerce de débit de boissons alcoolisées doit ètre tenue de manière à permettre un contrôle de l'affaire . En l'espèce, le conseil administratif du comté appuie sa décision sur un rapport de contr8le comptable d'où il ressort que la comptabilité de AB Citykïllaren était lacunaire à plusieurs égards . On y relève par exemple des divergences sur les chiffres de ventes de boissoris . De l'avis du conseil national de santé, les explications fournies par la société sur les vols de boissons montrent que les personnes ayant une influence décisive sur l'affaire n'ont pas fait preuve de la compétence voulue en rimatiàre de comptabilité etde contrôle de la gestion . L'article 64 de la LHD est dès lors applicable . Le conseil national de santé constate que les déficiences concernent le respect de l'anicle 70 de la LHD et, en matière de compétence, sont de nature telle qué l'on ne saurait envisager d'autres mesures que la révocation de la licence . Le fairqu'en l'espèce le tribunal de district a rejeté les accusations d'obstruction au contrôle fis-cal ne change rien à cette appréciation . Cela étant, il est fait droit à l'appel . Le conseil national de santé annule la décision dont est appel et renvoie l'affaire pour décider de nouvelles mesures . ~ Cettedécision n'était pas susceptible de recours . Le 18 juil et 1983, le conseil adminislratif du comté de Malm& décida de révoquer, avec effet immédiat, la licence autorisant la société requérante à servir des boissons alcoolisées . La société se pourvut devant le conseil national de santé et demanda que la décision de révocation ne prenne effet qu'à panir du I - mars 1984 . Elle déclara que les 256
préavis applicables au personnel susciteraient des problèmes financiers si la licence n'était pas valable jusqu'à la fin février . Dans sa décision du 15 août 1983, le conseil national de santé rejela le recours en déclarant qu'au vu de sa précédente décision, il n'y avait pas lieu de s'écarter de la règle é noncée à l'article 67 de la LHD, selon laquelle les décisions prises en venu de cette loi sont immédiatement exécutoires . Cette décision n'était pas susceptible de recours . Suite à ces décisions, le restaurant dut fermer ses portes le 19 juillet 1983 . Par leure du 23 janvier 1984, la société requérante présenta au Gouvernement une demande d'indemnisation, suite à la révocation de sa licence . Elle lui demandait de reconnaitre que la décision du conseil adntinistratif du comté était contraire aux droits garantis par la Convention européenne des Droits de l'Homme . Le 16 février 1984, le Gouvernement décida de déférer la demande d'indemnisalion au chancelier de Justice (justitiekanslern) et de ne prendre aucune mesure sur le .a autres points litigieux . Le 5 mars 1984, le chancelier de Justice rejeta la demande d'indemnisation ; il ne trouva aucun indice d'erreur commise par une autorité et pouvant entrainer la responsabilité de l'Etat aux terntes de la loi sur la responsabilité civile ( skadest'dndslagen) . Législmiun .médoise sur les t•enres de boissons alroofisée s En ntatière d'alcools, la politique de la Suède vise à limiter la consommation d'alcool, à en réformer les abus et à lutter contre les dommages qui en résultent pour la santé . Il y a longtemps que la Suéde pratique des restrictions sur les ventes d'alcools . Dès 1895, les restaurants et bars servant des boissons alcoolisées devaient demander une autorisation et au début des années 1900, fut introduit le monopole de l'Etat pnur le comnterce de gros et de détail des alcools . Ces restrictions sont toujours en vigueur . L'actuelle loi sur le commerce des boissons a été introduite en 1977 et règlemente le commerce des bières, vins et spiritueux . Elle régit également le débit de ces boissons pour la consommation dans les restaurants et bars, la délivrance des autorisations pour les servir, ainsi que l'inspection des locaux . La loi est complétée par un décret sur le commerce des boissons alcoolisées (fôrordning 1977 : 305 om handel med drycker) . Les boissons alcoolisées ne peuvent être servies qu'après délivrance d'une licence (article 34 de la loi) . Celle-ci n'est accordée qu'après enquête sur la nécessité de servir des boissons alcoolisées dans cet établissement, la compétence du requérant et le caractère approprié des locaux (article 40 de la loi) . 257
