| S. c. ROYAUME-UNI

APPLICATION/REQUÉTE N° 10741/84 S . v/the UNITED KINGDO M S . c/ROYAUME-UN I DECISION of 13 December 1984 on the admissibility of the application DÉCISION du 13 décembre 1984 sur la recevabilité de la requêt e
A rticle 26 of the Convention : An appeal limited to questions of lawfulness is not effective where complaint is twde concenting facts or the law itself. A rticle I of the First Protocol : A property right limited to the benefit of a restrictive covenant and receipt of an annual rent is a "possession " . A law pennining the coun to extinguish a restrictive covenant w•hich is obsolete constitutes a control of the use of possessions . 7he Commission's examination of the necessit}• for a control of the use of possessions is very limited .
Article 26 of the Convention : Un recours limité à la légalité nest pas effficace lorsque l'intéressé conteste les faits ou la loi elle-même . Article 1 du Protocole additionnel : Un droit sur un immeuble . qui se limite au bénéftce d'une serritude et à la perception d'une retite annaelle, est un biet . Utie loi permettant au juge de prottoncer l'extinction d'une sen•itnde foncière excessive et tombée en désuémde constitue une réglementation de l'usage des biens. S'agissant de la nécessité d'une réglementation de l'usage des biens, la Commission ne dispose que d'un pouvoir d'examen très limité .
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THE FACTS
(français : voir p. 234)
The facts as they have been submitted on behalf of the applicant, a citizen of the United Kingdom born in 1959 and living in Belfast, by her representatives, Messrs Cleaver . Fulton and Rankin, solicitors of Belfast, may be summarised as fol lows : The applicant complains that she has been deprived of part of her interest in certain land in Belfast and alleges violations of Articles 13 and 14 of the Convention and Article I of Protocol No . I . The subject land ("the land"), consisting of approximately 3 .5 acres, is in Belfast . On 23 October 1953 the land was granted under an indenture of fee farm by various parties to the Cliftonville Football and Athletic Club Limited at an annual rent of £100 ; this indenture imposed various restrictions on the possible use of the land . The Belfast Education and Library Board ("the Board") acquired the grantee's interest in the fee farm grant by a conveyance dated 6 December 1977 . The applicant is the successor in title to one of the initial grantors . Her interest in the land is that she is entitled to collect the rent of £I00 . The Board obtained planning permission to build a nursery school on part of the land in 1973 . Work on the school began in 1974 and was completed in 1975 . The school was built in breach of two restrictive covenants contained in the fee farm grant . These convenants state that the grantee :
"(2) and will during the continuance of this demise keep in good and substantial repair any buildings that are erected in connection with the sporting, recreational and social activities of the club but shall not build without the written consent of the grantors any other form of premises either dwelling houses or business or commercial premises during the terni hereby granted ." "(4) and will use the hereditaments and premises for sporting, recreational and social activities only and not use or permit the same to be used for any purpose whatsoever which ntay grow to be an injury, nuisance or annoyance to the grantors or their lessees or the owners or occupiers of adjoining premises ." It would appear that the covenants were overlooked by all the parties in th e course of the planning and construction of the nursery school . At no tinte did the applicant object to the construction of the nursery school, and the documents submitted suggest that she was not aware of the restrictive convenants . However, once the Board became aware of the existence of the restrictive covenants they informed the applicant and from 6 July 1979 onwards the Board sought a waiver of both covenants from the applicant . Negotiations took place but no agreement was reached . The applicant did however continue to collect the rent charge after the breach had been brought to her attention .
