| RADIO X., S., W. & A. c. SUISSE

APPLICATION/REQU6TE N° 10799/84 Radio X ., S ., ) v/SWITZERLAN D W . & A . J c/SUISS E
DECISION of 17 May 1984 on the admissibility of the application DÉCISION du 17 mai 1984 sur la recevabilité de la requête
Article 10, paragrapph 1, of the Convention : 7he righrto broadcast includes freedom from imerference with the reception of radio broadcasts. Given that this provision authorises the State to require the licensing of broadcasting enterprises, it is legitimate for a State to enact measures to prevent the circumvention of conditions attached to a particular licence . Artide 13 of the Conventlon : 7his provision does nat relate to legislation and does not guarantee a remedy by which legislation could be controlled as to its conformity with the Convention . Ariirle 15 of the Convention : A person may complain of a law in itself where, in view of the individual's panicular circumstances, that person is directly affected by it .
Artlde 10, paragrap6e 1, de la Conventlon : U droit de s'esprimer par radiodiBusion implique le droit à ce que la réception des émissions ne soit pas entravée . Etant autorisés à soumettre les entreprises de radiodiffusion à un régime d'autorisation.s, les Etats peuvent prendre les mesures propres à empêcher que les conditions d'une autorisation ne soient tournées. Article 13 de la ConvenUon : Cette disposition ne concern e pas la législation et ne garantit pas un recours en vertu duquel s'opérerait un contrôle de la conformité de la législation avec la Convention. Article 25 de la Convention : Une personne peut se plaindre d'une disposition légale prise comme telle lorsque, compte tenu de sa situation particuliére, cene personne en subit directement les effets.
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THE FACTS
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. ((rançais : voir p . .24I)
The facts of the case as theÿ appear from the applicants' subntissions may b e summa rised as follows : The first applicant is a private radio station organised as a joint-stock company (Aktiengesellschaft) located in Zu rich/Switzerland . The second applicant, a Swiss citizen born in 1945, is a journalist resident in O . He works for Radio X . and is also its sole board member . The third applicant, a Swiss citizen born in 1952, is a joumalist resident in Zu rich who works for Radio X . The fourth applicant, a Swiss citizen born in 1958, is a journalist resident in T . who also works for Radio X . Before the Commission, all applicants are represented by Mr Minelli, a lawyer resident at Forc h . Since 20 June 1983 Radio X . possesses an experimental licence (Versuchserlaubnis) to b roadcast locally in Zu rich within a radius of 10 k il ome tres . This licence was granted to the applicants and other radio stations within and outside Zu ri ch on the basis of the 1982 Federal Ordonnance on Local Radio Expe riments (Verordnung Ober lokale Rundfunk-Versuche) ri ved its competence in this ma tter from the 1922 .TheFdralCounci Federal Telegraph and Telephone Correspondence Act which regulates in Article 3the granting of concessions to third panies in order to produce and run installations for the electric and radio-electric transmission of signals, pictures and sound . On this basis, the Swiss Radio and Television Company has been granted the concession since 1932 for radio and later television broadcasts in Switzerland .