Les licences sont délivrées par le conseil administratif du comté où se situent les locaux en question . Lorsque la requête concerne un établissement nouvellement ouvert pour servir des boissons alcoolisées, le conseil administratif du comté doit consulter le conseil municipal (kommunfullmàktige) et les services locaux de la police avant de prendre une décision . Mème lorsqu'il s'agit de transférer la licence à un nouveau propriétaire, d'allonger les heures de consommation ou de révoquer la licence . le conseil administratif du comté peut consulter les autorités locales précitées . Le conseil administratif du comté doit informer le conseil social local de ses décisions concernant les débitants de boissons alcoolisées . Les autorités locales ont donc la possibilité d'étre tenues informées de toute question concernant les alcools et de recourir contre les décisions du conseil si elles n'en sont pas d'accord . Les recours formés contre les décisions du conseil administratif du comté relèvent du conseil national de santé, lequel tranche en dernier ressort (article 68 de la loi) . Le conseil national de santé contrôle l'application de la loi et du décret au niveau natiomal . Le contrôle local de l'application de ces textes relève du conseil adniinisiratif du comté, du conseil social et des services de police . Les conseils sociaux et les services de police doivent informer le conseil administratif du comté de tout éléntent intponant pour le contrôle de l'application de la loi . Seul, le conseil a le pouvoir de prendre des mesures conformément à la loi . Selon le iravaux préparatoires, les autorités de contrôle ont essentiellement une activité de consultation et de prévention et les moyens administratifs de coercition ne doivent étre utilisés que dans cenaines limites . Les licences peuvent être révoquées - en tout ou en panie (pour certaines boissons) - si la vente des boissons alcoolisées perturbe l'ordre, la sobriété ou le bienétre public ou si les disposilions de la loi ne sont pas respectées . Il en va de même si le titulaire de la licence ne se révèle plus apte à vendre des boissons alcoolisées . S'il y a lieu de supposer que l'on peut arriver à une situation acceptable sans recourir à ce type de mesures, le titulaire de la licence se verra alors adresser un avenissentent (anicle 64 de la loi) . Le titulaire peut être considéré comme incompétent selon la définition de la loi en raison d'une mauvaise gestion, même si la vente des boissons alcoolisées a été pratiquée conformément à la législation en vigueur . Seule, une très mauvaise gestion tire à conséquence . Des dettes fiscales légères ou des contributions impayées ne disqualifient pas le titulaire de la licence . Par contre, quiconque gère systématiquement mal le paiement d'impôts ou d e contribulions . ou méconnaPt gravement ses obligations en matière de comptabilité ou de fourniture des informations,doit étre considéré comme inapte à détenir une licence . Il n'est cependant pas nécessaire que la mauvaise gestion ait un caractère
258
délictuel ou méme délibéré . Une négligence grave dans l'accomplissement à la légère de ces obligations économiques envers la société est égaletnent une raison suflisame d'intervenir . La comptabilité d'un établissement autorisé à servir des boissons alcoolisées doit étre tenue de manière à permettre une inspection . Le titulaire de la licence doit contntuniquer ses livres de comptes à la demande de l'autorité de contrôle . Il est égalenient tenu de produire les chiffres statistiques (article 70 de la loi) . Selon les travaux préparamires, une coniptabilité défectueuse est en soi la preuve de l'incompétence à diriger un commerce de boissons alcoolisées .
GRIEFS I . La .aociété requérante allègue que la décision de révoquer la licence constitue une violation de l'article I du Protocole additionnel . Elle fait valoir que le second paragraphe de l'article I n'est pas applicable en l'espèce . Elle soutient aussi que les décisions adntinistratives de révocation de l'autorisation ont élé l'unique raison de la fernieture du restaurant • Le Cardinal . . 2 . Ne disposant pas de recours contre la décision du conseil national de santé, la société requérante soutient que cela constitue une violation de l'article 6 de la Convention . 3 . La société requérante se plaint également du refus, opposé par le Gouvernement dans sa décision du 16 février 1984, d'accepter les argunients qu'elle tire de la Convention . Il y aurait là une violation de l'article 13, ainsi que des articles 6 et I de la Convemion . 4 . La société requérante se plaint également de la décision du chancelier dejustice qu'elle estinie contraire aux articles 6 et 13 de la Convention .