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In 1981 the Board made an application for an order that the two restrictive covenants be extinguished or modified pursuant to Article 5 of the Property (Northern Ireland) Order 1978 ("the 1978 Order") . This Article provides that : "(1) The Lands Tribunal, on the application of any person interested in land affected by an impediment, may make an order modifying, or wholly or partially extinguishing, the impediment on being satisfied that the impediment unreasonably impedes the enjoyment of the land, or if not modified or extinguished, would do so . " The application was heard on 18 March 1983 by the Lands Tribunal fo r Northem Ireland . The decision of the Tribunal was handed down on 29 April 1983 but a decision on costs was reserved on that occasion . A copy of the final decision of the Tribunal containing the award of costs was forwarded to the applicant's solicitors by the Registrar of the Lands Tribunal by letter dated I I August 1983 which was received by them on'15 August 1983 . The Lands Tribunal found that the Board had satisfied the burden placed upo n them under the 1978 Order to show that the impediment (that is the restrictive covenants) unreasonably impeded the enjoyment of the land . On the evidence before it the Tribunal was satisfied that the use of the land for private recreation had lapsed through lack of demand and that there had been no demand in recent years from local residents or from any other source for outdoor recreational use of the land and that there had been no planning pressure or interest to develop the land for commercial purposes . The Tribunal had seen no evidence to support the view that the proposed use for commercialor recreational purposes was other than "a mere possibility or hope .,, . . However, the Lands Tribunal found that the proposed use for a new school (in addition to the nursery school completed in 1975) was afeality and with planning consents already given for such use as part of the area development programme the future of the land for that purpose seemed assured . The Tribunal, having heard such evidence, was of the opinion that "there is no longer any relevance in perpetuating a sterilisation of the land by means of the restrictive convenants and the landlord, as a collector of ground rents in the vicinity, no longer has an interest which would justify their perpetuation ." . . . "The only relevant question under that legislation [i .e . the 1978 Order] is whether the applicant [i .e . the Board] has proved that the restrictions have become obsolete . In the opinion of the Tribunal it has so proved and the relief sought will be granted and the covenants extinguished . " On the question of the correct basis of compensation the Tribunal held tha t under Article 5 para . 6(b) (i) of the 1978 Order there could be no loss to the landlor d
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because the evidence showed that the interest was not that of an owner occupier but rather that of a collector of neighbouring ground rents . The applicant's representatives argued that the compensation should rellect the amount which would have been agreed between the panies for waiver of the covenants in similar circumstances prior to the passing of the 1978 Order . They calculated this on the basis of the difference between the restricted and unrestricted value of the land and estimated this latter value according to the prices paid for housing development . The Tribunal found as a matter of fact that the small possibility which existed of the land being used for a housing development would not have affected the ntarket value . The Tribunal's judgment does not specifically state that it considered the applicant's proposed method of calculating compensation to be inappropriate, but the tone of its decision suggests that this was the case . The Tribunal in fact followed the calculation proposed on behalf of the Board . It accepted the uncontested evidence offered by the Board that at the time of the fee farm grant in 1953 the value without restriction was the same as the value of the land restricted . It was also shown that the fee farm rent was a full rent . The Tribunal was however of the opinion that the market would in fact have paid a premium for the land if it were unrestricted . Since the actual rent reserved was shown to be a full fee farm rent the amount of such a premium would have been comparatively small . The Tribunal assessed it at £350 and awarded that sum to the applicant by way of compensation . The applicant sought an opinion from Counsel concerning an appeal . Counsel was strongly of the opinion that there was little likelihood of any appeal being successful . He advised that the Tribunal had ample evidence upon which to reach its conclusion that the impediments were unreasonable . On the question of quantunt of compensation he considered that the method of computation proposed to the Tribunal by the applicant was without any basis in the 1978 Order since the whole purpose of the 1978 Order was to avoid such sunts being demanded by landlords as a price for releasing impediments . He was in complete agreement with the Lands Tribunal in their decision that the applicant could not show that she had suffered any " loss or disadvantage" as a consequence of the extinguishment of the impedinient . In his view, the compensation awarded pursuant to Anicle 5 para . 6(b) (i) was, if anything, generous to the applicant .
No appeal was lodged by the applicant against the decision of the Lands Tribunal .
COMPLAINT S Article I of Protocol No . I The applicant complains that the decision of the Lands Tribunal extinguishing the restrictive convenants of which she had the benefit was a deprivation of th e
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peaceful enjoyment of her possessions . . She argues that such deprivation was not in the public interest, nor was it subject to the conditions provided for by law in .that it constituted an ex post facto legitimisation of previous breaches of the restrictive convenants . She further claims that the deprivation did not accord with the general principles of international law in that prompt, adequate and effective compensation was not paid . The applicant furt her complains that the 1978 Order effectively removed he r right either to seek the forfeiture of the grant on the ground of the breach of the restrictive covenants or to negotiate with the Board for payment in consideration of waiving the covenants, which payment might have amounted to one half of the develôpment value of the land . She submits that this is a wrongful deprivation of an interest in property without compensation, and thus a violation of Article I of Protocol No . 1 .
