| X. contre l'AUTRICHE

EN FAIT
Les faits de la cause tels qu'ils ont été exposés par le requérant, peuvent se résumer comme suit:
1. Le requérant, ressortissant autrichien né le ... 1902, exerce la profession d'avocat à Vienne. X. a déjà saisi la Commission d'une requête en son propre nom (N° 4982/71) concernant l'obligation de vote pour l'élection du Président de la Fédération. Cette requête a été déclarée irrecevable par décision du 22 mars 1972 (Recueil 40, p. 50). La présente requête n'a aucun rapport avec la précédente et concerne certaines dispositions de la loi autrichienne sur les concordats (Ausgleichsordnung). Le requérant déclare qu'il introduit sa requête tant en son nom propre que dans l'intérêt de l'ensemble de la population autrichienne.
2. Le requérant a une créance incontestée sur M. Y., négociant et propriétaire à Vienne de deux maisons de commerce. Y. a suspendu ses paiements et a demandé au tribunal de commerce de Vienne l'ouverture de la procédure concordataire (Ausgleichsverfahren). En vertu de l'article 42 de la loi sur les concordats il suffit, pour qu'une demande de concordat soit acceptée, que la majorité des créanciers ayant droit de vote présents à l'audience approuvent la demande, et que le montant global des créances des personnes approuvant la demande atteigne au moins les 3/4 du montant global de toutes les créances conférant le droit de vote. En vertu de l'article 53 de la loi susmentionnée le concordat homologué par le tribunal libère le débiteur de l'obligation de dédommager ultérieurement ses créanciers de la perte qu'ils ont subie. Lors de l'audience du .. août 1971 le débiteur a obtenu les deux majorités nécessaires à l'acceptation d'un concordat de 50%. Le requérant a voté contre le concordat. Par décision du .. octobre 1971 le tribunal de commerce a homologué ce concordat.
3. Le requérant a formé devant la Cour d'appel un recours contre le décision du .. octobre 1971. Dans ce recours le requérant a fait valoir, en substance, ce qui suit: Les dispositions de la loi sur les concordats, notamment l'article 53, qui ont trait à l'homologation appartiennent au passé. Certes, elle n'ont jamais été expressément abrogées; toutefois, il suffit, pour qu'une loi soit abrogée, qu'elle soit modifiée par le législateur (lex posterior derogat priori). Le requérant considère, en effet, que l'article 53 de la loi susmentionnée a été modifié par l'article 1 du premier Protocole additionnel à la Convention. Le requérant estime que le fait de libérer un commerçant incapable ou imprudent de l'obligation de s'acquitter d'une partie importante de sa dette ne sert pas l'utilité publique. Celle-ci exigerait plutôt que de tels commerçants soient privés de la possibilité d'exploiter leur entreprise aux frais de leurs créanciers. On devrait obliger ces commerçants, après la répartition de la masse de la faillite, à gagner leur vie au moyen d'une occupation salariée et à réparer le tort qu'ils ont causé. Mais même s'il était d'utilité publique que des commerçants incapables ou peu sérieux puissent se libérer de leurs obligations financières grâce à une procédure de concordat, cette libération ne serait permise, au sens de l'article 1 du Protocole additionnel, que si l'Etat dédommage les créanciers qui n'ont pas approuvé le concordat de la perte qu'ils subissent. En l'absence d'un tel dédommagement, une intervention dans le droit de propriété est incompatible avec les principes généraux du droit international.
4. Par décision du .. novembre 1971, la Cour d'appel a donné suite au recours du requérant et a refusé d'homologuer le concordat. Il est vrai que la cour n'a pas donné suite au recours pour les motifs que le requérant a invoqués, mais en raison de considérations juridiques sans intérêt pour la présente requête. En ce qui concerne l'argumentation développée dans le recours, la Cour d'appel a relevé, en substance, ce qui suit: L'article 1 du premier Protocole additionnel n'a pas abrogé l'article 53 de la loi sur les concordats. L'homologation d'un concordat conclu entre le débiteur concordataire et ses créanciers ne saurait être considérée comme une expropriation de la partie de la créance à l'égard de laquelle le débiteur est libéré. L'une des caractéristiques essentielles de l'expropriation est le transfert des droits de propriétés par lequel le bien exproprié passe dans le domaine public (la cour se réfère à ce sujet au Manuel des Libertés fondamentales et des droits de l'homme, p. 160, de M. Ermacora). Dans le cas d'un concordat homologué par le tribunal, il ne saurait être question de transférer un bien exproprié dans le domaine public, ni de le transférer à un tiers pour cause d'utilité publique.
