ARRÊT DU TRIBUNAL (troisième chambre)
28 septembre 2022 (*)
« Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Documents relatifs à l’enquête à l’encontre de l’ancien Premier ministre de la République tchèque pour utilisation abusive des fonds européens et conflits d’intérêts potentiels – Refus d’accès – Exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit – Disparition partielle de l’intérêt à agir – Non-lieu à statuer partiel – Obligation de motivation »
Dans l’affaire T‑174/21,
Agrofert, a.s., établie à Prague (République tchèque), représentée par M^e S. Sobolová, avocate,
partie requérante,
contre
Parlement européen, représenté par MM. N. Görlitz, J.-C. Puffer et M^me O. Hrstková Šolcová, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenu par
Commission européenne, représentée par M^mes C. Ehrbar, M. Salyková et M. J. Hradil, en qualité d’agents,
partie intervenante,
LE TRIBUNAL (troisième chambre),
Composé, lors des délibérations, de M. G. De Baere (rapporteur), président, M^mes G. Steinfatt et S. Kingston, juges,
greffier : M. E. Coulon,
vu la phase écrite de la procédure,
vu l’absence de demande de fixation d’une audience présentée par les parties dans le délai de trois semaines à compter de la signification de la clôture de la phase écrite de la procédure et ayant décidé, en application de l’article 106, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal, de statuer sans phase orale de la procédure,
rend le présent
Arrêt
1 Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, Agrofert, a.s., demande l’annulation de la décision A(2019) 8551 C (D 300153) du Parlement européen, du 15 janvier 2021 (ci-après la « décision attaquée »), par laquelle celui-ci lui a refusé l’accès à deux documents relatifs à l’enquête à l’encontre de l’ancien Premier ministre de la République tchèque pour utilisation abusive des fonds européens et conflits d’intérêts potentiels.
Antécédents du litige
2 La requérante est une société holding tchèque qui contrôle plus de 230 sociétés actives dans divers secteurs de l’économie, tels que l’agriculture, la production de denrées alimentaires, l’industrie chimique ou les médias. Elle a été initialement constituée par M. Andrej Babiš, qui est devenu Premier ministre de la République tchèque en 2017 et l’est demeuré jusqu’en décembre 2021.
3 Par lettre du 31 juillet 2020, la requérante a soumis au Parlement une demande d’accès à des documents en vertu du règlement (CE) n^o 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43).
4 Dans sa demande, la requérante a indiqué que la résolution 2019/2987(RSP) du Parlement européen, du 19 juin 2020, sur la réouverture de l’enquête à l’encontre du Premier ministre de la République tchèque pour utilisation abusive des fonds européens et conflits d’intérêts potentiels (JO 2021, C 362, p. 37, ci-après la « résolution »), affirmait que M. Babiš continuait à contrôler le groupe Agrofert après sa désignation comme Premier ministre de la République tchèque. Considérant cette
affirmation inexacte, la requérante a expliqué souhaiter connaître les sources et les informations détenues par le Parlement avant d’adopter la résolution, à l’exception du rapport sur la mission d’information de la commission du contrôle budgétaire (CONT) du Parlement en République tchèque du 26 au 28 février 2020 (ci-après le « rapport sur la mission d’information »), contenant la même affirmation. Elle a ainsi demandé l’accès, premièrement, à tous les documents recueillis ou utilisés par la
commission du contrôle budgétaire du Parlement comme documents justificatifs à l’appui de l’affirmation selon laquelle le Premier ministre de la République tchèque, M. Babiš, contrôlait toujours le groupe Agrofert et des autres affirmations concernant la requérante ou le groupe Agrofert qui figuraient dans le rapport sur la mission d’information, deuxièmement, à tous les documents qui ont été utilisés lors de la préparation de la proposition de résolution du Parlement du 15 juin 2020 sur la
réouverture de l’enquête à l’encontre du Premier ministre de la République tchèque pour utilisation abusive des fonds européens et conflits d’intérêts potentiels et, troisièmement, à tous les documents fournis aux membres du Parlement ou aux groupes politiques du Parlement ou demandés par ceux-ci en lien avec la résolution ou la proposition de résolution.