THE LAW (Extract) 1. The Commission is required pursuant to Article 26 to consider, inter alia, whether in the circumstances of the present case thé applicant has exhausted all her domestic remedies before making the present application . She did not seek to lodge an appeal against the decision of the Lands Tribunal extinguishing the restrictive covenants although an appeal procedure was available to her had she chosen to avail herself of it . The Commission recalls its previous decision that in order to comply with the requirements of Article 26 an applicant is obliged to make "normal use" of remedies "likely to be effective and adequate" to remedy the matters of which he complains . (See e .g . Donnelly and others v . the United Kingdom, Nos . 5577-5583 1 72, Dec . 15 .12 .75, D .R . p . 4 at p . 64) . In addition, the Commission has consistently held that the mere existence of doubts as to the prospects of success does not absolve an applicant from exhausting a given remedy (ibid'at p . 72) . At the same time, the Coun has held in the Vagrancy cases Eur . Court H .R ., De Wilde, Ooms and Versyp judgment of 18 June 1971, Series A no . 12, p . 34 at para . 62) that applicants are not obliged to make use of remedies which, according to "settled legal opinion" existing at the relevant time, do not provide redress for their complaints . . In the present case an appeal was available to the applicant from the decision of the Lands Tribunal on a question of law . However, the applicant does not dispute the lawfulness of the Lands Tribunal's decision, Counsel having strongly advised that the Tribunal had correctly applied the law and that its decision was as favourable to the applicant as could be expected . The applicant's complaint is rather that in all the circumstances of the case the restrictive covenants should not have been extinguished, i .e . that the facts did not merit the particular decision, rather than tha t
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the decision was taken after an incorrect application of the law to the facts . The applicant also argues that the power to abolish covenants as obsolete impediments which is contained in the 1978 Order should not exist . The applicant's complaints amount to a challenge of the decision of the Lands Tribunal on a question of fact and a challenge of the legislation itself . The Commission accepts that the available appeal from the Lands Tribunal is not an effective and adequate remedy for such complaints and that the applicant has therefore satisfied the requirements of Article 26 as to the exhaustion of domestic remedies . Her application was lodged within six months of the completion and service of the final decision of the Lands Tribunal about which she complains . It follows that the application cannot be rejected under Article 27 para . 3 of the Convention . The applicant complains that the extinction of the restrictive covenants of which .2 she enjoyed the benefit, and the removal of the right to negotiate a payment for waiver of the covenants or seek forfeiture of the grant by reason of their breach (both of which she claims are the practical effects of the 1978 Order), were contrary to Article I of Protocol No . I which provides : "Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions . No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law . The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties . " In its judgment in the case of Sporrong and Ldnnroth the Court observed that Article I of Protocol No . I comprises "three distinct rules" . The first rule was "of a general nature" and enounced the principle of "peaceful enjoyment of possessions" . The second rule "covers deprivation of possessions and subjects it to certain conditions" . The third mie is concerned with the control of the use of property . (Eur . Court H .R ., Sporrong and Ldnnroth judgment of 23 September 1982, Series A no . 52, para . 61) . The nature of these three rules has been further examined by the Commission in its Report adopted on 7 March 1984 on the Nationalisation cases, Sir William Lithgow and others v . the United Kingdom where it observed : "that the threerules referred to by the Coun are not entirely separate or watenight . The first 'general' rule contains a general guarantee of the right of property . This general guarantee is then qualified or limited by the second and third rules . The second and third rules must be interpreted in their context and in the light of the general guarantees contained in the first sentence" (Eur . Court H .R ., Series A no . 102, p . 89, para. 351) .
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The applicant enjoys an interest in the land in question which is limited to the benefit of the restrictive covenants contained in the fee farm grant and an entitlement to collect the annual rent charge fromthe Board as grantee . The first sentence of Article I of Protocol No . I entitles the applicant to the peaceful enjoyment of this limited interest in the land, which is a possession . The decision of the Lands Tribunal complained of extinguished two restrictive covenants, thereby depriving the applicarit of the benefit of them . To this extént her right to peaceful enjoyment of her interest in the land has been interfered with, and this interference falls to be considered in thé light of Article I of Protocol No . 