| MERSCH and others c. LUXEMBOURG

APPLICATIONSIREQUÉTES N°' 10439183, 10440/83, 10441/83,10452/83, 10512183 et 10513/8 3 (joined/jointes ) Julien MERSCH and others v/LUXEMBOUR G Julien MERSCH et autres c/LUXEMBOUR G DECISION of 10 May 1985 on the admissibility of the applications DÉCISION du 10 mai 1985 sur la recevabilité des requêtes
Article 8, paragraph I of the Convention : . Secret surveillance of communications interferes with Jhe eaercisé of the rights guaranteed by this provision . Article 8, paragraph 2 of the Convention : For an interference to be "in accordance with the law ", the law must provide protection against arbitrariness and define precisely Jhe conditions and procedure with which the interference must comply . In a democratic society a person who has been the subject of surveillance must be informed of the fact where notification will not compromise the aim of the restriction . However, in derecting offences against the external securiry of the State, a failure subsequenily to inform the person concerned mav be justified where narification would compromise the goal of the interference . Article 13 and Article 8, paragraph 2 of the Convention : Justified secret surveillance of communications : by effective remedy is meant one which is as effective as it can be having regard to its scope, which is inherently, as in all surveillance systems, limited. In panicular, where it would mn counter to the aim of the surveillance - as such justified - to notify the person concemed, the person cannot derive from Article 13 a right to receive such information . Article 25 of the Convention : Su rvei llance of correspondence and telecommunications . a) Where legislation provides for notification of surveillance ro a person concemed, the person cannot generally claim to be a victim of a violation of Article 8 of the Convention unless he has received such notification .
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b) Where legislation provides that a surveillance measure may affect al( users, without subsequent notification, anyone may claim to be a victim of a violation of Article 8 of the Convention by virtue of being a user. Article 8, paragraphe 1, de la Convenfion :[a surveillance secrète des communications constitue une ingérence dans l'esercice des droits garantis par cette disposition . Article 8, paragraphe 2, de la Convenfion : Pour qu'une ingérence soit «prévue par la loi ., cette demière doit protéger contre l'arbivaire et jixeravec précision les conditions de la procédure auxquelles l'ingérence doit satisfaire. Il esr nécessaire, dans une société démocratique, d'informer l'intéressé de la surveillance secrète dont il a été l'objet dès que cene notification ne compromet plus le but de la restn'ction . Toutefois, s'agissant de la reclterche des infractions contre la slireté extérieure de l'Etat, l'absence de notification a posteriori à l'intéressé peut se justifier, lorsque la notification comprornenrait l'objectif de l'ingérence . Article 13 et article 8, paragraphe 2, de la Convention : En matière de surveillance secrète justifiée des communications un recours ejjectif s'entend d'un recours aussi effectif qu'il peut l'@ire eu égard à sa portée limitée, inhérente à tout svstème de surveillance . En paniculier, lorsqu'il serait contraire à l'objectif de la surveillance - en elle-même justljiée - d'en informer l'intéressé, celui-ci ne peut tirer de l'article 13 un droit à recevoir pareille information . Article 25 de la Convention : Surveillance de la correspondance et des télécommunications.
a) Iorsque la législation prévoit que l'intéressé est informé que (a surveillance a eu lieu, il ne peut nornmlement se prétendre victime d'une violation de l'article 8 de la Cottvention que s'il a reçu pareille information . b) l.orsque la législation prévoit qu'une mesure de surveillance peut frapper tout usager sans qu'il en soit ensuite informé . chacun peut se prétendre victime d'une violarion de l'anicle 8 de la Convention du seul fait qu'il est usager .
EN FAIT
(English : see p. 78)
Les six requ@tes ont été introduites par des requérants et différents groupes de 1. requérants, tous ressortissants luxembourgeois . I . La première requête a été introduite par la Ligue luxembourgeoise pour la défense des droits de l'homme et du citoyen, M . Julien MERSCH et 10 autres membres de cette Ligue qui affirment agir en leur nom personnel et de représenter, en même temps . la Ligue elle-même .
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Cette requête vise les anicles 88-1, 88-2, 88-3 et 88-4 de la loi du 26 novembre 1982 . 2 . La deuxième requéte a été introduite par M . Robe rt KRIEPS et 12 autres personnes . Elle vise seulement les articles 88-l,et 88-2 de la loi en question . 3 . La troisième requête a été introduite par le Parti ouvrier socialiste luxembourgeois- M . Robert KRIEPS et 22 autres membres de ce Parti qui affirment agir en leur nom personnel et de représenter, en même temps, le parti lui-méme . Elle vise seulement les articles 88-3 et 88-4 de la loi précitée . 4 . Les quatrième, cinquième et sixième requêtes ont été introduites respectivement par M . Jean-Marie HENGEN, magistrat, M'"° Lydie ERR, avocat et M . Alex BODRY, avocat . Elles visent seulement les articles 88-3 et 88-4 de ladite loi . B . Les requêtes concernent la loi du 26 novembre 1982 par laquelle le Code d'instruction criminelle du Grand-Duché a été complété par les articles 88-I, 88-2, 88-3 et 88-4, qui autorisent dans certaines circonstances la surveillance et le contrôle de toutes les formes de communication . Les requérants relèvent que la loi du 26 novembre 1982 a été publiée au Mémorial du 3 décembre 1982 . Au v¢u de l'arrêté royal grand-ducal du 22 octobre 1942 réglant le mode de publication des lois, article 2, elle aurait été obligatoire troisjours francs après le jour de publication . Les requérants soutiennent par conséquent que le délai de six mois prévu à l'article 26 de la Convention commencerait à courir le 7 décembre 1982 et viendrait à expiration le 7 juin 1983 . Ils estiment donc que les requétes ont été déposées dans le délai prescri t Le texte des articles en question est le suivant :
Article 88- J Le juge d'instruction pourra, à titre exceptionnel et par décision spécialement motivée d'après les éléments de l'espèce et par référence aux conditions indiquées ci-après, ordonner l'utilisation de moyens techniques de surveillance et de contrôle de toutes les fortnes de communication, si : a) la poursuite pénale a pour objet un fait d'une gravité particulière emportant une peine criminelle ou une peine correctionnelle dont le maximum est égal ou supérieur à deux ans d'emprisonnement ; et s i b) des faits déterminés rendent la personne à surveiller suspecte, soit d'avoir commis l'infraction ou d'y avoir participé, soit de recevoir ou de transmettre des informations destinées à l'inculpé ou au suspect ou qui proviennent de lui ; et s i
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c) les moyens ordinaires d'investigation s'avèrent inopéra nts en raison de la nature des faits et des circonstances spéciales de l'espèce . Les mesures ordonnées devront être levées dès qu'elles ne seront plus nécessaires . Elles cesseront de plein droit un mois à compter de la date de l'ordonnance . Elles pourront toutefois être prorogées chaque fois pour un mois, sans que la durée totale puisse dépasser un an, par ordonnance motivée du juge d'instmclion, approuvée par le président de la chambre des mises en accusation qui statuera dans les deux jours de la réception de l'ordonnance, le procureur général d'Etat entendu en ses conclusions . Ces mesures ne pourront être ordonnées à l'égard d'un inculpé aprés son premier interrogatoire par le juge d'instruction et celles ordonnées antérieurement cesseront leurs effets de plein droit à cette date . Ces mesures ne pourront étre ordonnées à l'égard d'une personne liée par le secret professionnel au sens de l'article 458 du Code pénal, à moins qu'elle ne soit elle-mème suspecte d'avoir commis l'infraction ou d'y avoir participé . Le procureur d'Etat pourra former opposition dans tous les cas aux ordonnances du juge d'instruction . L'opposition sera formée dans un délai de deux jours à compter du jour de l'ordonnance . Elle sera portée devant le président de la chambre des mises en accusation qui statuera dans les deux jours de la réception de l'ordonnance, le procureur général d'Etat entendu en ses conclusions .
Anicle 88-2 Les décisions par lesquelles le juge d'instruction ou le président de la chambre des mises en accusation auront ordonné la surveillance et le contrôle de télécommunications ainsi que de correspondances confiées à la poste seront notifiées au directeur de l'Administration des postes et télécommunications qui fera sans retard procéder à leur exécution . Ces décisions et les suites qui leur auront é té données seront inscrites sur un registre spécial tenu à la direction des postes et télécommunications . Les télécommunications enregistrées et les correspoddances ainsi que les données ou renseignements obtenus par d'autres moyens techniques de surveillance et de contrôle sur la base de l'article 88-1 seront remis sous scellés et contre récépissé aujuge d'instruction qui dressera proc8s-verbal de leur remise . Il fera copier les correspondances pouvant servir à conviction ou à décharge et versera ces copies, les enregistrements ainsi que tous autres données et renseignements reçus au dossier . Il renverra les écrits qu'il nejuge pas nécessaire de saisir à l'Administration des postes et télécommunications qui les remettra au destinataire .
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Lorsque les mesures de surveillance et de contrôle des communications ordonnées sur la base de l'article 88-1 n'auront donné aucun résultat ou que l'inculpé aura bénéficié d'une décision d'acquittement devenue irrévocable, les copies et les enregistrements ainsi que tous autres données et renseignements versés au dossier seront, suite à une ordonnance du juge d'instruction, détrUits par ce dernier . Le procureur d'Etat pourra former opposition à cette ordonnance dans les conditions énoncées au demier alinéa de l'article 88-I . Lorsque ces copies ou ces enregistrements ou les données ou renseignements reçus pourront servir à la continuation de l'enquéte ou à la reprise de l'instruction, la destruction aura lieu au plus tard au moment de la prescription de l'action publique .
Les communications avec des personnes liées par le secret professionnel et non suspectes d'avoir elles-mêmes commis l'infraction ou d'y avoir participé ne pourront étre utilisées . Leur enregistrement et leur transcription seront immédiatement détruits par le juge d'instruction . La personne dont la correspondance ou les télécommunications ont été surveillées est informée de la mesure ordonnée dès que les besoins de l'instruction le permettent . Après le premier interrogatoire, l'inculpé et son conseil pourront prendre communication des télécommunications enregistrées, des correspondances et de tous autres données et renseignements versés au dossier . L'inculpé et son conseil ont le droit de se faire reproduire les enregistrements en présence d'un officier de police judiciaire . Artic[e 88-3 Le Président du Gouvemement poutra, de l'assentiment d'une commission composée du Président de la Cour supérieure de Justice, du Président du Comité du Contentieux du Conseil d'Etat et du Président de la Chambre des Comptes, ordonner la surveillance et le contrôle, à l'aide de moyens techniques appropriés, de toutes les forrnes de communication aux fins de rechercher des infractions contre la s6reté extérieure de l'Etat qu'un ou plusieurs auteurs tentent de commettre, ou ont commises ou tenté de commettre si les moyens ordinaires d'investigation s'avèrent inopérants en raison de la nature des faits et des circonstances spéciales de l'espèce . En cas d'urgence, le Président du Gouvernement pourra de sa propre autorité, ordonner la surveillance et le contrôle visés à l'alinéa qui précède, sauf à saisir sans désemparer la commission y prévue qui décidera si la surveillance et le contrôle doivent ou non étre maintenus . La surveillance et le contrôle devront cesser dès que les renseignements recherchés auront été recueillis et au plus tard dans le délai de trois mois à compter du jour où ils auront été ordonnés .38
La surveillance et le contrôle pourront, de l'assentiment de la commission, être ordonnés par le Président du Gouvemement pour un nouveau délai de trois mois . La décision du Président du Gouvemement sera, sous la m@me condition, renouvelable de trois mois en trois mois . En cas d'empêchement d'un des membres de la commission, le Président de la Cour supérieure de Justice sera remplacé par un Conseiller à la Cour de cassation et le Président du Comité du Contentieux du Conseil d'Etat ainsi que le Président de la Chambre des Comptes par un membre du Comité du Contentieux du Conseil d'Etat . Anicle 88-4 Les décisions par lesquelles le Président du Gouvernement aura ordonné la surveillance et le contrôle de télécommunications ainsi que de correspondances seront notifiées au Directeur de l'Administration des postes et télécommunications qui fera procéder sans retard à leur exécution . La surveillance et le contrôle des télécommunications seront faits par le service de renseignements institué par la loi du 30 juillet 1960 concemant la protection des secrets intéressant la sécurité extérieure de l'Etat . Les communications avec des personnes liées par le secret professionnel au sens de l'article 458 du Code pénal et non suspectes elles-mêmes de tenter de commettre ou d'avoir commis ou tenté de commettre l'infraction comme auteurs ou complices, ne pourront être utilisées . Leur enregistrement et leur transcription seront imnrédiatement détmits par le chef du service de renseignements . Les correspondances seront remises sous scellés et contre récépissé au service de renseignements . Le chef du service fera photocopier les correspondances pouvant servir à charge ou à décharge et renverra les écrits qu'il ne juge pas nécessaire de retenir au directeur des postes et télécommunications qui les fera remettre au destinataire . Lorsque les mesures de surveillance et de contrôle des communications opérées sur la base de l'article 88-3 n'auront donné aucun résultat, les copies, les enregistrements et tous autres données et renseignements obtenus seront détruits par le chef du service de renseignements . Lorsque ces copies, enregistrements, données ou renseignements pourront servir à la continuation de l'enquête, la destruction aura lieu au plus tard au moment de la prescription de l'action publique .
GRIEFS Les griefs des requérants, tels qu'ils ont été fortnulés, peuvent se résumer comme suit : I . Les requérants se plaignent de l'introduction au Code d'instruction criminelle du Grand-Duché des normes contenues dans la loi du 26 novembre 1982, articles 88-I, 88-2, 88-3 et 88-4 .
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lls allèguent que ces dispositions législatives : 1) habilitent les autorités tant judiciaires qu'administratives du Grand-Duché à surveiller leur correspondance et en général leur vie privée et familiale sans avoir l'obligation de les informer des mesures prises à leur égard ; 2) ne prévoient aucune forme de recours devant un organe juridictionnel ou toute autre instance nationale . Les requérants invoquent la violation des anicles 8 . 6 et 13 de la Convention . 2 . En part iculier, concernant la violation de l'article 8 de la Convention ils formulem les allégations suivantes :
a)-Quant auc articles 88-I et 88- 2 Ces articles autorisent le juge d'instruction à ordonner dans le cadre d'une poursuite pénale l'utilisation de moyens techniques, de surveillance et de contrôle de toutes les formes de communicalions . Les requérants soutiennent que dans l'article 88-1 les cas dans lesquels les mesures de surveillance et de contrôle des fortoes de communication peuvent être ordonnées sont indiqués de façon imprécise et extensive . Its relèvent, par ailleurs, que les nonnes susmentionnées retiennent comme l'un des critéres justifiant l'utilisation des mesures en question, que la poursuite pénale doit avoir pour objet un fait « d'une gravité particuliére emponant une peine criminelle ou une peine correctionnelle dont le maximum est égal ou supérieur à deux ans d'emprisonnement • . Ils observent que d'une part aucune précision n'est donnée sur l'expression . fait d'une gravité paniculière - et que, d'autre part, les infractions emportant une peine criminelle ou une peine correctionnelle dont le maximum est égal ou supérieur à deux ans d'emprisonnement, engloberaient la presque totalité des délits et crimes prévus au Code pénal du Grand-Duché de Luxembourg . Seules les contraventions resteraient, à peu près, en-dehors du champ d'application de cette législation . Les requérants soulignent qu'une des conditions posées par l'article 88-1 est que •les moyens ordinaires d'investigation s'avèrent inopérants en raison de la nature des faits et des circonstances spéciales de l'espèce- . Cependant le texte de l'article ne précise pas ce qu'il faudrait entendre p ar la nature des faits et des circonstances spéciales de l'espèce . Ils allèguent que la nouvelle législation tend à mettre en place un système de surveillance exploratoire qui permettrait de surveiller et de contrôler les personnes qui se sont rendues simplement suspectes parce qu'elles ont reçu ou transmis des informations destinées à une personne suspecte ou provenant d'une telle personne . lls remarquent que le tiers objet d'une mesure d'instruction ne dispose pas de recours contre l'ordonnance du juge d'instruction .
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b) Quant aux articles 88-3 et 88- 4 Ces anicles autorisent le Président du Gouvernement à ordonner la surveillance et le contrôle de toute les formes de communication aux fins de rechercher des infractions contre la sOreté extérieure de l'Etat . Les requérants observent que les articles en question excluent tout contr6le juridictionnel ou parlementaire et ne définissent pas l'expression • infraction contre la sùreté extérieure de l'Etat• qui serait donc susceptible d'infractions extensives . Par ailleurs, ils allèguent que les mesures de surveillance ne seraient pas limitées aux personnes que des indices matériels permettent de soupçonner . Ils soulignent également que l'application de ces mesures serait confiée au seul service de renseignements dont les membres ne seraient soumis à aucun contrôle hormis celui du Président du Gouvernement . Ils soutiennent que la Commission qui, selon l'article 88-3, devra donner l'assentiment aux mesures ordonnées par le Président du Gouvernement, ne jouirait pas de l'indépendance souhaitable par rapport à l'exécutif car ses trois mentbres seraient nommés par arrêté grand-ducal . Les requérants soutiennent qu'en fait dans la finalisation de cet arrêté le gouvernement aurait un contrôle déterminant . Les requérants, enfin, allèguent que les individus soumis aux mesures de surveillance n'en sont pas informés et ne disposent d'aucun recours, ni judiciaire ni administratif. Par ailleurs, la loi ne prévoit pas que le service de renseignements puisse conimuniquer le résultat de ses investigations au Procureur Général d'Etat en vue d'une poursuite pénale . 3 . Concernant la violation de l'article 13 de la Convention, le s requérants allèguent que les anicles 88-1 et 88-2 ne prévoient pas de recours au profit des personnes qui ont fait l'objet de mesures de surveillance ou de contrôle prévues à ces articles et contre lesquelles aucune charge n'a pu être retenue par la suite . Le particulier innocent ne saurait donc même pas que des mesures de contrôle ont été prises à son égard . Ils relèvent que les anicles 88-3 et 88-4 omettent de prévoir un recours devant une instance nationale . 4 . Concemant la violation de l'article 6, par . 1", les requérants allèguent que la personne qui a fait l'objet de mesures de surveillance et de contrôle dans le cadre des anicles 88-1 et 88-2 de la loi attaquée et contre laquelle aucune charge pénale n'a pu être retenue, n'est même pas informée qu'elle a été surveillée . La cessation de la surveillance ne lui sera donc logiquement pas notif-iée et la personne innocente ne disposera d'aucune voie de recours judiciaire pour se faire entendre . Ils observent qu'en ce qui conceme les mesures de surveillance et de contrôle ordonnées dans le cadre des articles 88-3 et 88-4 introduits au Code d'instruction 41
criminelle par la loi du 26 novembre 1982 . l'individu résidant au Grand-Duché de Luxembourg ne dispose pas non plus de recours en justice qui répondrait aux exigences posées par l'article 6 par . I de la Convention, contre les atteintes portées à ses droits garantis par l'article 8 de la Convention . Observations des requérants sur certaines différences existant entre (e droit lu.rembourgeois et le droit allemand Les requérants, se référant à l'affaire Klass contre la République Fédérale d'Allemagne . Déc . No 5029/71, formulent un certain nombre d'observations concernant les différences entre la législation allemande et celle introduite au GrandDuché par les normes en question . Ces observations sont les suivantes : I) La loi allemande ne prévoit que la surveillance de la correspondance postale et des télécommunications . La législation luxembourgeoise permet la surveillance de •toutes les formes de communicarions • . Cette notion générique recouvre actuellement essentiellement la pose de microdétecteurs dans les logements particuliers, mais est susceptible d'extension avec le développement de l'industrie électronique . 2) La loi allemande restreint les mesures de surveillance aux personnes que des indices certains (tatsàchliche Anhaltspunkte) permettent de soupçonner de projeter, d'accomplir ou avoir accompli certaines infractions graves, énumérées par la loi ellemême . Ces mesures de surveillance ne peuvent être prescrites que si l'établissement des faits d'une autre manière est voué à l'échec ou considérablement entravé ; même alors, la surveillance ne peut concerner que le suspect lui-mème ou les personnes présumées avoir des contacts avec lui, par conséquent la législation allemande n'autorise pas une surveillance exploratoire ou générale . La loi luxembourgeoise omet de définir le terme « infraction contre la sûreté de ('Etat+, terme vague et susceptible d'interprétations extensives . Ainsi la participation pacifique à une manifestation dirigée contre tel pays allié peut être qualifiée d'infraction contre la sûreté extérieure de l'Etat . Il est à noter que les articles 88-3 et 88-4 ne contiennent aucune référence au Code pénal, livre Il, titre I°', chapitre Il, intitulé « Des crimes et des délits contre la sûreté de l'Etat extérieure . . Si la mesure de surveiflance demandée par le Président d u Gouvemement doit tendre à la découvene d'un comportement que ce Président du Gouvernement qualifie d'infraction contre la sOreté extérieure de l'Etat, elle n'est nullement fimitée aux personnes que des irtdices matériels permettent de soupçonner . La loi ne contient aucune limitation en ce qui conceme les personnes à surveiller .
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lat sun•eiltnnce est donc exploratoir e 3) Si la loi allentande exclut le recours aux tribunaux judiciaires contre l'adoption et l'exécution des mesures de surveillance, elle y substitue un contrôle ou réexamen ultérieur par deux organes désignés par les représentants du peuple : le comité des cinq parlementaires et la Commission G 10 . Le ministre compétent doit informer le comité des cinq parlementaires au moins une fois par semestre de l'état d'application de la loi G 10 ; les parlententaires sont élus par la diète fédérale (• Bundestag . ) à la proportionnelle, l'opposition étant représentée audit comité . En outre, le ministre a l'obligation de rendre compte chaque mois à la Commission G 10 des mesures qu'il a prescrites . En pratique, il sollicite l'accord préalable de cette commission . Celle-ci statue, d'office ou sur une requête d'une personne qui se croit surveillée, sur la légalité et la nécessité des mesures . Si elle les déclare illégales ou non nécessaires, le ministre doit les rapporter immédiatement . Nommés pour la durée de la législature de la diète fédérale par le comité des cinq parlementaires et aprés consultation du Gouvernement, les membres de la Commission s'acquittent de leurs fonctions en pleine indépendance et ne sauraient recevoir d'instructions . La loi luxembourgeoise exclut non seulement tout contrdle juridictionnel des mesures de surveillance et de contrôle qui, faut-il le rappeler, peuvent aller beaucoup plus loin que celles permises par la loi allemande à la fois en ce qui concerne les méthodes employées et en ce qui concerne les personnes touchées, mais encore tout contrôle par le parlemetu ou un organe émanant du suffrage universel .
La loi luxembourgeoise a prévu un seul garde-fou pour limiter le pouvoir qu'elle confere au Président du Gouvemement : celui-ci doit obtenir avant d'ordonner des mesures de surveillance et de contrôle, l'accord d'une conimission composée du Président de la Cour supérieure de Justice, du Président de la Chambre des Comptes et du Président du Comité du Contentieux du Conseil d'Etat . Ces trois personnes sont nommées par arrété grand-ducal, donc, en fait, par le Gouvernement . En plus, si le Président de la Cour supérieure de Justice et le Président de la Chambre des Comptes bénéficient de certaines garanties d'inamovibilité, le Président du Comité du Contentieux n'est nommé que pour une année et son mandat est renouvelable . La Commission n'est en conséquence aucunement assurée de l'indépendance nécessaire par rapport à l'exécutif pour exercer un contrôle a priori efficace . La Commission ne peut être saisie par les particuliers en vue d'ordonner le retrait de la mesure de surveillance, ni ne peut exercer un droit de regard sur les activités du service de renseignements . Il en résulte qu'un contrôle a priori ou a posteriori des mesures de surveillance est inexistant .
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4) Les citoyens ne sont par ailleurs pas informés des mesures de surveillance, méme si cette information peut intervenir sans mettre en cause l'efficacité desdiles mesures et ne disposent d'aucun recours ni judiciaire ni administratif pour faire cesser éventuellement ces mesures, pour en faire annuler les résultats ou pour obtenir des dommages-intérêts . Le résultat des mesures de survei(lance ne sera jamais débattu devant les tribunaur, alors que la loi a chargé le Procureur Général d'Etat et respectivement l'auditeur militaire par lui délégué et non le service de renseignements d'instruire les infractions prévues au Code pénal, chapitrell, titre 1, I°, livre Il (loi du 31 .12 .1982 concemant la refonte du Code de procédure militaire) et que ni le Procureur Général d'Etat ni l'auditeur militaire n'ont aucune autorité sur le service de renseignements . Ni la loi du 31 décembre 1982 ni la loi du 26 novembre 1982 ne prévoient par ailleurs que le service de renseignements puisse communiquer le résultat de ses investigations au Procureur Général d'Etat en vue d'une poursuite pénale .