5 Par décision du 14 septembre 2020, le Parlement a répondu à la demande de la requérante. D’une part, il a identifié un certain nombre de documents comme correspondant à cette demande et a informé la requérante qu’une partie de ces documents était publiquement accessible. D’autre part, sur le fondement de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, et paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001, le Parlement a refusé l’accès à deux documents (ci-après les « documents
demandés »), à savoir, premièrement, la lettre du membre de la Commission européenne, M. Oettinger, au Premier ministre de la République tchèque, du 29 novembre 2018, portant la référence ARES (2018) 6120850 (ci‑après la « lettre de la Commission ») et, deuxièmement, le rapport d’audit final de la Commission, du 29 novembre 2019, portant la référence ARES (2019) 7370050, relatif à un audit sur le fonctionnement des systèmes de gestion et de contrôle en place en République tchèque pour éviter des
conflits d’intérêts conformément aux articles 72 à 75 et 125 du règlement (UE) n^o 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social
européen, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et abrogeant le règlement (CE) n^o 1083/2006 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 320) (ci-après le « rapport d’audit final »).
6 Par lettre du 9 octobre 2020, enregistrée par le Parlement le 28 octobre 2020, la requérante a présenté une demande confirmative tendant à ce que le Parlement révise sa position. Elle a considéré que le traitement de sa demande initiale n’était pas conforme au règlement n^o 1049/2001. Premièrement, elle a estimé que la liste des documents identifiés par le Parlement était incomplète et, deuxièmement, que le refus d’accès aux documents demandés était injustifié.
7 Dans la décision attaquée, le Parlement a, tout d’abord, indiqué que les documents identifiés dans sa décision du 14 septembre 2020 constituaient tous les documents en sa possession correspondant à la demande de la requérante. Le Parlement a, ensuite, confirmé son refus d’accès aux documents demandés sur le fondement de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001, relatif à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit.
8 Le Parlement a rappelé que, la Commission étant l’auteur des documents demandés, il l’avait consultée en application de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n^o 1049/2001, afin d’obtenir son opinion quant à une éventuelle divulgation de ces documents. La Commission a informé le Parlement que la divulgation des documents demandés porterait atteinte à des enquêtes et à des audits en cours relatifs à des questions soulevées dans la résolution et compromettrait l’intégrité de leurs
résultats.
9 Le Parlement a considéré que les documents demandés avaient été établis par la Commission dans le cadre d’une enquête en cours concernant une éventuelle violation, par la République tchèque, du droit de l’Union européenne relatif à la prévention des conflits d’intérêts et que leur divulgation porterait atteinte à l’objectif de cette enquête.
10 D’une part, le Parlement a indiqué que l’objectif des enquêtes de la Commission concernant des violations potentielles du droit de l’Union est de donner l’opportunité à l’État membre concerné de se conformer aux obligations qui lui incombent en vertu de ce droit et de faire usage de ses droits de la défense à l’encontre des objections formulées par la Commission. Il a estimé que l’État membre concerné était en droit d’attendre de la Commission le respect de la confidentialité, sans quoi il
pourrait s’avérer encore plus difficile d’entamer un dialogue entre la Commission et cet État membre visant à mettre fin à l’infraction alléguée, afin de permettre le respect du droit de l’Union et d’éviter des poursuites judiciaires. Il a considéré que la confidentialité justifiait un refus d’accès à des documents relatifs à des enquêtes de la Commission qui pouvaient éventuellement conduire à une procédure d’infraction au droit de l’Union.
11 D’autre part, le Parlement a relevé que, comme cela était indiqué dans la résolution, les enquêteurs et les parties prenantes à l’enquête semblaient être entourés par un climat de menaces. Il a estimé que la publication prématurée des documents demandés aurait donc une incidence négative sur le niveau de coopération entre les enquêteurs et les parties prenantes, qui seraient exposés à des pressions additionnelles de la part de tiers, et compromettrait la capacité de la Commission de mener
son enquête aussi efficacement que possible. En outre, la qualité des informations pouvant être collectées par les enquêteurs serait également compromise.
12 Pour ces raisons, le Parlement a estimé qu’un accès public aux documents demandés porterait atteinte à l’objectif de l’enquête de la Commission.
