| R.S. et Z. c. SUISSE

APPLICA77ON/REQOt;TE N° 10414183 R . S . and Z . v/SWITZERLAN D R . S . et Z . c/SUISS E DECISION of I October 1984 on the admissibility of the application DÉCISION du 1°• octobre 1964 sur la recevabilité de la requêt e
Article 10, paragraph I of the Convention : A disciplinary measure imposed on a lawyer fo!lowing public statements on a case where he is acting is an interference with his right to freedom of expression .
Arricle 10, paragraph 2 of the Convention : a) /n making public statements, especially to the press, a lawyer has special duties and responsibilities. b) "Prescribed by law" : Analysis bv the Commission of the texts of the laws inwlved, their precision and whether they permit those concemed to regulate . their conduct . c) Tendentious or insulting statements made by a lawyer in public nmy undermine the authority and impartiality of the judiciary . d) A suspension for several months of the right to practise, imposed on a lawyer who has made public statements which bring his profession into disrepute or there afler the authority of the judicia ry, is "necessary in a democratic society ". Artlcle 14 of the Convention in coq junctlon with Article 10 of the Convention : It is not discriminato ry to impose a sanction on someone for his public statements because such statements were made in his capacity as lawyer.
Article 10, pnragraphe 1, de la Convention : Une sanction disciplinaire infligée à un avocat en raison de déclarations publiques faites au sujet d'une affaire à lui confiée est une ingérence dans l'ezercice du droit à la libené d'expression .
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Article 10, paragraphe 2, de la Conven tion : a) Dans ses déclarations publiques, notamment à la presse, l'avocat a des devoirs et des responsabilités spécifiques . b) .Prévu par la loi . : Analyse par la Commission des tez(es légaux appliqués, de leur précision et de leur aptitude à permettre aux iniéressés de régler leur conduite. c) Des d(clarations tendancieuses voire injurieuses faites en public par un avocat peuvent être de nature à porter aaeinte à l'autoritC et à l'impartialit( du pouvoir judiciaire. d) 6st « nécessaire dans une soci(tAdémocratique . une suspension, durant quelques mois, du droit de pratiquer infligée à un avocat qui a fait des déclarations publiques pouvant discréditer sa profession ou menacer l'autorité du pouvoir judiciaire . Article 14 de la Conven tion, combiné avec l'artiele 10 de la Convention :!l n'est pas discriminatoire d'infliger une sanction à une personne à raison de ses dEclarationr publiques parce que celles-ci ont été faites en sa qualit( d'avocar.
EN FAIT (English : see p . 225) Les faits de la cause peuvent se résumer comme suit : Les requérants sont de nationalité suisse, domiciliés à Zurich et exercent la profession d'avocat au barreau de Zurich . Ils sont représentés devant la Commission par M . Ludwig A . Minelli, juriste, domicilié à Forch (Zuri ch) . Les faits qui sont à la base de la présente requête trouvent leur origine dans l'affaire Gabriele KriScher et Christian Müller (requête N° 8463/78 dirigée contre la Suisse) (1) dont les requérants étaient les défenseurs dans la procédure devant les juridictions suisses . Les requérants firent l'objet d'une procédure disciplinaire dans les cantons de Berne et de Zurich . La chambre des avocats du canton de Berne, par décision du 29 mai 1979, retira aux requérants l'autorisation d'exercer la profession d'avocat en raison de ce qu'ils n'avaient pas respecté diverses obligations liées à la profession . On leur faisait notamment grief d'avoir eu un comportement contrevenant à l'article 16 de la loi bernoise régissant la profession d'avocat du 10 décembre 1840 (Gesetz über die Advokaten) et aux Us et coutumes de l'Association des avocats du canton de Berne du 22 octobre 1938 (Standesregeln des bernischen Anwaltsverbandes) . (I) D 8463/78 . D .R . 26 p. 24 . R 8463 1 /8, D .R . 34 p . 25 .
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L'article 1 6 de la loi bemoise de 1840 énonce de façon schématique les obligations de l'avocat . Voici le texte pour autant qu'il concerne cette affaire : . Les avocats doivent donner leurs conseils au plus près de leur conscience aux parties qui leur accordent leur confiance ; ils doivent chercher, autant que possible, à terminer les différends à l'amiable : n'entreprendre et ne plaider aucune affaire où, dans leur opinion le droit ne serait pas du côté de leur client, à moins qu'elle ne leur ait été confiée d'office ( . . .) ; ne jamais employer des moyens de poursuite ou de défense réprouvés par les lois ; observer en tout point les formes prescrites p ar les lois sur la procédure . . .Dans les cas de défense en matière crintinelle, ils n'obéiront qu'à la voix de la justice, sans recourir jamais à des moyens illégaux et contraires à la morale afin d'empêcher que, contre leur intime conviction, la loi n'atteigne le vrai coupable ; ils chercheront au contraire seulement à emp@cher l'application de toute peine non méritée, excessive ou opposée au but de la loi . . . . . Les Us er coutumes du barreau bemois de 1938 quant à eux, interprètent la lo i précitée . Notamment au paragraphe 6 ils précisent que : .L'avocat doit éviter tout ce qui pourrait susciter l'impression qu'il cherche à provoquer des coups d'éclat et faire de la publicité pour son propre compte . L'avocat ne donnera de conférence de presse pour son client que dans la mesure où elle s'avère absolument nécessaire . . . • . En décidant du retrait de la patente d'avocat, la chambre des avocats était parvenue à la conclusion que l'objectif poursuivi par les requérants n'était pas tant d'aboutir à une sentence relativement favorable aux intéressés que de vouloir saisir I'occasion de ce procès pour jeter le discrédit sur l'Etat, la justice et ses organes . La chambre des avocats considérait que les requérants avaient épousé la cause des accusés et avaient essayé, en faisant mauvais usage des possibilités qui leur étaient offertes de par leur fonction dans le cadrejudiciaire, d'ébranler et de paralyser l'Etat de droit . Il s'ensuit qu'ils n'étaient plus dignes de confiance pour continuer à exercer leur profession dans le canton de Beme . Le Tribunal fédéral, statuant sur le recours de droit public dont il avait été saisi, annula la décision de la chambre des avocats par arrêt du 22 février 1980 et renvoya l'affaire devant la chambre des avocats . Celui-ci rendit le 18 janvier 1982 une nouvelle décision infligeant aux trois requérants une suspension du droit d'exercer la profession d'avocat : dix mois en ce qui concerne les requérants R . et S ., douze mois en ce qui concerne le requérant Z . Le recours de droit public que les trois requérants introduisirent le 24 févrie r 1982 devant le Tribunal fédéral fut rejeté p ar arrêt du 25 novembre 1982 . Dès le 21 aoùt 1978 une procédure disciplinaire parallèle à celle en cours dans le canton de Berne, fut engagée contre les requérants dans le canton de Zurich, dans lequel ils exerçaient pour l'essentiel leurs activités professionnelles . Compte tenu de ce que cette procédure avait aussi un lien avec l'affaire Kr6cher-Müller, la commission de surveillance des avocats (Aufsichtskommission über die Rechtsanwiilte) d u - 216 -
