| TIMES NEWSPAPER LTD., GILES, KNIGHTLEY et POTTER c. ROYAUME-UNI

APPLICATION/REQUÉTE N° 10243/8 3 TIMES NEWSPAPERS LTD . . Frank Thomas ) v/the UNITED KINGDOM Robertson GILES . Phillip KNIGHTLEY and Elaine POTTER ) c/ROYAUME-UN I DECISION of 6 March 1985 on the admissibility of the application DÉCISION du 6 mars 1985 sur la recevabilité de la requèt e
Article 10 of the Convention : Complaims tltat the la ie of comernpt of court precems the prepararion of newspaper article on a case which is sub judice : failure to esrnblish rhat the proposed publication would not be pemtitted by the taiv . Article 13 of the Convention : 77iis provision cannot be interpreted so as to give a rigln to an appeal which may establish a divergence benveen domestic and Conventiwt law.
Article 25 of the Convention : Dte Commissioti cannor examine the contpatibiliry of a law with the Convention in the abstract . However, a person trho shows that he is personally at risk of being affected by tlre application of the law lie criticizes . may claim to be a victim of a violation of the Conventimt (here, an editor and journalists complaining of the law on conrentpt of court) . Article 27, paragraph I(h) of the Convention : The Comntission cannot e.camine developments subsequent to facts on n-0tich was based a previous application which has beet the subject of a jtdgrnent of the European Court of Human Rights and a resohuion of rhe Committee of Ministers under Article 54 of the Convention . Artiele 54 of the Convenlion : Where the Commirtee of Ministers has discharged its supervisorv fimetions following a judgrnent of the European Court of Hunwn Rights in a previous application, rhe Commission cannot, in a new application allegirtg inadeqtmte ezecwion of the judgment, itself exercise a supervisory function .
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Article 10 de la Convention : Se plaignant que la loi sur le «contempt of court» les empécheraient d'écrire certains arricles de presse sur une affaire sub jtuiice, les intéressés n'ont pas montré que les articles qu'ils envisagent de publier ne seraient pas de ceur que la loi autorise. Arlicle 13 de la Convention : Cette disposition ne peur étre irtterprétée comrne reconnaissant un droit de recours permettant de faire établir une conirariété entre la législation nationale et la Convention . Article 25 de la Convention : la Commission ne peut examiner in abstracto la compatibilité d'une loi avec la Convention . Peut cependant se prétendre victime d'une violation de la Convention celui qui montre qu'il risque d'étre personnellement affecté par l'applicariort de la loi qu'il critique (en l'espèce, éditeur et journalistes se plaignant de la loi sur le « contempt of court») . Article 27, paragraphe 1, litt . b) de la Convention : La Commission ne peut examiner les développentents qu'ont connu les faits sur lesquels se fondait une requéte aniérieure qui a fait l'objet d'un arr@t de la Cour européenne des Droits de l'Homme puis d'une résolution du Cornité des Ministres adoptée conformément à l'nrricle 54 de la Convention . Article 54 de la Convention : S'agissant d'une nouvelle requête dans laquelle les requérants se plaignent d'une exéctuion intparfaite d'un arrêt de la Cour européenne des Droits de l'Homme rendu sur leur requéte précédente, la Commission n'esr pas compétente pour exercer mte fonction de surveillance, dont s'est acquitré le Comité des Ministres .
THE FACTS
(( rançais : voir p. 132)
The applicants are the publishers (TIMES NEWSPAPERS Ltd .), the editor (Mr . Frank Thomas Robertson GILES) and two journalists (Mr . Phillip KNIGHTLEY and Ms . Elaine POTTER) of the wéekly newspaper The Sunday Times . They are represented before the Commission by the legal manager of Times Newspapers Ltd ., Mr . Antony Cowburn WHITAKER . Apart from Mr Giles, the applicants are the same as in Application No . 6538/74 which the Commission declared admissible on 21 March 1975 (D .R . 2 p 90) . In its Report in that case, of 18 May .1977, the Commission found .a breach of Article 10 of the Convention in relation to certain restrictions of the applicants' freedom of expression by the application of the common law principles of contempt of coun which were then in force . This finding was confirmed by the European Court of Human Rights in its judgment on the Sunday,Times case (Eur . Court H .R ., Sunday Timesjudgment of 26 April 1979, Series A no . 30) . In exercise of its functions under Article 54 of the Convention, the Council of Europe's Committra 124
of Ministers adopted a Resolution on 2 April 1981 (DH (81) 2) by which it took note that in order to execute the above judgment the United Kingdom Government had drafted a BiII which would amend the law regarding contempt of court . This Bill became law as the Contempt of Coun Act 1981, on 27 August 1981 . A year later, on 15 July 1982, the House of Lords rendered a decision involving this Act in the case of the Attorney General v . English ((1982) 3 WLR 278, 2 All ER 903) .the background facts to which were as follows : On 13 October 1981 at the Leicester Crown Court the trial of a doctor opened before a judge and jury . The doctor was charged with the murder of a handicapped baby by starvation . Two days afler the opening of the trial, the Daily Mail newspaper published an article concerned with preserving the sanctity of human life . It asserted that handicapped babies were unlikely to be allowed to survive and had either been or were likely to be allowed to die, for example, by starvation . This anicle, written by a well-known journalist, was in support of a Parliamentary candidate who was seeking election as a"pro-life" candidate . After the article was brought to the attention of the trial judge, he gave instruc.tions that a copy of the article should be sent to the Attorney-General . In his directions he considered the appearance of such an a rt icle during the trial "quite deplorable" . The trial continued for two weeks . On 3 November the accused was acquitted of murder, on the direction of the trial judge, and of attempted murder by the jury . The Attorney-General subsequently applied to the Divisional Court for an order of committal against the editor and owners of the "Daily Mail" for contempt of court . In his application he contended that the publication of the article, at the same time as the trial of the doctor, had created a substantial risk that the course of justice, in the proceedings in question . would be seriously impeded or prejudiced . The Divisional Court found that the publication did refer, at least by intplication, to the trial under way at the Leicester Crown Coun . It was "satisfied . . . . beyond any reasonable doubt that the words complained of created a substantial risk of serious prejudice in the trial of Dr A ." . The court considered that the Daily Mail article fell within the "strict liability rule" laid down in Section I of the Contempt of Court Act 1981 . This rule provides that conduct tending to interfere with the course of justice may be treated as contempt of court regardless of intent to commit such an interference . It is qualified by Section 2 which provides that the rule will apply only in relation to publications (subsection 1) which create a substantial risk that the course of justice in particular proceedings will be seriously impeded or .prejudiced (subsection 2) . Moreover the proceedings in question must be "active", i .e . currently underway (subsection 3) .