13 Enfin, il a relevé que les droits de la défense de la requérante, invoqués par celle-ci dans sa demande confirmative, constituaient un intérêt privé et non un intérêt public supérieur. Il a estimé qu’il n’était pas démontré que, en l’espèce, un intérêt public à ce que les documents demandés soient accessibles prévaudrait sur l’intérêt visant à protéger l’objectif de l’enquête de la Commission.
Sur les faits postérieurs à l’introduction du présent recours
14 Le 23 avril 2021, la Commission a publié, sur son site Internet, le rapport d’audit final dans une version expurgée des données relatives au fonctionnement interne des fonds fiduciaires AB Private Trust I et AB Private Trust II ainsi que des données à caractère personnel des individus concernés.
15 Sur son site Internet, la Commission a indiqué :
« Depuis l’adoption du rapport d’audit final, des progrès ont été faits pour clarifier certaines conclusions de l’audit […], pour mettre en œuvre correctement des recommandations de l’audit […] ou pour répondre partiellement à d’autres. Les autorités tchèques ont également apporté quelques améliorations au système de gestion et de contrôle afin d’atténuer les conflits d’intérêts potentiels des agents publics.
Compte tenu des mesures de précaution prises par les autorités du programme à la demande de la Commission, aucune dépense n’a été déclarée pour les opérations affectées par les résultats de l’audit, et les fonds de l’Union restent protégés contre les risques identifiés au cours de l’audit.
‟Disclaimer” : En principe, la Commission ne publie pas ses rapports d’audit ni les informations relatives à l’audit, sauf dans des situations exceptionnelles telles que celles où la transparence de l’information présente un intérêt public important. Le présent rapport d’audit final est publié en tenant compte des exigences relatives à la protection de certaines informations, telles que les données personnelles ou les secrets commerciaux, conformément au règlement n^o 1049/2001. »
Conclusions des parties
16 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– condamner le Parlement aux dépens.
17 Le Parlement, soutenu par la Commission, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner la requérante aux dépens.
En droit
18 À l’appui de son recours, la requérante soulève deux moyens, tirés, en substance, de la violation de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001. Le premier moyen est tiré de ce que le Parlement n’a pas établi que les conditions de refus d’accès aux documents demandés étaient respectées. Le second moyen est tiré de ce que le Parlement n’a pas tenu compte de l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents demandés.
Sur la demande de retrait du dossier de plusieurs documents produits en annexe à la requête
19 La Commission demande que les documents figurant dans les annexes A.10 à A.12 de la requête soient exclus du dossier. Il s’agit du projet de rapport d’audit du 20 mai 2019, du rapport d’audit final et de la lettre de suivi de l’audit du 22 octobre 2020 (ci-après la « lettre de suivi »), pour lesquels la Commission indique ne pas avoir autorisé leur divulgation intégrale.
20 La Commission relève que les filiales de la requérante ont eu accès à une partie de la lettre de suivi aux fins de la procédure administrative nationale concernant l’octroi de subventions. La Commission indique que, à la demande du Městský soud v Praze (cour municipale de Prague, République tchèque), elle a accepté, le 4 février 2021, que l’une des sociétés du groupe Agrofert ait accès au projet de rapport d’audit et au rapport d’audit final, mais uniquement aux fins de la procédure
judiciaire nationale. Elle relève que, le 23 avril 2021, elle a publié le rapport d’audit final dans une version expurgée des données relatives au fonctionnement interne des fonds fiduciaires AB Private Trust I et AB Private Trust II ainsi que des données à caractère personnel des individus concernés.
21 Partant, elle estime que le maintien de ces trois documents dans le dossier de la présente affaire permettrait à la requérante de contourner, d’une part, l’obligation de confidentialité qu’elle avait formulée lors de la communication de ces documents en vertu de la coopération loyale et, d’autre part, la procédure de demande d’accès aux documents prévue par le règlement n^o 1049/2001.