1 . In so far as the decision of the Lands Tribunal extinguished the two restrictiv e convenants it reduced the applicant's interest in the land . However, the Commission notes that the remainder of the applicant's interest remains unaffected by the decision . She is still entitled to collect the rent charge, the value of which has not been altered by the extinction of the restrictive covenants, and she still has the benefit of the remaining unextinguished restrictive covenants . For this reason the Commission does not consider that the applicant has been deprived of her possessions under the first paragraph of Article I of Protocol No . I . However, the Lands Tribunal's decision to extinguish the restrictive covenant s adjusted the degree of control exercisable by the applicant ovér the'land and must therefore be examined under the second paragraph of Article I of Protocol No . 1 . Under this provision the Commission's review of the necessity for a contro l measure is limited, although real . Its principle review, however, consists in examining the proportionality of a particular control measure to the end result sought . Hence a control measure which is grossly disproportionate will fail to satisfy the requirement of respect for possessions which is contained in the first sentence of the Article and which underlies the interpretation of the whole provision . The purpose of Article 5 of the 1978 Order is to avoid the continuing encumbrance of land by obsolete impediments, such as the restrictive covenants in the present case .To enable it to achieve this aim, the Lands Tribunal is empowered by the 1978 Order to extinguish or modify any such impediment on the application of any person interested in the land affected . The Tribunal may so decide if it is .satisfied that such impediment "unreasonably impedes the enjoyment of the land, or if not modified or extinguished- would do so" . The Commission finds that this power enables the Lands Tribunal to free land in certain circumstances from unreasonable impediments and thus enable it to be used constructively where this is desirable . Such a power is accordingly in "the general interest" within the meaning of Article I of Protocol No . I . ' • . As regards the proportionality of the decision of the Lands Tribunal in the pursuit of this legitimate aim, the Commission notes the findings of fact of the Lands Tribunal- which have not been challenged by the applicant . It was found that there
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was no longer any interest in using the land for 'sporting, recreational or social activities' as required by the restrictive covenants . Nor was the development of the land for commercial purposes "other than a mere possibility or hope" (Decision of the Lands Tribunal dated 29 April 1983 at page 5) . In contrast, the proposed use for a new school was a reality and since planning consents for that purpose had already been given the future use of the land for that purpose seemed assured . The Commission notes in this respect that the procedure for a planning application and the requirement for planning permission has in practice superseded the relevance of restrictive covenants such as those at issue in the present case . Given these facts the Lands Tribunal found that the restrictive covenants were obsolete and ordered their extinction . Having heard the parties the Tribunal considered that at the time of the original grant the market would have paid a small premium for land which was unrestricted . Hence the applicant could be said to have suffered financial loss equal to the amount of this sntall premiuni . The Tribunal therefore awarded the applicant E350 conipensation for the loss of the benefit of the restrictive covenants . It is clear therefore that the Lands Tribunal's task was to balance the conflicting interests of the panies, and the Comniission finds that the control of the property exercised by the Lands Tribunal was 'in accordance with the general interest', and that the extinction of the restrictive covenants upon payment of compensation was not disproportionate to the legitimate aim of ensuring the most efficient use of land for the benefit of the community . The applicant funher claims that by enabling the Board unilaterally to apply for the extinction of the restrictive covenants the 1978 Order effectively removed her right to negotiate payment of a premium for their waiver or alternatively to seek the forfeiture of the grant on the ground of their breach . She argues that she could have received a premium amounting to half of any increased developnient value of the land, and that the deprivation of this expectation is contrary to Article I of Protocol No . I . The Comntission recognises that the 1978 Order removed the negotiating position of the beneficiary of an obsolete impedintent to land, which was the position of the applicant . This was, however, the declared purpose of the legislation - to prevent landlords from securing large sums in return for a waiver of obsolete restrictions . However, the jurisdiction of the Lands Tribunal, a tribunal prima facie in conformity with Article 6, to adjudicate on disputes concerning the applicability of this general power under the 1978 Order to a panicular set of circumstances, means that the legislation has not simply rentoved the power to negotiate . lnstead, it has provided a means of resolving disputes which, in default of negotiation-'threaten, contrary to the public interest, to delay the development of land . It further appears that the applicant failed to seek the forfeiture of the grant following the initial development of the land by the Board and that she continued t o