La loi reste muette sur l'emploi que le service de renseignements devra faire du résultat des mesures de surveillance . Par ailleurs, la personne qui a fait l'objet de mesures de surveillance et d e contrôle dans le cadre des a rticles 88-1 et 88-2 de la loi attaquée et contre laquelle aucune charge pénale n'a pu étre retenue, n'est méme pas informée qu'elle a été surveillée . La cessation de la surveillance ne lui sera donc logiquement pas notifiée et la personne innocente ne disposera d'aucune voie de recours judiciaire pour se faire entendre . En ce qui concerne les mesures de surveillance et de contrôle ordonnées dan s le cadre des a rt icles 88-3 et 88 -4 introduits au Code d'instruction criminelle par la loi du 26 novembre 1982, le particulier vivant au Grand-Duché de Luxembourg ne dispose pas non plus, contrairement à ce qui se passe en République Fédérale d'Allemagne- de recours en justice, qui répondrait aux exigences prévues p ar l'a rt icle 6 par . I de la Convention, contre les atteintes portées à ses droits garantis par l'a rticle 8 de la Convention .
PROCÉDURE DEVANT LA COMMISSIO N La requête présentée par la Ligue luxembourgeoise pour la défense des droits de l'homme et du citoyen, M . Julien Mersch et 10 autres a été introduite le 27 mai 1983 et enregistrée le 17 juin 1983 . La requête présentée par M . Robert Krieps et 12 autres personnes a été introduite le 31 mai 1983 et enregistrée le 20 juin 1983 . La requête présentée par le Parti ouvrier socialiste luxembourgeois, M . Robert Krieps et 22 autres a été introduite le 18 mai 1983 et enregistrée le 21 juin 1983 . La requête présentée par M . Jean-Marie Hengen a été introduite le I - juin 1983 et enregistrée le 27 juin 1983 . La requête présentée par MmO Lydie Err a été introduite le 31 mai 1983 et enregistrée le 8 ao0t 1983 . Enfin, la requête présentée par M . Alex Bodry a été introduite le 1° 1 juin 1983 et enregistrée le 29 juillet 1983 . 44
Le 10 octobre 1983, la Commission a décidé de joindre les requêtes au sens de l'article 29 du Règlement intérieur de la Commission . Elle a également décidé, conformément à l'article 42 par . 2 b) de son Règlement intérieur, de porter les requêtes à la connaissance du Gouvemement du Grand-Duché de Luxembourg et d'inviter ce demier à présenter par écrit ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé des requêtes dans un délai échéant le 23 décembre 1983 . Les observations du Gouvemement sont parvenues le 23 février 1984, après que ce dernier a sollicité à deux reprises une prolongation du délai qui lui avait été imparti pour leur présentation . Les requérants ayant, à leur tour, sollicité une prolongation du délai imparti pour la présentation de leurs observations en réponse, cellesci sont parvenues le 5 mai 1984 . Le 9 juillet 1984 . la Commission a décidé d'inviter les parties à lui présenter oralement des observations complémentaires sur la recevabilité et le bien-fondé des requêtes (article 42 par . 3 (b) du Règlement intérieur) . A l'audience, qui s'est tenue le 10 mai 1985, les parties étaient représentées comme suit : le Gouvernement défendeur par M . Guy Schleder, Agent, assisté de M . Jean-Paul Jacqué et M . Robert Rollinger, conseillers ; les requérants par Me René Diederich (Requête No 10439/83), Me Alexandre Krieps ( Requéte No 10440/83), Me Jean-Marie Hengen (Requête No 10452/83) . MT0 Lydie Err et Me Alex Bodry (Requètes No 10441/83, 10512/83 et 10513/83) .
ARGUMENTATION DES PARTIES A . LE GOUVERNEMENT Remarques préliminaires Le Gouvernement souligne tout d'abord que, afin de sortir de la situation d'incertitude juridique existante et en vue de réglementer la matiére d'une façon complète et détaillée, il déposa le 8 juillet 1981 un projet de loi portant introduction au Code d'instruction criminelle des articles 88-1, 88-2 et 88-3 . Ce projet entendait réglementer dans le cadre d'une instmction pénale l'utilisation de moyens techniques pour surveiller et contrôler toutes les formes de communication, qu'il s'agisse de correspondance postale, de communications téléphoniques, de télex ou autres . Le projet envisageait en outre d'étendre le recours à des moyens d'investigations techniques au service créé par la loi du 30 juillet 1960 concemant la protection des secrets intéressant la sécurité extérieure de l'Etat . Ce projet aboutit à la loi du 26 novembre 1982 par laquelle le Code d'instmction criminelle a été complété par les articles 88-I, 88-2, 88-3 et 88-4, dont la conformité avec certaines dispositions de la Convention européenne des Droits de l'Homme est contestée par les requérants .
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Le Gouvernement fait observer qu'au cours des travaux préparatoires le souci de voir adoptée une législation conforme à l'article 8 de la Convention européenne des Droits de l'Homme fut très largement partagé . En effet, tant l'exposé des motifs que les observations du Procureur général d'Etat et du Conseil d'Etat témoignent de l'attention portée à la jurisprudence des organes institués par la Convention, notamment à l'arrêt du 6 septembre 1978 dans l'affaire Klass . Le Gouvernement admet qu'entre plusieurs solutions le législateur a effectué des choix ; mais ceux-ci, dès lors qu'ils sont justifiés au regard de l'article 8 par . 2 de la Convention, relèvent du pouvoir discrétionnaire auquel se réfere la Cour européenne des Droits de l'Homme dans l'affaire Klass . En ce qui concerne l'application pratique de la nouvelle législation depuis son entrée en vigueur, le Gouvernement signale que pendant l'année 1983 aucun contrôle des communications ne fut ordonné dans l'arrondissement judiciaire de Diekirch et qu'une seule écoute fut ordonnée dans l'arrondissement judiciaire de Luxembourg, ceci dans une importante affaire de trafic de stupéfiants . Quant à l'année 1984, le juge d'instmction de Luxembourg a ordonné une écoute dans une affaire d'assassinat, alors que dans l'arrondissement judiciaire de Diekirchaucune écoute n'a été ordonnée . D'autre part, le Procureur général d'Etat a rappelé, dans une instruction du 3 janvier 1984, les conditions auxquelles le législateur avait subordonné l'utilisation du procédé de contrôle des formes de communication et a insisté sur le caractère exceptionnel que doit revêtir une telle mesure . Enfin, se référant à l'affaire Malone, le Gouvemement estime qu'elle apporte une interprétation plus restrictive peut-être qu'il paraît à la lecture première de l'arr2t Klass en ce qui concerne la recevabilité, en posant clairement l'exigence que le requéram appartienne à une catégorie soupçonnée de se livrer à des activités pouvant donner lieu à l'écoute . Par ailleurs, l'affaire Malone ne statue pas sur les écoutes téléphoniques en elles-mémes mais sur la nécessité d'une loi dans une société démocratique . Les exigences qu'elle pose, c'est que la loi doit être précise et doit fixer l'étendue et les modalités d'exercice d'un tel pouvoir avec une netteté suffisante compte tenu du but légitime poursuivi, pour foumir à l'individu une protection adéquate contre l'arbitraire . Or, le Gouvemement soutient que la législation contestée est suffisanunent nette et précise . Quant à la recevabilité des requête s .2 Le Gouvernement fait la distinction entre les diverses requêtes selon leurs auteurs et leur objet et estime qu'il convient de distinguer les différentes hypothèses qui en résultent . Toutefois, le Gouvernement souligne dès l'abord un point qui est commun à toutes les requêtes . En effet, dans la mesure où l'article 25 de la Convention exige des paniculiers qu'ils se prétendent victimes d'une violation des droits reconnus par la Convention, les requérants ne répondent pas en l'espèce à cette exigence impérative .
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a) Requéte No 10439/83 en ce qu'elle est présentée pour le compte de la Llgue lurembourgeoise pour la défense des droits de l'homme et du citoyen et requéte No 10441/83 en ce qu'elle est présentée pour le compte du Parti ouvrier socialiste lurernbourgeois Se référant à nouveau à la jurisprudence des organes de la Convention (affaire Klass, Arrét du 6 septembre 1978, par . 33), le Gouvemement relève que l'article 25 de la Convention n'ouvre pas la voie à une actio popularis . II ne suffit pas, pour qu'une requête soit recevable, qu'elle soit présentée par une organisation non gouvernementale dont l'activité se développe dans le champ de la protection des droits de l'homme ou par un parti politique . L'article 25 exige que l'organisation se prétende victime d'une violation de la Convention . Or, aucune des organisations à l'origine des requêtes ne prétend 2tre victime d'une violation . Le Gouvernement rappelle que la surveillance n'est, d'après la loi, ordonnée qu'à l'encontre de personnes physiques susceptibles de commettre les délits auxquels se réfère la législation considérée- de recevoir ou de transmettre des informations destinées à l'inculpé ou au suspect ou en provenance de lui . Même si cette législation peut concerner des membres de ces organisations, elle n'entraine pas ipso facto une violation des droits des organisations elles-mêmes . On voit mal d'ailleurs comment des aueintes présumées à la vie privée d'individus membres d'une association pourraient dans ce cas précis porter atteinte aux droits de l'association . La loi ne s'applique donc pas aux organisations requérantes et les requètes sont irrecevables dans la mesure où elles émanent de ces organisations (cf . No 6959/75, déc . 3 .10 .75, D . R . 5 p . 103) . Admettre la recevabilité des requêtes reviendrait, de l'avis du Gouvernement, à reconnaitre d'une manière générale le droit de toute association, éventuellement créée pour la circons(ance, d'invoquer in abstracto une violation de la Convention . Ce serait offrir aux organisations non gouvernementales un droit que l'anicle 25 refuse aux personnes physiques . b) Requête No 10439/83 en ce qu'elle vise les articles 88-1 et 88-2 de la loi du 26 novembre 1 982 et requête No /0440/83 Les articles 88-1 et 88-2 de la loi du 26 novembre 1982 concernent l'utilisation des moyens techniques de surveillance et de contrôle de toutes les formes de communication dans le cadre d'une instruction judiciaire . Le Gouvernement estime que la situation est, en l'espèce, fondamentalement différente de celle qui fut exposée à la Cour européenne des Droits de l'Homme dans l'affaire Klass dont l'arrêt est souvent invoqué par les requérants à l'appui de leurs argumentations . Certes, la surveillance est secrète au moment de son déclenchement et pendant toute sa durée . Il peut difficilement en être autrement sans compromettre l'objet de celle-ci . Mais ici, elle intervient dans le cadre d'une procédure d'instruction contradictoire et l'article 88-2 prévoit une notification a posteriori aussi bien à l'inculpé 47
qu'à une autre personne dont les communications ont fait l'objet des mesures indiquées par la législation . En effet, l'article 88-2, alinéas 6 et 7, est libellé comme suit : . La personne dont la correspondance ou les télécommunications ont été surveillées est informée de la mesure ordonnée dès que les besoins de l'instruction le permettent . » .Après le premier interrogatoire, l'inculpé et son conseil pourront prendre comntunication des télécommunications enregistrées, des correspondances et de tous autres renseignements et données versés au dossier . . Le Gouvernement souligne que le caractére secret de la surveillance cesse dés la notification qui intervient nécessairement au plus tard lors de l'inculpation ou, pour les autres personnes, dès que les besoins de l'instruction le permeuent . On a tiré argument en ce qui concerne la rédaction de l'article 88-2, a] . 6 . de ce que la notification ne s'appliquerait qu'au cas où la correspondance ou les télécommunications auraient été surveillées, ce qui excluerait la notification dans les cas de surveillance d'autres formes de communication . Le Gouvemement soutient à cet égard que l'économie du texte n'autorise pas cette conclusion mais que la loi doit être entendue comme impliquant la notification dans tous les cas de contrôle et de surveillance de toutes les formes de communication . Cela ressort à l'évidence de l'avis de l'administration des Postes et Télécommunications lors des travaux préparatoires : « On entend par [élécommunication, toute transmission, émission ou réception de signes, de signaux, d'écrits, d'images, de sons ou de renseignements de toute nature, par fil, optique, radio, électricité ou autres systèmes électromagnétiques . Cette définition a été retenue par l'Union Internationale des Télécommunications . Le terme de télécommunication est par conséquent mieux adapté pour prévenir tout abus susceptible d'étre fait quand les nouvelles techniques de communication se trouveront mises à la portée du grand public •(avis du 18 .3 .1982, Doc . préparatoires N° 2516/I, p . 3) . Le législateur, par l'emploi du terme •télécommunications - vise la technique de surveillance et de transmission, et non le fait que la communication doive avoir lieu entre deux personnes utilisant entre elles un mode de communication à distance . Il faut comprendre que la notification est faite à toute personne dont les communications ont été contrôlées et surveillées par un moyen reposant sur les techniques susvisées . La lecture de l'anicle 88-4 éclaire sur l'emploi équivalent des termes conununication et télécommunication à cet égard dans la loi . Il y est prévu à l'alinéa 2 que la surveillance et le contrôle des télécommunications seront effectuéspar le service de renseignements . Or, la loi autorise le contrôle de toutes les formes de communication et il va de soi que le service de renseignement, à défaut de toute autre autorité mentionnée dans la présente loi, est chargé de ce contrôle et lesrequérants ne le contestent pas . Il en découle que les termes communication et télécommunication sont bien employés de manière équivalente dans la loi . L'article 88-2, al . 6 impose bien notification aux personnes concernées dans toutes les hypothèses .
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Dans l'affaire Klass, c'est notamment parce qu'en Allemagne la surveillance pouvait rester secrète que la Cour avait estimé que les requérants étaient en droit de se prétendre victimes d'une violation • bien qu'ils ne puissent alléguer à l'appui de leur requ@te avoir subi une mesure concrète de surveillance » (arr@t précité, par . 38 . p . 20) . Or, en l'espéce, l'information a posteriori évite que l'individu puisse étre victime d'une violation de l'article 8 sans même le savoir . En résumé, les requérants, s'ils avaient fait l'objet d'une mesure de surveillance de leur correspondance et leurs communications, en auraient été informés . Or, aucun ne prétend être dans cette situation . Ici aussi, ils ne peuvent donc se prétendre victimes d'une violation de la Convention, au sens de l'article 25 . c) Requéte No 1 0439/83 en ce qu'elle vise les anicles 88-3 et 88-4 et requêtes No 10441/83, No 105 12/83 . No 10452/83, No 105/3/83 Dans la mesure où les articles 88-3 et 88-4 de la loi du 26 novembre 1982 ne prévoient pas la notification des mesures de surveillance et de contrôle, les requérants peuvent-ils se prétendre victimes potentielles d'une violation de la Convention selon la jurisprudence Klass précitée? Le Gouvemement luxembourgeois estime qu'il existe une différence essentielle entre la présente affaire et l'affaire Klass . Dans l'affaire Klass, les requérants prétendaient qu'en raison de leurs activités professionnelles . ils pouvaient être soumis à une surveillance secrète . Il suffit de rappeler ici la décision de la Commission sur la recevabilité : - Toutefois, les requérants affinnent qu'ils peuvent ou ont pu être soumis à une surveillance secrète, par exemple, en représentant des clients qui faisaient euxm@mes l'objet d'une surveillance et que les personnes ayant fait l'objet d'une surveillance secrète ne sont pas toujours avisées ultérieurement des mesures prises à leur encontre . En raison de cette particularité de l'affaire, ils doivent être considérés comme des victimes au sens de l'article 25» (Décision du 18 . 12 .1974 . D . R . I pp . 20-40) . Or, les requérants n'établissent pas en ce qui les concerne l'existence d'un risque particulier . lls estiment que tous les citoyens du Luxembourg sont en situation de victimes . Une telle th8se serait recevable si la législation pennettait en toute hypothèse une surveillance secrète . Ce n'est pas le cas en l'espèce puisque l'article 88-3 s'applique seulement en cas de tentative ou de commission d'infraction contre la sùreté extérieure de l'Etat . Les requérants n'établissent pas l'existence d'un risque sérieux d'être en contact avec les auteurs de telles tentatives et d'être donc soumis à une surveillance secrète . Enfin, le Gouvernement considère qu'il s'agit, en l'espèce, de tenter de faire d6clarer in abstracto la contrariété de la législation luxembourgeoise à la Convention européenne des Droits de l'Homme . Or, aux tennes de l'article 25, la législation d'un Etat ne peut faire l'objet d'un examen in abstracto . Les requêtes sont donc irrecevables car les requérants ne peuvent ni prétendre être victimes d'une violation, ni même établir l'existence d'un risque d'une telle violation à leur égard .
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3 . Quant au bien-fondé des requêtes a) Sur l'anicle 8 de la Convenlion Le Gouvemement luxembourgeois admet que les mesures législatives contestées constituent une ingérence dans le droit au respect de la correspondance en ce qui conceme les personnes qui seraient effectivement soumises à la surveillance instaurée par les articles 88-I . 2, 3 et 4 de la loi . Toutefois, il soutient que cette ingérence répond aux conditions prévues par l'article 8 par . 2 de la Convention, dans la mesure où elle est prévue par la loi, et elle est également nécessaire dans une société démocratique à la sécurité nationale, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales . A cet égard, le Gouvernement signale tout d'abord que l'ingérence résulte de la loi du 26 novembre 1982 dont les articles 88-1 et 88-3 définissent clairement les objectifs de la législation . Dans le cadre de l'anicle 88-1, il s'agit de mesures prises dans le cadre de poursuites pénales pour des faits d'une gravité particulière emportant une peine criminelle ou une peine correctionnelle dont le maximum est égal ou supérieur à deux ans d'emprisonnement . Quant à l'article 88-3, il vise la recherche des infractions contre la sécurité extérieure de l'Etat . En ce qui conceme la question de savoir si cette ingérence est nécessaire dans une société démocratique, le Gouvernement fait observer que la législation mise en cause se situe dans un contexte législatif de protection de la vie privée . En effet, la loi du 26 novembre 1982 est intervenue postérieurement à la loi du 11 août 1982 concernant la protection de la vie privée, qui sanctionne pénalement les atteintes au droit au respect de la vie privée . Dans ce contexte, les dispositions de la loi du 26 novembre 1982 doivent ètre interprétées de façon restrictive . Elles ne visent pas à organiser une surveillance générale exploratoire, mais, au contraire, à permetlre, lorsqu'aucun autre moyen n'est utilisable pendant le déroulement de l'instmction dans des cas d'une grivité particulière ou la recherche des infractions contre la sécurité extérieure de l'Etat, d'offrir les plus grandes garanties aux personnes soumises à ces mesures . En conséquence, le Gouvemement estime que ces dispositions ne doivent pas être considérées isolément, mais dans le cadre du Code d'instmction criminelle dans lequel elles s'insèrent et en rapport avec les dispositions du Code pénal auxquelles elles se réferent expresséntent ou implicitement . Sous cette perspective, le Gouvemement analyse séparément les articles 88-1 et 88-2, d'une part, et les articles 88-3 et 88-4, d'autre part, tant en raison de l'économie différente des textes que des distinctions établies par les requérants entre ces dispositions . 50
(aa) Arnicles 88-1 et 88-2
Les cas de recours à la su rv eillance des communication s Tout d'abord, l'article 88-I souligne le caractére exceptionnel du recours aux mesures de surveillance . Le Parlement a tenu expressément à maintenir cette mention alors que le Conseil d'Etat avait fait observer qu'elle était superflue, le caractère exceptionnel résultant à l'évidence de l'économie de la loi . En outre, l'anicle 88-1 subordonne le contrôle à trois conditions qui sont cumulatives et qui doivent donc être réunies toutes les trois . I) Il doit s'agir d'une poursuite pénale engagée et non pas d'une poursuite pénale éventuelle ayant pour objet un fait d'une gravité parriculière emportant une peine criminelle ou correctionnelle dont le marimum est égal ou supérieur à detu ans d'emprisomtemem . Il ne serait pas exact de soutenir que tous les délits emportant une telle peine sont visés, encore faut-il que les faits soient d'une gravité paniculière . Cette considération doit faire l'objet d'une motivation spéciale du juge d'instruction et est soumise au contrôle prévu par la loi ainsi qu'au contrôle nonnal qui s'applique aux mesures d'instruction . Il ne s'agit pas d'une appréciation subjective du juge d'instruetion . Le Gouvernement attire également l'attention sur les instmctions du Procureur général d'Etat, du 3 janvier 1984, rappelant aux procureurs d'Etat que les moyens de surveillance ne peuvent être utilisés qu'exceptionnellement et donnant une liste limitative des infractions pouvant donner lieu à ces mesures . Certes, comme le note le Procureur général, la liste n'est pas exhaustive . Mais, en raison des instructions, si le juge d'instruction demande le recours aux mesures de surveillance et de contrôle dans un cas qui n'est pas mentionné dans les instructions, les procureurs seront particulièrement vigilants et portés à faire opposition comme la loi les y autorise . Les infractions visées par le Procureur général sont des infractions graves . Il s'agit des cas de faux monnayage, de détoumement et concussion commis par des fonctionnaires publics, fabrication, détention et trafic d'armes, association de malfaiteurs, menaces d'attentat, offre ou proposition de commettre un crime puni des travaux forcés, enlévement de mineurs, prostitution ou corruption de la jeunesse, détention illégale ou arbitraire, prise d'otages, vols à l'aide de violence ou menaces, trafic de drogues . Ces infractions sont d'une extrême gravité . Certaines sont conintises par plusieurs personnes qui -travaillent- en vase clos . D'autres utilisent les télécommunications comme un support de l'action délictueuse (menaces d'attentat, vols avec menaces . . .) . Sur ce premier point, tant en raison de la rédaction de la loi que des instructions au parquet, la législation ne permet pas une utilisation extensive des moyens de contrôle et de surveillance .
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2) - Des faits déterminés doivent avoir rendu la personne à surveiller suspecte d'avoir commis l'infraction ou d'y avoir pa rt icipé, ou de recevoir ou de transme tt re des informations destinées à l'inculpé ou au suspect ou qui proviennent de lui . » L'exigence de faits déterminés montre bien que le législateur n'a pas entendu que la législation puisse étre utilisée comme base pour une surveillance préventive . 11 ne s'agit pas de découvrir des faits dont on n'avait pu avoir connaissance autrement, mais de rechercher des preuves dans le cadre d'une instruction . Il faut donc qu'à l'origine existent des indices graves de culpabilité . La situation n'est pas fondamentalement différente de celle de la perquisition . On ne peut pas non plus prétendre que le cercle des personnes potentiellement soumises à ces mesures est extrêmement impo rtant puisque la loi le limite à celles que des faits déterminés rendent suspects d'avoir commis l'infraction, d'y avoir participé ou de communiquer avec le suspect . Les destinataires de la mesure doivent avoir été identi fi és comme tels au moyen d'indices graves et précis . 11 n'est donc pas permis d'organiser une su rveillance exploratoire de l'entourage du suspect . 3) Les moyens ordinaires d'investigation s'avèrent inopérants en raison de la nature des faits et des circonstances spéciales de l'espèce . La technique de surv eillance n'est qu'un substitut exceptionnel lorsque d'autres mesures ne peuvent donner de résultats . Ici encore, cette caractéristique devra apparaitre dans la motivation du juge d'instruction . La définition donnée par la loi réduit donc le recours aux mesures de su rveillance à des hypothèses limitées tant quant aux cas où le recours est possible que quant au nombre de personnes surveillées . L'allégation selon laquelle la su rv eillance serait exploratoire est sans fondement . En outre, dans la mesure où la su rveillance ne peut être prévue que pour une infraction déterminée, les résultats ne peuvent être utilisés à d'autres fins . Si le juge d'instruction a connaissance d'éléments lui permettant de conclure à l'existence d'autres infractions, il doit en informer le parquet qui décidera s'il y a lieu d'ouvrir une nouvelle information . De plus, toutes les précautions ont été prises pour que le secret professionnel soit respecté et la su rv eillance doit cesser dès le premier interrogatoire de l'inculpé . On a soutenu qu'en n'inculpant pas une personne, il serait possible de poursuivre la surveillance . Le problème n'est pas spécifique au cas soulevé . Dans toute instrvction, il existe un risque de voir l'inculpation retardée afin d'éviter la communication du dossier . Le contrôle de l'activité du juge d'instruction devrait é viter ce tt e éventualité . Mais su rtout, la su rv eillance est limitée dans le temps . -
La procédure et les limites de la surveil(ance dans le temp s
Le Gouvernement rappelle que la décision de recourir aux mesures de surveillance est prise par un magistrat indépendant, le juge d'instruction . Elle est motivée puisqu'il s'agit d'une ordonnance motivée du juge d'instruction . Un recours est ouve rt au Procureur général contre cette ordonnance, recours qui donne lieu à une décision de la Chambre des mises en accusation .