22 La requérante fait valoir que les documents figurant dans les annexes A.10 à A.12 de la requête sont ceux qui ont été publiés dans les médias tchèques et qui sont encore consultables sur Internet. Il ne s’agirait donc pas de documents que la Commission aurait communiqués sous le régime de la confidentialité à la requérante ou à l’une de ses filiales, qui ont également produit le rapport d’audit final tel que publié dans la presse dans le cadre de leurs recours devant le Tribunal enregistrés
sous les numéros d’affaire T‑101/21 et T‑213/21.
23 Il convient de rappeler que le principe qui prévaut en droit de l’Union est celui de la libre appréciation des preuves, dont il découle que la recevabilité d’un élément de preuve produit en temps utile ne peut être contestée devant les juridictions de l’Union qu’en se fondant sur le fait que celui-ci a été obtenu irrégulièrement (voir arrêt du 30 septembre 2021, Cour des comptes/Pinxten, C‑130/19, EU:C:2021:782, point 104 et jurisprudence citée).
24 Il y a lieu de relever que ni un éventuel caractère confidentiel des documents en question ni le fait qu’ils ont pu être obtenus irrégulièrement ne s’oppose en principe à ce qu’ils soient maintenus au dossier. En effet, il n’existe pas de disposition prévoyant expressément l’interdiction de tenir compte de preuves illégalement obtenues (voir arrêt du 8 novembre 2018, QB/BCE, T‑827/16, EU:T:2018:756, point 63 et jurisprudence citée).
25 En l’espèce, il est constant que la Commission n’a pas autorisé la divulgation des versions intégrales des documents figurant dans les annexes A.10 à A.12 de la requête.
26 Premièrement, dans la mesure où les versions de ces documents sont celles qui ont été publiées sur Internet par la presse tchèque, il n’est pas établi que la requérante se serait procuré illégalement ces documents. Ainsi, la Commission ne saurait soutenir que la requérante les produirait en violation de l’obligation de confidentialité résultant du fait qu’ils lui auraient été communiqués dans le cadre d’une procédure judiciaire nationale.
27 À cet égard, il y a lieu de relever que le caractère confidentiel de ces documents a, en tout état de cause, été compromis du fait de cette publication sur Internet, de sorte que leur production au dossier de la présente procédure ne porte pas autrement atteinte audit caractère (voir, en ce sens, arrêt du 12 mai 2015, Dalli/Commission, T‑562/12, EU:T:2015:270, point 50).
28 Deuxièmement, la Commission, pour faire valoir que le maintien de ces documents au dossier de la présente procédure constituerait un contournement de la procédure de demande d’accès aux documents prévue par le règlement n^o 1049/2001, se limite à mentionner l’ordonnance du 14 mai 2019, Hongrie/Parlement (C‑650/18, non publiée, EU:C:2019:438, point 14), l’arrêt du 31 janvier 2020, Slovénie/Croatie (C‑457/18, EU:C:2020:65, point 68), ainsi que l’ordonnance du 17 décembre 2020,
Wagenknecht/Commission (T‑350/20, non publiée, EU:T:2020:635, point 19).
29 Or, selon la jurisprudence invoquée par la Commission, la Cour et le Tribunal ont estimé que, en invoquant et en produisant, dans le cadre d’un recours, un avis juridique émanant du service juridique d’une institution de l’Union comportant une appréciation juridique sur des questions de droit pertinentes au regard de l’objet du recours, la partie requérante entendait confronter cette institution à cet avis juridique dans la procédure. Ils ont considéré qu’autoriser le maintien de cet avis
juridique dans le dossier de l’affaire, alors que sa divulgation n’avait pas été autorisée par l’institution concernée, reviendrait à permettre à la partie requérante de contourner la procédure de demande d’accès à un tel document, mise en place par le règlement n^o 1049/2001.
30 D’une part, il convient de relever que les décisions citées au point 28 ci-dessus concernaient la production, dans le cadre d’une procédure juridictionnelle, d’un avis émanant du service juridique d’une institution de l’Union, c’est-à-dire d’un document destiné à un usage interne. D’autre part, dans ces décisions, la justification du refus de verser le document au dossier reposait sur le fait que l’institution en cause serait amenée à prendre position publiquement sur le contenu de ce
document dans le cadre d’un recours, ce qui pourrait compromettre l’intérêt des institutions à demander des avis juridiques et à recevoir des avis francs, objectifs et complets.