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There was, however, a fu rt her question that had to be answered by the Divisional Cou rt , before the newspaper could be held liable for contempt of cou rt - whether the publication benefited from the exception provided for in Section 5 of the Act, which reads as follows : "A publication made as or as part of a discussion in good faith of public affairs or other ntatters of general public interest is not to be treated as a contempt of court under the strict liability rule if the risk of impediment or prejudice to particular proceedings is merely incidental to the discussion . " The Divisional Court found that the publication in question did not fall under the exception and was, therefore, in contempt of court . The House of Lords, however, reversed this decision . Although finding that the newspaper article fell within the scope of the strict liability rule of Sections I and 2 (2) of the Contempt of Court Act, it was exonerated from possible contempt by virtue of Section 5 . The matter dealt with in the article was deemed to be part of a public discussion about mercy killing and the election platform of a Parliamentary candidate ; it was merely incidental to the criminal proceedings in question . Lord Diplock commented as follows : "Such gagging of bona fide public discussion in the press of controversial matters of general public interest, merely because there are in existence contentporaneous legal proceedings in which some particular instance of those controversial matters may be in issue, is what Section 5 of the Contempt of Court Act 1981 was . . . . intended to prevent . " Lord Diplock also distinguished the Daily Mail article from that on thalidomide which had given rise to the applicants' previous Sunday Times case : "My Lords, the article that is the subject of the instant case appears to me to be in nearly all respects the antithesis of the article which this House (pace a majority of (he judges of the European Court of Human Rights) held to be a contempt of court in Attorney General v . Times Newspapers Ltd . (1974) AC 273 . There the whole subject of the article was the pending civil actions against Distillers Co . (Biochemicals) Ltd arising out of their having placed upon the market the new drug thalidomide, and the whole purpose of it was to put pressure upon that company in the lawful conduct of their defence in those actions" . The applicants, who had in no way participated in the aforementioned proceedings, consider that Lord Diplock's words were in violation of the United Kingdom's obligation to abide by the ruling of the European Court of Human Rights in The Sunday Times casé . They, therefore, wrote to the Council of Europe's Committee of Ministers on 26 October 1982 claiming a breach of Article 53 of the Convention and inviting the Comntiuee of Ministers to review the case .
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On 2 December 1982, the Chairman of the Committee of Ministers replied to the applicants : "In reply to your letter of 26 October 1982 addressed to the Chairman of the Commitlee of Ministers, I should like to draw your attention to the fact that the request made in the letter is covered neither by precedent nor by the decision taken by the Committee of Ministers at the 215th meeting of the Ministers' Deputies in November 1972, which relates to contmunications concerning a decision of the Human Rights Court under Article 50 of the Convention . Consequendy, I cannot submit your communication for consideration by the Contmittee of Ministers . Nevertheless, with the agreement of the Permanent Representative of the United Kingdom to the Council of Europe, 1 have comniunicated a copy of your letter and its appendices, as well as the present reply, to the Permanent Representatives of all member States for their infortnation . I have been informed by the Secretary General of the Council of Europe that, for the time being, it is not his intention to have recourse to Anicle 57 of the Convention by addressing a request for an explanation to an individual Contracting Party . That being said . I should also like to recall that in case there is a wish to have the questions raised in your letter examined by the organs of the Convention . they could be requested to do so by means of a new application in accordance with the relevant provisions of the Convention . "
The applicants then proceeded to submit their application to the Commission under Article 25 of the Convention . They state that the interpretation of the Contempt of Court Act in the English case has an impact on themselves as they are thereby restricted froni exercising their freedom of expression in instances sintilar to their case concerning thalidomide . For exaniple they have been apprised of a situation involving a spinal overdose of penicillin administered to an infant while in hospital care . An action was brought against the hospital, but due to the hospital's dilatory anitude, the case did not proceed for a considerable time . The hospital offered to settle the tnmter out of court, but the parents have rejected the offer and wish to pursue a negligence action against the hospital . Litigation between the parents and the hospital is still unresolved after almost eight years . The applicants would like to write and publish information both on the medical and legal aspects of the case which they feel are matters of public importance . These are issues deserving of public attention concerning the removal of sane parents as legal guardians and the precautions to be taken for the administration of penicillin . The applicants contend that the present law of contempt restrains them from writing and publishing an article on the penicillin story, and that they are therefore directly affected by, and victims of, the law .