canton de Zurich décida de suspendre la procédure disciplinaire en attendant que la chambre bernoise des avocats prit une nouvelle décision, le 18 janvier 1982, à la suite de l'arrét de renvoi du Tribunal fédéral du 22 février 1980 . Par décision du 25 mars 1982, la commission de surveillance du canton de Zurich, infligea aux requérants une suspension du droit d'exercer la profession d'avocat, quatre mois en ce qui conceme les requérants R . et S ., cinq mois en ce qui concerne le requérant Z . pour contravention à l'article 7, par . 1, de la loi régissant la profession d'avocat de 1938 (Anwaltsgesetz) . Aux termes de cette disposition, l'avocat a le devoir d'exercer sa profession en son âme et conscience, de l'exercer avec dignité suscitant ainsi toute la considération qu'exige la profession . Les requérants firent appel de cette décision auprès de la cour d'appel du canton de Zurich, qui rejeta le recours par décision du 9 juin 1982 . Le recours de droit public que les requérants introduisirent le 24 juillet 1982 devant le Tribunal fédéral fut examiné en même temps que celui introduit contre la décision de la chambre des avocats du canton de Berne et rejeté le 25 novembre 1982 . Ces arrêts furent notifiés aux requérants respectivement les 10 janvier et 15 mars 1983 . Les requérants ont été sanetionnés pour les faits suivants qui sont directement liés à la procédure Krticher-MSller . Il s'agit notamment : - de la lettre au président de la chambre criminelle en date du 9 mai 1978 - du fait d'avoir quitté la salle d'audience de la cour d'assises le 12 juin 1978 (pour ce qui est du requérant Z.) ; - de n'avoir pas assisté à l'audience du 26 juin 1978 (requérant Z .) ; - des déclarations à la presse des trois requérants, le 11 janvier 1978 ; - de la lettre ouverte au conseiller fédéral Furgler (requérant R .) ; - de la conférence de presse le 26 juin 1978 (requérant Z .) ; - des déclarations écrites et publiques des trois requérants selon lesquelles ils procéderaient à une grève de la faim . Il ressort des arrêts du Tribunal fédéral qu'il était fait grief aux requérants d'avoir, en leur qualité de défenseurs de Gabriele Krôcher et Christian Mdller, fait des déclarations publiques aux terrnes desquelles les mesures exceptionnelles de sécurité imposées aux prévenus (entre autres l'isolement total) avaient pour butde briser leur intégrité et leur identité afin de les amener à faire des aveux (déclaration à la presse du 11 janvier 1978) ou de celles qui attiraient l'attention sur • le régime de détention meunrier• (conférence de presse du 24 mai 1978) et sur .le cynisme meurtrier•, compte tenu du contrôle per*nanent des prévenus au moyen d'un circuit inteme de télévision susceptible de camoufler une éventuelle exécution en un suicide . - 217 -
On leur a également fait grief de s'étre livrés à des considérations à portée politique sur la procédure pénale, telle que celle faisant allusion, dans une lettre ouverte de R . au conseiller fédéral Furgler, à un . effritement des fondements d'un Etat de droit •(. der Abbau rechtlicher Grundsàtze werde vorangetrieben •) ou celle considérant que . dans cette procédure une illégalité chassait l'autre •(conférence de presse du 24 mai 1978) ou encore .de nos jours l'Etat de droit libéral ne serait, du point de vue de l'idéologie et de la propagande, maintenu en place que par des sbires de l'Etat ayant une expérience fasciste• ( .der liberâle Rechtsstaat werde ideologisch und propagandistisch von den Staatsschergen mit faschistischer Erfahrung aufrecht erhalten+), (conférence de presse de Z . du 26juin 1978) . A ce requérant, en particulier, on a reproché d'avoir fait de la propagande pour appuyer les objectifs politiques de ses clients et pour le bien-fondé du terrorisme dans la lutte contre l'impérialisme .
Les griefs des requérants peuvent se résumer comme suit : Les requérants allèguent la violation de l'article 10 de la Convention et de l'article 14 en liaison avec l'article 10 .
Article 10, par . 1 Les requérants considèrent qu'il y a eu ingérence dans l'exercice de leur liberté d'expression que leur garantit l'article 10 de la Convention . L'article 10 est applicable . L'interprétation des termes "liberté d'expression" donnée par la Cour européenne des Droits de l'Homme dans l'affaire Handyside s'applique en l'espèce : • Sous réserve du paragraphe 2 de l'article 10, [la liberté d'expression] vaut non seulement pour les 'informations' ou 'idées' accueillies avec faveur ou considérées comme inoffensives ou indifférentes, mais aussi pour celles qui heurtent, choquent ou inquiètent l'Etat ou une fraction quelconque de la .population . Ainsi le veulent le pluralisme, la tolérance et l'esprit d'ouverture sans lesquels il n'est pas de 'société démocratique' . . (Cour eur . D .H ., arrét Handyside du 7 décembre 1976, Série A no. 23, par . 49) . Entrent dans le concept «expression» au sens de l'article 10, les faits suivants : la lettre des requérants, en date du 9 mai 1978 au président de la chambre criminelle ; la déclaration à la presse des requérants en date du 11 janvier 1978 ; la lettre ouverte de R . au conseiller fédéral K . Furgler ; la conférence de presse du 26 janvier 1978 de Z . et enfin deux déclarations écrites et publiques des requérants selon lesquelles ils procéderaieht à une grève de la faim . Y entrent également, de l'avis des requérants, contrairement à l'opinion exprimée par le Tribunal fédéral, le fait pour Z . d'avoir quitté le 12 juin 1978 la salle d'audience et de n'avoir pas assisté à l'audience du 26 juin 1978 .