EN DROI T La société requérante se plaint de ce que la décision de révoquer la licence 1. l'autorisant à servir bières, vins et spiritueux constitue une violation de l'article 1 du Protocole additionnel, aux termes duquel : .Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens . Nul ne peut étre privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international . Les dispositions précédentes ne ponent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérèt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes . • 259
. Le Gouvemement a soutenu que la requéte est irrecevable pour non-épuisement des voies de recours internes, vu notamment la possibilité d'intenter action contre l'Etat . A titre subsidiaire, il a soutenu qu'une licence ne saurait être considérée comme •un bien+ au sens de l'article I du Protocole additionnel et que, dès lors, le grief tiré de cet article est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention . Quoi qu'il en soit, le Gouvemement maintient que la requête est irrecevable pour défaut manifeste de fondement, au sens de l'article 27 par . 2 de la Convention . Selon le Gouvernement, la société requérante n'a pas épuisé les voies de recours internes comme l'exige l'article 26 de la Convention . La Commission estime cependant que les recours offerts à la société requérante avaient une portée limitée par rappon aux griefs qu'elle formule . Elle estime dès lors que ces recours n'étaient pas de ceux que, dans les circonstances de l'éspèce, la société requérante était tenue d'exercer . ' La Commission estime que le grief de la société requérante pose la questio n de savoir si la révocation de la licence autorisant la société à servir des boissons alcoolisées et ses effets sur l'entreprise de restaurant, étaient compatibles avec les dispositions de l'article I du Protocole additionnel . Ces questions sont d'une complexité et d'une importance telles en fait et en droit qu'elles appellent, pour en décider, un examen contpléntentaire du bien-fondé de la requ@te . La requéte est dès lors recevable sur ce point . 2 . La société requérante allègue également une violation de l'article 6 de la Convention en ce qu'elle n'aurait eu aucune possibilité de faire examiner par un tribunal la révocation de sa licence . L'article 6 par . I première phrase est ainsi libellé :
.
«Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement . publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle . - Le Gouvernement a fait valoir que la révocation de la licence est une questio n administrative dont les tribunaux ordinaires ne sauraient connaitre : en preniier lieu, le grief ne relève pas de l'article 6 . A titre subsidiaire, il est manifestement mal fondé, puisque la société requérante aurait pu intenter action contre l'Etat devant les tribunaux ordinaires en invoquant la loi sur la responsabilité civile . Le Gouvernement soutient également que, pour la même raison, la requête est irrecevable pour défaut d'épuisement des voies de recours internes . La Commission estime que la question de savoir si la possibilité d'intenter une action contre l'Etat en invoquant la loi sur la responsabilité civile est un recours efficace en ce qui concerne la révocation de la licence, appelle un examen du bien-fondé du grief tiré par la requérante de l'article 6 et ne doit dès lors pas étre tranchée sur le terrain de l'article 26 . 260
La pretnière question à trancher est celle de savoir si la décision de révoquer la licence autorisant la société requérante à servir des boissons alcoolisées était une •décision d'une contestation sur les droits et obligations de caractère civil• de la société requérante, au sens de l'article 6 par . I de la Convention . Si tel était le cas, il faudrait alors rechercher si la société requérante a eu la possibilité de saisir de la révocation de sa licence un • tribunal • répondant aux exigences de l'article 6 par . I . La Commission a procédé à un examen préliminaire de ces questions à la luntière de l'argumentation sountise par les parties . Elle estime que ces questions sont d'une importance et d'une complexité telles qu'elles appellent pour en décider, un examen au fond . Ce grief doit dès lors être déclaré recevable . 3 . La société requérante a allégué aussi une violation des articles I . 6 et 13 de la Convention en ce que le Gouvernement n'a pas accepté, dans sa décision du 16 février 1984, les arguments de la société requérante tirés de la Convention . Le Gouvernement a répondu que les autorités suédoises ne sont pas obligées de fonder leurs délibérations sur les dispositions de la Convention . La Convention ne prescrit pas aux Etats contractants une manière déterminée d'assurer dans leur droit interne l'application effective des dispositions de la Convention (voir no(amment Cour Eur . D .H . . arrêt Syndicat suédois des conducteurs de locomotive du 6 février 1976, série A n" 20, par . 50) . La Commission rappelle égalenient la déclaration faite par la Cour (Cour Eur . D .H ., arrét Irlande c/RoyaumeUni du 18 janvier 1978, série A n" 25, par . 239) : • En substituant le mot 'reconnaissent' à's'engagent à reconnaître' dans le libellé de l'anicle I . les rédacteurs de la Convention ont voulu indiquer de surcroit que les droits et libenés du titre 1 seraient directement reconnus à quiconque relèverait de la juridiction des Etats contractants . . . Leur intention se reflète avec une fidélité particulière là où la Convention a été incorporée à l'ordre juridique interne . . II en découle que la Suède n'est pas obligée de transformer le texte de la Convention en droit suédois . Cela étant et vu les considérations qui précèdent, la Commission estime qu'il n'est pas nécessaire d'exprimer une opinion distincte à l'égard de ce grief . Par ces ntotifs, la Commissio n DÉCLARE LA REQUÊTE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés .
261