The 1982 Ordonnance on l.ocal Radio Experiments permits p rivate local radio broadcasts until 31 December 1988 with a view to preparing on the basis of the expe riences gained, definite legislation on the ma tter . The local b roadcasts require a licence . Article 4 (3) of the 1982 Ordonnance states that the zone of diffusion of the radio broadcasts may not exceed a radius of 10 k il ometres . On 17 August 1983 the Federal Council enacted a further Ordonnance Nr . I to the 1922 Telegraph and Telephone Correspondence Act which entered into force on 1 January 1984 . It regulates inter alia the concessions of communal antennae concerning in pa rt icular cable companies (Kabelbetriebe) . Article 78 (1) of the 1983 Ordonnance Nr . I entitles the concessionary, i .e . the cable company, to conduct a cable network . The cable companies' antennae can thus receive radio broadcasts which are then fed into the cable network and transmi tt ed to the network subsc ri bers . Article 78 (3) of the 1983 Ordonnance Nr . I provides :
"Broadcasts of local senders in accordance with the ( 1982 Ordonnance on Local Radio Expe ri ments) may only be transmitted if the location of the antennae lies within the diffusion zone of the experimental autho ri sation . " - 237 -
Against this p rovision the applicants lodged a request for a declarato ry order with the Depattment of Radio and Television of the Swiss Post, Telegnaph and Telephone Enterp rises (PTT) . This declaratory order would have decl ared the existence or non-existence of the applicant's legal ri ghts with regard to the provision at issue . The request was rejected on 13 January 1984 and, upon a further complaint, on 22 February 1984 by the General Direction of the PTT . Thé applicants then filed with the Federal Court an adminis tr ative cou rt appeal (Verwaltungsgeri chtsbeschwerde) which the cou rt dismissed as being inadmissible on 27 M arch 1984 . Th e court found that a declaratory order could not be requested against an Ordonnance as such, the constitutionality or legali ty of which could only be examined in a concrete case and not in the abstract . In the cou rt 's view, the applicants' invocation of the Convention added nothing to the situation, as applications under the Convention required the applicants to be victims which in the instant case they were not .
COMPLAINT S 1 . The applicants complain that under Article 78 (3) of the 1983 Ordonnance Nr . 1, cable companies are no longer allowed to feed experimental local radio broadcasts into their network, if the cable companies' anntennae are located outside the critical diffusion zone of 10 kilometres . The applicants allege a violation of Article 10 (1) . They also submit that the 1983 Ordonnance does not constitute a "law" in the sense of Article 10 (2) . The applicants also allege .2 that, contrary to Article 13, Swiss law contains n o means to have examined whether or not provisions of the 1983 Ordonnance Nr. I violates the rights guaranteed by the Convention .
THE LAW 1 . The applicants complain that Article 78 (3) of the 1983 Ordonnance prohibits the reception and transmission of radio broadcasts via cable outside the zone of 10 kilometres, and that this violates their freedom of expression guaranteed in Article 10 (1) . In their view, the 1983 Ordonnance does not constitute a "law" in the sense of Article 10 (2) .
2 . The Commission recalls that under Art . 26 of the Convention it may only deal with a matter after all domestic remedies have been exhausted according to the generally recognised ntles of international law . . In the instant case the applicants have lodged a request or a declaratory order followed by an administretive court appeal with the Federal Court . However, the latter declared the administrative court appeal inadmissible as it could not be employed to examine the constimtionality or legality of a Federal Ordonnance in the abstract .
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The Commission conside rs the refo re that the applicants had no effective remedy at their disposal within the meaning of Art . 26 of the Convention . 3 . Article 10 of the Convention reads :
1 . Eve ry one has the right to freedom of expression . This right shall include freedom to hold opinions and to receive and impart infomation and ideas without interference by public authori ty and regardless of frontiers . This Article shall not prevent States from requi ring the licensing of broadcasting, television or cinema enterpri ses . 2 . The exercise of these freedoms, since it car ries with it duties and responsib8ities, may be subject to such formalities, conditions, restrictions or penalties as are presc ribed by law and are necessa ry in a democratic society , in the interests of national secu rity , ter ri to rial integ rity or public safe ty , for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, for the protection of the re putation or rights of others, for preventing the disclosu re of information received in confidence, or for maintaining the autho rity and impartiality of the judiciary . The freedom of expression thus includes the freedom to impart information and ideas, also by means of radio broadcasts . The first question which arises in this context is whether the applicants can claim to be victims, within the sense of Article 25 (1) of the Convention, of an interference with their rights under Article 10 inasmuch as they are complaining about a law and not a concrete act . The Commission recalls that in the case of Klass and others, the European Court of Human Rights held that Article 25 (1) did not permit individuals to complain against a law in abstracto simply because they felt that it contravened the Convention . Nevertheless, the Court recognised that "a law may by itself violate the rights of an individual if the individual is directly affected by the law in the absence of any special measure of implementation" (judgment of 6 September 1978, Series A vol . 28, para . 33) . The Conunission is of the opinion that the applicants are directly affected by the law of which they complain . On the one hand, the first applicant is an experimental local radio station for which the other applicants work . On the other hand, the law in question prohibits under certain circumstances the reception and transmission by cable networks of experimental local radio broadcasts . The applicants can therefore properly claim to be the victims of the alleged violation of the Convention (see the Dudgeon case, Comm . Report of 13 .3 .80, para . 86) . 4 . The next question is whether the legislation in question has in fact interfered with the applicants' rights under Anicle 10 (1) .