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Article 10, par . 2 a) Les requérants considèrent qu'il y a lieu d'interpréter de manière restrictive les limitations énoncées au paragraphe 2 de l'article 10 . En cela ils se réf2rent à l'interprétation de la Cour européenne des Droits de l'Honune dans l'arrêt Sunday Times (arrét du 26 avril 1979, p . 41, par . 65), lorsqu'elle dit qu'elle • . . . se trouve devant un principe - la liberté d'expression - assorti d'exceptions qui appellent une interprétation étroite• (cf: mutatis mutandis, l'arrêt Klass et autres du 6 septembre 1978, Série A, .N° 28, p . 21, par. 42) . D'une manière générale, ils afGrment que dans le cas d'espéce les textes, sur la base desquels ils ont été condamnés aussi bien dans le canton de Beme que dans le canton de Zurich, ne répondent pas aux critères d'interprétation énoncés par la Cour dans l'arrêt Sunday Times quant à la notion "prévu par la loi" . En tout cas, la jurisprudence élaborée par le Tribunal fédéral sur le droit des avocats ne serait pas très claire . On ne saurait donc s'y référer . b) En outre, les requérants réfutent largement l'argumentation du Tribunal fédéral aux termes de laquelle la restriction à leur liberté d'expression avait pour objectif de garantir l'autorité et l'impartialité de l'ordre judiciaire de même que la protection des droits d'autrui . c) Enfin, selon les requérants, cette restriction à la liberté d'expression de s requérants n'était pas . nécessaire dans une société démocratique • . Se référant à la Cour européenne des Droits de l'Homme dans l'arrét Sunday Times, les requérants considèrent qu'il n'y avait en l'occurrence aucun •besoin social impérieux . à les assujettir à une procédure disciplinaire ; bien au contraire, les déclarations qui sont à l'origine de leur condamnation, répondaient justement à ce besoin social .
Artlele 14 en liaison avec l'article 10 de la Convention Les requérants sont d'avis que l'article 14 s'applique en l'espèce et qu'ils sont victimes d'une discrimination dans l'exercice des libertés que leur reconnaît l'article 10 . En effet, on ne saurait considérer comme contraire à la dignité et aux règles de la profession des déclarations blessantes qui dérangent ou choquent l'Etat ou une portion quelconque de la population . A cet égard, les requérants se réRrent encore à l'arrêt Handyside (voir ci-dessus) . EN DROIT a) Les requérants, avocats inscrits au barreau de Zurich, ont fait l'objet de deux procédures disciplinaires, l'une dans le canton de Berne, l'autre dans celui de Zurich en raison de ce qu'ils n'auraient pas respecté certaines des obligations liées à la profession d'avocat et ce dans le cadre de la procédure qui s'est déroulée devant les juridictions suisses dans l'affaire G . Krticher et C . Mbller, dont ils étaient les défenseurs .
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La sanction de la suspension du droit d'exercer la profession d'avocat leur a été infligée dans les deux cas . B leur était reproché d'avoir fait des déclarations qui contrevenaient, d'une part à l'article 16 de la loi de 1840 régissant la profession d'avocat dans le canton de Berne et à certaines dispositions du règlement de l'Association des avocats du canton de Beme sur les obligations professionnelles de ceuxci, d'autre part à l'article 7, par . 1, de la loi de 1938 régissant la profession d'avocat dans le canton de Zurich . Les requérants se plaignent de ces condamnations comme d'une ingérence injustifiée dans l'exercice de la liberté d'expression que leur garantit l'article 10 de la Convention . Outre l'argument selon lequel la restriction qui leur a été imposée n'était pas nécessaire dans une société démocratique à l'un des objectifs légitimes é noncés au p ar . 2 de l'article 10, les requérants soutiennent notamment que leur condamnation se fondait sur des textes qui n'avaient pas été définis avec suffisamment de clarté . lls prétendent à cet égard que la restriction n'était pas - prévue par la loi», ainsi que la Cour eu ropéenne l'a défini dans l'arrét Sunday Times ; ils réfutent en outre l'argumentation du T ribunal fédéral selon laquelle la restriction à leur libe rté d'expression avait pour objectif de garantir l'auto ri té et l'impart ialité du pouvoir judiciaire de même que la protection des droits d'autrui . Enfin, les requérants se plaignent d'avoir été, çontrairement à l'anicle 14 de la Convention, victimes d'une discrimination de l'exercice de liberté que leur reconnait l'article 10 de la Convention . b) Les questions en litige se posent pour l'essentiel au regard de l'article 10 d e la Convention, ainsi libellé : • 1 . Toute personne a droit à la liberté d'expression . Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des infomtations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autôrités publiques et sans considération de frontiére . Le présent article n'empbche pas les Etats de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d'autorisations . 2 . L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut étre soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions, prévues pai la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité territorialeau à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d'autrui, pour emp@cher la divulgation d'informations confidentielles ou pour garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire . . -220-
c) La Commission admet qu'il y a eu ingérence dans l'exercice du droit à la liberté d'expression des requérants, plus particulièrement à la liberté de communiquer des informations ou des idées, telle que l'énonce l'article 10, par . 1, de la Convention, et que cette ingérence a pris la forme particulière d'une sanction, à savoir la suspension du droit d'exercer la profession d'avocat . En premier lieu la Commission relève que les conférences de presse des requérants et leurs déclarations publiques étaient étroitement et directement liées à leur rôle de défenseurs des accusés Krticher et Môller. Cela met en évidence que la situation se présentait sous un angle bien particulier . En effet, il ne s'agit pas en 1'occurrence d'une atteinte à la liberté d'expression d'une personne qui s'intéresse de façon générale au déroulement d'une procédure pénale et qui, à ce titre, est en droit de .communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoiringérence d'autorités publiques . . . • méme si ces idées •heurtent, chbquent ou inquiètent l'Etat• . . . (arrêt Handyside, par. 49) . Bien au contraire, dans le cas présent, les requérants en leur qualité d'avocats des accusés avaient des devoirs et des obligations spécifiques à respecter dans l'exercice de leur liberté d'expression . d) L'article 10, par . 2, exige tout d'abord que toute restriction à la liberté d'expression soit prévue •par la loi . . En l'espèce, les parties sont en désaccord sur le point de savoir si les textes qui sont à la base des poursuites disciplinaires et qui ont conduit les tribunaux à infliger aux requérants la sanction de la suspension du droit d'exercer leur profession ont _ pu constituer un fondement juridique suffisant . La question importante est celle de la certitude du droit et du rôle des tribunaux pour préciser ou développer des dispositions ou des notions juridiques vagues . Ce problème a été examiné dans l'affaire du Sunday Times tant par la Commission (par . 