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COMPLAINT S 1 . The applicants contend that the Contempt of Court Act 1981 and its subsequent interpretation by the House of Lords in Attorney General v . English has misconstrued and fails to provide the protection afforded by the European Court's judgment in the Sunday Times case . The House of Lords expressly commented that the applicants could not now lawfully publish the article in question in that case, or any comparable article . once the litigation being discussed had been set down for trial if there was a remote risk of serious prejudice to those proceedings . The Contempt of Court Act provides for no defence that the publication in question was in the public interest . Moreover their freedom of expression is unjustifiably restricted in the light of the English case . because they would be in contempt of court if they were now to publish their proposed article about the penicillin overdose . They have therefore had to refrain from writing such an anicle . The applicants claim to be victims of a breach of Article 10 of the Convention . 2 . The applicants next submit that there has been a violation of Article 13 in so far as there is no provision under English law whereby they can challenge the Contempt of Court Act 1981 or its restrictive interpretation by the House of Lords, circumscribing their freedom of expression in breach of Anicle 10 . The applicants also consider themselves to be the victims of a further violation of Article 13 of the Convention, because . being the party in whose favour the European judgment was given, there is no remedy under United Kingdom law by which compliance with that judgment can be enforced . 3 . The applicants finally claim that there is discrimination between various English newspapers in the freedom of expression they may enjoy, and thus a breach of Article 14 . Any restriction relied on by the Government can only be for a purpose not articulated under Anicle 10 para . 2 and for this reason there is also a breach of Article 18 .
THE LA W 1. The applicants have complained of the actual state of the law of contempt in England . as it results from the Contentpt of Court Act 1981 and its interpretation by the House of Lords in the case of Attomey General v . English ((1982) 3 WLR 27, 2 All ER 903) . They claimed, on the one hand, that this state of the law cannot be seen as a full implementation of the United Kingdom's obligations resultingfrom the judgment of the European Court of Human Rights in the Sunday Times case, which arose out of their earlier application No . 6538/74 . On the other hand they contended that this state of the law restrains them from publishing particular matters and therefore amounts to a new interference with their right of freedom of expression as guaranteed by Article 10 of the Convention .
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The relevant pan of Article 10 of the Convention provides as follow s "I . Everyone has the right to freedom of expression . This shall include freedom to . . . . receive and impart information and ideas without interference by public authority . . . . 2 . The exercise of these freedoms, since it carries with it duties and responsibilities, may be subject to such formalities, conditions, restrictions or penalties as are prescribed by law and are necessary in a democratic society . . . . for maintaining the authority and impaniality of the judiciary . " In so far as the applicants' complaint relates to their earlier application No . 6538/74 and the alleged failure of the respondent Government to implement the judgment of the European Court of Human Rights, the Comntission has no competence to deal with this matter, having complied with its task by the adoption of its Report under Anicle 31 of the Convention on 18 May 1977 . It cannot examine subsequent developnients in the case, nor can it assume any function in relation to the supervision of the Court's judgment . Under Anicle 54 of the Convention this supervision is entrvsted to the Commituee of Ministers which discharged its functions in this respect by the adoption of its Resolution DH (81) 2 of 2 April 198I . Notwithstanding the fact that the Committee of Ministers declined dealing with developments which occurred after the adoption of this Resolution, the Commission cannot now examine these new developments in relation to the facts of the former case No 6538/74, as it is barred from doing so by Anicle 27 para . I (b) of the Convention . This part of the application is therefore incompatible rarione mareriae with the provisions of the Convention and must be rejected under Article 27 para . 2 .
As regards the applicant's complaint of a new interference with their freedom of expression, the Government have submitted that the applicants cannot claim to be victims of a violation of the Convention within the meaning of Anicle 25 of the Convention, their complaint being merely abstract . Thus the first question which the Commission must consider is whether the applicants may complain under Article 25 of the Convention of the state of the English law of contempt . The Commission refers to the case-law of the European Court of Human Rights as regards the notion of victim under Anicle 25 of the Convention in suçh cases as Klass and Marckx : "Article 25 does not institute for individuals a kind of acrio popularis for the interpretation of the Convention ; it does not permit individuals to complain against a law in absrracro simply because they feel that il contravenes the Convention . In principle, it does not suffice for an individual applicant to claim that the mere existence of a law violates his rights under the Convention ; it i s 129
necessary that the law should have been applied to his detriment . Nevertheless, as both the Government and the Comntission pointed out, a law may by itself violate the right of an individual if the individual is directly affected by the law in the absence of any specific measures of implementation . . . . . . . . The procedural provisions of the Convention must, in view of the fact that the Convention and its institutions were set up to protect the individual, be applied in a manner which serves to make the system of individual applications efficacious . The Court therefore accepts that an individual may, under certain conditions, claim to be a victim of a violation occasioned by the mere existence of secret nteasures or of legislation permitling secret measures, without having to allege that such measures were in fact applied to him . . . . . . (Eur . Court H .R ., Klass and others judgment of 6 September 1978 . Series A no . 28, paras . 33 and 34) . "Article 25 of the Convention entitles individuals to contend that a law violates their rights, in the absence of an individual measure of implementation, if they run the risk of being directly affected by it . . . . . . . . the applicants are not inviting the court to undertake an abstract review of mles which, as such, would be incompatible with Article 25 . . . . they are challenging a legal position - that of unmarried mothers and of children born out of wedlock - which affects them personally ." (Eur . Court H .R . . Marckx judgment of 13 June 1979, para . 