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receive payment of the rent . In these circumstances it appears that the right to seek forfeiture of the grant may have been waived by the applicant prior to the application by the Board under the 1978 Order . ln view of this fact and the fact that the applicant was able to claim, and was granted, compensation, it follows that this part of the application is manifestly ill-founded within the meaning of Article 27 para . 2 of the Convention .
(TRADUCTION)
EN FAI T Les faits, tels qu'ils ont été exposés au nom de la requérante, resso rt issante du Royaume-Uni née en 1959 et habitant Belfast, par ses représentants MM . Cleaver . Fulton et Rankin, solicitors à Belfast - peuvent se résumer comme suit : La requérante se plaint d'avoir été dépossédée d'une partie de ses droits sur un terrain sis à Belfast et allègue des violations des articles 13 et 14 de la Convention et de l'article 1 du Protocole additionnel . Le terrain en question (« le lerrain » ), d'environ 1,5 ha, est situé à Belfast . Le 23 octobre 1953, il fut concédé pour un loyer de 100 livres par an selon un contrat de ferrnage à pa rt ies multiples, au club de football et d'athlétisme de Clifionville ; ce contrat comportait diverses servitudes res treignant l'utilisation éventuelle du terrain . Le conseil de bibliothéque et d'enseignement de Belfast (« le conseil .) acquit, par un acte du 6 décembre 1977, le droit du concessionnaire sur la concession à ferme . La requérante est le successeur de l'un des concédants initiaux . Son droit de propriété sur le terrain consiste à encaisser le loyer de 100 livres . Le conseil obtint en 1973 le permis de construire une école mâtemelle sur une partie du terrain . Les travaux commencèrent en 1974 et s'achevèrent en 1975 . L'école fut construite en violation de deux clauses accessoires restrictives figurant dans l'acte de concession à ferme . Ces clauses précisaient que le concessionnaire : - (2) pendant la durée de cette cession à bail, maintiendra en bon état les bàtiments construits en liaison avec les activités sportives, récréatives et sociales du club et ne construira sans le consentement é crit des concédants aucun autre type de locaux, qu'ils soient à usage d'habitation ou à usage industriel ou commercial • 234
-(4) et n'utilisera les terres, biens et locaux que pour des activités sportives, récréatives et sociales, sans en permettre aucun autre usage pouvant entrainer dommage, nuisance ou ennui dans le chef des concédants ou de leurs concessionnaires ou celui des propriétaires ou occupants des locaux adjacents . Il semblerait que ces clauses aient été méconnues par toutes I es parties lorsque fut construite et aménagée l'école maternelle . A aucun moment la requérante n'a objecté à la construction de l'école et les documents produits montrent qu'elle n'avait pas connaissance des servitudes en question . Cependant, lorsque le conseil eut connaissance de l'existence de ces deux clauses, il en informa la requérante et chercha à partir du 6 juillet 1979 à l'amener à y renoncer . Des négociations eurent lieu mais sans aboutir à un accord . La requérante continua cependant à encaisser les loyers après que la violation eut été portée à son attention . En 1981, le conseil sollicita une ordonnance du juge pour annuler ou modifier les deux clauses restrictives conforrnément à l'article 5 de l'ordonnance de 1978 sur les biens en Irlande du Nord (• l'ordonnance de 1978-) . Cet article est ainsi libellé : - (I) Le tribunal foncier peut, sur demande de toute personne ayant un droit sur un terrain grevé d'une servitude- délivrer une injonction modifiant ou annulant en tout ou en partie la clause y afférente, s'il est convaincu que ladite servitude entrave de maniére déraisonnable la jouissance du terrain ou le ferait si elle n'était pas modifiée ou levée . • Le tribunal foncier pour l'Irlande du Nord examina la demande le 18 mars 1983 . 11 signifia sa décision le 29 avril 1983 mais réserva la question des frais et dépens . Copie de la décision finale du tribunal contenant la distraction des dépens fut adressée aux solicitors de la requérante par le greffe du tribunal foncier (lettre du 11 août 1983 reçue le 15 août 1983) .
Le tribunal estima que le conseil s'était acquitté de sa tâche conformément à l'ordonnance de 1978 et avait prouvé que la servitude (c'est-à-dire les clauses restrictives) entravait de manière déraisonnable la jouissance du terrain . Au vu des éléments produits, le tribunal a eu la conviction que l'utilisation du terrain à des fins de loisirs privés était tombée en désuétude faute de demande et que, dans les années récentes, aucun riverain ni personne n'avait demandé d'utiliser le terrain pour des activités récréatives de plein air ni cherché à aménager le terrain à des fins comnterciales . Le tribunal n'avait rien trouvé pour étayer l'idée que l'usage envisagé à des fins commerciales ou récréatives fût autre chose «qu'une simple éventualité ou espérance+ . Par contre, le tribunal estima que l'usage envisagé pour une nouvelle école (outre l'école maternelle achevée en 1975) était une réalité et qu'avec les autorisations d'urbanisme déjà données en ce sens dans le cadre du programme de lotissement du secteur, l'affectation du terrain paraissait assurée .