31 Force est de constater que cette jurisprudence n’est pas applicable en l’espèce.
32 En effet, en l’espèce, les documents produits dans les annexes A.10 à A.12 de la requête ne sont pas des documents internes du Parlement ni de la Commission. En outre, étant donné que l’objet du présent recours concerne la légalité de la décision du Parlement refusant l’accès à certains documents, il ne s’agit pas en l’espèce de demander au Parlement ou à la Commission de prendre position sur le contenu des documents produits dans les annexes A.10 à A.12 de la requête, à savoir sur l’audit
réalisé par cette dernière ou sur l’existence de conflits d’intérêts en République tchèque.
33 Partant, il n’y a pas lieu de faire droit à la demande de la Commission tendant à ce que les documents produits par la requérante, en tant qu’annexes A.10 à A.12 de la requête, soient retirés du dossier.
Sur la perte partielle d’intérêt à agir de la requérante
34 La requérante fait valoir qu’elle conserve un intérêt à agir même après la publication partielle du rapport d’audit final, cette circonstance étant sans influence sur la question de savoir si le Parlement avait adopté la décision attaquée conformément à la réglementation applicable. Selon la jurisprudence, il ne saurait être considéré que l’institution concernée a satisfait à son obligation d’octroyer l’accès à un document du seul fait que ce document a été divulgué par un tiers. La
requérante relève également que la Commission n’a publié qu’une partie du rapport d’audit final et non sa version intégrale.
35 Le Parlement relève que, à la suite de la publication par la Commission du rapport d’audit final, la question se pose de savoir si la requérante dispose encore d’un intérêt à agir en tant que sa demande d’annulation porte sur le refus d’accès à ce rapport et indique s’en remettre à la décision du Tribunal. Il ajoute que la jurisprudence citée par la requérante n’est pas pertinente dans la mesure où, en l’espèce, le rapport d’audit final a été publié par son auteur, à savoir la Commission.
36 La Commission fait valoir que la publication partielle du rapport d’audit final est conforme aux objectifs du règlement n^o 1049/2001 et prive le premier moyen de son objet en ce qui concerne ce rapport.
37 En l’espèce, il n’est pas contesté que la requérante disposait d’un intérêt à agir lorsqu’elle a introduit le présent recours le 31 mars 2021.
38 Or, postérieurement à l’introduction du présent recours, le 23 avril 2021, la Commission a publié, sur son site Internet, le rapport d’audit final dans une version expurgée des données relatives au fonctionnement interne des fonds fiduciaires AB Private Trust I et AB Private Trust II ainsi que des données à caractère personnel des individus concernés.
39 Conformément à une jurisprudence constante de la Cour, l’intérêt à agir d’un requérant doit, au vu de l’objet du recours, exister au stade de l’introduction de celui-ci, sous peine d’irrecevabilité. Cet objet du litige doit perdurer, tout comme l’intérêt à agir, jusqu’au prononcé de la décision juridictionnelle, sous peine de non-lieu à statuer, ce qui suppose que le recours soit susceptible, par son résultat, de procurer un bénéfice à la partie qui l’a intenté (voir arrêts du 30 avril 2020,
Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych/Commission, C‑560/18 P, EU:C:2020:330, point 38 et jurisprudence citée, et du 21 janvier 2021, Leino-Sandberg/Parlement, C‑761/18 P, EU:C:2021:52, point 32 et jurisprudence citée).
40 Il convient de constater que, même si le rapport d’audit final a été publié par la Commission dans une version expurgée, la décision attaquée n’a pas été formellement retirée par le Parlement, de sorte que le litige, contrairement à ce que soutient la Commission, a conservé son objet (voir, en ce sens, arrêt du 21 janvier 2021, Leino-Sandberg/Parlement, C‑761/18 P, EU:C:2021:52, point 33 et jurisprudence citée).
41 Cependant, il y a lieu de considérer que, du fait de cette publication, la requérante a perdu son intérêt à demander l’annulation du refus du Parlement d’accès à ce document, fondé sur l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001.
42 En effet, par la publication du rapport d’audit final sur Internet, la Commission a rendu ce document accessible au public.