201-204 de son rapport du 18 mai 1977) que par la Cour . Au paragraphe 49 de son arr@t du 26 avril 1979 (publications de la Cour, Série A, vol . 30, p . 31), la Cour déclare : « Aux yeux de la Cour, les deux conditions suivantes comptent parmi celles qui se dégagent des mots 'prévues par la loi' . Il faut d'abord que la 'loi' soit suffisamment accessible . . . En second lieu, on ne peut considérer comme une 'loi' qu'une norme énoncée avec assez de précision pour permettre au citoyen de régler sa conduite ; en s'entourant au besoin de conseils éclairés, il doit ètre à même de prévoir, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences de nature à dériver d'un acte déterminé . • Les requérants soutiennent pour leur part que les textes qui constituent la base juridique des sanctions disciplinaires qui leur ont été infligées ne répondent pas aux critères définis par la Cour . Ils seraient vagues, incertains et dépassés ; d'autre part, la jurisprudence élaborée par le Tribunal fédéral sur les droits des avocats ne serait pas très claire .
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La Commission se doit de constater que le Tribunal fédéral a, dans son arrét du 22 février 1980 et dans ses arrèts du 25 novembre 1982, procédé à une analyse minutieuse des lois et règlements mis en cause . Elle estime, à l'instar de cette instance supréme, que tant l'article 16 de la loi de 1840 régissant la profession d'avocat dans le canton de Berne et le règlement de l'Association des avocats dudit canton sur les obligations professionnelles que l'article 7, par . 1 de la loi de 1938 régissant la profession d'avocat dans le canton de Zurich, sont dans leur teneur suffisamment précis pour pennettre à l'avocat de régler sa conduite au regard des obligations qui lui incombent et qui sont inhérentes à la profession et • de prévoir à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences de nature à dériver d'un acte déterminé . • En effet, même si la loi sur les avocats ne trace que le cadre des obligations qui incombent à un avocat, les Us et coutumes de l'Association des avocats de même que la jurisprudence en la matière du Tribunal fédéral s'av8rent être suffisamment explicites et clairs pour servir de guide à un avocat dans l'exercice de sa profession . La Commission renvoie sur ce point aux considérations énoncées au par . 49 de l'arrêt Sunday Times et la Cour de continuer : • . . . La certitude, bien que hautement souhaitable, s'accompagne parfois d'une rigidité excessive ; or le droit doit pouvoir s'adapter aux changements de situation . Aussi beaucoup de lois se serventelles, par la force des choses, de formules plus ou moins vagues dont l'interprétation et l'application dépendent de la pratique - . Il découle de ce qui précède que la condition posée à l'article 10, par . 2, de la Convention, selon laquelle toute restriction à la liberté doit ètre .prévue par la loi ., a été respectée en l'espéce . e) Quant à l'allégation des requérants selon laquelle la restriction à leur liberté d'expression n'avait pas l'un des objectifs légitimes énoncées à l'article 10, par . 2, de la Convention, la Commission relève que le Tribunal fédéral a invoqué deux motifs de restriction figurant dans cette disposition : la protection de l'autorité et de l'impartialité du pouvoir judiciaire et la protection des droits d'autrui . Dans le cas d'espèce il n'a pas été fait grief aux requérants d'avoir communiqué des informations mais de l'avoir fait de façon tendancieuse, non objective, au moyen de déclarations à portée politique en des termes quelquefois injurieux, mettant sérieusement en cause les organesjudiciaires et portant ainsi préjudice tant à l'autorité et à l'impartialité du pouvoir judiciaire qu'aux droits et intérêts des plaideurs . La Commission estime que la justification de la restriction au regard de l'article 1 0, par . 2, de la Convention doit en l'occurrence se situer avant tout dans la protection de .1'autorité et l'impartialité du pouvoirjudiciaire . . Pour l'interprétation de cette notion, la Commission renvoie à l'arrêt de la Cour dàns l'affaire Sunday Times . Au paragraphe 55 de l'arrêt la Cour déclare : . . . .II y a lieu de tenir compte de la place centrale occupée en la matière par l'article 6 qui consacre le principe fondamental de la prééminence du droit ( . . .) . Les termes'pouvoirjudiciaire' recouvrent l'appareil de la justice ou le secteur judiciaire du pouvoir autant que les juges en leu r
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qualité officielle . Quant à l'expression auto rité du pouvoir judiciaire elle re flète notamment l'idée que les tribunaux constituent les organes approp riés pour apprécier les droits et obligationsjuri diques et statuer sur les différends y relatifs, que le public les considère comme tels et que leur aptitude à s'acquitter de ce tte tâche lui inspire du respect et de la confiance . • La Commission souligne que le rôle de l'avocat, celui qui revêt le plus d'importance, consiste à défendre avec autorité l'accusé dans la procédure judiciaire ; d'ailleurs la Convention en son a rt icle 6 par . 3 (c) consacre elle-même l'importance de ce rôle, qu'il s'agisse d'un avocat désigné d'office ou d'un avocat choisi lib re ment . Ce rôle ne doit en aucun cas se trouver affaibli par le comportement de l'avocat qui pou rsuivrait et ce, quel qu'en puisse être le motif, des objectifs autres que celui de la défense p ro prement dite . Enfin il y a lieu de souligner que les lois et réglements en vigueur dans les Hautes Parties Contractantes, portant sur les devoi rs et obligations professionnels des avocats, mettent en quelque so rte implicitement, dans un souci de protection du système de défense, un frein à la libert é d'expression de ceuxci en leur traçant le cadre ou en leur indiquant les limites à ne pas dépasser dans l'exercice de leur fonction au sein de l'appa re il de la justice . Or en l'espèce, il apparaît clairement que ces limites ont été dépassées . Aux yeux de la Commission, les raisons invoquées par le Tri bunal fédéral pour justifier l'ingérence dans l'exercice du droit des requérants à la libe rté d'expression au moyen de procédures disciplinai res visent la pro tection de l'autorité du pouvoir judiciaire . Il s'agissait essentiellement de protéger l'efficacité du système de défense par le truchement de ces procédures . Or l'autorité du système de défense fait partie de l'autorité du pouvoir judiciaire . En conclusion, la Commission estime que la restri ction litigieuse répondait bien à l'un des objectifs légitimes é noncés à l'article 10 par . 2 de la Convention . f) II reste à examiner si la rest riction imposée aux requétants était .nécessai re •, si elle répondait à . un besoin social impé rieuz • dans une société démocratique eu égard aux responsabilités et aux obligations auxquelles sont tenus les avocats dans l'exercice de leur fonction et si elle é tait propo rt ionnée au but légitime pou rsuivi .