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Ayant pris connaissance de ces éléments, le tribunal formula l'avis qu'« il n'y avait plus lieu de perpétuer la stérilisation du terrain par lesdites servitudes et que le propriétaire, en tant que receveur des loyers alentour, n'avait plus d'intérét propre àjustifier leur maintien . - . . . -La seule question qui se posait au regard de cette législation (l'ordonnance de 1978) était celle de savoir si le requérant (c'est-à-dire le conseil) avait établi que les servitudes étaienl tombées en désuétude . Le tribunal estima que le conseil en avait apporté la preuve et décida de faire droit à la demande et de lever les servitudes . Sur la question d'une évaluation correcte de l'indemnité, le tribunal déclara qu'en vertu de l'article 5 par . 6 (b) (i) de l'ordonnance de 1978, il ne pouvait pas y avoir de perte pour le propriétaire puisque . selon les éléments produits, il ne s'agissait pas du droit d'un propriétaire occupam mais de celui d'un receveur de loyers . Les représentants de la requérame firent valoir que l'indemnisation devait refléter la somme dont les parties seraient convenues pour renoncer aux servitudes dans des circonstances analogues et avant le vote de l'ordonnance de 1978 . Ils calculèrent ce chiffre à panir de la différence entre les valeurs du terrain grevé et du terrain libre de servitudes et estimèrent cette dernière valeur en fonction des prix des lotissements . Le tribunal estima qu'en réalité, la faible possibilité de voir le terrain utilisé pour un lotissement n'en affectait pas la valeur marchande . Dans son jugement, il ne dit pas expressément que la méthode de calcul de l'indemnisation proposée par la requérante est inappropriée mais le ton qu'il emploie le donne à penser . Enréalité, le tribunal suivit le mode de calcul proposé par le conseil . 11 accepta les éléments de preuve nori controversés offens par le conseil selon lesquels, à l'épo- . que de l'octroi du bail à ferme en 1953, la valeur du terrain libre était la méme que celle du terrain grevé de servitudes . 11 fut également établi que le loyer du fermage était un loyer complet . Le tribunal estima cependant que le prix du marché aurait en réalité contponé une plus-value si le terrain n'avait pas été grevé de telles servitudes . Mais comme il avait été établi que le loyer réel réservé était un loyer de plein fermage, le montant de cette plus-value aurait été relativement faible . Le tribunal l'évalua à 350 livres el décida d'accorder cette somme à la requérante à titre d'indemnisation . La requérante demanda conseil à un avocat sur un éventuel appel . L'avocat estima qu'un appel n'avait guère de chance de réussir car le tribunal disposait de nombreux éléments lui permettant de conclure que les servitudes étaient déraisonnables . Sur la question du montant de l'indemnisation, l'avocat estima que la méthode de calcul proposée-au tribunal par la requérante ne pouvait pas trouver fondement dans l'ordonnance de 1978 dont l'unique objectif était d'éviter que les propriétaires exigent de pareilles sommes pour lever les servitudes . Il était entièrement d'accord avec le tribunal foncier qui déclarait dans sa décision que la requérante ne pouvai t 236
pas prouver avoir subi une •perte ou un handicap• suite à la levée de la servitude . A son avis, l'indemnisation accordée conformément à l'article 5 par . 6 (b) (i) était tout simplement généreuse pour la requérante . La requérante n'introduisit pas d'appel contre la décision du tribunal foncier .
GRIEFS Article 1 du Protocole additionne l La requérante se plaint de ce que la décision du tribunal foncier portant levée des servitudesjouant à son profit a constitué une atteinte au respect de ses biens . Elle fait valoir que cette dépossession n'était pas d'utilité publique et n'a pas eu lieu dans les conditions prévues par la loi puisqu'elle était une légitimation a posteriori des violations des clauses de servitude . Elle prétend en outre que la dépossession n'était pas conforme aux principes généraux du droit international puisqu'une indentnisation rapide, adéquate et effective ne lui a pas été versée . La requérante se plaint en outre de ce que l'ordonnance de 1978 lui a effectivement ôté le droit soit de chercher à faire lever l'octroi de servitudes pour violation des clauses y afférentes, soit de négocier avec le conseil une indemnisation pour sa renonciation aux clauses, indemnisation qui aurait pu atteindre la nioitié de la valeur de lotissement du terrain . Selon elle, il s'agit là d'une privation abusive de son droit de propriéié sans indemnisation, d'où une violation de l'article I du Protocole additionnel .
EN DROIT (Extrait ) I . Aux ternies de l'article 26, la Commission est tenue d'examiner si, dans les circonstances de l'espèce, la requérante a épuisé toutes les voies de recours internes avant d'introduire sa requ@te . En effet, l'intéressée ne s'est pas pourvue en appel contre la décision du tribunal foncier annulant les clauses de servitude alors qu'une procédure d'appel lui était offerte si elle avait choisi de s'en prévaloir . La Comntission rappelle sa décision antérieure selon laquelle- pour se conformer aux exigences de l'article 26, un requérant est tenu de faire un « usage normal » des recours •vraisentblablement efficaces et suffisants• pour porter remède à ces griefs (Voir par exemple Donnelly et autres c/Royaume-Uni, Nos 5577-5583/72, déc . 15 .12 .75, D .R . 4 p . 4 à la page 151) . De plus, la Commission a toujours considéré qu'un simple doute sur les chances de succès d'un recours donné ne constitue point une circonstance particulière dispensant un requérant de l'exercer (ibid . p . 159) . La Cour a égalemenl déclaré dans les affaires de vagabondage (Cour Eur . D .H ., arrèt De Wilde, Ooms et Versyp du 18 juin 1979, série A n° 13, p . 13, par . 62) que les requérants ne sont pas tenus de faire usage de recours qui, « selon l'opinio communis • existant à l'époque ne sont pas de nature à parer à leurs griefs .