43 Or, il convient de relever que, selon une jurisprudence constante, conformément à son considérant 1, le règlement n^o 1049/2001 s’inscrit dans la volonté de créer une union dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture et le plus près possible des citoyens. Ainsi que le rappelle le considérant 2 de ce règlement, le droit d’accès du public aux documents des institutions se rattache au caractère démocratique de ces dernières (voir arrêt du
22 mars 2018, De Capitani/Parlement, T‑540/15, EU:T:2018:167, point 57 et jurisprudence citée). Le règlement n^o 1049/2001 a pour objet d’ouvrir un droit d’accès du public en général aux documents des institutions et non d’édicter de règles destinées à protéger l’intérêt spécifique qu’une personne pourrait avoir à accéder à l’un de ceux-ci (arrêt du 1^er février 2007, Sison/Conseil, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, point 43).
44 Cela ressort, comme la Cour l’a relevé, notamment de l’article 2, paragraphe 1, de l’article 6, paragraphe 1, et de l’article 12, paragraphe 1, du règlement n^o 1049/2001 ainsi que de l’intitulé et des considérants 4 et 11 de ce règlement. La première de ces dispositions garantit en effet indistinctement le droit d’accès à tout citoyen de l’Union et à toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre, la deuxième spécifiant à cet égard que le demandeur n’est
pas obligé de justifier sa demande. La troisième de ces dispositions prévoit que les institutions mettent autant que possible les documents à la disposition « directe » du public, sous forme électronique ou par l’intermédiaire d’un registre. L’intitulé du même règlement ainsi que les considérants 4 et 11 de celui‑ci soulignent également que ce règlement a pour objet de rendre les documents des institutions accessibles au « public » (arrêt du 1^er février 2007, Sison/Conseil, C‑266/05 P,
EU:C:2007:75, point 44).
45 Il convient également de rappeler que, en vertu de l’article 2, paragraphe 1, du règlement n^o 1049/2001, les bénéficiaires du droit d’accès aux documents des institutions sont « [t]out citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre ». Il en ressort que ce règlement a vocation à garantir l’accès de tous aux documents et non pas seulement l’accès du demandeur aux documents le visant (arrêts du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission,
T‑391/03 et T‑70/04, EU:T:2006:190, point 136, et du 12 mai 2015, Technion et Technion Research & Development Foundation/Commission, T‑480/11, EU:T:2015:272, point 74).
46 Il en ressort que, à la suite de la publication du rapport d’audit final, le refus du Parlement d’accès à ce document sur le fondement de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001 n’a plus d’effet dans la mesure où l’auteur du document, la Commission, a décidé de le rendre accessible au public.
47 Il y a lieu de constater que, en cas d’annulation de la décision attaquée en ce que le Parlement a refusé l’accès au rapport d’audit final, ce dernier, dans une nouvelle décision statuant sur la demande d’accès de la requérante, ne pourrait que constater que ce document est devenu public du fait de sa publication par la Commission. Or, l’annulation de la décision attaquée, en ce qu’elle refuse l’accès de la requérante au rapport d’audit final, n’entraînerait aucune conséquence supplémentaire
par rapport à la divulgation de ce document et ne saurait procurer un bénéfice à la requérante.
48 Cette conclusion n’est pas remise en cause par l’argument de la requérante selon lequel la Commission n’a pas publié la version intégrale du rapport d’audit final.
49 En effet, il convient de rappeler qu’une demande d’accès à un document sur le fondement du règlement n^o 1049/2001 a pour conséquence de rendre ce document accessible au public et ne peut donc aboutir qu’à la divulgation de la version publique de ce document.
50 À cet égard, il y a lieu de relever que la Commission, lorsqu’elle a publié le rapport d’audit final sur son site Internet, a indiqué que « [l]e présent rapport d’audit final est publié en tenant compte des exigences relatives à la protection de certaines informations, telles que les données personnelles ou les secrets commerciaux, conformément au règlement n^o 1049/2001 ».
51 Il en ressort que la décision de la Commission de ne pas rendre accessibles au public certaines données contenues dans le rapport d’audit final n’est pas fondée sur l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001, relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit.