Aux termes de l'art icle 10, par . 2, la libe rté d'expression comporte des devoirs et des responsabilités . Or, ainsi qu'il a déjà été souligné, les requérants ont joué un rôle particulier, celui de défenseurs des accusés dans une procédure pénale ; ils étaient de ce fait soumis à des devoirs et obligations spécifiques . A cet égard la Commission souligne que le Tribunal fédéral ne conteste pas le droit pour l'avocat de s'exprimer publiquement ; il lui dénie celui de s'exp rimer de façon subjective et arbitraire, de surcroît, par l'emploi de termes injurieux, ce qui a comme conséquence, d'une part , de saper l'autori té judiciaire en créant une atmosphére d'insécu rité au dét ri ment de la bonne marche de la justice et, d'autre part, de jeter le discrédit sur l'ensemble de la pro fession en mettant en cause les é léments de confiance et de moralité y attachés . - 223 -
La Commission estime que l'ingérence dans l'exercice du droit des requérants à la liberté d'expression, peut, dans les circonstances de l'affaire, être considérée comme • nécessaire • dans une société démocratique au sens de l'article 10, par . 2 ; elle répond à un besoin social impérieux eu égard au fait que le comportement des requérants, leurs diverses déclarations à la presse et leurs conférences de presse étaient de nature à jeter le discrédit sur la profession, mettant en cause la confiance et la moralité dont celle-ci doit 8tre entourée, et menacé de ce fait . l'autorité du pouvoir judiciaire• . Enfin la Commission estime que cette ingérence dans la liberté d'expression des requérants qui se concrétise en une sanction, la suspension du droit d'exercer la profession d'avocat pour des .périodes limitées : respectivement 4, 4 .et 5 mois au terme de la procédure disciplinaire dans le canton de Zürich où les requérants exerçaient pour l'essentiel leurs activités professionnelles, 10, 10 et 12 mois au terme de la procédure disciplinaire dans le canton de Berne où ils avaient commis la plupart de leurs infractions disciplinaires, ne se révèle pas disproportionnée au but légitime poursuivi . g) En dernier lieu il faut souligner qu'à l'appui de leur grief selon lequel ils auraient été victimes, contrairemem à l'article 14, d'une discrimination de l'exercice de liberté que leur reconnaPt l'article 10, les requérants soutiennent que l'on ne saurait qualifier de .contraire à la dignité et aux règles de la profession », toute opinion qui soit désagréable ou blessante . La Conunission pour sa part relève que les requérants n'ont pas démontré avec sufftsamment de précision et force en qûoi ils auraient souffert d'une discrimination dans l'exercice de la liberté d'expression . Leur grief n'est étayé d'aucun élement de preuve pertnettant de déterminer séparément si un manquement à l'article 14 combiné avec l'article 10 s'est produit en l'espèce . Toutefois, dans l'hypothèse où ils feraient valoir une discrimination résultant de restrictions à leur liberté d'éxpression, en leur qualité d'avocat, que l'on n'aurait pas imposées à des particuliers en général, la Commission souligne qu'elle vient d'examiner ci-dessus les raisons qui justifient ces ingérences . Elle éstimé qu'un tel traitement différencié trouverait sa justification, au titre de l'article 14, dans les raisons invoquées au titre de l'article 10 de la Convention . La Commission parvient donc à la conclusion que l'ensemble de la requête doit étre rejeté comrtie étant manifestement mal fondé, en application de l'article 27, par . 2, de la Convention .
Par ces motifs, la Commissio n DÉCLARE LA REQUÊTE IRRECEVABLE .