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En l'espèce, la requérante pouvait se pourvoir contre la décision du tribunal foncier en ce qui concerne sa légalité . Elle n'a cependant pas contesté la régularité de la décision, son avocat lui ayant nettement dit que le tribunal avait correctement appliqué la loi et que la décision était aussi favorable que possible . La requérante se plaint en fait de ce que, vu les circonstances, les clauses de servitudes n'auraient pas dû étre annulées, autrement dit que les faits ne justifiaient pas la décision rendue . Elle ne dit pas que cette décision a été prise suite à une mauvaise application de la loi aux faits . La requérante fait valoir également que le pouvoir, prévu par l'ordonnance de 1978, de supprimer les clauses parce que concernant des servitudes désuètes ne devrait pas exister . Les griefs formulés par la requérante reviennent à contester d'une pari la décision du tribunal foncier sur une question de fait et, d'autre part, la législation ellemême . La Commission reconnaît que la possibilité de faire appel de la décision du tribunal foncier n'est pas un recours efficace et adéquat pour ce genre de grief et que la requérante avait dès lors satisfait aux exigences de l'article 26 sur l'épuisement des recours intemes . Sa requête a été présentée dans les six mois suivant la décision finale du tribunal foncier dont elle se plaint . Il s'ensuit que la requéte ne saurait être rejetée au sens de l'article 27 par . 3 de la Convention . 2 . La requérante se plaint de ce que la suppression des clauses de servitude qui jouaient en sa faveur et la suppression du droit de négocier une indemnité de renonciation aux clauses ou de réclamer la levée de leur octroi en raison de leur violation (toutes deux, selon elle, conséquences pratiques de l'ordonnance de 1978) étaient contraires à l'article I du Protocole additionnel, ainsi libellé : «Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens . Nul ne peut étre privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international . Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des . impôts ou d'autres contributions ou des amendes . • Dans l'arrét qu'elle a rendu dans l'affaire Sporrong et Ltinnroth, la Cour a fait remarquer que l'article 1 du Protocole additionnel contient «trois normes distinctes • . La première est • d'ordre général . et énonce le principe du • respect de la propriété . . La deuxième .vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions» . La troisième conceme le pouvoir de réglementer l'usage des biens (Cour Eur . D .H ., arrét Sporrong et Ldnnroth du 23 septembre 1982, série A, n° 52, par . 61) .
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La nature de ces trois règles a été de nouveau examinée par la Commission dans le rapport qu'elle a adopté le 7 mars 1984 sur les affaires de nationalisation, Sir William Lithgow et autres contre Royaume-Uni, où elle observait : •que les trois normes visées par la Cour ne sont pas totalement distinctes ou étanches . La première norme 'générale' contient une garantie générale du droit de propriété . Celle-ci est ensuite qualifiée ou limitée par les deuxième et troisième normes . Il faut interpréter ces dernières dans leur contexte à la lumière de la garantie générale contenue dans la première phrase» (Cour Eur . D .H ., série A n° 102, p . 89, par . 351) . La requérantejouit sur le terrain en question d'un droit qui se limite au bénéfice des clauses de servitude figurant dans la concession à ferme transmissible et du droit d'en encaisser le loyer annuel auprès du conseil en sa qualité de concessionnaire . La première phrase de l'article I du Protocole additionnel garantit à la requérante le droit au respect de ce droit limité qu'elle a sur le terrain et qui est un bien . La décision du tribunal foncier dont elle se plaint a supprimé deux clauses de servitude, privant ainsi la requérante de leur bénéfice . Dans cette mesure, il y a bien eu atteinte au droit au respect de son droit sur le terrain et cette atteinte doit être examinée à la lumi8re de l'article I du Protocole additionnel . Dans la mesure où la décision du tribunal foncier a supprimé les deux clauses de servitude, elle a diminué d'autant le droit de la requérante sur le terrain . La Commission relève cependant que la décision n'a pas touché au reste des droits de la requérante . Celle-ci a toujours le droit d'encaisser un loyer dont la valeur n'a pas été modifiée par la suppression des clauses de servitude, et elle bénéficie toujours des autres clauses restrictives non supprimées . La Commission estime dès lors que la requérante n'a pas été privée de ses biens au sens du premier alinéa de l'article 1 du Protocole additionnel .