52 Partant, l’annulation de la décision attaquée en ce que le Parlement a refusé l’accès au rapport d’audit final sur le fondement de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001 ne saurait avoir pour effet de rendre ces données publiques. Le Parlement n’étant pas l’auteur du rapport d’audit final, il ne pourrait aller au-delà de la divulgation accordée par la Commission, auteur de ce document.
53 Dès lors, la requérante a obtenu, du fait de la publication du rapport d’audit final, le seul bénéfice que son recours, en ce qu’il vise le refus d’accès à ce document sur le fondement de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001, aurait pu lui procurer.
54 Par ailleurs, il y a lieu de relever que, pour établir la persistance de son intérêt à obtenir l’annulation du refus d’accès au rapport d’audit final, la requérante ne saurait invoquer utilement le point 45 de l’arrêt du 21 janvier 2021, Leino-Sandberg/Parlement (C‑761/18 P, EU:C:2021:52), selon lequel « il ne saurait être considéré que l’institution concernée a satisfait à son obligation d’octroyer l’accès à un document du seul fait que ce document a été divulgué par un tiers et que le
demandeur en a pris connaissance ».
55 En effet, cette jurisprudence n’est pas applicable en l’espèce, dans la mesure où la divulgation du rapport d’audit final résulte de sa publication sur Internet par la Commission, à savoir l’institution qui en est l’auteur.
56 Le fait que la requérante ait choisi de demander l’accès au rapport d’audit final au Parlement et non à l’institution qui en est l’auteur ne saurait conduire à considérer que la publication de ce document par la Commission constitue une divulgation par un « tiers ».
57 À cet égard, il convient de relever que, au point 46 de l’arrêt du 21 janvier 2021, Leino-Sandberg/Parlement (C‑761/18 P, EU:C:2021:52), invoqué par la requérante, la Cour a considéré que, contrairement à la situation dans laquelle l’institution concernée a elle-même divulgué un document, permettant ainsi au demandeur d’en prendre connaissance et d’en faire un usage de manière légale tout en étant assuré du caractère exhaustif et de l’intégrité de ce document, un document divulgué par un
tiers ne saurait être considéré comme constituant un document officiel ou comme exprimant la position officielle d’une institution en l’absence d’une approbation univoque de cette institution selon laquelle ce qui a été recueilli émane bien d’elle et exprime sa position officielle.
58 Dès lors, la Cour a jugé que, dans une situation où la partie requérante avait obtenu uniquement accès au document litigieux divulgué par un tiers et où le Parlement continuait à lui refuser l’accès au document demandé, il ne pouvait être considéré qu’elle avait obtenu l’accès à ce dernier document, au sens du règlement n^o 1049/2001, ni que, partant, elle avait perdu l’intérêt à demander l’annulation de la décision litigieuse du seul fait de cette divulgation. Au contraire, dans une telle
situation, la partie requérante conservait un intérêt réel à obtenir l’accès à une version authentifiée du document demandé, au sens de l’article 10, paragraphes 1 et 2, de ce règlement, garantissant que cette institution en était l’auteur et que ce document exprimait la position officielle de celle-ci (arrêt du 21 janvier 2021, Leino-Sandberg/Parlement, C‑761/18 P, EU:C:2021:52, point 48).
59 Or, tel n’est pas le cas en l’espèce. La publication du rapport d’audit final par la Commission, qui en est l’auteur, garantit que la requérante a eu accès à la version authentifiée du document.
60 Il s’ensuit que, la requérante n’ayant plus d’intérêt à agir s’agissant de la demande d’annulation de la décision attaquée en ce que le Parlement a refusé l’accès au rapport d’audit final, il n’y a plus lieu de statuer sur cette demande.
61 Dès lors, le présent recours doit s’analyser comme une demande d’annulation partielle de la décision attaquée en ce que le Parlement a refusé à la requérante l’accès à la lettre de la Commission.