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The Commission notes in this regard that the applicants' radio station undoubtedly impartsinformation and ideas . On the other hand, since the 1983 Ordonnance Nr . I entered into force on I January 1984, cable companies whose antennae are located outside the 10 kilometre zone are no longer perrnined to receive and transmit the applicants' radio broadcasts . In general, the right to broadcast under Art . 10 must be seen to include the right that the reception of the radio broadcasts are not being interferedwith . However, the third sentence of Article 10 (1) specifically envisages legislation requiring the licensing of broadcasting enterprises . The 1982 Ordonnance on Local Radio Experiments constitutes such legislation and is therefore in principle covered by Article 10 (1) .
The Commission notes that the applicants do not complain about the 1982 Ordonnance, or the conditions stated therein . However, the conditions are such that the applicants may only broadcast within a radius of 10 kilometres . The applicants complain that accordirig to Article 78 (3) of the 1983 Ordonnance Nr . l, cable companies may no longer receive and transmii the applicants' broadcasts, if the cable companies' antennae are located outside the 10 kilometre zone .
Such a reglementation is intended to lead to and guarantee an effective order during the period in which experimental local radio broadcacts are being permitted (see X . and Y . v . Belgium, APplication No . 8962/80, D .R . 28 p . 125) . In this regard the Com is ion considers that, since a Sta e may enact legislation requiring the licensing of broadcast enterprises, it must also be legitimate for that State to enact legislation which ensures compliance witli the licencé in question, in particular by preventing means of circumventing the conditions stated in the licence (see X . v . the United Kingdom, Application No . 8266/78, D .R . 16 p . 190) . In the instant cases, the Commission is not concerned with possible rights of radio listeners outside the 10 kilometre zone . The Commission also does not regard it as necessary to go into the question as to the possible rights of cable companies . In any event the radio station is not entitled to broadcast outside the area for which the licence is valid . The Commission observes that, if the cable companies' antennae are located within the 10 kilometre zone, they may freely receive and transmit local radio broadcasts . The 1983 Ordonnance Nr .1 thus ensures that the restriction of the 1982 Ordonnance on Local Radio Experiments, which limits radio broadcasts to a 10 kilometre zone, is not circumvented by cable companies which have antennae located outside the respective zone . The purpose of Article 78 (3) of 1983 Ordonnance Nr .l is therefore indubitably to ensure compliance with the 1982 Ordonnance on Local Radio Experiments .
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The Commission concludes therefore that the legislation and its effects on the applicants complained of, are covered by the terms of the third sentence of Art• icle 10 (1) . It follows that the application must in this respect be rejected as being manifestly ill-founded within the meaning of Article 27 (2) of the Convention . 5 . The applicants complain that Swiss law contains no effective remedy to have examined whether or not the 1983 Ordonnan6e Nr . I violates their rights under the Convention . Article 13 must be interpreted as guaranteeing an "effective remedy before a national authority" to every one who claims that his rights and freedoms under the Convention have been violated (see the Klass judgment, ibid . para . 64) . However, according to the Commission's constant case-law, "Article 13 does not relate to legislation and does not guarantee a remedy by which legislation could be controlled as to its conforrnity with the Convention" (see cases of Young, James and Webster, Comm . Report of 14 .12 .79, para . 1 77) .
The applicants' complaints in the present case concern legislation, and Article 13 does not therefore guarentee a remedy in this regard . It follows that this aspect of the application is also manifestly ill-founded within the meaning of Article 27 (2) of the Convention . For these reasons, the Commissio n DECLARES THE APPLICATION INADMISSIELE .