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D'autre part, le Gouvernement ajoute que les mesures de surv eillance cessent de plein droit au bout d'un mois . Si le juge d'instruction désire leur renouvellement pour un mois, son ordonnance motivée devra nécessairement être approuvée par le Président de la chambre des mises en accusation, qui statuera dans les deux jours, le Procureur général étant entendu . Tout renouvellement est soumis à la méme procédure . La durée totale d'application de ces mesures ne peut excéder un an . La lourdeur de la procédure de renouvellement qui fait interv enir tant le Procureur général d'Etat que le Président de la chambre des mises en accusation garantit que l'utilisation des mesures de su rv eillance n'excèdera pas ce qui est strictement nécessaire . Dans ses instructions précitées, le Procureur général insiste tout part iculièrement sur le rôle du parquet dans l'application des mesures . Chaque décision doit lui étre communiquée et il en est fait rapport au Ministre de la Justice . De toute façon, le Procureur général doit être informé immédiatement et par écrit de chaque décision ayant ordonné l'utilisation des moyens techniques visés par la loi du 26 novembre 1982 . Le parquet général en informera sans retard le Ministre de la Justice . Les renseignements obtenus sont remis contre récépissé et sous pli scellé au juge d'instruction . Il est possible que ce dernier ait ainsi connaissance de faits concernant la vie privée de tiers innocents qui convnuniquaient avec le suspect ou la personne su rv eillée . Cependant, cette é ventualité se rencontre dans toute instruction préliminaire menée par d'autres moyens . La loi prévoit que le juge copie sur le procés-verbal les informations à charge et à décharge . Il devra écaner toutes les autres informations obtenues accidentellement et qui n'ont pas de rapport avec l'affaire . Il en résulte que les risques de préjudice causés par l'utilisation dans un procès d'informations qui concernent la vie privée de tiers sont limités à ce qui est nécessaire pour le procès pénal . Il s'agit d'une ingérence dans la vie privée qui est possible lors de toute poursuite pénale et qui est compatible avec l'article 8 par . 2 .
Il peut arriver, en effet, qu'au cours d'une instrvction, l'inculpé soit acquitté, mais que les renseignements recueillis puissent ètre utiles à la solution de l'affaire, car des informations ont été découvertes qui permettront l'inculpation d'une autre personne . Il convient alors que ces informations puissent être utilisées . Il doit s'agir de la continuation de l'enquête engagée ou de la reprise de l'instrUction, ce qui limite ici encore la possibilité d'une su rv eillance exploratoire . Le principe est celui de la destrUction sauf opposition du Procureur d'Etat qui donne lieu à une décision du Président de la chambre des mises en accusation . La destruction inte rv ient en toute hypothèse au plus tard lorsque l'action publique est prescrite . Compte tenu des garanties procédurales, il existe peu de risque de conservation abusive des résul tats des mesures de su rv eillance . 53
L'infannation des personnes écoutées La loi prévoit l'information des personnes écoutées . Dès le premier interrogatoire, l'inculpé, qui ne peut plus faire l'objet de mesures de surveillance, est informé et peut prendre connaissance du dossier . Il a le droit de se faire reproduire les enregistrements et peut ainsi vérifier l'exactitude de la transcription . Les autres personnes sont informées dès que les besoins de l'instmction le permettent . comme on l'a établi plus haut . La notification intervient dans tous les cas . (bb) Ariicles 88-3 el 88- 4 Ces articles concement exclusivement la sûreté extérieure de l'Etat luxembourgeois . lls permettent au Président du Gouvernement d'ordonner avec l'assentiment d'une commission composée du Président de la Cour supérieure dejustice, du Président du Comité du Contentieux du Conseil d'Etat et du Président de la Chambre des Comptes, la surveillance des communications dans des cas bien délimités . - Le recours au.r mesures de surveillance Contrairement à ce que prétendent les requérants . la loi limite strictement le recours aux mesures de surveillance . 1 . La loi peut ètre appliquée uniquement en ce qui conceme les infractions contre la sûreté extérieure de l'Etat . Ce terme n'est pas imprécis puisqu'il fait référence aux seules infractions de ce type existant en droit luxembourgeois, c'est-à-dire celles visées par les articles 113 à 123 du Code pénal relatifs aux infractions commises contre la sùreté de l'Etat extérieure . Il s'agit essentiellement des délits de trahison et d'espionnage . Les articles 88-3 et 88-4 ne s'appliquent pas aux infractions commises contre la sùreté intérieure de l'Etat . Le champ d'application de ces articles est donc plus restreint que celui de la législation allemande qui protégeait non seulement -l'existence ou la sécurité de la Fédération ou d'un Land-, mais aussi - l'ordre fondamental démocratique libéral . . On a invoqué l'absence de référence expresse aux articles 113 à 123 du Code pénal pour prétendre que la notion de sùreté extérieuré serait sui generis et autoriserait une surveillance fort large . Les travaux préparatoires sont fort clairs . Le projet gouvernemental portait sur les - atteintes+ à la sùreté extérieuré de l'Etat . Le Conseil d'Etat, puis le législateur, ont préféré le terme d'infraction qui a un sens juridique précis . Or, les seules infractions prévues figurent dans les articles susmentionnés du Code pénal . Cette interprétation est confirmée par la terminologie utilisée par l'article 88-4 lorsqu'il utilise les termes « à charge ou à décharge- qui se réfèrent clairement au droit pénal . 2 . La surveillance ne peut ètre ordonnée que lorsque des personnes tentent de commettre, ont commis ou tenté de commettre les délits susmentionnés . Elle ne peut donc étre exploratoire puisqu'il faut pour la déclencher des informations suffisamment précises sur l'existence d'une infraction ou d'une tentative ainsi que sur les suspects . 54
3 . Enfin, comme pour la surveillance dans le cadre d'une instruction criminelle, il faudra établir que les moyens ordinaires sont inopérants . La surveillance est bien limitée par la loi et ne peut revêtir un caractère exploratoire puisqu'elle exige la possession d'indices relatifs à un délit commis ou à une tentative . Seuls seront surveillés les suspects ou les personnes susceptibles de recevoir ou de transmettre des informations qui leur sont destinées . Plus limitée dans son objet que la législation allemande, la loi luxembourgeoise lui est comparable en ce qui concerne les autres exieences . - La durée et la procédure d'aurorisation de la surreillance En ce qui concerne la durée de la surveillance, la législation allemande et la législation luxembourgeoise sont comparables . L'autorisation de surveiller est donnée pour une durée de trois mois mais reconductible de trois mois en trois mois . La surveillance doit cesser dés que les renseignements recherchés ont été recueillis . Quant à la procédure d'autorisation, le Gouvernement rappelle que la décision d'autoriser la surveillance est prise par le Président du Gouvernement avec l'assentiment de la Commission susmentionnée . Le pouvoir confié au Président du Gouvemement engage la responsabilité collective de ce dernier . La loi prévoit cependant que le Président ne peut agir qu'avec l'accord d'une commission compusée du Président de la Cour supérieure de justice, du Président du Comité du Contentieux du Conseil d'Etat et du Président de la Chambre des comptes . A cet égard, le Gouvemement fait notamment observer que le Conseil d'Etat est à l'heure actuelle un organe indépendant à la fois de l'Exécutif et du pouvoir législatif et que la Chambre de comptes est une juridiction administrative de premier degré contre les décisions de laquelle un recours est ouvert devant le Contité du Contentieux du Conseil d'Etat, c'est-à-dire la plus haute juridiction administralive . On a fait observer que le Président du Comité du Contentieux du Conseil d'Etat est nommé pour un an et renouvelable . A cet égard, le Gouvemement fait valoir qu'il est conseiller d'Etat et jouit à ce titre des garanties accordées aux conseillers et . d'autre part, qu'il dispose en sa qualité de Président de la juridiction administrative suprême de la même souveraineté dans ses attributions qu'un juge de l'ordre judiciaire dans les siennes . Dans ces conditions, le Gouvernement soutient qu'il est impossible de faire pression sur le Président de cettejuridiction en évoquant son nonrenouvellement éventuel . Outre le fait qu'il demeurerait, en tout état de cause . membre du Conseil d'Etat . l'autorité morale du Président du Comité du Contentieux rend une telle hypothèse en pratique invraisemblable . L'organe ainsi constitué présente des garanties d'indépendance et d'impartialité nécessaires pour remplir son office . La situation de ses membres et leur autorité morale lui confere une autorité bien supérieure à celle d'une simple commission de contrôle et contribue à assurer son indépendance à l'égard de l'Exécutif .
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Par ailleurs, le Gouvernement soutient également que la Commission répond aux exigences définies par la Cour européenne des Droits de l'Homme dans l'affaire Klass lorsqu'elle déclarait que les organes de contrôle devraient jouir - d'une indépendance suffisante pour statuer objectivement• :Elle exerce a priori un conrrdle syatématique .
- Le déroulement du contrôl e La surveillance et le contrôle sont effectués par le service de renseignements composé, selon la loi du 30 juillet 1960, d'agents détachés d'autres services publics . Ces agents sont placés sous l'autorité du Président du Gouvemement et soumis comme tous les fonctionnaires, au pouvoir hiérarchique . Il n'existe aucune raison de laisser entendre qu'ils seraient naturellement portés à commeltre des abus . Dans leur mémoire écrit, les requérants estiment que le service pourrait recourir, dans le cadre de cette législation, à toutes les mesures envisageables, notamment à la pose de micros dans le domicile des personnes privées . A cet égard, le Gouvernement fait observer que l'inviolabilité du domicile est garantie par la Convention européenne des Droits de l'Homme et que la loi conlestée n'autorise pas le service de renseignements à y déroger . Il faudrait pour ce faire une disposition expresse . Le Gouvernement soutient que la surveillance en question ne porte pas atteinte à l'inviolabilité du domicile en permettant de poser des micros à l'intérieur de celui-ci . En outre, le Gouvernement souligne que la législation sur le respect de la vie privée doit @tre respectée par le service de renseignements . L'organisation de mesures de surveillance hors du cadre des articles 88-3 et 88-4 constituerait ainsi un acte illégal constitutif d'une infraction pénale . En l'espèce, le service ne peut intervenir que sur autorisation, sous contrôle hiérarchique avec le risque des sanctions disciplinaires prévues par les textes . Le chef de service ne doit, selon la loi, retenir que les éléments à charge ou à décharge . Les renseignements obtenus seront détruits si la surveillance ne donne aucun résultat . S'ils peuvent servir à la poursuite de l'enquête, ils seront détruits au plus tard au moment de la prescription de l'action publique . Enfin, la loi protège le secret professionnel puisque les communications avec les personnes non suspectes d'avoir commis l'infraction devront être immédiatement détruites . A cet égard . le Gouvernement tient à souligner que tout a été mis en o :uvre dans,la législation pour éviter qu'il soit porté atteinte aux activitésprofessionnelles des avocats . En effet, les avocats ne peuvent pas faire dans leurs activités professionnelles l'objet de mesures d'écoute et, au cas où ils le feraient en tant que tiers écoulé, il faudrait détruire immédiatemenl le procès-verbal d'écoute . D'autre part, le Gouvernement relève que le résultat des mesures de surveillance peut étre débattu devant les tribunaux . La surveillance est limitée à ce qui est nécessaire .
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- fn question de la notification de (a survei((ance La loi ne prévoit pas de notification pour ces mesures de surveillance . C'est une des raisons pour lesquelles le législateur a renforcé le contrôle a priori puisque l'absence de notification rend difficile le contrôle a posteriori . Le Gouvemement, se référant à nouveau à l'affaire Klass dans laquelle la Cour a considéré que la notification n'était pas toujours nécessaire (arrét du 6 septembre 1978 . par . 58), rappelle que la législation luxembourgeoise limite, en l'espèce, la surveillance aux infractions concernant la sùreté extérieure de l'Etat, c'est-à-dire fréquemment en rapport avec des puissances étrangères . La notification compromettrait sérieusement le résultat recherché en risquant de révéler les moyens d'actions du service ainsi que l'étendue des infonnations qu'il a pu recueillir . On est bien dans un cas où . l'ingérence se justifiant . la notification lui ferait perdre toute efficacité . Par rapport à la loi allemande, la surveillance est ici restreinte à un type spécifique d'infractions . C'est ce caractère limité qui explique etjustifie l'absence de notification . D'ailleurs en Allemagne, la notification n'est effectuée que lorsqu'elle ne compromet pas le but de la restriction . Or, ici, compte tenu des infractions, elle compromet toujours le but de la restriction . C'est la raison pour laquelle le contrôle a priori est renforcé . Au total, le champ d'application limité de l'article 88-3 et le contrôle a priori par un organisme impartial et indépendant, ainsi que les garanties offertes par l'article 88-4 dans la mise en ¢uvre de la procédure montrent que ces niesures sont bien limitées à ce qui est strictement nécessaire dans une société démocratique . b) Sur l'artic(e /3 de la Convention La queslion litigieuse est celle de savoir si une personne ayant fait l'objet de mesures de surveillance dispose d'un recours effectif pour se plaindre des mesures d'interception qu'elle estime être contraires à l'article 8 . Les requérants semblent estimer que la législation luxembourgeoise présente à cet égard des lacunes, mais ils ne prétendent pas eux-mêmes ne pas avoir disposé d'un recours effectif . Il convient de relever tout d'abord que la loi du 11 août 1982 sur la vie privée érige les écoutes en délit pénal . Une interception illégale entraînerait le déclenchement de poursuites pénales . S'agissant des cas d'application des articles 88-1, 88-2, 88-3 et 88-4, le Gouvernement estime nécessaire de distinguer entre les articles 88-1, 88-2 et les articles 88-3 et 88-4 .
(aa) Articles 88-1 et 88- 2 Dans tous les cas, la notification étant prévue, la personne ayant fait l'objet des mesures de surveillance est mise dans une situation qui lui permet d'exercer les recours prévus par la loi .
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- S'agissant de l'inculpé, il peut, en utilisant la faculté offerte par l'article 17 de la loi sur l'instruction contradictoire, demander la nullité de la procédure de l'instruction préliminaire ou d'un acte quelconque de cette instruction . Si la chambre des mises en accusation fait droit à sa demande, l'acte de procédure sera annulé . Selon la jurisprudence en matière de perquisition qui est transposable à l'espèce, il ne pourra être fait usage des preuves recueillies dans les mesures de surveillance . D'ailleurs, les arrêts rendus par la Cour supérieure de justice les 2 et 10 avril 1980 sur des mesures de surveillance téléphonique, qui ont été à l'origine de la législation contestée, sont fort clairs . Dans l'arrét du 2 avril, la Cour supérieure a estimé que s'agissant de protection des droits de l'homme, la nullité était d'ordre public et n'était passoumise à forclusion selon l'article 17 qui prévoit que la demande en nullité doit étre soumise à peine de forclusion au cours de l'instruction avant toute demande, défense ou exception autre que les exceptions d'incompétence . On ne peut donc contester que l'inculpé dispose de voies de recours au sens de l'article 13 de la Convention .
- La situation des autres personnes ayant fait l'objet de mesures de surveillance est plus délicate . En effet, les personnes non directement impliquées dans l'instruction ne peuvent pas, pour le moment, obtenir l'annulation des actes d'instruction qui leur causeraient un préjudice . C'est la raison pour laquelle le Gouvemement a déposé un projet de loi qui est en cours d'étude actuellement devant le Conseil d'Etat . Ce projet de loi ouvre à toute personne intéressée, même si elle n'est pas partie à l'affaire alors qu'elle est concemée par l'instruction, le droit de demander la nullité d'un acte d'instruction qui lui est préjudiciable . On conçoit qu'une telle réfortne est d'importance et qu'elle a dû être soigneusement préparée afin d'éviter que ce moyen ne soit systématiquement utilisé pour entraver le cours de l'instruction . Le texte préparé est rédigé de la manière suivante : «Toute personne intéressée pourra, par simple requête, demander respectivement à la chambre du conseil ou à la chambre des mises en accusation la nullité de la procédure de l'instruction préliminaire ou d'un acte quelconqué de cette instruction . - - Enfin, toute personne ayant subi un préjudice pourrait engager la responsabilité de l'Etat du fait des actes de la justice devant les juridictions ordinaires . D'après le Conseil d'Etat, un tel recours est susceptible d'être accueilli . En effet, dans son avis du 29 juin 1982 à propos de la loi contestée, le Conseil d'Etat conftrmait bien le droit de la personne qui se croyait lésée d'intenter un recours pour obtenir réparation .
(bb) Anicles 88-3 et 88-4 Dans lecas des mesures de surveillance prises sous l'empire des articles 88-3 et 88 -4 , la situation est différente . En effet, les personnes surveillées ne sont pas en principe prévenues de la surveillance lorsque celle-ci a cessé .
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Le Gouvernement, se référant à l'affaire Klass, soutient que cette pratique est conforme avec la Convention (Cour eur . D .H ., Arrêt du 6 septembre 1978, par . 68 et 69) . Cependant, si quelqu'un se croit su rv eillé, il n'est pas dépourvu de tout recours . La décision d'établir la surveillance prise par le Président du Gouvernement est une décision administrative et, comme toute décision administrative individuelle, elle peut faire l'objet d'un recours . Toute personne pensant être écoutée peut s'adresser au Conseil d'Etat après avoir demandé au Président du Gouvernement de faire cesser la surveillance . Il pourrait également, au cas où il estimerait qu'il y a eu surveillance illégale, recourir aux dispositions de la loi du 11 août 1982 concernant la protection de la vie privée . Les membres du service de renseignements ne bénéficient d'aucune immunité particulière et pourraient faire l'objet de sanctions pénales au cas où ils auraient mis en o,uvre de leur propre chef une surveillance . On objectera qu'il sera difficile à la victime non informée de déclencher l'action pénale et de se porter partie civile . La situation est malheureusement la même lorsqu'un particulier est victime de mesures de surveillance opérées par un autre paniculier . La loi de 1982 donne pouvoir aux juges pour prescrire, le cas échéant, en référé, toute mesure pour faire cesser l'atteinte . Si le Président du Gouvernement ne peut être poursuivi que sur mise en accusation formelle par la Chambre des Députés . il n'en va pas de mBme des membres du service de renseignements qui auraient de leur propre chef eu recours aux mesures de surveillance . En tout état de cause, dès lors que les mesures de surveillance sont illégales, l'article I°' permet de les faire cesser en s'adressant au juge . Enfin, si les mesures mises en place illégalement lui ont causé un dommage, il pourra mettre en œuvre la responsabilité de l'Etat pour le dommage causé par le mauvais fonctionnement du service . c) Sur l'article 6 de /a Conventio n Le Gouvernement rappelle que la Cour européenne des Droits de l'Homme a déclaré dans l'affaire Klass que la décision de surveiller quelqu'un, tant qu'elle demeure secrète, n'est par là même pas susceptible d'un contrôle judiciaire à l'initiative de l'intéressé, au sens de l'article 6 et elle échappe donc aux prescriptions de cet article (arrét du 6 septembre 1978, par . 75) . En conclusion, le Gouvernement [uxembourgeois estime que les requêtes sont irrecevables aux motifs qu'elles n'émanent pas de requérants pouvant se prétendre viraimes d'une violation au sens de l'article 25 de la Convention et qu'elles sont manifestement rwl fondées .
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B . LES REQUÉRANT S Les requérants allèguent tout d'abord que si le Gouvernement luxembourgeois s'est finalement résolu à déposer un projet de loi tendant à autoriser fonnellement le juge d'instruction à ordonner des écoutes téléphoniques, il l'a fait pour combler une lacune qui était apparue dans le dispositif légal et réglementaire régissant l'instruction criminelle . I . Quant à la recevabilité des requétes a) Requére No 10439/83 en ce qu'elle est présentée pour le compte de la Ligue lurembourgeoise pour la dAfense des droits de l'homme et du ciro ven et requére No 10441/83 en ce qu'elle est présentée pour le compte du Parti ouvrier socialiste luxembourgeois Le Gouvemement soutient que la requête No 10439/83 devrait être déclaré irrecevable en tant qu'elle est présentée pour le compte de la Ligue luxembourgeoise pour la défense des droits de l'homme el du citoyen . La question qui se pose n'est pas celle de savoir si la Ligue luxembourgeoise pour la défense des droits de l'homme et du citoyen s'est déjà trouvée être la victime d'une violation de la Convention en faisant en l'eso8ce l'objet de mesures de surveillance et de contrôle telles que celles prévues aux articles 88-1 et 88-2 du Code d'instruction criminelle luxembourgeois . Pour pouvoir agir, il est en effet nécessaire mais également suffisant que le requérant se trouve dans une situation où il courr un risque sérieux de faire l'objet d'une surveillance secrète . Tel est bien le cas en l'espèce alors que la Ligue luxembourgeoise pour la défense des droits de l'homme et du citoyen est, de par sa mission, amenée à faire des interventions qui peuvent déplaire aux autorités, qui peuvent la faire apparaitre « suspecte» aux yeux de celles-ci et qui peuvent le cas échéant motiver la mise en place de mesures de surveillance et de contrdle . En effet, la Ligue est une organisation qui sen souvent de refuge à des personnes qui se sentent maltraitées par l'appareil judiciaire et qui croient leurs droits et libertés fondamentaux en danger . Quant à la requête No 10441/83, le Parti ouvrier socialiste luxembourgeois fait partie de ce cercle de personnes et groupements susceptible de faire l'objet de mesures de surveillance et de contrôle des communications . 11 n'est donc nullement question d'invoquer en l'espèce - in abstracto» une violation de la Convention . A cet égard, les requérants font valoir tout d'abord le fait que ces organisations peuvent se trouver à l'autre bout du fil d'une personne mise sur écoute et donc ètre victimes indirectes d'une violation de la Convention . En outre, les deux organisations non gouvernementales risquent de voir leurs propres communications surveillées, en application des dispositions de l'anicle 88-3, 60
par exemple par l'apposition de microphones dans leurs bureaux, alors que contrairement aux affirmations du Gouvemement, l'article 88-3 ne vise pas exclusivement la surveillance des communications des personnes physiques . Il n'y a qu'à se rapporter au texte du premier alinéa de l'article 88-3 . Ce texte permet la surveillance des communications de n'importe qui, personne physique ou morale, pour rechercher si la personne surveillée ou une tierce personne n'est pas en train de commettre ou de tenter de commettre ou n'a pas commis respectivement tenté de commettre, ce que le Gouvernenient entend par .infraction contre la sûreté extérieure de l'Etat . . b) Requéte No 10439/83 en ce qu'efle vise les articles 88-1 et 88-2 de la (oi du 26 novembre 1982 et requéte No 10440/83 Les requérants rappellent que dans l'affaire Klass la Cour n'exige pas que les mesures de surveillance restent secrètes pour que des personnes visées puissent se prétendre victimes . Or, la loi en question frappe directement tout usager ou usager virtuel des services des Postes et Télécommunications . Par ailleurs, l'anicle 88-2 n'implique pas la notification dans tous les cas de contrôle et de surveillance de toutes les formes de communication . En effet, l'alinéa 6 de cet article dispose que la personne dont la correspondance ou les télécommunications ont été surveillées est informée de la mesure ordonnée dès que les besoins de l'instruction le permettent . Or, de l'avis des requérants, les paroles prononcées par une personne dans son domicile et captées par un micro-émetteur ne sont pas des télécommunications . A cet égard, ils soutiennent que, dans la mesure où la loi incriminée permet ces procédés d'investigations par micros-émetteurs, la personne visée n'en sera donc jamais informée et la surveillance restera secrète .
Il s'ensuit que ces requétes sont recevables . c) Requéte No 10439/83 ert ce qu'elle vise les a rt icles 88-3 et 88-4 et requétes No 10441/83 . 10452/83 . 10512/83 er 10513/83 Le Gouvernement reproche aux requérants de vouloir faire déclarer in abstracto la contrariété de la législation luxembourgeoise à la Convention européenne des Droits de l'Homme . Cela est faux . En permettant la surveillance, qui demeurera toujours secréte, de toutes leurs communications par tous les moyens plus ou moins élégants imaginables, sans contrôle approprié, la loi incriminée a violé les droits garantis aux requérants par les articles 8, 13 et 6 par . I de la Convention . De ce fait . les requérants peuvent être considérés comme victimes au sens de l'article 25 de la Convention . Les requérants se réferent à cet égard à l'arrét Klass, paragraphes 33 à 38, et notamment à la phrase que voici :• La Cour ne saurait admettre que l'assurance de bénéficier d'un droit garanti par la Convention puisse être ainsi supprimée du simpl e
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fait de maintenir l'intéressé dans l'ignorance de la violation . Un droit de recours à la Commission pour les personnes potentiellement touchées par une surveillance secrète découle de l'article 25, faute de quoi l'article 8 risquerait de perdre toute portée . (paragraphe 36 in fine) . Quant aux faits de l'esp8ce, la seule différence avec la législation allemande est d'une part qu'en droit luxembourgeois la surveillance n'est plus passive, mais active, le service de renseignements pouvant placer des microphones jusque dans les chambres à coucher des citoyens et que la surveillance n'est pas limitée à certaines personnes que des indices rendent suspectes de commettre des infractions pénales énumérées dans la loi, mais elle est éteodue à tous les citoyens pour rechercher si un ou plusieurs auteurs ne tentent pas ce que la loi appelle . infraction contre la sûreté extérieure de l'Etat • . Il y a encore lieu de revenir par après à cette notion élastique . La Cour a encore estimé que la loi allemande instituant un système de surveillance de la correspondance, des envois postaux et des télécommunications constitue une • menace de surveillance restreignant par elle-même la liberté de communiquer au moyen de ces services et constituant donc, pour chaque usager ou usager virtuel, une atteinte directe au droit garanti par l'article 8 . (paragraphe 37 in fine) . Le raisonnement vaut également pourla législation luxembourgeoise . En conséquence, les requérants sont en droit de se prétendre victimes d'une violation de la Convention sans devoir alléguer à l'appui de leur requête avoir fait l'objet d'une mesure concrète de surveillance .