27) . As regards the applicants in the present case, the Commission notes that they are a newspaper publisher and joumalists . As such they are obliged to comply with any legal restrictions on their reporting activities . Clearly the English law of contempt of court limits, in certain circumstances, the applicants in their freedom to write about civil or criminal proceedings, which are underway and in such a manner as to prejudice substantially their outcome . The Commission considers therefore that, in view of the applicants' professional activities, the applicants may be directly affected by the Contempt of Court Act 1981 and, therefore . may claim under Article 25 of the Convention to be victims of a violation of the Convention in respect of this legislation . The question remains, however, whether they actually are victims . Sections 1, 2 and 3 of the Contempt of Court Act 1981 provide that publications may be treated as a contentpt of court, as tending to interfere with particular, active legal proceedings, regardless of intent to do so . where the publication creates a substantial risk that the course of justice in those .proceedings will be seriously impeded or prejudiced . These restrictions are qualified by Section 5 of that Act, which absolves front contempt publications made as, or as part of, a discussion in good faith of matters of general public interest, where the risk of impedinient or prejudice to particular legal proceedings is merely incidental to the discussion . 130
The Commission observes that in its judgment of 26 April 1979 in the Sunday Times case the Court commented that the English law of contempt, serving to protect the rights of litigants, had a legitimate aim in order to avoid, imer alia, "trial by newspaper", and in order to maintain the authority and impartiality of the judiciary within the meaning of Article 10 para . 2 of the Convention (paras . 56 - 57 of judgment) . Nevertheless, as regards the panicular article in question in that case, the Court considered that the issues raised therein had been the subject of nationwide discussion, were matters of major public interest and involved proceedings (litigation about the birth defects caused by (halidomide) which had not advanced for several years . In the particular circumstances of the casè, therefore, the interference with the applicants' rights under Anicle 10 did not correspond to a pressing social need, outweighing the public interest in freedom of expression ; hence a breach of Article 10 was found . Thus, as with all the Commission and Court's case-law, a conclusion was drawn on the basis of the particular circumstances of the case . The Contempt of Court Act 1981 was the Government's response to that judgment, auempting to balance the protection of litigation with the public interest in freedont of expression, but the applicants claim that they still could not publish the thalidomide article or publish an article such as that proposed in the case of a child who suffered a penicillin overdose in Scotland and which is apparently the subject of current litigation . The Commission notes, however, that the applicants have not yet produced, or sought to publish any article on the penicillin problem described . But, on the assumption that they may be prevented, as they claint . front doing so by the Contempt of Court Act 1981, they have not shown that the proceedings being brought by the parents of the child in the penicillin case are "active" in the sense of Section 2 (3) of the Act . Moreover, even if the proceedings are active, the applicants have also not shown that the article they intend to publish would not satisfy the conditions of Section 5 of the Act .
Consequently, they have not established a prima fncie case of being victims of a violation of Article 10 . The Contmission concludes, therefore, that this aspect of the case is manifestly ill-founded within the nteaning of Article 27 para . 2 of the Convention . 2 . The applicants have also complained that they are victims of a breach of Article 13 of the Convention which guarantees an effective domestic remedy for a breach of Convention rights and freedoms . In so far as the applicants are complaining that the Sunday Times judgment in their favour cannot be implemented in domestic law, the Commission refers to the Resolution of the Contniiuee of Ministers - DH (81) 2 - in which it noted that in order to execute that judgment the United Kingdom Government had drafted a Bill amending the law of contempt . This Bill is now the Contempt of Court Act 1981 an d 131
seems to have satisfied the Committee of Ministers in exercise of its supervisory functions under Article 54 of the Convention . The Commission is not competent to review those functions . Moreover, in so far as the applicants complained of the Contempt of Court Act 1981 itself the Commission notes that Article 13 does not confer a remedy against, or a judicial review of, legislation which is considered not to be in conformity with the Convention (cf. Young, James and Webster v . United Kingdom, Comm . Report 14 .12 .79, para 177 . Eur . Court H .R ., Series B no . 39, p . 49) . The Commission also observes that there is no evidence in the present case to show that the English courts would not look at the substance of the applicants' freedom of expression, should they become involved in contempt of court proceedings, in view of the public interest elements specified in the Contempt of Court Act 1981 . The Commission finds . therefore, that there is no appearance of a violation of Article 13 of the Convention disclosed in the present case . Accordingly this part of the application must also be rejected as being manifestly ill-founded within the meaning of Anicle 27 para . 2 of the Convention . 3 . Finally, the applicants have complained of a discrimination contrary to Article 14 of the Convention and of a potential violation of Article I8 of the Convention should the Govemment endeavour to apply any of the permitted restrictions on their freedom of expression (Anicle 10 para . 2 of the Convention) for ulterior purposes . However, the Commission finds no evidence in the case file which' might substantiate these allegations of the applicants . It follows that these complaints are also manifestly ill-founded within the meaning of Article 27 para . 2 of the Convention .
(TRADUCTION) EN FAI T Les requérants sont l'éditeur (TIMES NEWSPAPERS Ltd), le rédacleur en chef (M . Frank Thomas Robertson GILES) et deux journalistes (M . Phillip KNIGHTLEY et Mlle Elaine POTTER) de l'hebdomadaire -The Sunday Times» . Ils sont représentés devant la Commission par le directeur du contentieux de Times Newspapers Ltd . M . Antony Cowbum WHITAKER .