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(rRA/ SU noN) TAE FACTS The facts may be summarised as follows : The applicants are Swiss nationals born in Zurich and are practising members of the Zurich Bar . They are represented before the Commission by Mr . Ludwig A . Minelli, a lawyer resident at Forch (Zurich) . The facts on which Lhe present application is based originate in the case of Gabriele Krticher and Christian Mtiller v . Switzerland (Application No 8463/78) (1), in which Lhe applicants acted as defence counsel in the Swiss courts . Disciplinary proce dings were brought against he ap licants in the cantons o f Berne and Zurich . In a decision of 29 May 1979 the Bar Council of the Canton of Berne suspended the applicants from exercising the profession of barrister for failure to comply with various professional obligations . In particular they were charged with infringing Section 16 of Lhe Berne Barristers Act (Gesetz itber die Advokaten) of 10 December 1840 and the Bar Association Rules of the Canton of Berne of 22 October 1938 (Standesregeln des bernischen Anwaltsverbandes) . Section 16 of the 1840 Berne Act outlines a barrister's obligations . The relevant parts read : "The barrister shall conscientiously advise those who place their trust in him ; as far as possible he shall seek friendly setdements of disputes ; he shall not accept or plead any case in which he does not believe the law stands with his client unless such case be officially assigned to him ( . . .) ; he shall never employ unlawful methods of prosecution or defence ; he shall comply in every particular with the procedural formalities which Lhe law prescribes . . . As defence counsel in crintinal cases he shall obey nought but the voice of justice and never resort to illegal or immoral methods in order, contrary to his inmost persuasion, to shelter the guilty person from the law ; rather he shall seek only to prevent any undeserved or undue penalty or any penalty contrary to Lhe purpose of the law . . ." . The 1938 Beme Bar Association Rules interpret the aforementioned Act . Paragraph 6 reads : "The barrister shall avoid anything which might give the impression that he is seeking to display brilliance or publicise himself . The barrister shall give a press conference on his client's behalf only if absolutely necessary . . ." .
In deciding to suspend the applicants' rights to practise as barristers, the Bar Council came to the conclusion that their object had been less to obtain a decision reasonably favourable to their clients than to use the trial to bring the State and th e (I) D 8463178, D .R . 26 p . 24 . R BC63/78, D .R .34 p. 25 .
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judicial system into disrepute . It considered that the applicants had espoused the defendants' cause and, by abusing their judicial function, had sought to subvert and paralyse the mle of law . Consequently they could no longer be trusted as barristers in the canton of Beme . The applicaats entered a public law appeal to the Federal Court, which set asid e the Bar Council decision in a judgment of 22 February 1980 and retumed the case to the Bar Council . On 18 January 1982 the Council delivered a further decision, again suspending the three applicants from practising as barristers, applicants R . and S . for ten months, applicant Z . for twelve months . The public law appeal which the three applicânts lodged with the Federal Court on 24 February 1982 was dismissed in a judgment of 25 November 1982 . On 21 August 1978 disciplinary proceedings similar to those already begun in the canton of Beme were taken against the applicants in the canton of Zurich, where they carried on most of their work . Since the Zurich proceedings were likewise connected with the Kriicher and Mbller case, the Bar Council (Aufsichtskommission ûber die Rechtsanwiilte) of the canton of Zurich decided to adjoum the Zurich disciplinary proceedings pending the further decision (delivered on 18 January 1982) of the Beme Bar Council, to which the Federal Court judgment of 22 February 1980 had retumed the Beme disciplinary case . In a decision of 25 March 1982 the Bar Council of the canton of Zurich suspended the applicants from practising as barristers-applicants R . and S . for four months, applicant Z . for five months-for infringing Section 7 (1) of the 1938 Barristers Act (Anwaltsgesetz) . Section 7(1) states that the barrister must practise his profession conscientiously and in a manner worthy of the good name of the profession . The applicants' appeal to the Zurich Cantonal Court of Appeal was dismissed on 9 June 1982 . The public law appeal which they lodged on 24 July 1982 with the Federal Court was dealt with at the same time as their public law appeal from the decision of the Bar Council of the canton of Berne . It was dismissed on 25 November 1982 . These judgments were notified to the applicants on 10 January and 15 March 1983 respectively . The applicants were sanctioned for offences directly connected with the Kr6cher-Mtiller proceedings including : - a letter of 9 May 1978 to the President of the Criminal Divisio .)ln-leavigthAszCoureaing12978(picantZ ; failing to attend the hearing of 26 June 1978 (applicant Z .) ; - 226 -
- statements made to the press on 11 January 1978 (all three applicants) ; - an open letter to Federal Councillor Furgler (applicant R .) ; - a press conference on 26 June 1978 (applicant Z .) ;
- written public statements that they would go on hunger strike (all three applicants) . The Federal Cou rt judgments state that the applicants were charged with stating publicly, as defence counsel for Gabriele Kriicher and Ch ri stian M611er, that the special secu rity measures to which the accused we re subjected ( including total isolation) were intended to break the accused in order to extract confessions ( statement to the press on 11 Janua ry 1978) and with referring to "the brutal p ri son regime" (press conference of 24 May 1978) and to "brutal cynicism" in connection with the continuous monito ri ng of the accused on closed -circuit television, which they had suggested might be a way of disguising a possible execution as suicide . They were likewise charged with making political comments about the criminal proccedings, such as the allusion in the open letter written by R . to Federal Councillor Furgler to an "erosion of the mle of law" ("der Abbau rechtlicher Gmndsâtrs werde vorangetrieben") or the comment that "the proceedings have broken the law left, right and centre" (press conference of 24 May 1978) or that "nowadays, ideologically and in propaganda, the liberal rule of law is maintained by State hirelings with fascist experience" ("der liberale Rechtsstaat werde ideologisch und progagandistisch von den Staatsschergen mit faschistischer Erfahrung aufrecht erhalten") (press conference of 26 )une 1978 by applicant Z .) . Applicant Z . in particular was accused of spreading propaganda in support of his clients' political aims and to justify the use of terrorism to combat imperialism .
COMPLAINTS The applicants' complaints may be surnmarised as follows : The applicants allege breaches of Article 10 of the Convention and of Article 14 taken in conjunction with Article 10 .