2 . Quant au bien-fondé des requêtes a) Sur l'article 8 de la Conventio n (aa) A rticles 88-1 et 88- 2 Les requérants ont exposé dans leurs requêtes introductives que la nouvelle législation luxembourgeoise ouvrait largement la po rt e à toutes sort es d'abus en instituant un système de su rv eillance généralisé et exploratoire . - Les a rt icles 88-1 et 88-2 du Code d'instmction c ri minelle sont rédigés de façon tout à fait imprécise permettant ainsi des interprétations contradictoires et ouvrant la po rte à l'institution d'un régime de su rveillance et de contrôle général . Sous le couve rt de vouloir lutter contre la • grande criminalité . ( • les enlèvements, les délits pa rt iculièrement odieux, la prostitution ou la cormption de la jeunesse . . . . .) le législateur, tout en soulignant que le recours à ces moyens d'investigation devait rester exceptionnel, a en fait mis en place un dispositif qui peur s'appliquer dans la pratique à la quasi-tota(ité des crimes et délits de droit commun . La formulation méme de l'a rt icle 88-1 contient une contradiction dans les termes . Sub . litt . a) cet anicle 88-1 prévoit que la poursuite pénale doit avoir pour objet « un fait d'une gravité particulière emportant une peine criminelle ou une peine correctionnelle dont le maximum est égal ou supérieur à deux ans d'entprisonnement . .
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Il n'es( cependant donné aucune définition du . fait d'une gravité particuli8re . et la simple précision que ce fait considéré doit emporter une peine criminelle ou une peine correctionnelle dont le maximum est égal ou supérieur à deux ans d'emprisonnement est certainement insuffisante, alors que cette définition embrasse la quasitotalité des crimes et délits . Les requérants relévent que le Procureur Général d'Etat près la Cour supérieure de Justice du Grand-Duché de Luxembourg ne s'y est d'ailleurs pas trompé et a cm nécessaire de rappeler aux Procureurs d'Etat dans une note de service qui a été largement reproduite par le Gouvernement dans ses observations en réponse, que les moyens de surveillance en question ne pouvaient étre ordonnés .qu'à titre esceptionnel et seulement si la poursuite pénale a pour objet un fait d'une gravité particulière . . Le Procureur Général d'Etal a ensuite énuméré dans sa susdite instruction aux Procureurs d'Etat les hypothèses dans lesquelles une telle mesure pouvait être requise . A cet égard, les requérants soutiennent que l'existence même de cette instruction du Procureur Général d'Etat démontre de façon éclatante les lacunes de cette nouvelle législation . Le Procureur Général d'Etat essaie en quelque sorte de suivre les recommandations antérieurement formulées lors de l'élaboration du texte légal par les expens et les praticiens et démontre ainsi que la formulation retenue par le législateur est inadaptée comme étant trop vague et comme ouvrant par là même la porte à tous les abus possibles et imaginables .
- Ces mèmes articles du Code d'instruction criminelle permettent en fait la mise en place d'un système de surveillance et d'investigation exploratoire . Dans leurs requêtes introductives les requérants ont, d'autre part, relevé que la rédaction de l'article 88-1, litt . b) permettait l'institution d'un système d'investigation réellement exploratoire alors que le cercle des suspects pouvait être étendu à l'infini . La législation incriminée permet en effet la surveillance et le contrôle de toutes les fonnes de comntnications, si . . . . des faits déterminés rendent la personne à surveiller suspecte, soit d'avoir commis l'infraction ou d'y avoir participé, soit de recevoir ou de transmettre des informations destinées à l'inculpé ou au suspect ou qui proviennent de lui . . . . En procédant de la sorte, la loi porte en germe la possibilité d'une surveillance généralisée qui ne connait d'autres limites que celles inhérentes aux moyens techniques mis en œuvre . Grâce au progrès technique et technologique on peut cependant s'attendre à ce que ces limites soient également repoussées un jour . - La loi incriminée n'offre pas de protection efficace contre des abus éventuels et n'offre pas de recours effectifs aux personnes ayant fait l'objet d'une mesure de surveillance ou de contrôle .
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Dans leurs requètes les requérants ont fait également valoir que l'information prévue à l'article 88-2, alinéa 6, du Code d'instruction criminelle n'est obligatoire que pour la surveillance . de la correspondance ou des télécommunications . et que ce texte, en ne reprenant pas la formulation plus large contenue dans l'anicle 88-1 du Code d'instruction criminelle a révélé une lacune pour le moins trés fâcheuse dans cette législation qui autorise précisément le juge d'instruction à ordonner .I'utilisation de moyens techniques de surveillance et de contrôle de toutes les formes de communicution » .
Le Gouvernement luxembourgeois soutient que l'économie du texte légal en question n'autoriserait pas cette conclusion et que la loi devrait étre entendue comme impliquant l'obligation de notifier dans tous les cas de contrôle et de surveillance de toutes les formes de communication ce fait à l'intéressé . Or . on ne comprend alors pas ce qui aurait pu inciter le législateur à utiliser dans un seul et méme texte de loi une terminologie différente pour désigner les mêmes procédés . Aussi l'article 88-2 . alinéa 6 du Code d'instruction criminelle renferme-t-il un e lacune qui nous semble étre de taille : en effet, cet article 88-2, alinéa 6, prévoit-il que . la personne dont la correspondance ou les télécommunications ont été surveillés est informée de la ntesure ordonnée dès que les besoins de l'instruction le permettent . sans pour autant prévoir une information équivalente des personnes qui ont d û subir une intrusion dans leur vie privée moyennant l'utilisation d'autres moyens techniques de surveillance et de contrôle peut-être encore plus sophistiqués prévus à l'article 88-1 du Code d'instruction criminelle . Nous avons vu que le système institué par la loi du 26 novembre 1982 permettait une surveillance généralisée et exploratoire de toutes les formes de communications . Il est évident que ce moyen d'investigation ne touche pas seulement les personnes qui sont inculpées par le juge d'instruction . Or, les tiers qui ont fait l'objet d'une telle mesure d'instruction, comme ayant été suspectés d'avoir eu un contact . non-amorisé . avec un suspect, ne disposent d'aucun recours effectif contre l'ordonnance du juge d'instruction ayant ordonné cette mesure d'instruction .
(bb) Arnicles 88-3 et 88- 4 Se référant à la jurisprudence de la Cour dans l'affaire Malone, les requérants font valoir tout d'abord que la Cour rappelle qu'à ses yeux le membre de phrase .prévues par la loi . ne se borne pas à renvoyer aux droits internes, mais concerne aussi la qualité de la « loi- : il la veut compatible avec la prééminence du droit, mentionnée dans le préambule de la Convention (arrët Malone, par . 67) . La Cour a également déclaré que «puisque l'application de mesures de surveillance secrète des communications échappe au contrôle des intéressés comme du public, la 'loi' irait à l'encontre de la prééminence du droit si le pouvoir d'appréciation accordé à l'Exécutif ne connaissait pas de limites- (arrêt Malone . par . 68) .
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- Dans le cas d'esp8ce, le Gouvernentent prétend dans ses observations que le terme - infraction contre la sOreté extérieure • aurait un sens juridique précis . Cela n'est pas le cas . Les termesjuridiques sont les terrnes -crime - et -délit- définis au Code pénal . Le mémoire gouvememental prétend encore que pour •infraction contre la sGreté extérieure de l'Etat» seraient visés uniquement les crimes et délits énumérés aux articles 113 à 123 du Code pénal . Tel n'est pas le cas . Dans ce cas l'anicle 88-3 aurait parlé de «crimes et délits contre la sûreté de l'Etat extérieure», expression consacrée par l'intitulé du chapitre Il du 1er titre du livre 11 du Code pénal qui comprend les articles 113 à 123 . Les requérants soutiennent que la notion d'-infraction contre la sûreté extérieure• va bien au-delà de la notion de «crimes et délits contre la sûreté de l'Etat extérieure- .
Avec une telle définition, quiconque n'est pas d'accord avec la politique du Gouvernement, quiconque lutte pour une amélioration du son des plus défavorisés, quiconque participe à une manifestation pacifiste, quiconque dénonce des atteintes aux libenés est suspect d'être .I'instmment de l'adversaire idéologique pour miner les soubassements de la civilisation occidentale , - Les requérants relévent en outre qu'il suffit de comparer les textes des articles 88-1 et 88-3 pour constater que l'anicle 88-3 instaure une surveillance exploratrice . Si l'anicle 88-I, à l'instar de la législation allemande, parle de « faits déterminés rendant la personne à surveiller suspecte soit d'avoir commis l'infraction ou d'y avoir participé, soit de recevoir ou de transmettre des informations destinées à l'inculpé ou au suspect ou qui proviennent de lui ., l'article 88-3 parle de . surveiller toutes les formes de communication aux fins de rechercher des infractions contre la sûreté extérieure de l'Etat- . A cet égard les requérants ne peuvent que regretter que le Gouvemement n'ait pas fait figurer ses affirmations contenues dans son mémoire dans le texte de la loi, à savoir qu'il faut pour déclencher les opérations de surveillance des informations suffisamment précises sur l'existence d'une infraction ou d'une tentative ainsi que sur les suspects . Actuellement on ne peut que constater qu'nne telle exigence ne figure pas dans le texte de l'article 88-3 . qui seul lie le Gouvernement et le service de renseignements . - Les requérants rappellent que dans l'arrèt Klass la Cour européenne des Droit s de l'Homme exige un contrôle à trois stades de la surveillance : lorsqu'on l'ordonne, pendant qu'on la mène et après qu'elle a cessé . Or, la loi luxembourgeoise ne prévoit qu'un contrôle au moment où la surveillance est ordonnée . Elle a substitué au contr6lejudiciaire prévu aux articles 88-1 et 89-2 non pas le contrôle parlementaire à l'instar de la législation allemande mais un contrôle par une commission de trois membres nommés par le Gouvernement .
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En revanche, tout contrôle pendant et après l'exécution des opérations de surveillance est exclu, les pouvoirs de la Commission instituée par l'article 88-3 cessant définitivement du moment qu'elle a autorisé le Ministre d'Etat à ordonner la surveillance d'une personne . Cette absence totale de contrôle, qui n'est pas contestée par les rédacteurs du mémoire gouvernemental, suffit à elle seule de faire de l'article 88-3 une ingérence intolérable dans la vie privée des requérants . Au surplus, les requérants contestent l'affirmation gratuite du Gouvemement qu'en la matière visée par l'article 88-3, une information postérieure de la personne surveillée mettrait toujours à néant le résultat des opérations de surveillance . Enfin, le texte de la loi du 30juillet 1960, loi qui a instauré le service de renseignements est des plus vagues, de sorte que méme combinés à cette loi les articles 88-3 et 88 -4 sont encore loin de satisfaire aux conditions imposées par la Cour dans l'arrêt Malone . b) Sur l'arlicle 13 de la Corn•ention (aa) Anicles 88-1 et 88- 2 Les requérants soulignent tout d'abord que les articles 88-1 et 88-2 du Code d'instrvction criminelle ne prévoient pas de recours au profit des personnes qui ont fait l'objet de mesures de surveillance ou de contrôle devant une instance nationale afin de voir statuer sur leur grief et afin de se voir allouer, s'il y a lieu, une réparation . Seul l'inculpé peut demander l'annulation de l'acte de procédure sans pour autant pouvoir réclamer le cas échéant la réparation du préjudice par lui subi . Quant aux « autres personnes • ayant fait l'objet de mesures de surveillance, le Gouvernement doit lui-méme admettre dans ses observations en réponse que leur situation est . plus délicate » et qu'il sera amené à réformer dans un avenir plus ou moins lointain le régime de l'instruction contradictoire . Certes, comme le souligne le Gouvernement à juste titre, une réforme de l'instruction contradictoire est d'importance et doit être soigneusement préparée, mais on comprend tout de même mal cette démarche consistant à diminuer en premier lieu les garanties de l'individu contre l'arbitraire et à déclarer par la suite vouloir remettre en place un dispositif efficace de protection des droits de l'individu . En prétendant que la loi du 26 novembre 1982 s'inscrirait dans un contexte de protection de la vie privée, le Gouvernement emploie en fait, de l'avis des requérants, un euphémisme dans la mesure où il a seulement dû se rendre à l'évidence en préparant la loi du 11 août 1982 et au vu des arrêts récents de la Chambre des mises en accusation du 20 novembre 1980, qu'il risquait de plonger dans l'illégalité la plus complète des activités ordonnées par certaines autorités judiciaires .
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(bb) Articles 88-3 et 88- 4 La loi allemande soumise à la Cour européenne des Droits de l'Homme prévoyait que le citoyen surveillé devait être infomié de la surveillance du moment que le résultat des opérations de surveillance ne pouvait plus être compromis . La Cour a souligné que la législation allemande renfermait diverses clauses destinées à limiter à un minimunt inévitable l'effet des mesures de surveillance et assurer que celle-ci soit exécutée en pleine conformité avec la loi . De ce fait la Cour a conclu à un équilibre entre l'exercice par l'individu du droit que lui garantit le paragraphe I°' de l'article 8 et la nécessité, d'après le paragraphe 2, d'imposer une surveillance secrète pour protéger la société démocratique dans son ensemble (par . 59 et 60) . Cet équilibre fait défaut dans la législation luxembourgeoise . eu égard à l'absence totale d'information de la personne surveillée aprés la cession des opérations de surveillance et à l'absence totale d'un contrôle quelconque lors des opérations de surveillance et apr8s cessation des opérations de surveillance . N'étant jamais informé qu'il a été surveillé, le citoyen ne saurait disposer de recours effectif devant une instance nationale . Mais même si suite à une indiscrétion il était informé qu'il a été surveillé, il ne disposerait pas de recours devant une instance nationale . Les requérants constatent que les articles 88-3 et 88-4 ne prévoient pas de recours effectif devant une instance nationale pour se pourvoir contre une violation des droits leurs reconnus par la Convention . Le mémoire gouvememental énumère une série de recours dont les requérants doivent cependant contester l'existence en l'absence de références dans les articles 88-3 et 88-4 à de tels recours . - En ce qui concerne le recours en annulation devant le Conseil d'Etat contre la décision du Ministre d'Etat ordonnant la surveillance, les requérants font valoir qu'aux termes de l'avis du Conseil d'Etat du 30juin 1981 • La recherche des infractions contre la sûreté extérieure de l'Etat soulève, surtout en temps de paix et en raison des intplications diplomatiques possibles, des problèmes très délicats . Du point de vue de l'intérêt supérieur du pays, il est donc indispensable de confier au pouvoir exécutif, responsable devant la Chambre des Députés, la mission d'ordonner les mesures spéciales en question- . Ces lignes laissent donc prévoir que le Conseil d'Etat se déclarera incompétent pour statuer sur tout recours ultérieur, en vertu de la théorie de l' .acte de gouvernement • .
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- Quant au recours aux dispositions de la loi du 11 août 1982 concernant la protection de la vie privée, les requérants soulignent que cette loi conceme les atteintes à la vie privée commises par des particuliers et non celles commises par les membres du service de renseignements . Les requérants soutiennent qu'il n'existe pas de recours effectif au sens de l'article 13 de la Convention, mème au cas où à la suite d'une indiscrétion un particulier apprendrait que son droit à la vie privée a été violé par le service de renseignements .
c) Sur l'arricle 6 de la Convenrion Les requérants renvoient sur ce point aux développements contenus dans leurs requétes introductives respectives . Les requérants retiennent toutefois que le Gouvernenient est en peine d'établir que toutes les personnes surveillées doivent être informées des mesures de surveillance et de contrôle ordonnées à leur encontre . En conclusion, les requérants estiment que les articles 88-I, 88-2, 88-3 et 88 -4 du Code d'instruction criminelle se trouvent entièrement en opposition avec les obligations déoculant pour le Luxembourg des articles 8 . 13 et 6 de la Convention .
EN DROI T Les requérants se plaignent de l'introduction au Code d'instruction criminelle des articles 88-I . 88-2 . 88-3 et 88-4 autorisant dans certaines circonstances la surveillance et le contrôle de toutes les formes de communication . lls invoquent la violation des articles 8, 13 et 6 de la Convention . Les requérants soutiennent tout d'abord qu'ils sont en droit de se prétendre victimes d'une violation de la Convention sans devoir alléguer à l'appui de leur requête avoir fait l'objet d'une mesure concréte de surveillance . Ils soutiennent également que les dispositions précitées habilitent les autorités du Grand-Duché à surveiller leur correspondance et leur vie privée et familiale sans avoir l'obligation de les informer des mesures prises à leur égard . Enfin- ils se plaignent que ces dispositions ne prévoient aucune forme de recours devant un organe juridictionnel ou toute autre instance nationale . De l'avis du Gouvernement défendeur, les requêtes sont irrecevables car les requérants ne peuvent ni prétendre être victimes d'une violation au sens de l'article 25 de la Convention, ni mème établir l'existence d'un risque d'une telle violation à leur égard . Au surplus, le Gouvernement soutient que les requêtes sont manifestement mal fondées .
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I . Sur l'article 25 de la Conventio n L'article 25 par . I de la Convention stipule ce qui suit : - La Commission peut être saisie d'une requête adressée au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe par toute personne physique, toute organisation non gouvernementale ou tout groupe de particuliers qui se prétend victime d'une violation par l'une des Hautes Panies Contractantes des droits reconnus dans la présente Convention . . . Pour pouvoir se prévaloir de cette disposition, il faut remplir deux conditions : le requérant doit entrer dans l'une des catégories de demandeurs mentionnées à l'article 25 et il doit pouvoir se prétendre victime d'une violation de la Convention . Pour ce qui est de la première condition, il est évident qu'elle se trouve remplie . En effet, il s'agit de personnes physiques et de personnes morales pouvant entrer manifestement dans l'une des catégories de requérants visées à la disposition précitée en tant qu'organisations non gouvernementales ou groupes de particuliers . Quant à la seconde condition, la Commission relève tout d'abord que le Gouvemement défendeur soutient que les requérants ne sauraient se prétendre -victimes» au sens de l'anicle 25 de la Convention . En effet, les intéressés n'auraient pas établi une violation individuelle, mème potemielle, de leurs propres droits ; ils rechercheraient plutôt, sur la base de l'éventualité purement hypothétique d'être soumis à une surveillance, un contrôle général et abstrait de la législation contestée à la lumière de la Convention .
Se référant à l'arrèt rendu par la Cour européenne des Droits de l'Homme dans l'affaire Klass (arrêt du 6 septembre 1978, par . 34), la Commission rappelle ici que la Cour a accepté qu'un individu puisse, sous certaines conditions, se prétendre victime d'une violation entrainée par la simple existence de mesures secrètes ou d'une législation en permettant, sans avoir besoin d'avancer qu'on les lui a réellement appliquées . A cet égard, la Cour a déclaré que les conditions requises doivent être définies dans chaque cause selon le ou les droits de la Convention dont on allègue la violation, le caractère secret des mesures incriminées et la relation entre l'intéressé et ces mesures . A la lumière de ces considérations, il y a lieu de rechercher si, en raison de la législation mise en cause, les requérants peuvent se prétendre victimes, au sens de l'article 25, d'une violation des dispositions de la Convention, notamment de l'anicle 8 qui se trouve au centre du litige . A cet égard, la Commission a examiné les requêtes en tenant compte des différentes hypothèses qui en résultent . En effet, elle estime qu'il convient de distinguer les griefs des requérants d'après les dispositions du Code d'instruction criminelle visées par chaque requ@te, à savoir les articles 88-1 et 88-2 d'une part, et les articles 88-3 et 88-4 d'autre part .
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a) En ce qui concerae les articles 88- 1 et 88-2 du Code d'instruction criminelle En l'espèce, la Commission constate tout d'abord que les mesures prises conformément à ces articles s'inscrivent dans le cadre de poursuites pénales . Elle note ensuite que l'article 88-2 prévoit l'obligation formelle d'infortner la personne surveillée . En effet, le 6ème alinéa de cet article dispose que .la personne dont la correspondance ou les télécommunications ont été surveillées est informée de la mesure ordonnée dès que les besoins de l'instruction le permettent . .
Il est vrai que certaines difficultés pourraient surgir quant à l'interprétation de cet alinéa, tel qu'il est rédigé, par rapport au libellé du 1^1 alinéa de l'article 88-I . La Commission relève à cet égard que cet alinéa se réfère au contrôle de . toutes les formes de conununication ., alors que l'article 88-2, 6ème alinéa- fait état de l'information à la personne dont .la correspondance ou les télécommunications • ont été surveillées . On pourrait s'interroger donc sur la question de savoir si l'obligation d'information prévue à l'article 88-2 couvre toutes les possibilités de surveillance et de contrôle au sens de l'article 88-1 . Quoi qu'il en soit- la Commission estime que selon toute vraisemblance l'intention du législateur a été que la personne ayant fait l'objet des mesures de surveillance et de contrôle en application de l'article 88-1, doit être informée de ces mesures conformément à l'article 88-2, 6ème alinéa . Les 3ème et 7ème alinéas de cet article semblent confirmer cette interprétation . En effet, l'article 88-2, 3ème alinéa, fait état des . télécommunications enregistrées et les correspondances ainsi que les données ou renseigrtements obtenus par d'autres moyens techniques de surveillance et de contrôle sur la base de l'article 88-I . . . . . Le 7°alinéa dudit article, prévoit que . après le premier interrogatoire- l'inculpé èt son conseil pourront prendre communication des télécommunications enregistrées, des correspondances et de tous autres données et renseignements versés au dossier» . Par ailleurs, il échet de rappeler ici que selon l'avis de l'administration des Postes et Télécommunications du 18 mars 1982 on entend «par télécommunication, toute transmission, émission ou réception de signes, de signaux, d'écrits, d'images, de sons ou de renseignements de toute nature, par fi l, optique, radio, électricité ou autres systèmes électromagnétiques . . A cet égard, la Commission note que le Gouvernement défendeur a fait .valoir à l'audience qu'il interprète l'obligation de notifier l'écoute des télécommunications comme l'obligation de notifier l'écoute de toute communication orale, et que cette interprétation résulte du sens donné à . télécommunications» par l'administration des Postes . ' Des considérations qui précèdent, il se déduit, pour autant que les requêtes ont été introduites par des personnes physiques, que celles-ci ne sauraient se plaindre d'une violation des dispositions de la Convention en raison de mesures prises e n
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application de l'article 88-1 du Code d'instmction criminelle, que dans la mesure où elles ont fait l'objet d'une surveillance et en ont été informées par la suite . Or, en l'espéce, rien dans le dossier ne permet de conclure que ces personnes auraient fait l'objet d'une surveillance ou d'un contrôle des communications . Pour autant que les requêtes ont été introduites par des personnes morales, à savoir la Ligue pour la défense des droits de l'homme et le Parti ouvrier socialiste, la Commission fait observer qu'elles ne pourraient pas faire l'objet d'une surveillance ou d'un contrôle ordonnés dans le cadre des poursuites pénales, puisque les personnes ntorales ne sont pas responsables pénalement . Par ailleurs, il n'a pas été indiqué qu'elles auraient été l'objet d'une surveillance du fait que l'un de leurs membres l'aurait été . Il s'ensuit que, pour ce qui est des requêtes visant les articles 88-1 et 88-2 du Code d'instruction criminelle, les requérants tant personnes physiques que personnes morales ne peuvent se prétendre « victimes» d'une violation de la Convention . Ces requêtes sont donc incompatibles ratione personae avec les dispositions de la Convention et doivent être rejetées conformément à l'anicle 27 par . 2 de la Convention . b) En ce qui conceme les anicles 88-3 et 88-4 du Code d'instruction criminell e La Commission relève tout d'abord qu'il s'agit ici d'une surveillance et d'un contrôle ordonnés aux fins de rechercher des infractions contre la sùreté extérieure de l'Etat . Cette situation se rapproche de celle que la Commission et la Cour européennes des Droits de l'Homme ont eu à connaître dans l'affaire Klass . En effet, la surveillance instituée dans le cadre de ces articles n'est pas limitée aux personnes pouvant étre soupçonnées de commettre les infractions pénales qui y sont visées . En revanche, elle expose tous les citoyens au contrôle de leur correspondance, de leurs envois postaux et de leurs télécommunications . Ladite législation frappe donc par là directement tout usager ou usager virtuel des services des postes et télécommunications du Grand-Duché du Luxembourg . En outre, la Commission note que, à la différence des articles 88-1 et 88-2, les articles 88-3 et 88-4 de la législation contestée ne prévoient pas un système d'information aux personnes ayant fait l'objet des mesures de surveillance . Quant aux requérants personnes morales, à savoir la Ligue et le Parti précités, la Commission estime qu'il n'est pas exclu que ces demiers puissent faire l'objet d'une su rv eillance clandestine en raison des contacts qu'ils pourraient avoir avec des personnes, membres de ces organisations- soupçonnées de commettre ou tenter de commettre des infractions contre la sûreté de l'Etat . 71
Dans ces conditions, la Commission considère que les requérants, tant personnes physiques que personnes morales, sont en droit, pour ce qui est des requêtes visant les articles 88-3 et 88-0du Code d'instruction criminelle, de se prétendre - victimes d'une violation de la Convention . au sens de l'article 25, bien qu'ils ne puissent alléguer à l'appui de leurs requètes avoir subi une mesure concrète de surveillance . Pour savoir s'ils ont été réellement victimes d'une telle violation, il faut rechercher si la législation contestée cadre en elle-mème avec les clauses de la Convention . Dès lors- la Contmission n'examinera la prétendue violation des articles 8 et 13 que quant aux mesures de surveillance et du contrôle des formes de communication pouvant ètre ordonnées dans le cadre des articles 88-3 et 88-4 du Code d'instruction criminelle .