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Hormis M . Giles, les requérants sont les m@mes que ceux de la requête No 6538/74 que la Comniission a déclarée recevable le 21 mars 1975 (D .R . 2 p . 90) . Dans le rapport adopté sur cette affaire-là le 18 mai 1977, la Commission a conclu à une violation de l'article 10 de la Convention en raison de certaines lintitations apportées à la liberté d'expression des requérants par l'application des principes de la législation d'alors sur le «comempt- . Cette conclusion fut confirntée par la Cour européenne des Droits de l'Homme dans son arrét sur l'affaire Sunday Times (Cour Eur . D .H ., arrêt du 26 avril 1979, série A n° 30) . Dans l'exercice des fonctions que lui confere l'article 54 de la Convention, le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe a adopté le 2 avril 1981 la Résolution DH (81) 2 par laquelle il a pris acte de ce que, pour exécuter le jugement précité, le Gouvernement du Royaume-Uni avait déposé un projet de loi ponant amendement à la législation sur le contempt . Ce projet est devenu le 27 août 1981 la loi de 1981 sur le contempt of court . Une année plus tard, soit le 15 juillet 1982 . la Chambre des Lords a rendu une décision où cette loi était en cause dans l'affaire the Attorney General v . English (1982) 3 WLR 278, 2 All ER 903 . Les faits à la base de cette affaire étaient les suivants : Le 13 octobre 1981, le procés d'un médecin s'ouvrit devant un juge et un jury à la Crown Court de Leicester . Le médecin était inculpé du meurtre par inanition d'un bébé handicapé . Deux jours après l'ouvenure du procès, le Daily Mail publia un article sur la préservation du caractère sacré de la vie humaine . Cet article affirmait qu'on ne laissait sans doute pas survivre les bébés handicapés, que certains étaient morts ou scraient probablement amenés à mourir d'inanition par exemple . Cet article, signé d'un journaliste célèbre, était favorable à l'élection d'un candidat à la députation se présentant sous l'étiquette du mouvement «Laissez-les vivre- . L'article ayant été signalé au juge, celui-ci donna des instructions pour que copie en soit adressée à l'AUorney General . Dans ses instructions, le juge qualifiait de •tout à fait déplorable - la publication d'un tel article pendant le procès . Le procès dura deux semaines . Le 3 novembre, l'accusé fut acquitté par lejuge du chef d'assassinat et par le jury de celui de tentative d'assassinat . L'Attorney General demanda ultérieurement à la Divisional Court la mise en accusation pour outrage à la justice du rédacteur en chef et des propriétaires du • Daily Mail . . Dans sa requête, il soutenait que la publication de l'article au moment du procès du médecin risquait d'entraver sérieusement ou de contpromettre le cours de la justice dans la procédure en question . La Divisional Court estima qu'effectivement la publication renvoyait, du moins par insinuation, au procès en cours devant la Crown Court de Leicester . Elle - avait l'intime conviction que l'écrit attaqué risquait de nuire sérieusement au procès du Dr . A . • . La Cour estima que l'anicle du Daily Mail tombait sous le coup de la «règle de responsabilité absolue+ énoncée à l'article I de la loi de 1981 sur le contempt of court . Selon cette règle, tuut comportement tendant à interférer avec l e 133
cours de la justice peut être considéré comme un acte de contempt quelle que soit l'intention de son auteur . La règle est cependant nuancée par l'article 2 qui prévoit qu'elle ne s'appliquera qu'aux publications (alinéa I) créant un risque grave d'entrave ou de préjudice à l'administration de la justice dans une procédure précise (alinéa 2) . En outre, la procédure en question doit être •active», c'est-à-dire en instance (alinéa 3) . Il fallait cependant que la Divisional Court réponde à une autre question avant de déclarer le joumal coupable de contempt of coun, celle de savoir si la publication relevait de l'exception prévue à l'article 5 de la loi, ainsi libellé : . La publication faite dans le cadre d'un débat sincère sur une question publique ou d'intérét général ne constituera pas un acte de contempt relevant de la règle de responsabilité absolue si le risque d'entrave ou de préjudice à la procédure .en question est simplement fortuit par rapport au débat . • La Divisional Court estima que la publication en question ne relevait pas de cette exception et constituait dès lors un acte de contempt . La Chambre des Lords a cependant cassé cette décision . Tout en estimant que la publication était assujettie à la règle de responsabilité absolue é noncée aux articles 1 et 2 par . 2 de la loi sur le contempt, la Chambre a estimé qu'il s'agissait d'une des exceptions prévues à l'a rt icle 5 . Selon elle, le sujet de l'a rt icle faisait pa rt ie du débat public sur l'euthanasie et du programme é lectoral d'un candidat au Parlement ; il avait dès lors un caractère purement fo rtuit par rappo rt à la procédure pénale en question . Lord Diplock commenta la question en ces termes : « Ce musellement de la presse quant à un débat public sincère sur des questions controversées d'intérêt général, simplement parce qu'il se déroule simultanément des procédures judiciaires touchant à quelques cas particuliers de ces questions controversées . Voilà justement ce que l'a rt icle 5 de la loi de 1981 sur le contempt of cou rt visait à empécher . . Lord Diplock a également fait la distinction entre cet a rt icle du Daily Mail et celui sur la thalidomide qui avait donné lieu à la précédénte affaire du Sunday Times concemant les mêmes requérants : • Messieurs, l'a rt icle litigieux me paraît presque en tous points être l'antithèse de celui que votre Chambre (et, à sa suite, une majorité de juges de la Cour européenne des Droits de l'Homme) a déclaré étre un acte de contempt dans l'affaire Attorney General v . Times Newspapers Ltd (1974) AC 273 . Dans cette affaire-là en effet, tout l'a rt icle po rtait sur les poursuites civiles en cours contre la Distillers Co (Biochemicals) Ltd après le lancement sur le marché du nouveau médicament appelé thalidomide et son unique but était de faire pression sur cette société dans la conduite légitime de sa défense en justice . • 134