5. Contre cette décision de la Cour d'appel, le débiteur concordataire s'est pourvu en cassation (Revisionsrekurs) devant la Cour suprême. Le requérant rappelle que selon le droit autrichien il ne pouvait pas lui-même former un pourvoi en cassation étant donné que la Cour d'appel avait donné suite à son recours - même si les motifs adoptés par la cour n'étaient pas ceux que le requérant eût désirés.
Par son arrêt du .. janvier 1972, la Cour suprême donna suite au pourvoi du débiteur concordataire, et rétablit la décision de première instance. En d'autres termes, la Cour suprême confirma le concordat conclu. L'arrêt fut notifié au requérant le .. mars 1972.
Dans l'exposé des motifs, la Cour suprême a pris position aussi à l'égard de la question de la violation de l'article 1 du premier Protocole additionnel. Ces motifs peuvent se résumer comme suit: Les dispositions de la loi sur les concordats, notamment l'article 53, alinéa 1, n'ont pas été abrogées par l'article 1 du premier Protocole additionnel. Certes, l'article 5 de la loi fondamentale de l'Etat du 21 décembre 1867 - loi ayant rang constitutionnel - dispose que la propriété est inviolable. Une expropriation contre la volonté du propriétaire ne peut intervenir que dans les cas et de la manière définis par la loi. La notion de propriété doit être comprise comme tout droit privé subjectif et celle d'expropriation comme tout atteinte à ces droits. Dans cette catégorie entrent également les créances des créanciers concordataires sur le débiteur concordataire. La loi sur les concordats, et notamment l'article 53, ne vise qu'à régler les relations juridiques entre le débiteur concordataire et les créanciers concordataires. L'atteinte aux droits de ces créanciers intervient également par une acte de souveraineté (Hoheitsakt), à savoir l'homologation du concordat par le tribunal. Le fait, pour le créancier, de devoir ainsi se limiter à une partie de sa créance - obligation qui résulte d'une décision prise à la majorité des créanciers - doit être considéré, selon la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, comme un intervention licite dans des actes ou relations juridiques existants (zulässiger Eingriff in bestehende Rechtsgeschäfte oder Rechtsbeziehungen).
La cour estime que la Convention ne contient aucune disposition contraire applicable en l'occurrence et que l'article 53 de la loi sur les concordats doit être considéré comme une règle toujours valide.
GRIEFS
6. Le requérant estime qu'on ne saurait souscrire à l'argumentation de la Cour suprême.
Il est bien compréhensible que la Convention ne puisse contenir aucune disposition se rapportant à l'article 53 de la loi sur les concordats ou à une autre disposition quelconque de la législation de l'un des Etats contractants. Toutefois, l'article 1 du premier Protocole additionnel affirme clairement que toute personne a droit au respect de ses biens et que nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Or, aucune de ces conditions n'est remplie en l'espèce. Le fait de libérer un commerçant incapable, imprudent ou sans scrupules d'une partie importante de ses obligations, et ce aux dépens de son créancier, ne sert pas l'utilité publique, mais au contraire, lui nuit.
Mais même si cette attitude servait réellement l'utilité publique, les principes généraux du droit international exigeraient que l'Etat dédommage les créanciers qui n'ont pas approuvé le concordat de la perte qu'ils subissent. Sans dédommagement, une atteinte au droit de propriété - et encore au profit d'un particulier - contrevient aux principes généraux du droit international. Le fait qu'une majorité de créanciers approuve la conclusion d'un concordat ne saurait se substituer au refus d'approbation exprimé par un particulier, ni entraîner pour celui-ci l'obligation de renoncer à une partie de sa créance. Le requérant demande, par conséquent, à la Commission d'inviter la République d'Autriche à abroger les dispositions incriminées de la loi sur les concordats ou, à défaut, de les compléter de telle sorte que les créanciers qui n'ont pas approuvé le concordat reçoivent de l'Etat un dédommagement équitable pour la perte par eux subie.
PROCEDURE
7. La requête a été soumise à un groupe de trois membres aux fins d'examen préalable de sa recevabilité (article 45, par. 1, du Règlement intérieur). Dans son rapport du 8 février 1973, le groupe demanda au Président de la Commission de communiquer la requête au Gouvernement autrichien et de l'inviter à présenter par écrit ses observations sur la recevabilité, conformément à l'article 45, par. 2, du Règlement intérieur. Le 4 avril 1973, le Gouvernement autrichien présenta ses observations sur la recevabilité de la requête. Le requérant y répondit par un mémoire du 16 avril 1973. La requête a été à nouveau examinée par un groupe de trois membres le 1er juin 1973.
ARGUMENTATION DES PARTIES
a) Les arguments du Gouvernement défendeur peuvent se résumer comme suit:
8. L'article 1, par. 1, du premier Protocole additionnel subordonne l'expropriation à trois conditions: - elle doit servir l'utilité publique; - elle n'est licite que dans le conditions prévues par la loi; - les principes généraux du droit international doivent être respectés.