Artlele 10 para . 1 They consider that their freedom of expression as protected by Article 10 of the Convention was interfered with . Article 10 applies . The interpretation of the words "freedom of expression" which the Eu ro pean Court of Human Rights gave in the Handyside case applies in the present case : "Subject to paragraph 2 of Article 10 [freedom of expression] is applicable not only to 'information' or 'ideas' that a re favourably received or regarded as inoffensive or as a matter of indiffere nce, but also to those that offend, shoc k - 227 -
or disturb the State or any sector of the population . Such are the demands of that pluralism, tolerance and broadmindedness without which there is no 'democratic society' ." (Eur Court H .R ., Handyside judgment of 7 December 1976, Series A no . 24, para . 49) . For the purposes of Article 10 "expression" includes the applicants' letter of 9 May 1978 to the President of the Criminal Division, their statement to the press of 1 I January 1978, R .'s open letter to Federal Councillor Furgier, Z .'s press conference of 26 January 1978 and the applicants' two written public statements that they would go on hunger .strike . In the applicants' view, contra ry to that expressed by the Federal Court, the word also covers Z .'s leaving the cou rtroom on 12 June 1978 and not attending the heari ng of 26 June 1978 . Article 10 para . 2 a . The applicants consider that the restrictions laid down in A rt icle 10 para . 2 should be interpreted narrowly . They refer here to the Sunday Times judgment (Eur . Court H .R . judgment of 26 Apri l 1979, Series A no . 30, p . 41, p ara . 65) which stated :"The Court is faced . . . with a p ri nciple of freedom of expression that is subject to a num be r of exceptions which must be narro wly interpreted ( see, mutatis nuuandis, the Klass and others judgment of 6 September 1978 ;Seri es A no . 28, p. 21, para . 42)" . In general they contend that the Acts and rules under which they were convicted both in the canton of Herne andThe canton of Zu ri chdo not satisfy the criteria which the Court taid down in the Sunday Times jûdgment in its interpretation of the words "presc ri bed by law" . They maintain that in any ev'ent Federal Court case-law on the law applying to barristers' practice is uncle ar and thus cannot be relied on . b . In addition, they l ar gely dispute the Federal Cou rt 's argument that the purpose of the restriction on their freedom of expression was to maintain judicial authori ty and impa rtiality and to protect the rights of others . ç . They lastly contend that the restriction onTheir freedom of expression wa s not necessary in a democratic society . Referring to the Sunday Times judgment, they submit there was no pressing social need for the disciplina ry pioceedings ; on the contrary, the statements for which they were eventually .convictedmet just such a social need .
Article 14 in conjunction with Article 10 of the Conventio n In the applicants' view Article 14 applies in the present case and they were discriminated against in the exercise of freedoms laid down in Article 10 : statements which disturb or offend the State or a section of thepôpulation cannot be regarded as bringing the profession into disrepute or contrary to its rules . Here, too, the applicants refer to the Handyside judgment (see above) .
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THE LAW a . The applicants, members of the Zurich Bar, had two sets of disciplinary proceedings brought against them, one in the canton of Beme, the other in the canton of Zurich, for allegedly failing to comply in the Swiss courts, as defence counsel in the case of G . Krrocher and C . M611er, with certain obligations of their profession . In both cases they were suspended from practising as barristers for making statemenLs which had infringed, in the Beme case, Section 16 of Berne's 1840 Barristers Act and some of the Bar Association mles of the canton of Berne and, in the Zurich case, Section 7(1) of the canton of Zurich's 1938 Bartisters Act . The applicants complain that these convictions were an unjustifiable interference with their freedom of expression as protected by Article 10 of the Convention . As well as arguing that the restriction they suffered was unnecessary in a democratic society to any of the legitimate purposes laid down in Article 10 para . 2, they particularly contend that their convictions were based on unclear Acts and rules . They allege that the restriction was not prescribed by law within the meaning assigned to those words by the European Court in the Sunday Times judgment (Eur . Court H .R ., Sunday Times judgment of 26 April 1979, Series A no . 30), and they disagree with the Federal Court that the restriction on their freedom of expression was intended to maintain the authority and impaniality of the judiciary or to protect the rights of others . . Lastly they complain that, contrary to Article 14 of the Convention, they were discriminated against in the exercise of the freedom given them by Article 10 of the Convention .
b . The issues l argely concem Article 10 of the Convention, which reads "1 . Everyone has the right to freedom of expression . This right shall include freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers . This Article shall not prevent States from requiring the licensing of broadcasting, television or cinema enterprises . 2 . The exercise of these freedoms, since it carries with it duties and responsibilities, may be subject to such fonnalities, conditions, restrictions or penalties as are prescribed by law and are necessary in a democratic society, in the interests of national security, territorial integrity or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, for the protection of the reputation or rights of others, for preventing the disclosure of inforrnation received in confidence, or for maintaining the authority and impartiality of the judiciary ."
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c . The Commission recognises there was an interference with the applicants' right to freedom of expression, more particularly their freedom to impart information or ideas as established in Article 10 para . I of the Convention, and that the interference tookthe form of a penalty, namely suspension from practising as barristers . In the first place the Commission notes that the applicants' press conference s and public statements were closely and directly linked to their role as defence counsel for Krücher and Mtiller . Quite clearly, therefore, here was a special situation : there was not an interference witbthe freedom of expression of a person taking a general interest in a criminal trial and therefore entitled to "impart information and ideas without interference by public authority . . ." even if those ideas "offend, shock or disturb the State . . ." (Eur . Court H .R ., Handyside judgment of 7 December 1976, Series A no . 24, para . 49) . On the contrary, the applicants, as defence counsel in the trial, were bound by special duties in exercising their freedom of expression . d . Article 10 para . 2 first of all requires that any restriction on freedom of expression be prescribed by law . Here the parties disagree whether the relevant Acts and rules were an adequate legal basis for the disciplinary proceedings or fdr the tribunals' suspension of the applicants from professional practice . The main issue concerns the certainty of the law and the courts' role in clarifying and amplifying unclear legal concepts and provisions . The question was considered in the Sunday Times case both by the Commission (paras . 201-204 of its report of 18 May 1977) and the Court . In paragraph 49 of its judgment of 26 April 1979, the Court said : "In the Court's opinion, the following are two of the requirements that flow from the expression 'prescribed by law' . Firstly, the law must be adequately accessible . . . Secondly, a norm cannot be regarded as a 'law' unless it is formulated with sufficient precision to enable the citizen to regulate his conduct : he must be able-if need be with appropriate advice- to foresee, to a degree that is reasonable in the circumstances, the consequences which a given action may entail . " The applicants maintain that the Acts and rules under which they were disciplined do not meet the criteria laid down by the Court . They allege that they are vague, uncertain and out of date and that Federal Court case law on barristers' rights is unclear . The Commission cannot but note that in its judgment of 22February 1980 and its judgments of 25 November 1982 the Federal Court analysed in great detail the Acts and rules complained of . It agrees with the Federal Court that section 16 of the canton of Berne's 1840 Bartisters Act, the canton of Berne's Bar Association Rules and section 7 (1) of the canton of Zurich's 1938 Barristers Act are all clearly enough