Les requérants, qui n'étaient absolument pas panies à la procédure susmentionnée . ont estimé les propos de Lord Diplock contraires à l'obligation du Royaume-Uni de se conformer à l'arrêt rendu par la Cour européenne des Droits de l'Homme dans l'affaire Sunday Times . Ils ont donc écrit au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe le 26 octobre 1982, pour se plaindre d'une méconnaissance de l'anicle 53 de la Convention et pour inviter le Comité à revoir l'affaire . Le 2 décembre 1982, le Président du Comité des Ministres leur a répondu en ces termes : • En réponse à votre lettre du 26 octobre 1982 adressée au Président du Comité des Ministres, j'aimerais vous indiquer que la demande formulée dans votre lettre ne relève ni d'un précédent ni de la décision prise par le Comité des Ministres à sa 215° réunion des Délégués en novembre 1972, laquelle concerne les communications relatives à un arrét de la Cour des Droits de l'Homme rendu conformément à l'article 50 de la Convention . En conséquence, je ne peux pas soumettre votre demande à l'examen du Comité des Ministres . Néanmoins, avec l'accord du Représentant Permanent du Royaume-Uni auprès du Conseil de l'Europe, j'ai communiqué pour information copie de votre lettre, de ses annexes et de la présente réponse, aux Représentants Permanents de tous les Etats membres . ' Le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe m'a informé qu'il n'envisageait pas pour le moment de recourir à l'article 57 de la Convention pour demander des explications à un Etat particulier . Cela étant, j'aimerais préciser aussi qu'au cas où vous souhaiteriez que les questions posées dans votre lettre fassent l'objet d'un examen par les organes de la Convention, vous pourriez déposer une nouvelle requête conformément aux dispositions pertinentes de la Convention . . Les requérants ont alors saisi la Commission conformément à l'article 25 de la Convention . • Selon eux, l'interprétation de la loi sur le contempt of court dans l'affaire English les affecte personnellement puisque l'exercice de leur liberté d'expression s'en trouve restreint dans les cas analogues à l'affaire de la thalidomide . Par exemple, ils ont eu connaissance d'un cas où une dose excessive de pénicilline a été administrée dans la moëlle épinière d'un enfant hospitalisé . Une action fut intentée contre l'hôpital qui, par son attitude dilatoire, a longtemps fait trainer la procédure . Puis il a offen un arrangement extra-judiciaire que les parents ont repoussé car ils veulent l'attaquer pour négligence . Le litige opposant les parents à l'hôpital n'est toujours pas réglé depuis presque huit ans . Les requérants souhaiteraient écrire et publier des informations sur les aspecs médicaux et légaux de l'affaire car ils estiment qu'il s'agit de questions d'intérèt public . L'affaire mérite une attention générale car elle concerne le retrait de la garde légale d'un enfant à des parents sains d'esprit et le s
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précautions à prendre dans l'administration de la pénicilline . Les requérants soutiennent que l'actuelle législation sur le contempt les empêche d'écrire et de publier un article sur cette histoire de pénicillineet que la loi les affecte directement, qu'ils en sont les victimes .
GRIEFS I . Selon les requérants, la loi de 1981 sur le contempt of court et l'interprétation qu'en a donnée la Chambre des Lords dans l'affaire Attomey General v . English ont toumé la protection prévue par l'arrêt de la Cour européenne dans l'affaire Sunday Times . La Chambre des Lords a expressément déclaré que les requérants ne peuvent pas publier l'article en question, ni aucun article comparable, une fois l'affaire examinée et en état pour le procès s'il existe un risque, méme lointain, de compromettre la procédure . La loi ne prévoit pas d'exciper pour se défendre du caractère d'intérét général de la publication en question . En outre, après l'affaire English, la liberté d'expression des requérants se trouve restreinte de manière injustifiable puisqu'ils se rendraient coupables de contempt of coun s'ils publiaient aujourd'hui l'article concemant la surdose de pénicilline . Ils doivent donc s'abstenir d'écrire cet article . Les requérants se prétendent dès lors victimes d'une violation de l'article 10 de la Convention . 2 . Les requérants soutiennent qu'il y a en outre violation de l'article 13 dans la mesure où aucune disposition du droit anglais ne leur permet de contester la loi de 1981 sur le contempt of court ni son interprétation restrictive par la Chambre des Lords, ce qui limite encore leur liberté d'expression, contrairement à l'article 10 . ' Les requérants s'estiment aussi victimes d'une violation supplémentaire de l'article 13 de la Convention car, bien qu'étant la partie en faveur de laquelle l'arrèt a été rendu par la Cour européenne, ils ne disposent dans le droit du Royaume-Uni d'aucun recours pour garantir l'application de cet arrèt . 3 . Les requérants prétendent enfin qu'il existe entre les divers joumaux anglais une discrimination dans la jouissance de la liberté d'expression, ce qui est contraire à l'article 14 . Toute restriction à cette liberté invoquée par le Gouvemement ne peut l'étr e que pour un but non prévu à l'article 10 par . 2 . d'où une méconnaissance de l'anicle 18 également .