9. Des développements particuliers ne s'imposent pas pour montrer que la loi autrichienne sur les concordats constitue une loi quant au fond. Ce fait a aussi été implicitement admis par le requérant. Le concordat est une décision judiciaire. Ce n'est pas un contrat entre le débiteur et ses créanciers. Le Gouvernement relève que plusieurs Etats européens connaissent une institution comparable à la procédure autrichienne de concordat. Ce fut notamment le cas de la République Fédérale d'Allemagne, de la Belgique, du Danemark, de la France, de l'Italie, des Pays-Bas, de la Norvège et de la Suède. L'institution du concordat en dehors de la faillite fait également l'objet d'un avant-projet de convention communautaire entre les Etats membres des Communautés européennes.
Toutes ces réglementations visent l'objectif suivant: Il faut éviter au débiteur la vigueur de la faillite et donner aux créanciers une meilleur chance d'obtenir un règlement plus favorable. Les créanciers sont les meilleurs juges pour ce qui est de la question du recouvrement de leurs créances. Mais l'importance du tribunal est partout reconnue. Il appartient au tribunal de dire ce qu'exige non seulement l'intérêt général, mais aussi l'intérêt des créanciers.
10. La procédure de concordat ne saurait être dominée par le principe de l'individualisme. Le législateur autrichien a adopté une solution économiquement profitable et utile à la collectivité. La procédure de concordat est dominée par le principe de généralité (les effets du concordat s'étendent à tout le patrimoine sans exception) et le principe de l'égalité de traitement des créanciers non privilégiés (créanciers concordataires), dont les créances ne sont pas garanties. Ainsi il a été mis fin à la situation antérieure qui attachait trop de prix à l'autonomie du créancier pris individuellement. Dans le droit en vigueur le législateur a, par conséquent, donné à la majorité qualifiée des créanciers la possibilité d'imposer des sacrifices à la minorité. Au tribunal incombe une fonction d'examen et de surveillance. L'homologation judiciaire comporte l'examen à la fois de la légalité et de l'opportunité du concordat. Le souci de l'utilité publique est au premier plan des préoccupations du tribunal. Ces considérations trouvent leur consécration explicite par exemple dans l'article 56 a) de la loi sur les concordats. Normalement, une proposition de concordat d'un débiteur doit être approuvée par les créanciers dans un délai de 90 jours (article 56). L'article 56 a) permet cependant de prolonger ce délai lorsque la procédure concerne une entreprise qui revêt une importance économique ou pour d'autres motifs sérieux. La procédure de concordat permet donc d'empêcher l'ouverture de la faillite lorsque l'intérêt général, et notamment l'importance économique d'une entreprise, commande d'empêcher son effondrement. En l'occurrence, on se préoccupe moins de garantir le revenu et l'existence du débiteur que de maintenir une entreprise en exploitation et, partant, de préserver ainsi des emplois. Bien entendu, le tribunal tient compte de la respectabilité du débiteur. La loi prévoit que, dans certaines conditions, le débiteur ne peut pas bénéficier des avantages du concordat.
11. S'agissant de la protection de la propriété privée, le droit international se préoccupe uniquement de restreindre le pouvoir de disposition de l'Etat sur les biens situés sur son territoire, en faveur des personnes qui ne sont pas des ressortissants de cet Etat. L'obligation, imposée par le droit international, d'assurer une indemnisation appropriée ne lie un Etat qu'en cas d'expropriation de biens étrangers. Cette situation n'a pas été modifiée par l'article 1 du premier Protocole additionnel. Le Gouvernement se réfère aux décisions de la Commission sur la recevabilité des requêtes N° 511/59 (Annuaire III, page 394) et N° 1870/63 (Annuaire VIII, page 219). Le Gouvernement estime d'ailleurs que la disposition litigieuse de la loi autrichienne sur les concordats serait compatible avec l'article 1 du premier Protocole additionnel même si le requérant était un ressortissant étranger. En effet, conformément à l'article 1, par. 2, du premier Protocole additionnel, l'expropriation est licite lorsqu'il s'agit de réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général.
12. Pour les motifs invoqués, le Gouvernement estime que la requête devrait être déclarée irrecevable par application de l'article 27 par. 2 de la Convention.
b) Les arguments du requérant peuvent se résumer comme suit:
13. Le requérant relève que le concordat n'est pas une "décision judiciaire", mais il nécessite une telle décision, par laquelle la demande du débiteur et l'acceptation de celle-ci par la majorité des créanciers sont approuvés et homologuées. Le requérant estime que le fait que d'autres Etats connaissent une institution comparable à la procédure autrichienne de concordat, n'est pas un argument décisif. En effet, le Gouvernement mis en cause ne saurait trouver une justification dans le fait que d'autres Etats violent également la Convention.