(TRADUGTJON) EN FAIT Les faits de la cause, tels qu'ils ressonent des exposés des parties, peuvent Btre résumés conune suit :
Le premier requérant est une station de radio privée constituée en société anonyme (Aktiengesellschaft) située à Zurich, en Suisse . Le deuxième requérant, citoyen suisse né en 1945, est un joumaliste qui réside à O . D travaille pour Radio X dont il est aussi le seul administrateur . Le troisième réquérant, citoyen suisse né en 1952, est unjoumaliste résidant à Zurich qui travaille pour Radio X . Le quatribme requérant, citoyen suisse né en 1958, est un journaliste qui réside à T . et qui travaille aussi pour Radio X . Devant la Commission, tous les requérants sont représentés par M . Minelli, juriste résidant à Forch . - 241 -
Depuis le 20 juin 1983, Radio X poss2de une autorisationexpérimentale (Versuchserlaubnis) lui permettant s'émet tre localement à Zurich dans un rayon de 10 km . Cette autorisation a été accordée aux requérants ainsi qu'à d'autres stations de radio à Zurich ou ailleurs qu'à Zurich, en vertu de l'ordonnance de 1982 sur les essais locaux de radiodiffusion(Verordnung überlokale Rundfunk-Versuche) . Le Conseil fédéral tirait sa compétence en la matière de la loi fédérale de 1922 réglant la correspondance,télégraphique et téléphonique qui régit, à l'article 3, l'octroi de concessions à des tiers pour produi re et exploiter des installations de transmission électrique et radio-électrique de signaux, d'images et de sons . C'est sur ce fondement que la Société Suisse de Radiodiffusion et de Télévision s'est vu accorder, depuis 1932, Ia concession des émissions de radio et, plus tard, de télévision, en Suisse . L'ordonnance de 1982 sur les essais locaux de radiodiffusion autori se les émissions de radios locales privées jusqu'au 31 décembre 1988 en vue d'élaborer, à partir des expériences âcquises, un texte de loi définitif en la matiére . Les émissions locales nécessitent une autorisation .
Selon l'article 4 par . 3 de l'ordonnance de 1982, la zone de diffusion des émissions de radio ne peut s'étendre au-delà d'un rayon de 10 km . Le 17 ao0t 1983, le Conseil fédérai a promulgué une Ordonnance n° 1, entrée en vigueur de 1 - janvier 1984, qui complète la loi de 1922 réglant la correspondance télégraphique et téléphonique . Elle régit, entre autres, les concessions d'antennes communes concernant notamment les sociétés d'exploitation de réseaux câblés (Kabelbetriebe) . L'article 78 par . 1 de l'Ordonnance n° 1 de 1983 autorise le concessionnaire ,
c'est-à-dire la société d'exploitation d'un réseau câblé, à exploiter un tel réseau . Les antennes des sociétés exploitantes peuvent ainsi recevoir des émissions de radio qui alimentent ensuite le réseau câblé et sont transmises aux abonnés du réseau . L'article 78 par . 3 de l'Ordonnance n° 1 de 1983 est ainsi libellé : « Les émissions des émetteurs locaux conformes à l'ordonnance de 1982 sur les essais locaux de radiodiffusion ne peuvent être re transmises que si les antennes sont situées dans la zone de diffusion prévue par l'auto risation expérimenrale - . A l'encont re de ceae disposition, les requérants ont présenté une demande de décision déclarative au se rv ice de radio et de télévision de l'Entrep rise suisse des postes, télégraphe et téléphone (PTT) . Cette décision déclarative aurait déclaré l'existence ou la non-existence des d roits des requérants concernant la disposition litigieuse . La demande a été rejetée le 13 janvier 1984 puis, à la suite d'une requête ulté rieure, le 22 fév rier 1984 par la direction générale des PTT. Les requérants ont alors introduit auprès du t ri bunal fédéral un recours de droit adnùnistratifs (Verwaltungsge richtsbeschwerde) que ce tribunal a rejeté pour irrecevabilité le 27 mars 1984 . - 242 -
Le Tribunal fédéral a jugé qu'une décisiôn déclarative ne pouvait être demandée à l'encontre d'une ordonnance en tant que telle, la constitutionnalité ou la légalité de celle-ci ne pouvant être examinée que dans un cas concret et non pas dans l'abstrait . Selon le Tribunal, le fait que les requérants aient invoqué la Convention ne changeait rien à l'affaire car, pour introduire une requête en application de la Convention, les requérants devaient être victimes, ce qu'ils n'étaient pas en l'espèce .