EN ÙROI T Les requérants se plaignent de l'actuelle législation en vigueur en Angleterre 1. depuis la loi de 1981 sur le « contempt of court - (Contempt of Court Act, 1981) et son interprétation par la Chambre des Lords dans l'affaire Attorney Genera l
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v . English (1982) 3 WLR 27, 2 ALL ER 903) . Ils font valoir d'une pan que cette législation, dans sa teneur actuelle, n'assure pas la mise en muvre par le RoyaumeUni des obligations qui découlent de l'arrét rendu par la Cour européenne des Droits de l'Homnte dans l'affaire Sunday Times, suite à leur précédente requéte No 6538/74 . D'autre pan, ils soutiennent que cet é tat de la législation les entpèche de publier sur certaines questions et constitue dès lors une nouvelle ingérence dans leur droit à la libe rté d'expression garanti par l'article 10 de la Convention . La partie pertinente de l'article 10 de la Convention est ainsi libellé e • I . Toute personne a droit à la liberté d'expression . Ce droit comprend la libené . . . de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques . . . 2 . L'exercice de ces libenés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines fonnalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société déntocratique . . . pour garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire . . Dans la mesure où le grief des requérants concerne leur précédente requète No 6538/74 et l'allégation que le Gouvernement défendeur n'aurait pas exécuté l'arrét de la Cour européenne des Droits de l'Homme, la Contmission n'est pas compétente pour en connaitre, puisqu'elle s'est acquittée de sa tâche en adoptant le 18 mai 1977 le rapport visé à l'anicle 31 de la Convention . Elle ne saurait examiner les développements ultérieurs de l'affaire ni assumer aucune fonction liée au contrôle de l'exécution de l'arrét rendu par la Cour .
Aux termes de l'a rt icle 54 de la Convention, cette su rv eillance est con fi ée au Comité des Ministres, qui s'est acquitté de sa tâche à cet égard en adoptant la Résolution DH ( 81) 2 du 2 avril 1981 . Indépendamtnent du fait que le Comité des Ministres n'a pas voulu connaître des développements su rv enus après l'adoption de cette résolution, la Commission ne saurait examiner maintenant ces nouveaux développements liés aux faits de la première affaire No 6538/74, empêchée qu'elle en est par l'art icle 27 par . I(b) de la Convention . La requéte est donc sur ce point incompatible rarioue mareriae avec les dispositions de la Convention et doit être rejetée conformément à l'a rt icle 27 par . 2 . S'agissant du grief des requérants concernant une nouvelle atteinte à leur libe rt é d'expression, le Gouvernement soutient que les requérants ne peuvent se prétendre victimes d'une violation de la Convention au sens de l'article 25 car leur grief a un caractère purement abstrait . La première question que doit dés lors examiner la Commission est celle de savoir si les requérants peuvent se plaindre, au regard de l'a rt icle 25 de la Convention, de l'état de la législation anglaise sur le « contempt of cou rt . .
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La Commission renvoie à la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l'Homme sur la notion de victime au sens de l'article 25 de la Convention, notamment dans les affaires Klass et Marckx n'institue pas au profit des pa rt iculiers une sorte d'actio popula:«(L'article25) ris pour l'interprétation de la Convention ; il ne les autorise pas à se plaindre in abstracto d'une loi par cela seul qu'elle leur semble enfreindre la Convention . En principe, il ne suffit pas à un individu requérant de soutenir qu'une loi viole, par sa simple existence, les droits dont il jouit aux termes de la Convention ; elle doit avoir été appliquée à son détriment . Néanmoins, ainsi que l'ont souligné Gouvernement et Commission, elle peut violer par ellem@me les droits d'un individu s'il en subit directement les effets, en l'absence de mesure spécifique d'exécution . . . . . . La Convention et ses institutions ayant été créées pour protéger l'individu, les clauses procédurales de la Convention doivent être appliquées d'une manière qui serve à rendre efficace le système des requêtes individuelles . La Cour accepte donc qu'un individu puisse, sous certaines conditions, se prétendre victime d'une violation entrainée par la simple existence de mesures secrètes ou d'une législation en permettant, sans avoir besoin d'avancer qu'on les lui a réellement appliquées . . . . (Cour Eur . D .H ., affaire Klass et autres, arrét du 6 septembre 1978, série A n° 28, par. 33 ei 34) . •L'article 25 de la Convention habilite les particuliers à soutenir qu'une loi viole leurs droits par elle-mème, en l'absence d'acte individueld'exécution, s'ils risquent d'en subir directement les effets . . . . . . (les requérantes) n'invitent pas la Cour à exercer un contrôle abstrait de normes, incompatible avec l'article 25 . . . elles s'attaquent à une situation légale, celle des mères célibataires et des enfants nés hors mariage, qui les touche personnellement . . (Cour Eur . D .H ., arrêt Marckx du 13 juin 1979, série A n° 31, par . 27) . Quant aux présents requérants, la Commission relève qu'il s'agit d'un éditeur de joumal et de journalistes . En cette qualité, ils sont tenus de se conformer dans leurs activités de reportage à toute restriction prévue par la loi . Manifestement, la législation anglaise sur le • contempt of court+ restreint dans certains cas les requérants dans leur liberté d'écrire sur des procédures civiles ou pénales en cours et d'écrire d'une manière préjudiciable à leur résultat . La Commission estime dès lors que, compte tenu des activités professionnelles des requérants, ceux-ci peuvent être directement touchés par la loi de 1981 sur le • contempt of court • et par conséquent se prétendre en vertu de l'article 25 de la Convention, victimes d'une violation de cet instrument par le jeu de IaJégislation . Reste cependant la question de savoir s'ils sont effectivement victimes .