14. L'affirmation selon laquelle la loi sur les concordats sert l'utilité publique, ne peut être inférée des dispositions de ladite loi. Au contraire, ces dispositions permettent de l'infirmer. Le tribunal n'a ni le droit ni le devoir de dire si le concordat sert l'utilité publique. Il est simplement chargé d'examiner si le concordat est contraire ou non à l'utilité publique (c'est-à-dire s'il y a abus de la procédure de concordat). En effet, la loi définit les cas dans lesquels le débiteur ne peut pas solliciter un concordat.
Ce n'est que dans un cas exceptionnel que le tribunal doit examiner si le concordat sert l'utilité publique. Ce cas, mentionné par le Gouvernement, concerne la possibilité de proroger le délai dans lequel une proposition de concordat doit être approuvée par les créanciers. Ce délai peut être prorogé pour cause d'utilité publique.
La loi sur les concordats fournit une autre argument en faveur de la thèse selon laquelle le concordat ne sert pas l'utilité publique. Le Gouvernement a mentionné le principe de l'égalité de traitement des créances non privilégiées . Effectivement, la loi distingue les créanciers privilégiés et ceux qui ne le sont pas. De ce fait elle viole non seulement l'article 1 du premier Protocole additionnel, mais également le principe de l'égalité consacré par l'article 14 de la Convention. Une autre preuve en faveur de cette thèse réside dans le fait que les créances de l'Etat en matière d'impôts, de taxes et de droits exigibles pendant les trois ans précédant l'ouverture de la procédure de concordat, sont privilégiées, de même que les cotisations de sécurité sociale. Selon le requérant les sacrifices à consentir dans l'intérêt de la collectivité ne doivent pas être mis à la charge de certains citoyens, mais sont à répartir sur l'ensemble de la population.
15. En conséquence, l'utilité publique n'est nullement une condition de l'homologation d'un concordat et dans la procédure de concordat le principe de l'égalité n'est pas respecté.
le requérant demande à la Commission de déclarer sa requête recevable.
EN DROIT
16. Le requérant se plaint que, par son arrêt du .. janvier 1972 la Cour suprême a confirmé l'homologation d'un concordat aux termes duquel il s'est vu attribuer 50% de la valeur nominale d'une créance qu'il détenait contre le débiteur concordataire.
Il allègue que l'article 53 de la loi autrichienne sur les concordats, aux termes duquel, une fois un concordat homologué, le débiteur est libéré de la fraction non couverte de sa dette, est contraire à l'article 1er du Protocole additionnel (P1-1) à la Convention, en ce qu'il consacrerait une manière d'expropriation sans utilité publique.
L'article 1er du Protocole additionnel (P1-1) stipule: "Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôt ou d'autres contributions ou des amendes."
17. La Commission a déjà eu l'occasion d'admettre qu'une créance reconnue peut constituer un "bien", au sens de cette disposition (cf. décision sur la recevabilité de la requête N° 3039/67, Annuaire 10, pp. 516-517). En l'espèce, le requérant soutient à tort qu'il a été privé d'un bien par l'effet conjugué de l'homologation du concordat litigieux et de l'article 53 de la loi sur les concordats. Sa créance, en effet, ne lui a pas été enlevée ni en tout, ni en partie, par un acte d'une autorité publique, mais sa valeur économique, il est vrai, s'est trouvée réduite du fait de l'insolvabilité de son débiteur, circonstance dont l'Etat autrichien ne peut être tenu pour responsable.
La procédure de concordat qui existe, avec quelques variantes, dans la plupart des Etats Parties à la Convention, a pour but de permettre à un insolvable de désintéresser ses créanciers au mieux de ses possibilités, c'est-à-dire, en même temps, au mieux de leurs intérêts, en évitant notamment les effets dépréciatifs d'une faillite. Le concordat est un accord de caractère privé et collectif, conclu par la volonté des parties. Par la formalité de l'homologation, l'Etat se borne à veiller à ce que cet accord, intervenu entre le débiteur et ses créanciers, soit équitable et sauvegarde réellement les intérêts de ces derniers. Dans cette optique, la règle selon laquelle le concordat est conclu lorsqu'il a recueilli une majorité qualifiée des créanciers, n'apparaît nullement critiquable, au regard de l'article 1er du Protocole additionnel (P1-1). L'examen des griefs formulés par le requérant ne permet donc de déceler, même d'office, aucune apparence de violation des droits et libertés reconnus par la Convention, et notamment par l'article 1er de son Protocole additionnel (P1-1), de sorte que la requête doit être rejetée comme manifestement mal fondée, au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.