Sur la violation alléguée des articles 8 et 13 de la Convention a) Qtmtu à l'article 8 de la Convention Les requérants allèguent que les dispositions incriminées habilitent les autorités du Grand-Duché à surveiller leur correspondance et en général leur vie privée et familiale, en violation de l'article 8 de la Convention : Cet article est ainsi libellé : • I . Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance . 2 . II ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sùreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui . . De l'avis de la Commission, les mesures de surveillance mises en cause constituent une ingérence dans l'exercice des droits garantis par l'anicle 8 par . I . Le Gouvernenient ne l'a pas contesté . . L'article 8 par . 2, autorise cependant certaines restrictions à l'exercice de ces droits, et il convient de se demander si les ingérences prévues par la loi luxembourgeoise sont couvertes par cet anicle . aa) •Prévue par la loiPour ne pas enfreindre l'article 8, l'ingérence doit d'abord avoir été •prévue par la loi » . Se référant à la jurisprudence de la Cour et à sa propre jurisprudence, la Commission rappelle que le membre de phrase • prévue par la loi • ne se borne pas à renvoyer au droit inlerne, mais concerne aussi la qualité de la • loi» ; il la veut compatible avec la prééminence du droit, mentionnée dans le préambule de la Convention . Il implique ainsi que le droit interne doit offrir une certaine protection contre des atteintes arbitraires de la puissance publique aux droits garantis par l e 72
paragraphe I dudit article (Cour eur . D .H ., affaire Malone, arrêt du 2 .8 .1984 . par . 67 ; affaire Klass, arrêt du 6 .9 .78, par . 42 et 49) . La loi doit fixer elle-méme les conditions et les procédures auxquelles les ingérences doivent satisfaire (Comm . eur . D .H . . affaire Klass, rapport du 9 .3 .77 . par . 63) . La Commission est d'avis que la législation contestée est en confomité avec ces principes puisque les conditions et les procédures auxquelles - l'ingérence . doit se conformer sont suffisamment précises . En ce qui concerne l'ingérence résultant de l'application de l'article 88-3 et eu égard aux allégations des requérants relatives à l'imprécision du terme . infractions contre la sûreté extérieure» utilisé au premier alinéa de cet anicle, la Commission relève que le Gouvernement défendeur a souligné que ce tertne fait référence aux seules infractions de ce type existant en droit luxembourgeois, c'est-à-dire celles visées par les articles 113 à 123 du Code pénal . La Commission se base sur cette interprétation . Les requérants font valoir que le service des renseignements pourrait envisager le placement de micros dans le domicile des personnes privées . A cet égard, la Commission observe qu'ainsi qu'il a été indiqué par le Gouvemement défendeur dans ses observations écrites et à l'audience, l'inviolabilité du domicile est garantie par la Convention européenne des Droits de l'Homme qui a force de loi au Luxembourg, et la législation contestée n'autorise pas le service des renseignements à y déroger . Le Gouvemement a également souligné qu'il faudrait . pour ce faire, une disposition expresse et que la législation sur la protection de la vie privée doit être respectée par le service des renseignements . Se basant sur ces déclarations, la Commission estime qu'une telle forme de surveillance n'est pas possible dans le cadre des dispositions mises en cause . bb) Nécessaire, dans une société démocratique, à!a poursuite d'un but légitime En second lieu, l'ingérence doit être « nécessaire • dans une société démocratique, notamment à la «sécurité nationale», à la •sùreté publique• ou à la «défense de l'ordre» . Or, il est bien précisé dans le texte de l'article 88-3, l'~ alinéa, que l'objectif de cette disposition est la protection de la «sûreté extérieure de l'Etat . . Il reste à se demander si ce système de surveillance des formes de communication est nécessaire dans une société déntocratique . Sur ce point, la Commission constate tout d'abord que, conformément à l'anicle 88-3, I°, alinéa, la surveillance des formes de communication ne peut être ordonnée que lorsqu'une ou plusieurs personnes tentent de commettre, ont commis ou tenté de commettre des infractions contre la sùreté extérieure de l'Etat, au cas où les moyens ordinaires d'investigation s'avéraient inopérants en raison de la nature des faits et des circonstances de l'espèce .
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' En ce qui concerne le contrôle de l'adoption et de l'application des mesures restrictives, il y a lieu de rechercher si les procédures y destinées sont aptes à limiter à ce qui est nécessaire dans une société démocratique, l' « ingérence . résultant de la législation incriminée . Se référant à l'arrêt Klass, la Commission rappelle que la surveillance peut subir un contrôle à trois stades : lorsqu'on l'ordonne, pendant qu'on la mène ou après qu'elle a cessé . Quant aux deux premières phases, la Cour a déclaré que .la nature et la loeique m@me de la surveillance secrète commandent d'exercer à l'insu de l'intéressé non seulement la surveillance comme telle, mais aussi le contrôle qui l'accompagne : puisque l'on empéchera donc forcément l'intéressé d'introduire un recours effectif ou de prendre une part directe à un contrôle quelconque, il se révéle indispensable que les procédures existantes procurent en soi des garanties appropriées et équivalentes sauvegardant les droits de l'individu» (arrêt précité, par . 55) . En l'espèce, la Commission relève que les mesures de surveillance des formes de communication sont soumises à une procédure préalable d'autorisation . En effet, la décision d'autoriser ces mesures doit être prise par le Président du Gouvernement avec l'assentiment d'une commission composée du Président de la Cour supérieure de Justice, du Président du Comité du Contentieux du Conseil d'Etat et du Président de la Chambre des Comptes . Cet organe offre assurément des garanties d'impartialité . En outre, la Conimission remarque que ces mesures devront cesser dès que les renseignements recherchés auront été recueillis et au plus tard dans le délai de trois mois à compter du jour où ils auront été ordonnés . Un éventuel renouvellement desdites mesures est également soumis à une procédure de contrôle analogue à celle qui vient d'être décrite . D'autre part, l'article 88-4 prévoit que la surveillance et le contrôle des télécommunications seront effectués par le service de renseignements institué par la loi du 30 juillet 1960 concemant la protection des secrets intéressant la sécurité extérieure de l'Etat . Sur ce point la Commission relève que ce service est composé d'agents détachés d'autres services publics et placés sous l'autorité du Président du Gouvernement . Elle note également que le Gouvemement défendeur a souligné que la législation sur la protection de la vie privée doit être respectée par ledit service et que l'organisation de mesures de surveillance hors du cadre des articles 88-3 et 88-4 constituerait un acte illégal constitutif d'une infraction pénale . Enfin, pour ce qui est des allégations des requérants relatives à l'absence d'une notification officielle adressée à l'intéressé, la Commission rappelle que dans l'arrêt Klass, la Cour a déclaré •qu'il ne saurait ètre incompatible avec l'article 8, par . 2 de ne pas informer l'intéressé dès la fin de la surveillance, car c'est précisément cette abstention qui assure l'efficacité de l'ingérence- (Cour eur . D .H ., arrét précité, par . 58) . II est vrai que la Cour a ajouté que, suivant l'interprétation de la Cou r 74
constitutionnelle fédérale allemande, l'intéressé doit être avisé aprés la levée des mesures de surveillance dès que la notification peut être donnée sans compromettre le but de la restriction (arrêt Klass . par . I I, 19 et 58) . Le Gouvemement défendeur a plaidé que la législation luxembourgeoise limite, en l'espece, la surveillance aux infractions concemant la sûreté extérieure de l'Etat, c'est à dire, fréquemment en rapport avec des puissances étrangeres, et que la notification compromettrait sérieusement le résultat recherché en risquant de révéler les moyens d'action du service ainsi que l'étendue des informations qu'il a pu recueillir . Il soutient qu'on est bien dans un cas où, l'ingérence se justifiant, la notification lui ferait perdre toute efficacité . A cet égard, la Commission a noté l'argument du Gouvemement selon lequel le Grand-Duché de Luxembourg accueille sur un territoire exigu les lieux de travail d'organisations internationales et un nombreux corps diplomatique et, de ce fait, est exposé, comme le prouvent les récents attentats terroristes, à des risques accrus d'activités contre sa sùreté extérieure . Une notification risquerait de dévoiler les techniques de surveillance utilisées . Du point de vue de la Convention, il convient d'ajouter qu'une certaine forrne de comprotnis entre les exigences de la défense de la démocratie constitutionnelle et des droits de l'individu parait être inhérent au système de la Convention . Il est expressément déclaré dans le Préambule que le maintien des libertés fondamantales repose essentiellement sur un régime politique véritablement democratique, d'une part et, d'autre part, sur une conception commune et un respect commun des Droits de l'Hotnine dont les Gouvernments signataires se réclament . L'article 17 précise que rien dans la Convention ne peut étre interprété comme impliquant pour un Etat, un groupement ou un individu, un droit quelconque de se livrer à une activité ou d'accomplir un acte visant à la destruction des droits ou libertés reconnus dans la Convention . L'équilibre réalisé dans la législation luxembourgeoise est conforme avec l'idée de base sous-jacente à la Convention .
cc) Conclusio n En prenant ces divers élénients en considération, la Commission conclut que les mesures de surveillance qui peuvent être ordonnées dans le cadre des articles 88-3 et 88-4 du Code d'insttuction criminelle luxembourgeois ne vont pas au-delà de ce qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, au sens de l'anicle 8 par . 2 de la Convention . Les ingérences permises par la législation contestée s'inspirent, par les garanties adéquates et suffisantes contre les abus, du principe de la prééminence du droit et visent à protéger la démocratie des menaces qui peuvent peser sur elle . Il s'ensuit que, sur ce point, les requêtes sont manifestement mal fondées et doivent étre rejetées en application de l'article 27 par . 2 de la Convention .
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b) Quant à l'article 1 3 de la Conventio n Les requérants dénoncent également une violation de l'a rt icle 13 de la Convention, aux termes duquel : .Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente Convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles . + D'après les requérants, il y a une violation de l'a rt icle 13 puisque les dispositions législatives contestées ne prévoient aucune forme de recours devant un organe juridictionnel ou toute autre instance nationale et il n'y a aucun droit d'être informé . La Commission rappelle ici que, conformément à sa jurisprudence constante, l'art icle 13 de la Convention vise l'octroi d'un recours contre une allégation de violation d'un des droits et libertés proclamés dans les autres a rt icles de la Convention . Elle souligne é galement que dans l'affaire Klass elle a estimé que si la notification devait aller à l'encontre de l'objectif des ingérences nécessaires à la sécurité nationale et justifiées par la Convention (art icle 8, par . 2), une interprétation de l'a rt icle 13 ayant pour effet de créer un droit d'étre informé ne serait pas en harmonie avec le système de la Convention ( Rapport du 9 .3 .77, par . 71) : Cette argumentation a été reprise par la Cour dans l'affaire Klass (arrêt du 6 .9 .1978, par. 68) . En outre- se référant à nouveau à l'arr@t Klass, la Commission constate que la Cour a déclaré que, dans la situation spécifique de la su rveillance secrète, un recours effectif selon l'a rt icle 13 doit s'entendre d'un recours aussi effectif qu'il peut l'être eu égard à sa po rtée limitée, inhérente à tout système de surv eillance (arrêt précité, par . 69) . Il reste par conséquent à examiner les différentes voies de recours dont les requérants disposent en droit luxembourgeois en vue d'établir si elles sont • effectives• dans ce sens é troit . Il est vrai que- contrairement au système allemand examiné dans l'affaire Klass, le système luxembourgeois se caractérise par l'absence totale de notification aux intéressés d'une mesure de surveillance ordonnée sur base de l'article 88-3 . Ceci n'est pas sans soulever des problèmes quant à l'existence d'un recours efficace tel que prévu par l'article 13 de la Convention . Toutefois, la Commission a déjà remarqué qu'une notification risquerait de compromettre, compte tenu des circonstances de fait propres à la situation luxembourgeoise, le résultat escompté par la surveillance .
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Quoi qu'il en soit, la Commission relève qu'un contrôle a posteriori paraît dans une certaine mesure possible . A cet égard, elle prend note de l'affirmation du Gouvemement défendeur selon laquelle toute personne pensant étre écoutée peut s'adresser au Conseil d'Etat après avoir demandé au Président du Gouvemement de faire cesser la surveillance . Le Conseil d'Etat étant la juridiction administrative suprême au Grand-Duché, les recours devant elle bénéficient de toutes les garanties de procédure nécessaires . En l'occurrence, rien ne permet de mettre en doute que cette juridiction ne procéderait pas à une enquête approfondie . En outre, la Commission remarque que, conformément aux dispositions de la loi du 11 août 1982 concemant la protection de la vie privée, l'individu qui estimerait avoir fait l'objet d'une surveillance illégale peut s'adresser à l'autorité judiciaire en demandant de faire cesser cette surveillance . Par ailleurs, selon les renseignements du Gouvernement défendeur, il est loisible à toute personne d'intenter devant les tribunaux une action en responsabilité civile contre l'Etat à raison des dommages que lui auraient causé les mesures de surveillance mises en place illégalemenl . Enfin, la législation contestée prévoit elle-même un contrôle a priori de l'opportunité de la surveillance (voir p . 74) . Dès lors, la Commission estime que l'ensemble des recours prévus par le droit luxembourgeois remplit, dans les circonstances particulières de la cause, les exigences de l'article 13 de la Convention . Il s'ensuit que, sur ce point, les requêtes sont aussi manifestement mal fondées, au sens de l'article 27 par . 2 de la Convention . Par ces motifs, la Commissio n DÉCLARE LES REQUÊTES IRRECEVABLES .
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(1'RANSLATION) THE FACT S I . The six applications have been introduced by individual applicants and various groups of applicants, all Luxembourg nationals . I . The first application has been introduced by the Luxembourg League for the Defence of the Rights of Man and of Human and Citizens' Rights, Mr . Julien Mersch and ten other members of the League who claim to be acting both in their own name and as representatives of the League . The application relates to Sections 88-1, 88-2, 88-3 and 88 -4 of the Act of 26 Noventber 1982 ("the Act") . 2 . The second application has been introduced by Mr . Robert Krieps and twelve others . It relates to Sections 88-1 and 88-2 of the Act . 3 . The third application had been introduced by the Socialist Workers' Party of Luxembourg, Mr . Robert Krieps and 22 other menibers of the Party who claim to be acting both in their own name and as representatives of the Party . It relates only to Sections 88-3 and 88-4 of the Act . 4 . The fourth, fifth and sixth applications have been introduced by Mr . JeanMarie Hengen, a judge, Mrs . Lydie Err, a lawyer and Mr . Alex Bodry, a lawyer respectively . They relate only to Sections 88-3 and 88-4 of the Act . 11 . The applications relate to the Act of 26 November 1982 whereby the Grand Duchy's Code of Criminal Procedure was supplemented by Sections 88-I . 88-2, 88-3 and 88-0, authorising the monitoring and surveillance of any form of communication in cenain circumstances . The applicants observe that the Act of 26 November 1982 was published in the "Mémorial" of 3 December 1982 and that, according to Section 2 of the GrandDucal Royal Decree of 22 October 1942 on the procedure for publishing statutes come into force three clear days after its date of publication . The applicants accordingly argue that the period of six months referred to in Article 26 of the Convention runs from 7 December 1982 to 7 June 1983 . They therefore consider that the applications have been introduced within the prescribed time-limit .
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The texts of the sections in question are as follows : "Section 88- 1 An investigating judge may, as an exception and by a decision specifically reasoned according to the facts of the case and by reference to the conditions set out below, order the use of technical means for the monitoring and surveillance of any form of comniunication if : a . the criminal proceedings relate to a fact of particular seriousness constituting either a felony or misdemeanour carrying a maxintum penalty of two or more years' imprisonment : and i f b . by virtue of specific facts the person to be subjected to surveillance may be suspected either of having committed or contributed to the offence or receiving or transmitting information intended for or emanating from the accused or suspect ; and i f c . ordinary nteans of investigation prove ineffective owing to the nature of the facts and special circumstances of the case . Measures so ordered shall be terminated as soon as they are no longer necessary . They shall automatically be discontinued one month from the date of the order . They ntay . however, be extended for one month at a time, provided that their total duration does not exceed one year, by a reasoned order of the investigating judge, approved by the President of the lndictments Chamber, who shall decide on the matter within two days of receiving the order after hearing the views of the Attorney General . Such nteasures may not be ordered in respect of an accused after his first examination by the investigating judge, and any measures previously ordered shall automatically cease to be effective on that date . Such measures may not be ordered in respect of a person bound by professional secrecy within the meaning of Section 458 of the Criminal Code unless that person is himself suspected of having committed or contributed to the offence . In all cases the Attorney General may object to the order of the investigating judge . Such objection shall be lodged wiihin two days from the date of the order . It shall be submitted to the President of the Indictments Chamber, who shâll decide on the matter within two days of receiving the order, after hearing the views of the Attorney General .
"Section 88- 2 Decisions by which the investigating judge or the President of the Indictments Chamber order the monitoring and surveillance of telecommunications or of correspondence entrusted to the post shall be notified to the Director of the Administration of Posts and Telecommunications, who shall have them put into effect without delay .
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Such decisions and whatever action is taken upon them shall be entered in a special register kept in the Administration of Posts and Telecommunications . Recorded telecommunications and correspondence as well as data or information obtained by other technical means of surveillance and nionitoring on the basis of Section 88-1 shall be delivered under seal and agâinst a receipt to the investigating judge- who shall record their delivery in a report . He shall make copies of correspondence containing incriminating or exonerating evidence and shall place such copies, the recordings and all other data and information received on the file . He shall return any written material he considers it unecessary to seize to the Administration of Posts and Telecommunications, which shall deliver them to the addressee . Where the monitoring and surveillance of communications ordered on the basis of Section 88-1 have produced no result or the accused has been acquitted by a decision that has become final, the copies and recordings as well as all other data and infortnation on the file shall be destroyed by the investigating judge on his own order . The Attomey General may object to such an order on the conditions laid down in the last paragraph of Section 88-I . Where thecopies or recordings or the data or information received may be used for the continuation of the enquiry or the resumption of the investigation, they shall be destroyed not later than the date of expiry of the time-limit for prosecution . No use may be made of communications with persons bound by professional secrecy who are not themselves suspected of having committed or contributed to the offence . Recordings and copies shall immediately be destroyed by the investigating judge . A person whose correspondence or telecommunications have been subjected to surveillance shall be informed of the measure ordered as soon as the requirements of the investigation allow . After the first examination, the accused and his counsel may inspect the recorded telecomntunications correspondence and all other data and inforrnation on the file . The accused and his counsel may have the recordings copied in the presence of a criminal-police officer . "Section 88-3 The President of the Government may, with the assent ofâ board consisting of the President of the Litigation Comminee of the Council of State and the President of the Audit Office, order the monitoring and surveillance of any fôrms of communication by appropriate technical means for the purpose of detecting offences against the extemal security of the State which one or more persons are attempting to commit or have committed or have attempted to commit, if ordinary means of investigation prove ineffective owing to the nature of the facts and special circumstances of the case .
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In an emergency the President of the Govemment may order the monitoring and surveillance mentioned in the preceding paragraph on his own authority, provided that he promptly informs the board specified therein, which shall decide whether or not the monitoring and surveillance should be continued . Monitoring and surveillance shall cease as soon as the information sought has been obtained and in any event within three months from the date on which they were ordered . With the assent of the board, monitoring and surveillance may be ordered by the President of the Government for a further period of three months . His decision shall be renewable for further periods of three months on the same condition . If a member of the board is unable to attend, the President of the Higher Court of Justice shall be replaced by a member of the Court of Cassation, and the chairman of the Litigation Committee of the Council of State and the President of the Audit Office by members of the Litigation Committee of the Council of State . "Section 88- 4 Decisions by which the President of the Govemment orders the monitoring and surveillance of telecommunications and correspondence shall be notified to the Director of the Administration of Posts and Telecommunications, who shall have them put into effect without delay . Monitoring and surveillance of telecommunications shall be carried out by the intelligence service established under the Act of 30 July 1960 on the protection of secrets affecting the external security of the State . No use may be made of communications with persons bound by professional secrecy within the meaning of Article 458 of the Criminal Code who are not themselves suspected of attempting to commit or of having committed or having attempted to commit the offence as principals or accessories . Recordings and transcriptions of such communications shall immediately be destroyed by the head of the intelligence service . Correspondence shall be delivered under seal and against a receipt to th e intelligence service . The head of the service shall have photocopies made of correspondence constituting incriminating or exonerating evidence and shall return any written ntaterial he considers it unnecessary to keep to the Director of the Administration of Posts and Telecommunications who shall have them delivered to the addressee . Where the monitoring and surveillance of communications carried out on the basis of Section 88-3 have produced no result, the copies, recordings and all other data and information obtained shall be destroyed by the head of Ihe intelligence service . Where such copies, recordings, data or information could be used for the continuation of the enquiry, they shall be destroyed not later than the date of the expiry of the time-limit for prosecution ."
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COMPLAINTS The applicants' complaints, as submitted . may be summarised as follows : 1 . The applicants complain of the incorporation in the Grand Duchy's Code of Criminal Procedure of the rules contained in the Act of 26 November 1982 (Sections 88-I, 88-2, 88-3 and 884 ) . They claim that these provisions :
i . authorise both the judicial and the administrative authorities of the Grand Duchy to place their correspondence and their private and family lives generally under surveillance without having to inform them of the measures taken against them ; ii . fail to provide for any form of remedy before a court or other national authority .
The applicants allege violation of Articles 8, 6 and 13 of the Convention . 2 . In particular, they make the following allegations concerning violation of Article 8 of the Convention : a . Sections 88- 1 and 88- 2 These sections authorise an investigating judge, in the context of criminal proceedings, to order the use of technical means for the monitoring and surveillance of any form of communication . The applicants claim that in Section 88-1 the instances in which measures for the monitoring and surveillance of forms of communication may be ordered are couched in vague and sweeping terms . They also note that, according to the above-mentioned rules, one of the conditions for using the measures in question is that the proceedings must relate to a "fact of particular seriousness constituting either a felony or a misdemeanour carrying a nmximum penalty of two or more years' imprisonment" . They point out that there is no clear definition of the expression "fact of particular seriousness", and also that offences constituting either a felony or a misdemeanour carrying a maximum penalty of to two or more years' imprisonment include almost all indictable offences provided for in the Criminal Code of the Grand Duchy of Luxembourg . Only petty offences, broadly speaking, are outside its scope . The applicants emphasise that one of the conditions laid down in Section 88-1 is that "ordinary means of investigation prove ineffective by reason of the nature of the facts and special circumstances of the case" . The text of the section does not, however, define what is meant by the nature of the facts and special circumstances otthe case .