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Les art icles I . 2 et 3 de la loi de 1981 sur le •contempt of court . stipulent que peut étre considérée comme un acte de •contempt . toute publication qui tend à interférer avec une procédurejudiciaire en cours, indépendamment de l'intention d'interférer, lorsque la publication crée un risque important d'entraver ou de compromettre gravement le cours de la justice dans cette procédure . Ces restrictions sont nuancées par l'article 5 de la loi qui ôte le caractère de •contempt• aux publications qui, en tout ou en partie . relèvent d'un débat sincère sur des questions d'intérét général et public, lorsque le risque d'entrave ou de préjudice à une procédure judiciaire déterminée est purement fortuit par rapport au débat .
La Commission relève que, dans son arrét rendu le 26 avril 1979 dans l'affaire Sunday Times, la Cour a fait observer que la législation anglaise sur le • contempt ., servant à protéger les droits des plaideurs, avait pour objectif légitime d'éviter notamment -un procès par la presse• et de maintenir l'autorité et l'impartialité du pouvoirjudiciaire, au sens de l'article 10 par . 2 de la Convenlion (par . 56 et 57 de l'arrêt) . Néanmoins, s'agissant de l'article en question dans cette affaire-là, la Cour a estimé que les questions posées avaient fait l'objet d'un débat à l'échelon national ; étaient des questions d'intérêt public imponant et concernaient des procédures (conflit sur les malformations congénitales provoquées par la thalidomide) en sommeil depuis des années . Dans ces conditions, l'ingérence dans les droits des requérants au regard de l'article 10 ne correspondait pas à un besoin social assez impérieux pour primer l'intérét public s'attachant à la liberté d'expression . La Cour a dès lors conclu à une violation de l'arlicle 10 . On voit donc que, comme dans toute la jurisprudence de la Commission et de la Cour, c'est sur la base des circonstances propres à l'affaire que des conclusions ont été tirées .
La loi de 1981 sur le •contempt of court • était la réponse du Gouvernentent à cet arrét, qui essayait de garder un équilibre entre la protection des plaideurs et l'intérét général à la liberté d'expression . Cependant les requérants prétendent que, méme maintenant, ils ne pourraient pas publier l'article sur la thalidomide, ni un article du genre de celui qu'ils envisageaient concernant un enfant à qui avait été injecté en Ecosse une dose excessive de pénicilline, affaire qui semble faire l'objet d'une procédure en cours . La Commission relève que les requérants n'ont pas encore rédigé ni cherch é à publier urvarticlesur le problème de pénicilline qu'ils évoquent . A supposer même qu'ils puissent en•@tre empèchés, comme ils le prétendent, par la loi de 1981 sur le •contempt -, ils : n'ont pas prouvé que la procédure engagée par les parents de l'enfant dans l'affaire de la pénicilline soit •active . au sens de l'article 2 par . 3 de la loi . Du reste : mème si la procédure était active, les requérants n'ont pas montré que l'article qu'ils se proposaient de publier ne remplirait pas les conditions posées par l'anicle 5 de la loi .
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En conséquence, ils n'ont pas apporté le moindre commencement de preuve qu'ils étaient victimes d'une violation de l'article 10 . La Commission en conclut que la requ@te est, sur ce point, manifestement mal fondée au sens de l'article 27 par . 2 de la Convention . 2 . Les requérants se disent également victimes d'une violation de l'article 13 de la Convention, qui garantit l'existence d'un recours interne effectif pour se plaindre d'une violation des droits et libertés consacrés par la Convention . Dans la mesure où les requérants se plaignent de ce que l'arrét Sunday Times rendu en leur faveur ne peut pas être exécuté en droit interne, la Commission renvoie à la Résolution du Comité des Ministres - DH (81) 2 - dans laquelle elle relève que . pour exécuter l'arr@t, le Gouvernement du Royaume-Uni avait déposé un projet de loi ponant amendement de la loi sur le acontempt• . Ce projet est aujourd'hui la loi de 1981 sur le •contempt of court . et parait avoir donné satisfaction au Comité des Ministres dans l'exercice des fonctions de surveillance que lui assigne l'article 54 de la Convention . La Commission n'a pas compétence pour contrôler ce's fonctions .
Du reste, dans la mesure où les requérants se plaignent de la loi de 1981 ellem@me, la Commission relève que l'article 13 n'offre pas la possibilité de recourir ni de faire contrôler par un juge une législation considérée comme n'étant pas conformé à la Convention (cf . Young, James et Webster c/Royaume-Uni . rappon Comm . 14 .12 .79, par . 177 . Cour Eur . D .H ., série B n° 39, p . 49) . Elle remarque également que rien ne niontre qu'en l'espèce les tribunaux anglais ne tiendraient pas compte de la substance de la liberté d'expression des requérants si ceux-ci devenaient panies à une procédure de •contempt of coun » , vu les éléments d'intér@t général précisés par la loi de 1981 sur le contempt of court . La Commission estime d8s lors qu'il n'y a pas en l'espèce apparence de violation de l'article 13 de la Convention . En conséquence, la requête doit, sur ce point, @tre rejetée comme ntanifestemeni mal fondéeau sens de l'article 27 par . 2 de la Convention . 3 . Enfin, les requérants se plaignent d'une discrimination contraire à l'article 14 de la Convention et d'une violation éventuelle de l'article 18 si le Gouvernentent tentait d'appliquer à des fins étrangères l'une des restrictions autorisées à leur liberté d'expression (article 10 par . 2 de la Convention) . Cependant, la Comntission ne voit dans le dossier aucun élément pouvant étayer ces allégations des requérants . II s'ensuit que ces griefs sont, eux aussi, manifestement mal fondés au sens de l'article 27 par . 2 de la Convention . Par ces motifs, la Commissio n DÉCLARE LA REQUÉTEIRRECEVABLE 140