Cependant, la décision du tribunal foncier de supprimer les clauses de servitude a modifié le droit de regard que peut exercer la requérante sur le terrain . Il faut dés lors l'examiner au regard du deuxième alinéa de l'article 1 du Protocole additionnel . Aux termes de cette disposition, le contrôle par la Commision de la nécessité d'une mesure de réglementation est limité mais réel . Ce contrôle de principe consiste à examiner le caractère proportionné d'une certaine mesure de réglemenation par rapport au but visé . C'est ainsi qu'une mesure de réglementation tout à fait disproportionnée ne remplira pas la condition de respect des biens énoncée à la première phrase de cet article et qui sous-tend l'interprétation de l'ensemble de la disposition . Le but de l'article 5 de l'ordonnance de 1978 est d'éviter d'obérer en perrnanence un terrain par des servitudes désuètes, telles que l'étaient les clauses restrictives en l'espèce . Pour atteindre ce but, le tribunal foncier est habilité par l'ordonnance de 1978 à annuler ou modifier toute servitude de ce genre, sur demande de toute personne ayant un droit sur le terrain en question . Le tribunal peut ainsi en décider s'il est convaincu que cette servitude «entrave de manière déraisonnable l a
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jouissance du terrain ou le ferait si elle n'est pas modifiée ou levée . . La Commission . estime que ce pouvoir permet au tribunal foncier de lever dans certains cas les servitudes déraisonnables pesant sur un terrain et de permeure, ainsi son utilisation constructive lorsque cela est souhaitable . Dès lors, ce pouvoir est conforme à- l'intérèt général- au sens de l'article I du Protocole additionnel . Quant au caractère proportionné dé la décision du tribunal foncier par rapport à cet objectif légitime, la Commission relève que la requérante n'a pas contesté la constatation des faits par le tribunal foncier . Ce dernier a constaté qu'il n'y avait plus aucun intérét à utiliser le terrain pour «des activités sportives, récréatives ou sociales - comme l'exigeaient les clauses de servitude . L'aménagement du terrain à des fins contmerciales n'était rien de plus «qu'une simple éventualité ou espérance» (décision du tribunal foncier en date du 29 avril 1983, page 5) . En revanche, l'utilisation envisagée du terrain pour une nouvelle école était une réalité et les autorisations d'urbanisme ayant été données à cet effet, l'affectàtion future du terrain semblait être assurée en ce sens . La Commission relève à cet égard que la procédure de demande d'aménagement et l'exigence d'une autorisation d'urbanisme ont en pratique remplacé l'utilité de clauses de servitude comme celles qui sont enjeu en l'espèce . Cela étant, le tribunal foncier a estinté que lesdites clauses avaient un caractère désuet et en a ordonné la suppression . Après avoir entendu les parties . le tribunal a estimé qu'à l'époque de la concession initiale, le prix du marché aurait comporté une petite plus-value si le terrain avait été libre de toute servitude . On peut donc dire que la requérante avait subi une perte financière égalé au montant de cette petite plus-value . Le tribunal lui a accordé en conséquence une indeninité de 350 E pour la perte du bénéfice des clauses d . ' . esrvitud ' Il est clair dès lors que le tribunal foncier avait pour tàche de mettre en balance les intérêts antagonistes des parties . La Commission estime que la réglementation pratiquée par le tribunal foncier était •conforme à l'intérét général» et que la suppression des clauses de servitude contre paientent d'une indemnisation n'était pas disproportionnée au but légitime consistant à assurer l'usage le plus efficace du terrain au profit de la collectivité . La requérante prétend en outre qu'en permettant unilatéralement au conseil d e demander la suppression des clauses de servitude, l'ordonnance de 1978 a effectivement supprimé son droit de négocier une indemnité pour cette renonciation aux clauses ou, à titre subsidiaire, de dentander la déchéance de la clause en raison de sa violation . Elle a fait valoir qu'elle aurait pu percevoir une indemnité égale à la moitié de la valeur de lotissement du terrain et que la privation de cette possibilité est contraire à l'article I du Protocole additionnel . La Commission reconnait que l'ordonnance de 1978 a supprimé pour le bénéficiaire d'une servitude foncière désuète la possibilité de négocier qu'avait la requérante . Tel était cependant le but déclaré de la législation - empêcher le s 240
propriétaires de s'assurer des sommes importantes contre renonciation à des clauses restrictives désuètes . Cependant, la compétence du tribunal foncier - tribunal à première vue conforme à l'anicle 6 - de trancher les litiges concernant l'applicabilité de ce pouvoir général prévu par l'ordonnance de 1978 à un ensemble de circonstances données, signifie que la législation n'a pas fait que supprimer le pouvoir de négocier . Elle a, au contraire, fourni le moyen de résoudre des conflits qui, faute de négociation, menaceraient de retarder la mise en valeur du terrain, ce qui serait contraire à l'intér@t général . Il semble au surplus que la requérante n'a pas réclamé la déchéance de la servitude suite au premier aménagement du terrain par le conseil et qu'elle a continué a en percevoir le loyer . Dans ces conditions, il semble que la requérante aurait pu renoncer au droit de réclamer la déchéance de la servitude avant la demande adressée par le conseil conformément à l'ordonnance de 1978 . Cela étant et la requérante ayant pu réclamer et se voir accorder une indemnisation, il s'ensuit que la requéte est, sur ce point, manifestement nial fondée au sens de l'article 27 par . 2 de la Convention .
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