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They allege that the new legislation has the effect of establishing a systent of "exploratory" surveiliance which would allow the monitoring and surveillance of cersons who became suspect merely because thev had received or transmitted information intended for or emanating from a suspected person . They point out that a third party who is subjected to a measure of investigation has no rentedy against an order by the investigating judge . b . Secriorrs 88-3 and 88-4 These sections authorise the President of the Government to order the monitoring and surveillance of any form of communication for the purpose of detecting offences against the external security of the State . The applicants point out that the sections exclude any form of judicial or parliamentary review and fail to define the expression "offence against the external security of the State", which could therefore include any number of offences . They also allege that surveillance measures are not confined to persons who may be suspected on account of factual indications . They emphasise that application of the measures is the sole responsibility of the intelligence service, whose ntembers are subject to no supervision except by the President of the Government . They argue that the board which, under Section 88-3, must give its assent to measures ordered by the President of the Government is not adequately independent of the Executive because its three members are designated by a grand-ducal decree . They claim that in practice the Government would have a decisive say in the drawing up of this decree . Finally, the applicants argue that persons subjected to surveillance measures are not infornted thereof and have no remedy, either judicial or administrative . Moreover, the Act does not provide for the transmission by the intelligence service of the results of its investigations to the Attorney General with a view to criminal proceedings . 3 . As regards violation of Anicle 13 of the Convention, the applicants allege that Sections 88-1 and 88-2 offer no remedy to persons who have been subjected to the monitoring and surveillance measures provided for therein and against whom no charge has subsequently been laid . An innocent person would not even know, therefore, that he had been placed under surveillance . They note that Sections 88-3 and 88-4 fail to provide a remedy before a national authority .
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4 . As regards violation of Article 6 para . I the applicants allege that a person subjected to monitoring and surveillance measures under Sections 88-1 and 88-2 of the Act against whom no criminal charge could be laid is not even informed that he has been monitored . Logically, therefore, he will not be notified of the termination of monitoring either, so that if he is innocent he will have nojudicial channel for stating his case . They observe that, as regards monitoring and surveillance measures ordered under Sections 88-3 and 88-4 incorporated in the Code of Criminal Procedure by the Act of 26 November 1982, a person residing in the Grand Duchy of Luxembourg is not provided either with any judicial remedy compatible with Article 6 para . I of the Convention against violation of his rights as guaranteed by Article 8 .
Obsenations by rhe applicants on certain differences between Luxembourg law and German !a w The applicants, referring to the case of Klass v . the Federal Republic of Germany, Application No . 5029/71, make various observations on differences between German legislation and the legislation introduced in Luxembourg by the rules in question . Their observations are as follows : i . German legislation provides only for the surveillance of postal correspondence and telecommunications . Luxembourg legislation allows the surveillance of "anv form of comrnunicarion" .
At present this generic expression mainly covers the planting of microdetectors in private homes, but its scope could extend as the electronics sector develops . ii . German legislation confines surveillance to persons who may be suspected, by virtue of factual indications ("tatsïchliche Anhaltspunkte") . of planning, committing or having committed certain serious offences as listed in the legislation itself . Such surveillance may be ordered only if it is impossible or very difficult to establish in some other way the facts . Even then, the surveillance may apply only to the suspect himself or to persons presumed to be in contact with him ; hence, German legislation does not permit any exploratory or general surveillance . Luxembourg legislation fails to define the expression "offence against rhe security of rhe Srate " . an expression which is vague and open to sweeping interpretations . Thus peaceful participation in a demonstration directed against some allied country may be termed an offence against the external security of the State . It should be noted that Sections 88-3 and 88-4 contain no ieference to the Criminal Code, Book 11, Title I, Chapter 11, headed "Felonies and misdemeanours against the external security of the State" .
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Whereas a sut-veillance measure demanded by the President of the Government must be aimed at detecting a type of behaviour which he deems an offence against the external security of the State, it is in no way confined to persons whom concrete indications render suspect . The legislation sets no limit regarding the persons to be placed under surveillance . Surveillance is thus esploratory iii . Although German legislation excludes judicial appeals against the imposition and carrying out of su rveillance measures, it does provide for an ex post facto review by two bodies appointed by the people's elected representatives ; viz a Board of Five Members of Parliament and the GIO Commission . The competent Minister must report to the Board of Five Members of Parliament on the application of the GIO Act at least once every six months ; the Members of Parliament are appointed by the Bundestag on the principle of propo rt ional representation, the opposition being represented on the Board . The Minister is also bound to provide the GIO Commission with a monthly account of Ihe measures he has ordered . In practice he seeks the Commission's prior consent . The Commission decides, either proprio motu or on application by a person be lieving himself to be under surveillance, on both the legality and the necessity of the measures . If it declares them illegal or unnecessa ry , the Minister must terminate them immediately . Members of the Commission are appointed for the life of the current Bundestag by the Board of Five Members of Parliament in consultation with the government ; they are completely independent in the exercise of their functions and cannot be given instructions . Luxembourg legislation precludes not only any fonn of judicial review of monitoring and su rv eillance measures which, it should be recalled, may go far beyond those allowed by German legislation both as regards the means employed and as regards the persons afected, but also any fonn of review by Parliament or some other body based on universal suffrage . Luxembourg legislation places a single restriction on the powers it confers on the President of the Government : before ordering monitoring and surveillance measures, he must obtain the assent of a board consisting of the President of the Higher Court of Justice, the President of the Audit Office and the Chairman of the Litigation Committee of the Council of State . These three persons are nominated by a grand-ducal decree, hence in effect by the government . Moreover, whereas the President of the Higher Court of Justice and the President of the Audit Office enjoy cenain guarantees of irremovability, the appointment of the Chairman of the Litigation Committee is only for one year, although if may be renewed .
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The board is consequently in no way assured of being adequately independent of the Executive in order to exercise etTective prior supervision . The board may not be requested by individuals to order the withdrawal of a surveillance measure, nor does it hold a watching brief over the activities of the intelligence service . As a result, there is no prior or ex post facto review of surveillance measures . iv . lndiridual citizens are not informed of surveillance measures, even though the provision of such information does not affect the effectiveness of the measures : and they have no judicial oradministrarive channel for having the measures terminated and their results cancelled or for obtaining damages . 77te resttlts of sun-eillance measures will never be discussed before the courts, as the law makes the Attorney General and the judge-advocate appointed by him, not the intelligence service, responsible for investigating offences covered by the Criminal Code (Chapter 11, Tit1e 1, Ist Part, Book 11 - Act of 31 December 1982 on reform of the Code of Military Procedure) and neither the Attorney General nor the judge-advocate has any authority over the intelligence service . Neither the Act of 31 December 1982 nor the Act of 26 November 1982 enables for lhe inrelligence sen•ice m transntit the results of its investigations to the Attorney General with a view to criminal proceedings . The law is silent on the use to which the intelligence service should put the results of surveillance measures . ' Moreover, a person who has been subjected to monitoring and surveillance measures under Sections 88-1 and 88-2 of the contested Act and against whom no criminal charge could be laid is not even informed that he has been monitored . Logically, therefore he will not be notified of the termination of monitoring either, so that if he is innocent he will have no judicial cltanriel for stating his case . As regards monitoring and surveillance measures ordered under Sections 88-3 and 88-4 as incorporated in the Code of Criminal Procedure by the Act of 26 November 1982, an individual living in the Grand Duchy of Luxembourg, in contrast to what occurs in the Federal Republic of Germany, has no judicial remedy complying with Article 6 para . I of the Convention against violations of his rights under Article 8 of the Convention .
PROCEEDINGS BEFORE THE COMMISSIO N The application by the Luxentbourg League for the Defence of the Rights of Man and of the Citizen, Mr . Julien Mersch, and 10 others was introduced on 27 May 1983 and registered on 17 June 1983 . The application by Mr . Robert Krieps and 12 others was introduced on 31 May 1983 and registered on 20 June 1983 . The application by the Luxentbourg Socialist Workers' Party, Mr . Robert Kreips an d
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22 others was introduced on 18 May 1983 and registered on 21 June 1983 . The application by Mr . Jean-Marie Hengen was introduced on I June 1983 and registered on 27 June 1983 . The application by Mrs . Lydie Err was introduced on 31 May 1983 and registered on 8 August 1983 . Finally, the application by Mr . Alex Bodry was introduced on I June 1983 and registered on 29 July 1983 . On 10 October 1983 the Commission ordered the joinder of the applications under Rule 29 of its Rules of Procedure . It also decided, in accordance with Rule 42 para . 2 (b) of its Rules of Procedure to give notice of the applications to the Governnient of the Grand Duchy of Luxembourg and invite the latter to present written observations on the admissibility and merits of the applications by 23 Decentber 1983 . The Government's observations were received on 23 February 1984 after they had twice asked for an extension to the time-limit for presenting them . The applicants in mrn asked for an extension to the time-limit for presenting their observations in reply, and these were received on 5 May 1984 . On 9 July 1984 the Commission decided to invite the parties to make further observations to it orally on the admissibility and merits of the applications (Rule 42 para . 3 (b) of the Rules of Procedure) . The hearing took place on 10 May 1985, the parties being represented as follows : the respondent Government by Mr . Guy Schleder, Agent, assisted by Mr . Jean-Paul Jacque and Mr . Robert Rollinger, advisers ; ihe applicants by Mr . René Diederich (Application No . 10439/83) . Mr . Alexandre Krieps (Application No . 10440/83), Mr . Jean-Marie Hengen (Application No . 10452/83) . Mrs . Lydie Err and Mr . Alex Bodry (Applications Nos . 10441/83, 10512/83 and 10513/83) .
SUBMISSIONS OF THE PARTIES A . THE GOVERNMENT Preliminary remarks The Government emphasise first of all that, in order to end the current state of legal uncertainty and regulate the matter thoroughly and in detail, they tabled on 8 July 1981 a bill aimed at incorporating Sections 88-I, 88-2 and 88-3 in the Code of Criminal Procedure . The bill sought to regulate, within the context of a crintinal investigation the use of technical means for the monitoring and surveillance of any form of communication - postal correspondence, telephone calls, telex messages etc . The bill was also intended to allow technical means of investigation to be used by the service created by the Act of 26 November 1982, under which the Code of Criminal Procedure was supplemented by Sections 88-I, 88-2 . 88-3 and 88-4 . whose compliance with cenain provisions of the European Convention of Human Rights is disputed by the applicants .
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The Govemment point out that, at the preparatory stage, there was general concern that the future legislation should be consistent with Article 8 of the European Convention of Human Rights . Both the explanatory memorandum to the bill and the observations of the Attorney General and the Council of State bear witness to the attention paid to the case-law of the Convention organs, notably the judgment of 6 September 1978 in the Klass case . The Government concede that the legislature made choices between several solutions ; but these choices, provided they are justifiable in relation to Article 8 para . 2 of the Convention- fall within the discretion to which the European Court of Human Rights referred in the Klass case . As regards the practical application of the new legislation since it came into force, the Government point out that during 1983 no surveillance of communications was ordered in the judicial district of Diekirch and that only one instance of monitoring was ordered in the judicial district of Luxembourg, in a major drug-trafftcking case . As regards 1984 . the investigating judge of Luxembourg ordered monitoring in a murder case, whilst no monitoring at all was ordered in the judicial district of Diekirch . Moreover, in an instruction of 3 January 1984 the Attomey General issued a reminder of the conditions to which the legislature had subjected the use of means of monitoring forrns of communication and emphasised the exceptional nature which any such measure must have . Finally, referring to the Malone case, the Govemment express the view that this case provides a possibly more restrictive interpretation of the Klass judgment regarding admissibility than appears from a first reading by clearly prescribing that the applicant must belong to a class of persons suspected of engaging in activities which may give rise to surveillance . Moreover, the Malone case does not pronounce on telephone tapping as such but on the need for a law in a democratic society . The requirements it lays down are that the law must be precise and must specify the scope and manner of exercising of the power in question with sufficient clarity in the light of the legitimate aim pursued, in order to provide the individual with adequate protection against arbitrary action . The Government maintain that the contested legislation is in fact sufficiently clear and precise . 2 . Admissibility of the applications The Government distinguish between the various applications according to their originators and subject-matter and express the view that the various resultant hypotheses should be considered separately . At the outset, however, the Government emphasise a point common to all the applications : Article 25 of the Convention requires that individual applicants must claim to be the victims of a violation of the rights set forth in the Convention, whereas the applicants in the present case do not meet this essential requirement . 88
a . Application No . 10439/83 as submiued on behalf of the G xembourg League w for the Defence of rhe Rights of Man and of the Citizen, and Application No . 10411183 as submitted on behalf of the Socialist Workers' Party of Laxembourg In funher reference to the case-law of the Convention organs (Klass case, judgment of 6 September 1978, para . 33), the Government observe that Article 25 of the Convention does not open the door to an actio popularis . For an application to be admissible, it is not enough that it should be submitted by a non-governmental organisation active in the field of human rights protection or by a political party . Article 25 requires that the organisation should claim to be the victim of a violation of the Convention, whereas none of the organisations behind the applications does in fact make such a claim . The Governntent recall that, under the legislation concemed, surveillance is ordered only in respect of individuals liable to commit the offences referred to in the legislation or to receive or transmit information intended for or emanating from the accused or suspect . Even if the legislation may concern members of such organisations, it does not ipso facto entail a violation of the rights of the organisations themselves . It is difficult to see, moreover, how alleged interference with the private lives of individuals belonging to an association could in the present case prejudice the rights of the association . The legislation does not therefore apply to the applicant associations, and the applications are inadmissible to the extent that they are brought by those organisations (cf. No . 6959/75, Dec . 3 .10 .75, D .R . 5 p . 103) . Acceptance of the admissibility of the applications would, in the Govemment's opinion, antount to general recognition of the right of any association, including one set up for Ihe purpose, to claim a violation of the Convention in abstracto . This would afford non-govemmental organisations a right which Article 25 denies to individuals . b . Application No . 1 0439/83 as to Sections 88- 1 and 88-2 of the Act of 26 November 1982, and Application No . /0440/83 Sections 88-1 and 88-2 of the Act of 26 November 1982 concern the use of technical means for the monitoring and surveillance of any form of communication in a judicial investigation . The Governntent consider that the circumstances of the present case are fundamentally different from those put to the European Coun of Human Rights in the Klass case, whose judgment is often relied on by the applicants in support of their arguments . It is true that surveillance is secret at the time of imposition and throughout its duration ; indeed, it could scarcely be otherwise without its very purpose being jeopardised . But in the present case it was resorted to in the course of an investigatory procedure conducted in the presence of both parties, and Section 88-2 provides for es post facto notification of the accused as well as of any other perso n
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whose communications have been subjected to the measures referred to in the legislation Section 88-2 paras . 6 and 7 reads as follows : "A person whose correspondence or telecommunications have been subjected to surveillance shall be informed of the measure ordered as soon as the requirements of the investigation allow . After the first examination, the accused and his counsel may inspect telecommunications recorded . the correspondence and all other data and information and evidence put on the file . "
The Government emphasise that the secrecy of surveillance ends upon notification, which necessarily occurs not later than when the individual concerned is charged or, in the case of other persons, as soon as the requirements of the investigation allow . It has been argued on the basis of the wording of Section 88-2 para . 6 that notification applies only in the case of the surveillance of correspondence or telecommunications hence not in the case of the surveillance of other forms of communication . The Government, for their pan, maintain that the thrust of the text does not support such an interpretation and that the Act should be construed as implying notiftcation in all cases of surveillance of any forrn of communication . This clearly emerges from the opinion expressed by the Administration of Posts and Telecommunicatiuns while the Act was in preparation : "'Telecommunication' means any transmission . emmission or reception of signs . signals . texts, images sounds or information of any kind by wire, optics, radio, electricity or other electromagnetic systems . This definition has been adopted by the International Telecommunications Union . The term 'telecomniunication' is therefore more appropriate for preventing any abuse liable to occur when the latest communication techniques become available to the general public ." (Opinion of 18 .3 .82 . Preparatory Document No . 2516/I, page 3) . In using the term "telecommunications" . the legislature has in mind th e technique of surveillance and transmission, not the fact that communication must occur between two persons using a method of remote communication . It should be realised that notice is given to any person whose communications have been subjected to monitoring or surveillance by a means based on the above-mentioned techniques . A reading of Section 88-0 shows the correspondence which the Act establishes between the terms "communication" and "telecommunication" in this respect . Paragraph 2 specifies that monitoring and surveillance of telecommunications shall be carried out by the intelligence service . But the Act permits surveillance of all forms of communication, and it is self-evident that the intelligence service, in the absence of any other authority mentioned in the Act, is responsibl e
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for such surveillance, a fact which the applicants do not dispute . It follows that the terms "communication" and "telecommunication" are used as equivalents in the Act . Section 88-2 para . 6 does in fact require notification of interestedpersons in all cases . In the Klass case, it was mainly because su rv eillance could remain secret in Germany that the Court declared each of the applicants entitled to claim to be the victim of a violation "even though he is not able to allege in suppon of his application that he has been subject to a concrete measure of su rveillance" (above-mentioned judgment, para . 38, page 20) . In the present case, however, es post facto noti fication excludes the possibility of an individual being the victim of a violation of A rt icle 8 without even being aware of it . In short, the applicants would have been informed if the su rveillance of their correspondence or communications had been ordered . In the event, none of them claims to be in this position . For this reason, too, they cannot claim to be the victims of a violation of the Convention within the meaning of Article 25 . c . Application No . 10439/83 as to Sections 88-3 and 88-4, and Applications Nos. 10441/83 . 10512/83, 10452/83 and 105 1 3/83 Can the applicants claim to be potential victims of a violation of the Convention according to the above-mentioned judgment in the Klass case to the extent that Sections 88-3 and 88-4 of the Act of 26 November 1982 do not provide for notice to be given of measures of ntonitoring and surveillance? The Luxembourg Government consider that there is an important difference between the present case and the Klass case . In the Klass case the applicants claimed that they could be subjected to secret surveillance by virtue of their professional activities . On this point it is sufficient to refer to the Commission's decision on admissibility : "The applicants, however, state that they may be or have been subject to secret surveillance, for example in course of legal representation of clients who were themselves subject to surveillance, and that persons having been the subject of secret surveillance are not always subsequently informed of the measures taken against them . In view of this particularity of the case the applicants have to be considered as victims for purposes of Article 25 ." (Dec . 18 .12 .1974, D .R . 1, p . 20) However, the applicants do not show that any particular danger exists as far as they concemed . They consider that all Luxembourg citizens are in the position of victims . This argument would be admissible if the legislation allowed secret surveillance in all circumstances . But that is not so in the present case since Section 88-3 applies only to offences or attempted offences against the extemal security of the State . The applicants do not show the existence of any serious danger of their being in contact with the perpretrators of such acts and hence of being subjected to secret surveillance .
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. Finally, the Government consider that the aim here is to have Luxembourg legislation declared in abstracto incompatible with the European Convention on Human Rights . Under Article 25, however, the laws of a State may not be subjected to examination in abstracro . The applications are therefore inadmissible as the applicants cannot claini to be victims of a violation or even show that a risk of such a violation exists in their case . The merits of the application s a . Anicle 8 of the Convention The Luxembourg Government concede that the statutory measures objected to constitute interference with the right to respect for correspondence in the case of persons who are actually subjected to surveillance under Sections 88-1, 2, 3 and 4 of the Act . They maintain, however, that such interference meets the requirements of Article 8 para . 2 of the Convention in that it is in accordance with the law as well as necessary in a democratic society in the interests of national security and the prevention of disorder or crime . In this respect the Government point out first of all that the interference derives front the Act of 26 November 1982, Sections 88-1 and 88-3 of which clearly define the aims of the legislation . Section 88-1 has to do with measures taken in the course of criminal proceedings concerning acts of particular seriousness constituting either a felony or a misdemeanour carrying a maximum penalty of two or more years' imprisonment . Section 88-3 is aimed at the detection of offences against the external security of the State . As to whether such interference is necessary in a democratic society, the Government observe that the legislation at issue falls within the context of legislation designed to protect privacy . The Act of 26 November 1982 was introduced in the wake of the Protection of Privacy Act of I 1 August 1982- which prescribes criminal penalties for violations of the right to respect for private life . In that context the provisions of the Act of 26 November 1982 mus't be interpreted restrictively . They are not aimed at organising general exploratory surveillance but, on the contrary, at affording the fullest safeguards to persons subjected to surveillance where no other means is practicable during the investigation of cases of particular seriousness or in the course efforts to detect offences against the extemal security of the State . The Government accordingly consider that these provisions should not be looked at in isolation but in the context of the Code of Criminal Procedure, of which they form part, and in relation to the Crimpinal Code's provisions to which they refer either expressly or implicitly . On that basis, the Government make a separate analysis of Sections 88-1 and 88-2, on the one hand, and Sections 88-3 and 88-4 on the other, both on account of the differing patterns of these provisions and because of the distinctions drawn between them by the applicants . 92
aa . Sections 88-1 and 88-2 - Case of recourse to surveillance of conununication s In the first place, Section 88-1 refers to the e.rceptional nature of recourse to su rv eillance measures . Parliament expressly wished to retain this reference, whereas the Council of State argued that it was superfluous because the exceptional nature was obvious from the slructure of the Act . Section 88-1 also makes su rv eillance subject to three conditions which are cumulatire and must therefore all be satisfied : I . There must be actual, not merely possible . criminal proceedings concerning an act of parricularseriousness constituting either a felony or a misdenieanour carry ing a marimum penalty of two or tnore years of intprisonntent . It is not correct to argue that all offences liable to such a penalty are covered : the offences must be of particular seriousness . This point, regarding which the investigating judge must provide specific reasons, is subject to the review procedure prescribed in the Act as well as to the ordinary form of review applicable to judicial invesligations . There is no question of a subjective assessment by the investigating judge . The Government also draw attention to the Auorney General's instmction of 3 November 1984 reminding public prosecutors that means of surveillance may be used only in exceptional cases and giving a limitative enumeration of offences liable to such measures . It is true, as the Attorney General points out, that the enumeration is not exhaustive . But, on account of the instruction, if an investigating judge asks for su rveillance to be imposed in a case not mentioned in the instruction, prosecutors will be parlicularly vigilant and will be inclined to make an objection as the Act allows them to . The offences referred to by the Attorney General are serious ones . They coniprise : counterfeiting of currency : misappropriation and extortion by public officials manufacture of, possession of and traffic in arms ; consorting with criniinals : threats to commit an outrage ; offering or proposing to commit a crime punishable by penal se rv itude ; abduction of minors ; prostitution or debauching of juveniles ; unlawful or arbiirary imprisonmem ; hostage-taking ; theft accompanied by violence or threats and trafficking in drugs . These are extremely serious offences . Some will be committed by several persons operating " inconuuunicado" . Others will be committed with the use of telecommunications (threatened outrages, theft with threats etc . . .) . As regards this fi rst point, on account both of the wording of the Act and of the instruction to prosecutors, the law does not allow sweeping use to be made of means of monitoring and surveillance .
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2 . It is necessa ry that "by vinue of speciftc facts, the person to be subjected to surveillance may be suspected either of having committed or contributed to the offence or of receiving or transmitting information intended for or emanating from the accused or suspect" . The requirement regarding specific facts shows clearly that the legislature did not intend that the Act could be used as a basis for preventive su rveillance . The aim is not to discover facrs which could not have be en learned of otherwise . but to obtain evidence in the context of a judicial investigation . Serious indications of guilt must therefore exist at the outset . The situation is not basically any different from that relating to searches . Nor can it be claimed that the circle of persons potentially subject to su rveillance measures is ve ry large, since the Act applies only to persons who may be suspected, by virtue of specific facts, either of having committed or contributed to an offence or of communicating with the suspect . Before someone is subjected to su rveillance, it must be ascertained that there are serious and precise reasons for doing so . Carry ing out explorato ry su rv eillance of a suspect's entourage is not therefore permissible . It is necessary for ordina ry means of investigation to prove ineffective owin g .3 to the nature of the facts and special circumstances of the case . Surveillance techniques are but an exceptional altemative when other measures cannot produce results . This aspect, too, must be covered by the reasons given by the investigating judge . The Act's definition thus confines the use of su rv eillance measures to a limited number of cases and a limited circle of persons . The allegation that su rv eillance is used for explorato ry purposes is without foundation . As, moreover, su rv eillance can be ordered only in respect of a specific offence, its results cannot be used for other purposes . If the investigating judge is aware of factors which suggest to him the existence of other offences, he must inform the public prosecutor's office, which will decide whether a fresh inqui ry should be instigated . Eve ry precaution has also been taken to ensure that professional secrecy is preserved, and su rveillance must cease as from the first examination of the accused . It has be en argued that it would be possible to continue su rv eillance by not charging the individual concerned . This problem is not specific to the case under consideration here . In every judicial investigation there is a danger of a charge being delayed in order to avoid communication of the file . Supe rv ision of the investigating judge's activities should p revent this occurring . But, above all, su rv eillance is limited in time .