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worded to enable the barrister to regulate his conduct in respect of the inherent obligations of his profession and "to foresee, to a degree that is reasonable in the circumstances, the consequences which a given action may entail" : even though the Berne Barristers Act merely outlines a barrister's obligations, the Berne Bar Association Rules and the relevant Federal Court case law are suffien0y clear and explicit to guide the barrister in his professional practice . Here again, the Commission refers to paragraph 49 of the Sunday Times judgment, which continues : " . . . whilst certainty is higldy desirable it may bring in its train excessive rigidity and the law must be able to keep pace with changing circumstances . Accordingly, many laws are inevitably couched in terms which, to a greater or lesser extent, are vague and whose interpretation and application are questions of practice" . It follows that the requirement in Article 10 para . 2 of the Convention that any restriction of freedom be prescribed by law was complied with in the present case . e . As regards the applicants' allegation that the restriction of their freedom of expression did not have any of the legitimate purposes set out in Article 10 para . 2 of the Convention, the Commission notes that the Federal Court relied on two grounds of restriction prescribed in Article 10 para . 2 namely protecting the authority and impartiality of the judiciary and protecting the rights of others . The applicants were charged, not with imparting infonnation, but with doing so tendentiously, unobjectively and in at times abusive political statements, making serious attacks on the judiciary and thus harming both the authority and impartiality of the judiciary,and litigants' rights and interests . The Commission's view is that, for the purposes of Article 10 para . 2 of the Convention, the main justification for the restriction must be sought in the need to protect "the authority and impartiality of the judiciary" . For the meaning of these words the Commission refers to the Court's judgment in the Sunday Times case . In paregraph 55 of that judgment the Court held : " . . . account must be taken of the central position occupied in this context by Article 6 which reflects the fundamental principle of the rule of law . . . The term 'judiciary' . . . comprises the machinery of justice or the judicial branch of government as well as the judges in their official capacity . The phrase 'authority of the judiciary' includes, in particular, the notion that the courts are, and are accepted by the public at large as being, the proper foram for the ascertainment of legal rights and obligations and the settlement of disputes relative thereto ; further, that the public at large have respect for and confidence in the courts' capacity to fulfil that function" .
The Commission considers the barrister's main function to be to defend the accused in court in a manner commanding respect ; indeed, Article 6 para . 3(c) of the Convention recognises the importance of that function, whether performed by a barrister assigned to the accused or a barrister of the accused's own choice . That function must in no way be undermined by the conduct of a barrister pursuing, for - 231 -
whatever reason, purposes other than those of the actual defence . Lastly, it should be pointed out that, to protect the defence system, the High Contracting Parties' laws and regulations goveming barristers' professional duties curb, implicitly as it were, barristers' freedom of expression by demarcating their function in the judicial system . In the present case it is clear that those bounds were exceeded . In the Commission's view, the grounds on which the Federal Court justified the disciplinary interference with the applicants' freedom of expression had to do with protecting the authority of the judiciary . The main object of the disciplinary proceedings was to protect the efficacy of the defence system, whose authority contributes to the authority of thejudiciary . To conclude, the Commission finds that the restriction did indeed meet one of the legitimate aims prescribed in Article 10 para . 2 of the Convention . f. 1t remains to be considered whether the restriction was necessary ; whether, having regard to barristers' professional duties and responsibilities, it met a pressing social need, and whether it was proportionate to the legitime aim pursued . Under Article 10 para . 2, freedom of expression carries with it duties and responsbilities . As already stated, the applicants had a particûlar function to perform, that of defence counsel for the accused in criminal proceedings ; thus they were bound by special duties and obligations . In this connection the Commission points out that the Federal Court does not dispute a barrister's right publicly to express his views ; it refuses him the right to express them subjectively, itnreasonably and in offensive language in such a way as to undennine the judiciary's autNority by creating a climate of uncertainty harmful to the proper administration of justice and such also as to bring the entire profession into disrepute by questioning its trustworthiness and morality . The Commission finds that, in the circumstances, the interference with th e applicants' freedom of expression may be deemed necessa ry in a democratic society within the meaning of A rticle 10 para . 2 ; it met a pressing social need in view of the fact that the applicants' conduct, their various statements to the press and their press conferences were calculated to bring the profession into disrepute by questioning its trustworthiness and morality and thereby treatened the autho ri ty of the judicia ry . Lastly, the Commission finds that the interference, which took the form of penalties-suspension from practising as barristers for four, four and five months respectively after the disciplina ry proceedings in the canton of Zurich whe re the applicants carried on most of their work, and for ten, ten and twelve months respectively after the disciplina ry proceedings in the canton of Beme, where they had committed most of their disciplina ry offences-was not disproport ionate to the legitimate aim pursued . - 232 -
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g . Lastly, it must be pointed out that, in support of their complaint that the interference with their exercise of a freedom protected by Article 10 amounte.d to discrimination contrary to Article 14, the applicants contend that expressing distasteful or offensive opinions cannot be described as bringing the profession into disrepute .
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The Commission finds that the applicants have not clearly or adequately shown . in what respect the interference amounted to discrimination . Their complaint is unsupported by any evidence that there was a separate breach of Article 14 taken together with Article 10 . If, however, they are alleging that, as barristers, they were discriminated against by restrictions on their freedom of expression to which the generality of individuals would not have been subjected, the Commission points out that the above considerations justified such interference . It takes the view that, for purposes of Article 14, such discrimination was justifiable ôn the grounds adduced under Article 10 of the Convention .
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The Commission thus concludes that the entire application must be dismissed as manifestly ill-founded under Article 27 para . 2 of the Convention .
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For these reasons, the Conunissio n DECLARES THE APPWCATION INADMISSIBLE .
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