EN DROIT I . Les requérants alléguent que l'article 78 par . 3 de l'Ordonnance de 1983 interdit la réception et la retransmission d'émissions de radio par câble en dehors de la zone de 10 km et qu'il s'ensuit une violation de leur liberté d'expression reconnue par l'article 10 par . 1 . Selon eux, l'ordonnance de 1983 ne constitue pas une • loi . 2. •ausendl'rtic10pa 2 . La Commission rappelle qu'en application de l'article 26 de la Convention elle ne peut étre saisie qu'après l'épuisement des voies de recours internes, tel qu'il est entendu selon les principes de droit international généralement reconnus . En l'espèce, les requérants ont présenté une demande de décision déclarativ . Toutefois, ce esuivd'nrcoeitamnsrfupèdTibnalér
demier a déclaré irrecevable le recours de droit administratif carr il ne pouvait servir à exantiner la constitutionnalité ou la légalité d'une ordonnance fédérale dan . sl'abtri La Commission estime donc que les requérants n'avaient pas à leur disposition de voie de recours effective au sens de l'a rt icle 26 de la Convention .
3 . L'article 10 de la Convention est ainsi libellé : • 1 . Toute personne a droit à la liberté d'expression . Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontière . Le présent article n'empêche pas les Etats de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinénta ou de télévision à un régime d'autorisations . 2 . L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut étre sountis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions, prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, il la sécurité nationale, à l'intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protettion de la réputation ou des droits d'autrui, pour empêcher la divulgation d'informations confidentielles ou pour garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire• .
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La liberté d'expression comprend donc la liberté de diffuser des informations et des idées, notamment au moyen d'émissions de radio . La première question qui se pose dans ce contexte consiste à savoir si les requérants peuvent se prétendre victimes, au sens de l'article 25 par . I de la Convention, d'une ingérence dans leursdroits reconnus par l'article 10 dans la mesure otl, ils se plaignent d'une loi et non pas d'un acte concret . La Commission rappelle que, dans l'affaire Klass et autres, la Cour européenne des Droits de l'Homme a jugé que l'article 25 par . 1 n'autorisait pas les particuliers à se plaindre in abstracto d'une loi du seul fait qu'elle leur semblait enfreindre la Convention . Néanmoins, la Cour a reconnu qu'une loi •peut violer par elle-méme les droits d'un individu s'il en subit directement les effets, en l'absence de mesur . 33)espécifqud'xton•(aréu6sepmb1978,ériAvolume2pa . La Commission estime que les requérants sont directement affectés par la loi dont ils se plaignent . D'une part, le premier requérant est une station de radio locale expérimentale pour laquelle travaillent les autres requérants . D'autre part, la loi en question interdit, dans certaines circonstances, la réceptionet la retransmission par réseaux câblés d'émissions de radios locales expérimentales . Les requérants sont donc fondés à se prétendre victimes de la violation alléguée de la Convention (voir l'affaire Dudgeon, rapport de la Commission du 1 3 mars 1980, par. 86) . 4 . La question suivante consiste à se demander si la législation en question a effectivement entrainé une ingérence dans les droits des requérants reconnus par l'article 10 par . 1 . La Commission constate à cet égard que la station de radio des requérants communique sans nul doute des informations et des idées . D'un autre côté, depuis l'entrée en vigueur de l'Ordonnance n° 1 de 1983 le 1" janvier 1984, les sociétés d'exploitation de réseaux c3blés dont les antennes sont situées en dehors de la zone de 10 km n'ont plus le droit de recevoir et de retransmettre les émissions de radio des requérants . En général, il faut entendre le droit de radiodiffusion prévu par l'article 10 comme comportant le droit à ce que la réception des émissions ne soit pas entravée . Néanmoins, la troisième phrase de l'article 10 par . 1 envisage précisément l e fait qu'une législation puisse soumettre les entreprises de radiodiffusion à un régime d'autorisations . L'Ordonnance de 1982 sur les essais locaux de radiodiffusion constituant une telle législation, l'article 10 par . I lui est donc en principe applicable . La Commission constate queles requérants ne se plaignent pas de l'ordonnance de 1982 ni desconditions qui y sont fixées . Toutefois, celles-ci sont telles que les requérants ne peuvent émettre que dans un rayon de 10 km .