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Surveillance procedure and time-(imit s The Government recall that a decision to resort to su rv eillance is taken by an independent law officer, the investigating judge . It is substantiated because it takes the fornt of a reasoned decision by the investigating judge . The public prosecutor may appeal against the order, and the appeal is decided on by the Indictments Chamber . The Government add that su rv eillance measures automatically lapse at the end of one month . If the investigating judge wishes to renew them for a month, his reasoned order must in all cases be approved by the President of the Indictments Chamber, who takes his decision within two days after hearing the views of the Attomey General . Any renewal is subject to the same procedure . The total duration of surveillance measures may not exceed one year . The cumbersome nature of the renewal procedure, which involves both the Attorney General and the President of the Indictments Chamber, ensures that su rv eillance measures will not be used more than is strictly necessary . In his above-mentioned instruction, the Attorney General lays pa rt icular emphasis on the note of his Office in the application of surveillance measures . Eve ry decision must be communicated to it and reported to the Minister of Justice . At all events the Attorney General must be informed immediatelv and in writing of any decision ordering use of the technical means referred to nteans in the Act . His office will promptly inforrn the Minister of Justice . Information obtained is forwarded against a receipt and under seal to the investigating judge . It is possible that thejudge will thereby learn of facts concerning the private lives of innocent third parties who communicated with the suspect or the person under surveillance . However, this possibility also arises in all preliminary investigations carried out by other means . The Act prescribes that the judge shall enter incriminating and exonerating evidence in his record of the proceedings . He has to disregard all other information obtained accidentally which has no connection with the case . As a result, the danger of prejudice being caused by the use in a trial of information which concems the private lives of third parties is limited to whatever is necessary for the purpose of the criminal proceedings . Such interference with privacy could occur in any c ri minal proceedings and is compatible with Article 8 para . 2 . It may happen that, in the course of a judicial investigation, the accused is acquitted but the information gathered can help to solve the case by enabling another person to be charged . It is imponant that use can be made of such inforrnation . It must be used for the purpose either of continuing the inqui ry already under way or of resuming the judicial investigation ; this also limits the scope for explorato ry surveillance .
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The principle is evidence obtained from surveillance must be destroyed unless the Attorney General objects . in which case a decision will be taken by the President of the Indictments Chamber . In any event destmction will occur not later than when the time-lintit for prosecution expires . In view of the procedural safeguards . there is little danger of the surveillance results measures being improperly kept . - Notificarion of persons under surveillance The Act provides for notification of persons under surveillance . At the very first examination the accused, who may then no longer be subjected to surveillance, is notified of the surveillance and ntay inspect the file . He has a right to have recordings copied and thus check their accuracy .
Other persons are notified as soon as the requirements of the investigation allow, as already shown . Notification occurs in all cases . bb . Secrions 88-3 and 88- 4 These Sections are exclusively concerned with the external security of the State of Luxembourg . They allow the President of the Government, with the assent of a board consisting of the President of the Higher Court of Justice, the Chairman of the Litigation Comminee of the Council of State and the President of the Audit Office . to order surveillance of communicatins in certain well-defined cases .
Recourse to surveillance tneasure s Contrary to the applicants' assertion, the Act strictly limits recourse to surveillance nieasures . 1. The Act may be applied only in relation to offences against the external security of the State . This is not an imprecise expression since it refers solely to the offences of that kind which exist under Luxembourg law, namely the offences specified in Sections 113-123 of the Criminal Code, which concern offences committed against the external security of the State . These mainly include treason and espionage . Sections 88-I and 88-2 do not apply to offences committed against the external security of the State . Their scope is therefore narrower than that of German legislation, which protects not only "the existence or security of the Federation or of a Land" but also "the free democratic constitutional order" . The absence of an express reference to Sections 113 and 123 of the Criminal Code was invoked as a basis for alleging that the concept of external security was sui generis and allowed wide-ranging surveillance . But the preparatory documents to the Act are very clear . The Government bill related to "violations" of the extemal security of the State . First the Council of State . thenthe legislature preferred the word "offence", which has a precise legal meaning . The only offences specified are those set out in the above-mentioned sections of the Criminal Code . This interpretation is conflrmed by the wording of Section 88-4, containing the phrase "incriminating or exonerating", which clearly refers to criminal law .
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2 . Surveillance may be ordered only when individuals attempt to commit or have coniniitted or have attempted to commit the offences mentioned above . It cannot therefore be exploratory because its imposition requires the availability of sufficiently precise information concerning the existence of an offence or attempted offence as well as concerning the suspects . 3 . Finally, as in the case of surveillance in the course of a criminal investigation, it must be shown that ordinary means of investigation are ineffective . Surveillance is clearly restricted by the Act and cannot be exploratory in nature because the Act requires the availability of indications that an offence has been committed or attempted . Only suspects or persons liable to receive or transmit information intended for the suspects will be put under surveillance . While more restricted in scope than German legislation, the Luxembourg Act is comparable to it as regards other requirements . - Duratiou and aurhorisarion of surveillanc e From the standpoint of the duration of surveillance, German law and Luxembourg law are similar . Authorisation to carry out surveillance is granted for a period of three months, though this can be renewed by three months at a time . Surveillance must be discontinued as soon as the required information has been gatherered . As regards the procedure for authorising surveillance, the Government recall that a decision to authorise surveillance is taken by the Presidera of the Governnient with the assent of the above-mentioned board . The powers conferred on the President of the Govoemment involve the Government's collective responsibility . The Act provides, however, that the President niay act only with the agreement of a board consisting of the President of the Higher Court of Justice, the Chairman of the Litigation Committee of the Council of State and the President of the Audit Office . The Govemment point out in this connection that the Council of State is currently independent both of the executive and of the legislature and that the Audit Office is an administrative court of first instance, whose decisions may be appealed against to the Litigation Committee of the Council of State . i .e . the highest administrative court . It was pointed out that the appointment of the Chairman of the Litigation Committee of the Council of State was for one year, renewable . The Government observe that he is a Councillor of State and, as such, enjoys the guarantees afforded to the Council of State's members, and that as President of the highest administrative court he has Ihe same sovereignty in exercising his powers as a judge of the judicial system has in exercising his . The Govenment accordingly argue that it is impossible to exen pressure on the Chairman by suggesting that he might not be reappointed . Apart from the fact that he would in any case remain a member of the Council of State, the moral authority of the Chairrnan of the Litigation Committee makes such an eventuality implausible in practice .
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The organ thus constituted offers the necessary of independence and impariiality for fulfilling its functions . The status and moral authority of its members give it far greater authority than a mere watchdog body and help to ensure its independence in relation to the Executive . The Government also argue that the board meets the requirements laid down by the European Court of Human Rights in the Klass case when it declared that supervisory bodies should enjoy "sufficient independence to give an objective ruling" . The board exercises spstematic prior supen,ision .
- /mp/ementation of surveillanc e Monitoring and surveillance are implemented by the intelligence service which consists, under the Act of 30 July 1960, of official seconded from other public departments . These officials come under the authority of the President of the Government and, like all civil servants, are subject to hierarchical supervision . There is no reason to suppose that they would naturally be inclined to act improperly . In their written memorial the applicants express the view that, under the Act, the intelligence service could employ all conceivable measures, including the planting of microphones in the homes of private persons . The Government point out here that inviolability of the home is guaranteed by the European Convention on Human Rights and that the Act does not authorise the intelligence service to depart from this rule . That would require an express provision . The Government maintain that the surveillance in question does not prejudice the inviolability of the home by allowing microphones to be there . The Government also emphasise that legislation on respect for private life must be complied with by the intelligence service . Any surveillance conducted outside the framework of Sections 88-3 and 88-4 would thus be an unlawful act constituting a criminal offence . In the circumstances under consideration here, the intelligence service may not act without authorisation and any action it takes is subject to hierarchical supervision and entails the risk of the disciplinary sanctions prescribed in the regulations . Under the Act, the head of the service may keep only incriminating and exonerating evidence . Information so obtained will be destroyed if surveillance produces no result . If the information can be used for the purpose of continuing the inquiry, it will be destroyed not later than the expiry of the time-limit for prosecution . Lasdy . the Act protects professional secrecy, since communications with persons not suspected of having committed the offence must immediately be destroyed . On this point, the Govemment wish to emphasise that every effon has been made in the legislation to avoid interference with the professional activities of lawyers . Lawyers may not be subjected to surveillance in their professional acitivites, and if they are ever monitored as third parties, transcription of the monitoring must be immediately be destroyed .
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The Government also poini out that the results of surv eillance measures can be discussed before the couns . Su rv eillance is restricted to whatever is necessa ry . -
77te question of giving notice of surveillance
The Act does not provide for any notice to be given of surveillance measures . The fact that this absence of notification makes e.r post facto review difficult was one of the reasons why the legislature has strengthened prior supe rv ision . With further reference to the Klass case in which the Cou rt considered that notification was not always necessary Qudgment of 6 September 1978, para . 58), the Govemment recall that, in the present case, Luxembourg law restricts su rveillance to offences concerning the external security of the State, i .e . offences often connected with foreign powers . Notification would seriously jeopardise the success of a surveillance operation by being liable to reveal the intelligence service's resources and the scope of information it had gathered . The situation involved is indeed one where interference, be ing justified, would be robbed of all efficacy by notification . In contrast to German law, the Luxembourg Act confines surveillance to a specific type of offence . It is this restrictive nature that explains and justifies the absence of notification . In Germany, moreover, notification occurs only when it does not jeopardise the purpose of the restriction . In the case under consideration here . in view of the offences involved, notification always jeopardises the purpose of the restriction . That is why the prior superv ision procedure has been tightened up . To sum up, the limited scope of Section 88-3 and the prior supe rv ision by an impartial and independent body, together with the safeguards provided by Section 88-4 in the implementation of the procedure, show that the su rv eillance measures concerned are indeed confined to what is strictly necessa ry in a democratic society . b . Article 13 of the Corrvention The matter at issue is whether a person subjected to su rv eillance measures has an effective remedy against methods of interception he considers contrary to Article 8 . The applicants seem to think that Luxembourg legislation is defective in this respect, but they do not claim to have been deprived of an effective remedy themselves . It should be noted first of all that the Protection of Privacy Act of I I Augus t 1982 makes the interception of communications a criminal offence . Unlawful interception would involve the institution of criminal proceedings . As regards the applicability of Sections 88-I, 88-2, 88-3 and 88-4, the Government consider it necessary to distinguish between Sections 88-1 and 88-2 on the one hand . and Sections 88-3 and 88-4 on the other .
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aa . Secrions 88-1 and 88-2 As notification is provided for, a person subjected to surveillance measures is in all cases in a situation where he can avail himself of the rentedies provided for by law . - An accused, for his part, may, by exercising the right provided for in Section 7 of the Act on judicial investigations conducted in the presence of both parties . apply for the annulntent of the preliminary investigation procedure or . or any measures taken in the course thereof . If the Indictments Chamber upholds his application, the procedure will be annulled . According to case-law goveming searches, which is transposable to the present case, no use may be made of evidence gathered by surveillance measures .
Moreover, thejudgments of 2 and 10 April 1980 by the Higher Court of Justice concerning telephone surveillance . which gave rise to the legislation at issue, are very clear . In its judgment of 2 April- the Higher Court considered that, when it came to protecting human rights, annulment was matter of public policy and not subject to an extinctive time-limit under Section 17, which provides that an application for annulment must, if it is to be valid, be made during the investigation before any defence or plea (oder than an objection to jurisdiction) is entered . It cannot therefore be disputed Ihat an accused person possesses a remedy within the meaning of Article 13 of the Convention . - The position of other persons subjected to surveillance measures is more difficult . Persons not directly involved in the judicial invesiigation mav not at present secure the annulment of investigatory measures prejudicial to them . That was why the Government tabled a Bill which is currently being examined by the Council of State . The Bill seeks to give any interested person- even a person not a party to the case but affected by the investigation, a right to apply for the annulment of an investigatory measure prejudicial to him . This is obviously an important reform which needed careful preparation to prevent the resultant ground of nullity from being systematically used to hinder the course of an investigation . The Bill reads as follows : "Any interested person may, by a simple petition, apply to a judge's chambers or io the Indictments Chamber for the annulment of a preliminary investigation procedure or of any nieasure taken in the course thereof. " - Finally, any person who suffered damage could apply to the ordinary courts in order to have the State declared liable on account of the judiciary's acts . The Council of State considers that such an application is likely to be admitted : in its opinion of 29 June 1982 on the Act, it confirrned the right of a person claiming to have been prejudiced to sue for compensation .
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bb . Sections 88-3 and 88-4 The position is different in the case of surveillance measures initiated under Sections 88-3 and 88-0 . Persons placed under surveillance are not normally inforrned of this when surveillance is discontinued . In reference to the Klass case, the Government argue that this practice complies with the Convention (Eur . Court H .R ., judgment of 6 September 1978, paras . 68 and 69) . If a person believes himself to be under surveillance, however, he is not without any remedy . A decision by the President of the Government to institute surveillance is an administrative decision and, like any individual administrative decision is subject to appeal . Any person who thinks he is being monitored may apply to the Council of State after requesting the President of the Govemment to have the surveillance temtinated . Such a person could also have recourse to the provisions of the Protection of Privacy Act of I 1 August 1982 if he considered that unlawful surveillance had been carried out . Mentbers of the intelligence service enjoy no special immunity and could have criminal penalties imposed on them if they had implemented surveillance on their own initiative . It may be objected that it is difficult for an uninformed victim to initiate criminal or civil proceedings . The position is unfortunately the same when an individual is the victim of surveillance measures applied by another individual . The 1982 Act empowers the courts to order - under urgent procedure, if appropriate - any measure to have the infringement terminated . Though the President of the Government can be prosecuted only on a formal indictnient by the Chamber of Deputies, the same does not apply to members of the intelligence service who implement surveillance measures on their own initiative . In any event, whenever surveillance nieasures are unlawful . Section 88-1 allows them to be terminated through an application to a judge . If, finally, unlawfully instituted measures have caused injury to the victim, he can sue the State for the prejudice resulting from the malfunctioning of the service . c . Anicle 6 of the Convention The Government recall (hat the European Court of Human rights declared in the Klass case that as long as a decision placing someone under surveillance remained validly secret, it was thereby incapable of judicial control on the initiative of the person concemed within the meaning of Article 6 ; as a consequence, it of necessity escaped the requirements of that Article (judgment of 6 September 1979, para . 75) . lol
In conclusion, the Luxembourg Govemment consider that the applications are inadmissible on the grounds that they do not emanate from applicants able to claim to be victims of a violation of the Convention within the meaning of Article 25 and that they are manifestly ill-founded .
B . THE APPLICANT S The applicants allege first of all that, the reason why the Luxembourg Govemment tinally decided to table a Bill aimed at formally authorising investigating judges to order telephone interceptions was to fill a gap which had become apparent in the laws and regulations governing criminal investigations .
I . Regarding the admissibility of the application s a . Application No . 10439/83 as submitted on behalf of the Luembourg League for the Defence of the Rights of Man and of the Citizen and Application No . 10441 /83 as submitted on behalf of the Luembourg Socialist Workers' Pa m The Government argue that Application No . 10439/83 should be declared inadmissible because it is submitted on behalf of the Luxembourg League for the Defence of the Rights of Man and of the Citizen . The question is not whether the Luxembourg League for the Defence of the Rights of Man and of the Citizen has already been the victim of a viôlation of the Convention by being subjected, in the present case, to measures of monitoring and surveillance as provided for in Sections 88-1 and 88-2 of the Luxembourg Code of Criminal Procedure . To have power to act, it is necessary but also sufficient that the applicant shoul d be in a situation where he is in serious danger of being subjected to secret surveillance . This is indeed the case in the present instance since the very functions of the Luxembourg League for the Defence of the Rights of Man and of the Citizen lead it to take measures which may displease the authorities, make it appear "suspect" in their eyes and may provoke the institution of measures of monitoring and surveillance . The League is an organisation which often serves as a refuge for people who feel ill-treated by the judicial system and believe their fundamental rights and freedoms to be in danger . As regards Application No . 10441/83, the Luxembourg Socialist Workers' Party bgelongs to the category of individuals and groups whose communications are liable to be subjected to surveillance and monitoring . 102
There is no question, therefore, of a violation of the Convention being invoked in abstracto in the present case . On this aspect the applicants point out that these organisations may find themselves at the other end of the line in a telephone conversation with a person actually under surveillance and may thus be indirect victints of a violation of the Convention . The two non-govemmental organisations are, moreover, in danger of having their own communications monitored in pursuance of Section 88-3, for instance by the planting of microphones in their offices, since, contrary to the Goverrunent's assertions, Section 88-3 does not refer solely to surveillance of the communications of natural persons . It is sufficient to refer to the text of the first paragraph of Section 88-3, which allows surveillance of the communications of any person, whether natural or legal, for the purpose of ascertaining whether that person or another is committing or anentpting to commit or has committed or attempted to commit whatever the Govemntent mean by an "offence against the external security of the State" . b . Application No . 10439/83 as to Sections 88-1 and 88-2 of the Act of 26 November 1982, and Application No. /0440/83 The applicants recall that, in the Klass case, the Coun did not demand that surveillance measures should remain secret for persons subjected to them to be able to claim to be victims . The Act in question directly affects every actual or potential user of postal and telecommunications services . Moreover, Section 88-2 does not entail notification in all cases of monitoring and surveillance of every form of communication . Paragraph 6 thereof provides that a person whose correspondence or telecommunications have been placed under surveillance shall be informed of the measure ordered as soon as the requirements of thejudicial investigation allow . In the applicants' opinion, however, words uttered by a person in his home and picked up by a microdetector are not telecommunications . They argue that, as the contested Act allows such forms of investigation by microdetector, the person affected will never be informed and the surveillance will remain secret . It follows that the applications are admissible . c . Application No . 10439/83 as to Sections 88-3 and 88-4, and Applications Nos. 10440/83, /0452/83, 10512/83 and 10503/83 The Government claim that the applicants are trying to have the incompatibility of Luxembourg law with the European Convention on Human Rights declared in abstracto . That is not tme . By allowing the surveillance, which will always remain secret, of all their communications by every conceivable means of varying degrees of propriety, without any appropriate supervision, the Act has violated the rights guaranteed to the applicants by Articles 8, 13 and 6 para . I of the Convention .
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As a result, the applicants can be considered victims within the meaning of Article 25 of the Convention . The applicants refer on this point to the Klass case (paras . 33-38) . particularly to the following sentence : "The Court finds it unacceptable that the assurance of the enjoyment of a right guaranteed by the Convention could be thus removed by the simple fact that the person concemed is kept unaware of its violation . A right of recourse to the Commission for persons potentially affected by secret surveillance is to be derived from Article 25, since otherwise Article 8 runs the risk of being nullified" (para . 36 in fine) . As regards the facts of the present case, the only differences in relation to German law are that surveillance under Luxembourg law is no longer passive but active, as the intelligence service can place microphones even in an individual's bedroom, and that surveillance is not confined to certain persons who, by virtue of factual indications, may be suspected of committing the criminal offences enunierated in the Act, but may be applied to all citizens in order to ascenain whether one or more are attempting to commit what the Act calls "an offence against the external security of the State" . This elastic concept will need to be referred to later . The Court also found that the German Act instituting a system of surveillance of mail, posts and telecommunications constituted a "menace of surveillance (which) can be claimed in itself to restrict free communication through the postal and telecommunication services thereby constituting for all users or potential users a direct interference with the right guaranteed by Article 8" (para . 37) . This finding also applies to Luxembourg legislation . The applicants are accordingly justified in claiming to be the victims of a violation of the Convention without having to allege . in suppon of their application, that they were subjected to an actual measure . 2 . The merits of the applicatio n a . Regarding Article 8 of the Convention aa . Sections 88-1 and 88- 2 In their introductory applications the applicants stated that the new Luxembourg legislation opened the door wide to every kind of abuse by instituting a general system of exploratory surveillance . - Sections 88-1 and 88-2 of the Code of Criminal Procoedure are drafted in highly vague terms, thereby allowing of conflicting interpretations and opening the door to institution of a general system of monitoring and supervision .
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On the pretext of trying to combat "major crime" ("abductions, pa rticularly heinous offences, prostitution and the corruption of juveniles . . .") , the legislature, while emphasising that recourse to such means of investigation should remain the exception, has in fact instituted a system which can in practice apply to virtually every ordina ry-law felony and misdemeanour . The very wording of Section 88-1 contains a contradiction in terms . Subparagraph ( a) of the section provides that criminal proceedings must relate to "an act of particular seriousness constituting a felony or a ntisdemeanour carrying a penalty of two or more years' imprisonmeni' . However, no de fi nition is given of "an act of pa rt icular seriousness", and the mere stipulation that the act concerned constitute either a felony or a misdemeanour car ry ing a maximum penalty of two or more years' imprisonment is undoubtedly inadequate because such a definition covers vi rtualy all felonies and misdemeanours . The applicants point out that the Attomey General at the Higher Cou rt of Justice of the Grand-Duchy of Luxembourg realised this and considered it necessa ry to remind public prosecutors, in an administrative instruction extensively quoted by the Government in obse rvations in reply, that the means of su rv eillance in question could only be "ordered in exceptional cases and only if the criminal proceedings relate to an act of particular seriousness" . The Attorney General then enumerated in his instruction to public prosecutors the various instances in which such a measure could be required . The applicants argue on this point that the ve ry existence of this instruction by the Attorney General is a striking demonstration of the gaps in the new legislation . The Attorney General tries, as it were, to follow the recommendations previously drawn up during, the preparation of the statuto ry text by the legal expert s and practitioners and thus demonstrates that the wording adopted by the legislature is inappropriate through being too vague and thereby opens the door to eve ry possible and conceivable fortn of abuse . - The same sections of the Code of Criminal Procedure allow in practice the institution of a system of exploratory surveillance and investigation . In their introductory applications the applicants noted, moreover, that the wording of Section 88-1 sub-paragraph (b) permitted the institution of a system of investigation which was tmly exploratory because the circle of subjects could be extended ad infinitum . The contested legislation allows the monitoring and surveillance of any form of comtnunication if " . . . by virtue of specific facts the person to be subjected to surveillance nray be suspected either of having committed or contributed to the offence or of receiving or transmitting information intended for or emanating from the accused or suspect . . ." .
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By adopting this approach, the Act entertains the possibility of a general systent of surveillance whose only limits are those inherent in the technical nieans employed and it may be expected that, thanks to technical and technological progress, those limits will one day recede . - The Act does not provide any effective protection against abuses, nor any effective retnedies for persons who have been subjected to monitoring or surveillance . The applicants also claim in their applications that the notification prescribe d in Section 88-2 para . 6 of the Code of Criminal Procedure is compulsory only in the case of the surveillance of "correspondence or telecommunications" and that this text, by not reproducing the broader formulation in Section 88-1 of the Code of Criminal Procedure, has exposed a (to say the least) highly unfortunate gap in the Act, which precisely empowers an investigating judge to order "the use of technical means for the monitoring and surveillance of any form of communicamion" . The Luxembourg Government argue that the structure of the Act does not justify such a conclusion and that the Act shuld be construed as implving an obligation to notify the person concerned whenever any form of communication is subjected to monitoring and surveillance . If that is so, it is impossible to see what led the legislature to use different terms to denote the same orocedure in one and the same statute . Section 88-2 para . 6 of the Code of Criminal Procedure thus contains a considerable gap- as it provides that "a person whose correspondence or telecomntunications have been subjected to surveillance shall be informed of the measure ordered as soon as the requirements of the investigation allow", but does not provide for similar notification of persons whose privacy has been intruded upon by the use of the possibly even more sophisticated technical means of monitoring and surveillance referred to in Section 88-1 of the Code of Criminal Procedure . As already seen, the system established by Ihe Act of 26 November 1982 allows general and exploratory surveillance of any form of communication . It is clear Ihal this type of enquiry does not only affect persons who have been charged by an investigating judge . Third parties who have been subjected to the same type of enquiry because they are thought to have had an "unauthorised" contact with a suspect possess no effective remedy against an investigating judge's decision to apply such a means of enquiry . bb . Sections 88-3 and 88- 4 Referring to the Court's judgment in the Malone case, the applicants first of all point to the Court's statement that, in its view, the phrase "in accordance with the law" does not merely refer back to domestic law but also relates to the quality of the law, requiring it to be compatible with the rule of law, which is expressl y 106
mentioned in the preantble to the Convention (Malone judgment, para . 67) . The Court also declared that "since the implementation in practice of measures of secret surveillance of communications is not open to scrutiny by the individuals concerned or the public at large . it ould be contrary to the rule of law for the legal discretion granted to the executive to be expressed in terms of an unfettered power" (Malone judgment, para . 68) . - In the present case the Government assert in observations that the expression "offence against external security" has a precise legal meaning . That is not so . The legal terms are "felony" and "misdemeanour" as defined in the Criminal Code . The Govemment's memorial also claims that the expression "offence against the external security of the State" relates only to the felonies and misdemeanours specified in Sections 113 and 123 of the Criminal Code . That is not so either. If it were . Section 88-3 would have spoken of "felonies and misdemeanours against the external security of the State" . the expression embodied in the heading of Chapter 11 . Book 11 . Title 1 of the Criminal Code, which comprises Sections 113 and tt :i . The applicants argue that the concept of "offence against the external security" goes far beyond the concept of "felonies and misdemeanours against the external securitv of the State" . Under such a definition, anyone not in agreement with Government policy, anyone compaigning on behalf of them post deprived sections of the population, anyone taking part in a pacifist demonstration and anyone denouncing violations of freedoms ntay be suspected of being "a tool of the ideological enemy for undermining the foundations of Western civilisation" . - The apulicants also note that a comparison of the texts of Sections 88-1 and 88-3 suffices to show that Section 88-3 institutes exploratory surveillance . Although, on the pattern of German legislation, Section 88-1 speaks o f "soecific facts bv virtue of which the oerson to be susoected either of havin¢, committed or contributed to the offence or of receiving or transmitting information intended for or emanating from the accused or the suspect", Section 88-3 speaks of "the monitoring and surveillance of any form of communication for the purpose of detecting offences against the external security of the State" . On this point the applicants cannot but regret that the Govemment's assertions in their memorial were not included in the text of the Act, namely that in order to initiate surveillance operations, sufficiently precise information must be available on the existence of an offence or auempted offence as well as on the suspects . At present it can onlv be noted that no such requirement appears in the text of Section 88-3 . which alone is bindine on the Government and the intelligence service . 107
- The applicants recall that in the Klass judgment the European Court of Human Rights required a review to be made at three stages of surveillance : when surveillance is ordered, while it is being carried out and after it has been terminated . The Luxembourg Act, however, provides for a review only at the time when surveillance is ordered . It has replaced the judicial review provided for in Sections 88-I and 88-2 not by a parliamentary review on the pattern of the German legislation but by a review by a board of three members appointed by the Government . On the other hand, any review during or after the implementation of surveillance is excluded, as the powers of the board set up under Section 88-3 expire permanently as soon as it has authorised the Minister to order someone to be placed under surveillance . This total absence of a review, which is not contested by the authors of the Government's memorial, is alone sufficient to make Section 88-3 an intolerable interference with the privacy of the applicants . In addition, the applicants challenge the Government's gratuitous claims that, in the matter referred to in Section 88-3, e,r posr facro notification of the person under surveillance would invariably frustrate the purpose of the surveillance . Finally, the text of the Act of 30 July 1960, which established the intelligence service, is extremely vague, with the result that even if Sections 88-3 and 88-4 are read in conjunction with that text they still fall far short of satisfying the conditions laid down by the Court in the Malone case . b . Anicle 1 3 of the Convention aa . Sections 88-1 and 88- 2 The applicants first of all emphasise that Sections 88-1 and 88-2 of the Code of Criminal Procedure do not provide persons who have been subjected to measures of monitoring or surveillance with any appeal to a national authority in order to have their complaints decided upon and to obtain compensation if appropriate . Only an accused person may apply for an investigatory measure to be set aside, and even he may claim no compensation for any prejudice he has sustained . As regards "other persons" subjected to surveillance, the respondent Govemment themselves are obliged to concede in their observations in reply that the position of such persons is "more difficult" and that it will sooner or later have to reform the system of judicial investigations conducted in the presence of both parties . A reform of such investigations is indeed important and must be carefully prepared, as the Government rightly emphasise, but it is all the same difficult to understand this approach whereby first of all the individual's safeguards against arbitrary action are reduced, then the intention is declared of restoring an effective system for protecting his rights . 108
The applicants submit that, in asserting that the Act of 26 November 1982 should be read in the context of the protection of private life, the Govemment are using a euphemism in that only during the drafiing of the Act of I I August 1982 and in the light of the Indictments Chamber's latest judgments of 20 November 1980 they must have realised that they were in danger of rendering completely unlawful the activities ordered by certain judicial authorities .
bb . Sections 88-3 and 88- 4 The German law submitted to the European Court of human Rights provided that a citizen under surveillance must be informed of the surveillance once its results could no longer be jeopardised . The Court emphasised that the law contained various provisions designed to limit the effect of surveillance measures to an unavoidable minimum and ensure that surveillance was carried out in full accordance with the law . The Court accordingly concluded that a balance must be sought between the exercise by an individual of the right guaranteed to him under paragraph I of Article 8 and the need, under paragraph 2, to impose secret surveillance for the protection of democratic society as a whole (paras . 59 and 60) . In the Luxembourg legislation this balance is lacking in view of the complete absence of provision for informing a person that he has been kept under surveillance after the surveillance has ceased as well as the complete absence of any review procedure during and afier surveillance . Since he is never notified that he has been kept under surveillance, a citizen cannot have any effective remedy before a national authority . But even if, through some indiscretion, he was informed that he had been put under surveillance, he would still have no remedy before a national authority . The applicants note that Sections 88-3 and 88 -4 do not provide any effectiv e remedy before a national authority against a violation of their rights under the Convention . The Government's memorial does enumerate a number of remedies, but the applicants are bound to challenge the existence of these in the absence of any reference to them in Sections 88-3 and 88-4 . - As regards the possibility of applying to the Council of Sta te for the seiting aside of the Minister's decision ordering surveillance, the applicants point out that, according to the Council of State's opinion of 30 June 1981, "detection of offences against the extemal security of the State raises some very awkward problems, especially in peacetime and on account of the possible diplomatic implications . It is therefore essential, from the standpoint of the higher interest of the country, to entrust the executive, which is responsible to the Chamber of Deputies, with the task of ordering the special measures in question" .
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This passage suggests that the Council of State would declare itself incompetent to decide on any future appeal, in accordance with the doctrine of "act of state" . - As regards recourse to the provisions of the Protection of Privacy Act of I I August 1982, the applicants emphasise that this Act concerns violation of privacy by individuals, not by members of the intelligence service . The applicants argue that no effective remedy is available within the meaning of Article 13 of the Convention, even if, as a result of an indiscretion, an individual discovered that his right to privacy had been violated by the intelligence service .
c . Anicle 6 of tlte Conventio n On this point the applicants refer back to the submissions in their introducto ry applications . They neve rt heless note the Government's difficulty in showing that all persons subjected to surve(llance must be informed of the monitoring and su rv eillance measures ordered against them . In conclusion, the applicants consider that Sections 88-I . 88-2, 88-3 and 88-4 of the Code of Criminal Procedure are completely inconsistent with Luxembourg's obligations under Articles 8, 13 and 6 of the Convention .
THE LA W The applicants contplain of the incorporation in the Code of Ciminal Procedure of Sections 88-I, 88-2, 88-3 and 88-4 authorising the monitoring and surveillance of any form of communication in certain circumstances . They allege violation of Anicles 8, 13 and 6 of the Convention . The applicants maintain in the first place that they are entitled to claim to be victims of a violation of the Convention without having to allege in support of their application that they have been subjected to an actual measure of surveillance . They also assert that the above-mentioned provisions empower the Grand Duchy's authorities to impose surveillance of their correspondance and their private and family lives without having to inform them of the measures taken against them . Finally, they complain that the provisions do not provide for any form of remedy before a court or other national authority . In the opinion of the respondent Government, the applications are inadmissible because the applicants can neither claim to be victims of a violation within the meaning of Article 25 of the Convention nor even prove that the danger of such a violation exists in their case . The Government argue, moreover, that the applications are manifestly ill-founded . 110
Article 25 of the Convention Article 25 para . I of the Convention provides as follows : "The Commission ntay receive petitions adressed to the Secretary-General of the Council of Europe from any person, non-governmental organisation or group of individuals claiming to be the victim of a violation by one of the High Contracting Panies of the rights set forth in this Convention, provided that the High Contracting Party against which the complaint has been lodged has declared that it recognises the competence of the Commission to receive such petitions . Those of the High Contracting Parties who have made such a declaration undenake not to hinder in any way the effective exercise of this right . . . " To be able to rely on this provision, two conditions must be satisfied : the applicant must belong to one of the classes of petitioner mentioned in Article 25, and he must be able to claim to be the victim of a violation of the Convention . The first condition is obviously satisfied . The applicants are natural and legal persons clearly belonging to one of the classes of petitioner specified in the abovementioned provision, either as non-governmental organisations or as groups of individuals . As regards the second condition, the Commission observes first of all that, according to the respondent Govemment, the applicants cannot claim to be "victims" within the meaning of Article 25 of the Convention, as they have not provided evidence of any individual violation, even a potential one, of their own rights ; rather they are seeking on the basis of a purely hypothetical possibility of being subjected to surveillance - a general and abstract review of the contested legislation in the light of the Convention . With reference to the judgment of the European Coun of Human rights in the Klass case (Eur . Court H .R ., Klass and others judgment of 16 September 1978, Series A no . 28, para . 34), the Commission recalls in this connection that the Coun accepted that an individual may, under certain conditions, claim to be a victim of a violation occasioned by the mere existence of secret measures or of legislation permitting secret measures, without having to allege that such measures were in fact applied to him . In this respect the Court declared that the relevant conditions were to be determined in each case according to the Convention right or rights alleged to have been infringed, the secret character of the measures objected to, and the connection between the applicant and those measures . In the light of these considerations it is necessary to ascertain whether, on account of the legislation at issue, the applicants can claim to be victims, within the meaning of Article 25, of a violation of the Convention's provisions, notably Article 8 which lies at the heart of the dispute . 111
The Commission has examined the applications in relation to the various hypotheses deriving therefrom . It considers that the applicants' complaints should be distinguished between according to the Code of Criminal Procedure provisions to which each application relates, namely Sections 88-1 and 88-2, on the one hand, and Sections 88-3 and 884 , on the other . a . Sections 88-1 and 88-2 of the Code of Criminal Procedur e In the present case, the Commission notes first of all that measures taken in accordance with these sections fall within the framework of criminal proceedings .
Next, it notes that Section 88-2 lays down a fortoal obligation to inform a person that he has been placed under surveillance : the sixth paragraph of the section provides that "a person whose correspondence or telecommunications have been subjected to surveillance shall be informed of the measure ordered as soon as the requirements of the judicial investigation allow" . It is true that cenain difficulties might arise conceming the interpretation of this paragraph . as worded, in relation to the text of the first paragraph of Section 88-I . The Commission notes that the latter refers~tosurveillance of "any form of communication" . whereas Section 88-2 para . 6 refers to the informing of a person whose "correspondence or telecommunications" have been kept under surveillance . It might therefore be wondered whether the . obligation to inform as provided for in Section 88-2 covers all the possibilities of monitoring and surveillance within the meaning of Section 88-1 . However that may be, the Commission considers that the legislature's intention was in all probability that a person subjected to measures of monitoring and surveillance under Section 88-I must be inforrned of such measures in accordance with Section 88-2 para . 6 . The third and seventh paragraphs of this section seem to confirtn this interpretation . The third paragraph of Section 88-2 refers to "recorded telecommunications and correspondence, as well as data or intelligence obtained by other technical means of monitoring and surveillance on the basis of Section 88-1 . . . ." . The seventh paragraph of the same section provides that "after the first examination, the accused and his counsel may inspect the recorded telecommunications, correspondence and all other data and information on the file" . It should also be recalled here that, according to the opinion of 18 March 1982 of the Administration of Posts and Telecommunications, the terrn "telecommunication" means "any transmission, emission or reception of signs, signals texts . images, sounds or information of any kind by wire, optics, radio, electricity or other electromagnetic systems" . In this connection the Commission notes that the respondent Government stated at the hearing that they interpreted the obligation to give notice of the monitoring of telecommunications as an obligation to give notice of the monitoring of any oral communication, and that this interpretation was a consequence of the construction placed on "telecommunication" by the postal authorities . 112
From the foregoing it follows insofar as the applications have been submitted by individuals that those individuals cannot complain of a violation of the Convention's provisions on account of measures taken under Section 88-1 of the Code of Criminal Procedure unless they have been subjected to surveillance andsubsequently informed thereof . In the present case, however, there is nothing in the file to show that the persons concerned were subjected to surveillance or monitoring of communications . Insofar as the applications have been brought by legal persons, namely the League for the Defence of the Rights of Man and the Socialist Workers' Party, the Commission points out that the applicants could not be subjected to monitoring or surveillance ordered in the course of criminal proceedings because legal persons have no criminal responsibility . Nor has it been shown that they were subjected to surveillance by virtue of the fact that one of their members was so subjected . It follows that, with regard to the applications relating to Sectins 88-1 and 88-2 of the Code of Criminal Procedure, the applicants, whether natural or legal persons, cannot claim to be "victims" of a violation of the Convention . The applications are therefore incompatible ratrone personae with provisions of the Convention and must be rejected in accordance with Article 27 para . 2 of the Convention . b . Sections 88-3 and 88-4 of the Code of Crimina[ Procedure The Commission notes first of all that what is involved here is monitoring and supervision ordered for the purpose of detecting offences against the external security of the State .
The situation is similar to that dealt with by the European Commission and Court of Human Rights in the Klass case . The surveillance instituted in the framework of these sections is not confined to persons who may be suspected of contniitting the criminal offences referred to therein . On the contrary, every citizen is liable to surveillance of his correspondence, post and telecommunications . The legislation concerned therefore direcdy-affects every actual and potential user of the postal and telecommunications services of the Grand Duchy of Luxembourg . As regards the applicants that are legal persons, namely the above-mentione d League and Party, the Commission considers that it is not intpossible for them to be subjected to secret surveillance owing to the contacts they might have withàny of their members who are suspected of committing or attempting to commit offences against the security of the State . Accordingly, the Commission considers that the applicants, whether natural or legal persons, are entitled- in the case of the applications relating to Sections 88-3 and 88-4 of the Code of Criminal Procedure, to claim to be "victims" of a violatio n 113
of the Convention within the meaning of Article 25, even though they cannot allege in support of their applications that they have been subjected to an actual nteasure of surveillance . In order to tell whether thev have in fact been victims of such violation . it is necessary to establish whether the contested legislation is itself consistent with the Convention's provisions . The Commission will therefore consider the alleged violation of Articles 8 and 13 only in relation to such monitoring and surveillance of communications as may be ordered under Sections 88-3 and 88-4 of the Code of Criminal Procedure . 2 . The alleged violation of Articles 8 and 13 of the Conventio n a . Anicle 8 of the Convention The aoolicants claim that the contested Drovisions empower the Grand Duchy's authorities to imoose surveillance of their correspondence and of their private and family lives generally in violation of Article 8 of the Convention . That Article reads as follows : "I . Everyone has the right to respect for his private and fantily life, his home and his correspondence . 2 . There shall be no interference by a public authority with the exercise of this right except such as is in accordance with the law and is necessary in a democratic society in the interests of national securiry . public safety or the economic well-being of the country, for the prevention of disorder or crinte, for the protection of health or morals, or for the protection of the rights and freedotns of others . " In the Commission's opinion the surveillance nieasures complained of do constitute interference with the exercise of the rights guaranteed by Article 8 para . I . The Governntem have not disputed this . However . Article 8 para . 2 allows certain restrictions to be placed on the exercise of these rights, and the question to be considered is whether the interference provided for in the Luxembourg Act is covered by this Article . aa . "Yn accordance w-irlt the law• " To avoid breaching Article 8, an interference must first of all be "in accordance with the law" . Having regard to the Court's and its own case-law, the Commission recalls that the phrase "in accordance with the law" does not merely refer back to domestic law but also relates to the .quality of the law, requiring it to be compatible with the rule of law mentioned in the preamble to the Convention . The phrase thus implies that there must be a measure of protection in domestic law against arbitrary interferences by public authorities with the rights safeguarded by paragraph I of Article 8 (Eur . Court H .R ., Malone judgment of 2 August 1984 . Series A no . 82 , para . 67 ; Klass judgnient of 6 Septentber 1978, Series A no . 28, paras . 42 and 49) . The law itself ntust set up the conditions and procedures for an interference (Klass case, Comm . Report 9 .3 .77, para . 63) . 114
The Commission is of the opinion that the contested legislation complies with these principles because the conditions and procedures with which an interference must conform are sufficientlv clear . With regard to interference resulting from the implementation of Section 88-3 and to the applicants' allegations concerning the vagueness of the expression "offences against external security" as appearing in the first paragraph of the section, the Commission notes the respondent Govemment's explanation that the expression refers only to offences of that kind which exist under Luxembourg law, i .e . those specified in Sections 113 and 123 of the Criminal Code . The Commission bases itself on this interpretation . The applicants argue that the intelligence service might consider planting microphones in the homes of private persons . On this point, the Commission observes that, as stated by the respondent Government in their written observations and at the hearing, inviolability of the home is guaranteed by the European Convention of Human Riehts . which has the force of law in Luxembour2 . and that the contested legislation does not empower the intellieence service to depart from that principle . The Government also emphasised that such a depanure would require an express provision and that the legislation on the protection of privacy must be observed by the intelligence service . On the basis of these statements, the Commission considers that such a fonn of surveillance is not possible under the provisions complained of . bb . Necessary in a democratic socie ty for the pursuit of a laufu( aim Secondly, the interference must be "necessary" in a democratic society, notably for "national security", "public safety" or the "prevention of disorder" . It is clearly stated in Section 88-3 para . I that the aim of this provision is to protect the "external security of the State" . It remains to be considered whether such a system of surveillance of the various forms of contmunication is necessary in a democratic society . On this point the Contmission notes first of all that, in accordance with Section 88-3 para . 1, surveillance of communications can be ordered only when one or more persons are attempting to commit or have committed or attempted to commit offences against the extemal security of the State and when ordinary means of investigation have proved ineffective on account of the nature of the facts and circumstances of the case . With regard to the supervision of the adoption and application of surveillance measures, it needs to be established whether the relevant procedures are capable of restricting the "interference" arising from the contested legislation to whatever is necessary in a democratic society . Referring to the Klass case, the Commission recalls that surveillance may be subject to review at three stages : when it is first ordered, while it is being carried out, and after it has been terminated . As regards the first two stages, the Court declared that "the very nature and logic of secre t 115
surveillance dictate that not only the surveillance itself but also the accompanying review should be effected without the individudal's knowledge . Consequently, since the individual will necessarily be prevented from seeking an effective remedy of his own accord or from taking a direct part in any review proceedings, it is essential that the procedures established should themselves provide adequate and equivalent guarantees safeguarding the individual's rights" (above-mentioned judgment, para . 55) . In the present case the Commission notes that measures for that surveillance of forms of communication are subject to a procedure of prior authorisation . The decision to authorise them must be taken by the President of the Governmenl with the assent of a board consisting of the President of the Higher Court of Justice, the chairman of the Litigation Committee of the Council of State and the President of the Audit Office . This body undoubtedly affords guarantees of impartiality . The Commission further notes that such measures must be discontinued as soon as the required information has been gathered and in any case within three months from the day when they were ordered . Any renewal of the measures is also subject to a review procedure similar to the one just described . At the same time, Section 88-0 provides that monitoring and surveillance of telecontmunications shall be carried out by the intelligence service established under the Act of 30 July 1960 on the protection of secrets affecting the external security of the State . The Commission notes that this service consists of officials seconded from other public departments who come under the authority of the President of the Governnient . It also notes the respondent Government's declaration that legislation on the protection of private life must be observed by the intelligence service and that the organisation of surveillance measures outside the framework of Sections 88-3 and 88 -4 would be an unlawful act constituting a criminal offence . Lastly, as regards the applicants' allegations conceming the absence of any official notification of the person concerned, the Commission recalls that in its Klass judgment the Court declared that "the fact of not informing the individual once surveillance has ceased cannot itself be incompatible with this provision since it is this very fact which ensures the efficacy of the 'interference"' (Eur . Court H .R ., above-mentioned judgment, para . 58) . It is true that the Court added that, according to the interpretation of the German Federal Constitutional Court, the person concerned must be informed after the termination of surveillance as soon as notirication can be made without jeopardising the purpose of the surveillance (Klass judgment, paras . 11 - 19 and 58) . The respondent Government argue that, in the present case . Luxembourg legislation confines surveillance to offences affecting the external security of the State, i .e . offences often connected with foreign powers, and that notification would seriously jeopardise the desired result by being liable to reveal the service' s 116
resources and the scope of the information it had gathered . They claim that the situation involved is indeed one where interference, be ing justified, would be robbed of all efficacy by notification . In this connection the Commission notes the Govemment's obse rv ation that the Grand Duchy of Luxembourg houses intematinal organisations and a large diplomatic corps in its small territory and that its external security is consequently exposed to increasing dangers, as the recent terrorist attacks demonstrate . Notification would be liable to disclose the su rv eillance technique used . From the Convention point of view, it should be added that some form of compromise between the need to defend constitutional democracy and the need to protect the rights of the individual seems inherent in the Convention system . It is expressly declared in the preamble that the fundamental freedoms are be st maintained on the one hand by an effective political democracy and on the other by a common understanding and obse rv ance of the human rights upon which they depend . Article 17 lays down that nothing in the Convention may be interpreted as implying for any State, group or person any right to engage in any activity or perform any act aimed at the destruction of any of the rights and freedoms set forth in the Convention . The balance struck in Luxembourg legislation is consistent with the basic idea underlying the Convention . cc . Conclusion In the light of these various considerations- the Commission concludes that the surveillance measures which may be ordered under Sections 88-3 and 88-4 of the Luxembourg Code of Criminal Procedure do not go beyond what is necessary for national security in a democratic society within the meaning of Article 8 para . 2 of the Convention . The forms of interference allowed by the contested legislation are based, by virtue of appropriate and adequate safeguards against abuse, on the principle of the rule of law and are designed to protect democracy from any threats to which it ntay be exposed . It follows that on this point the applications are manifestly ill-founded and must be rejected in accordance with Article 27 para . 2 of the Convention . b . Anic(e 13 of rhe Conventio n The applicants also complain of a violation of Article 13 of the Convention, which reads as follows : "Everyone whose rights and freedoms as set fonh in this Convention are violated shall have an effective remedy before a national authority notwithstanding that the violation has been committed by persons acting in an official capacity . " According to the applicants, Article 13 has been violated because the statutory provisions objected to do not provide for any remedy before a court or other national authority and there is no right to be notified . 117
The Commission recalls here that, accoratng to its established case-law, Article 13 of the Convention is designed to provide a remedy against an alleged violation of any of tbe righte and freedoms prociaimed in the other articles of the Convention . It also emphasises that in the Klass case it took the view that if notification were to run counter to the goal of interferences necessary for national security and justified by the Convention (Article 8 para . 2), an interpretation of Article 13 creating a right to be informed would not be in harmony with the system of the Convention (Comm . Rep . 9 .9 .77, para . 71) . The sante view was taken by the Court in the Klass case (above-men(ioned judgment, para . 68) .
With further reference to the Klass case, the Commission notes the Court's declaration that, in the specific instance of secret surveillance, an effective remedy under Article 13 must mean a remedy thât is as effective as can be having regard to the restricted scope for recourse inherent in any system of secret surveillance (above-mentioned judgment, para . 69) . An examination should therefore be made of the various remedies available lo the aoplicants under Luxemboure law in order to see whether they are "effective" in this narrow sense . It is true that, contrary to the German system examined in the Klass case, Ihe Luxembourg system is distinguished by a total absence of provision for notifying those affected by a surveillance measure ordered on the basis of Section 88-3 . This may raise doubts about the existence of an effective remedy as prescribed by Article 13 of the Convention . However, the Commission has already noted that, in view of the factual circumstances peculiar to the Luxembourg situation, notification would he liable to jeopardise the desired result of the surveillance measure . Be that as it may, the Commission observes that e.r post facto review seems to some extent possible . In this context it takes note of the respondent Government's assurance that any person believing himself to be monitored may appeal to the Council of State after requesting the President of the Government to have the surveillance terminated . As the Council of State is the hi¢hest administrative court in the Grand Duchy, appeals to it enjoy all the necessary procedural guarantees . In the oresent case there is no reason to doubt that this court would undertake a thorou2h enouirv . The Commission also notes that, under Protection of Privacy Act of I I August 1982, an individual believing hintself to have been subjected to unlawful surveillance mav anolv to the courts to have the surveillance terminated . Moreover . accordin¢ to the resoondent Government's information, anvone is free to bring a civil claim against the State in respect of prejudice allegedly caused to him by unlawfully introduced surveillance measures . Finally, the contested legislation itself provides for a prior review of the appropriateness of surveillance (see page 116) . 118
The Commission accordingly considers that, in the particular circumstances of the case, the set of remedies provided for by Luxembourg law satisfies the requirements of Article 13 of the Convention . It follows that, on this point also, the applications are manifestly ill-founded within the meaning of Article 27 para . 2 of the Convention . For these reasons, the Commissio n
DECLARES THE APPLICATION INADMISSIBLE .
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