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Les requérants a118guent que, conformément à l'article 78 par . 3 de l'Ordonnance n° 1 de 1983, les sociétés d'exploitation de réseaux câblés ne peuvent plbs recevoir et retransmettre les émissions des requérants si leurs antennes sont situées en dehors de la zone de 10 km .
Une telle réglementation est destinée à obtenir et maintenir l'ordre pendant la période où sont autorisées les émissions de radios locales expérimentales (voir X et Y c/Belgique, requête n° 8962/80, DR 28, p . 119) . La Convnission estime à cet égard que, puisqu'un Etat peut adopter une législation soumettant les entreprises de radiodiffusion à un régime d'autorisations, cet Etat doit aussi être fondé à promulguer une législation assurant le respect de l'autorisation en question, notamment en empéchant les moyens permettant de toumer les conditions fixées dans l'autorisation (voir X c/Royatune-Uni, requête n" 8266/78, DR 16 p . 190) . En l'espèce, la Cottunission n'a pas à s'occuper des droits éventuels des auditeurs en dehors de la zone de 10 km . Elle n'estime pas non plus nécessaire de se pencher sur la question des droits éventuels des sociétés d'exploitation de réseaux câblés . En tout état de cause, la station de radio n'est pas autorisée à émettre en dehors de la zone visée par l'autorisation . La Conunission fait observer que, si leurs antennes sont situées à l'intérieur de la zone de 10 km, les exploitants de réseaux câblés peuvent recevoir et retransmettre librement des émissions de radios locales . L'Ordonnance n° t de 1983 veille donc à empêcher que l'ordonnance de 1982 sur les essais locaux de radiodiffusion, qui restreint les émissions de radio à une zone de 10 km, ne soit transgressée par les exploitants de réseaux câblés qui ont des antennes en dehors de la zone concemée . L'article 78 par . 3 de l'Ordonnance n" 1 de 1983 a donc indubitablement pour objectif de garantir le respect de l'ordonnance de 1982 sur les essais locaux de radiodiffusion . La Commission en conclut donc que la législation et ses effets dont se plaignent les requérants entrent dans le cadre des dispositions de la troisième phrase de l'article 10 par . 1 .
6es requérants allèguent que le droit suisse ne prévoit aucun recours effectif permettant de rechercher si l'Ordonnance n° 1 de 1983 viole ou non leurs droits reconnus par la Convention . II faut interpréter l'article 13 comme garantissant un . recours effectif devant une instance nationale» à quiconque allègue une violation de ses droits et liberté sprotégalCnvei(or'@tKlas,bid . par . 64) .
Néanmoins, d'après la jurisprudence constante de la Commission, .I'article 13 ne concerne par la législation et ne garantit pas un recours en vertu duquel s'opérerai t - 245 -
un contrôle de la conformité de la législation avec la Convention - (voir affaire Young, James et Webster, rapport de la Commission du 14 décembre 1979, par . 177) . Les griefs .fotrnulés par les requérants en l'espèce concernant la législation, l'article 13 ne garantit donc pas un recours à cet égard . D s'ensuit que cet aspect de la requête lui-aussi est manifestement mal fondé au sens de l'article 27 par . 2 de la Convention . Par ces motifs, la Commission
DÉCLARE LA REQUÊTE IRRECEVABLE .
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