Sur le premier moyen, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001, en ce que le Parlement n’a pas établi que les conditions de refus d’accès à la lettre de la Commission étaient respectées
62 La requérante fait valoir que le Parlement ne pouvait fonder son refus d’accès à la lettre de la Commission sur l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001 en soutenant que sa divulgation porterait atteinte à l’objectif de l’enquête en cours, dans la mesure où, premièrement, l’enquête d’audit avait déjà atteint son objectif et où, deuxièmement, en tout état de cause, le Parlement n’a pas établi que sa divulgation pourrait porter atteinte à cette enquête.
63 Il convient de rappeler qu’il résulte du considérant 2 du règlement n^o 1049/2001 que la transparence permet de conférer aux institutions de l’Union une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité à l’égard des citoyens de l’Union dans un système démocratique. À ces fins, l’article 1^er de ce règlement prévoit que celui-ci vise à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions de l’Union qui soit le plus large possible. Il ressort également de l’article 4 dudit
règlement, qui institue un régime d’exceptions à cet égard, que ce droit d’accès n’en est pas moins soumis à certaines limites fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé (voir arrêts du 22 janvier 2020, MSD Animal Health Innovation et Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, points 50 à 52 et jurisprudence citée, et du 28 mai 2020, Campbell/Commission, T‑701/18, EU:T:2020:224, point 25 et jurisprudence citée).
64 De telles exceptions dérogeant au principe de l’accès le plus large possible du public aux documents, elles doivent être interprétées et appliquées strictement (voir arrêts du 22 janvier 2020, MSD Animal Health Innovation et Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, point 53 et jurisprudence citée, et du 28 mai 2020, Campbell/Commission, T‑701/18, EU:T:2020:224, point 26 et jurisprudence citée).
65 Parmi les exceptions au droit d’accès aux documents figure celle énoncée à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001, en vertu duquel les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.
66 À titre liminaire, il convient de relever que l’appréciation du bien-fondé de l’application de l’une des exceptions prévues à l’article 4 du règlement n^o 1049/2001 doit se faire au regard des faits existant à la date de l’adoption de la décision refusant l’accès aux documents sur la base de cette exception. En effet, il résulte d’une jurisprudence constante que la légalité d’un acte de l’Union doit être appréciée en fonction des éléments de fait et de droit existant à la date où l’acte a
été adopté (voir arrêts du 11 mai 2017, Suède/Commission, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, point 63 et jurisprudence citée, et du 6 février 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña/Commission, T‑485/18, EU:T:2020:35, point 36 et jurisprudence citée).
67 En l’espèce, la date du 15 janvier 2021, à laquelle la décision attaquée a été adoptée, est seule pertinente en l’espèce s’agissant de savoir si l’exception fondée sur l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001 était justifiée. Dès lors, la publication du rapport d’audit final sur le site Internet de la Commission, le 23 avril 2021, étant postérieure à l’adoption de la décision attaquée, n’est pas pertinente s’agissant de l’appréciation de la légalité de la
décision attaquée.
68 Partant, il convient de rejeter comme inopérants les arguments de la requérante, soulevés dans la réplique, selon lesquels la publication du rapport d’audit final par la Commission confirmerait le bien-fondé de son recours, en ce que cette dernière aurait admis, par la divulgation du rapport d’audit final, qu’il n’était plus possible de porter atteinte aux objectifs de son activité d’enquête et d’audit.
Sur la première branche, tirée de ce que l’enquête avait déjà atteint son objectif
69 La requérante fait valoir que le Parlement ne pouvait lui refuser l’accès à la lettre de la Commission au motif que sa divulgation était susceptible de porter atteinte aux objectifs de l’enquête en cours, dans la mesure où l’enquête d’audit avait déjà atteint son objectif.
70 Elle considère que l’enquête, mentionnée par le Parlement, est une enquête d’audit ouverte par la direction générale de la politique régionale et urbaine et la direction générale de l’emploi, de l’inclusion et des affaires sociales de la Commission dont l’objectif est de contrôler la conformité des systèmes de gestion et de contrôle mis en place en République tchèque avec le cadre juridique relatif à la prévention des conflits d’intérêts.
71 La requérante fait valoir que, à la date de l’adoption par la Commission de la lettre de suivi, la procédure d’enquête était terminée, qu’il ne pouvait plus être porté atteinte à la réalisation des objectifs de l’audit et que l’exception ne s’appliquait donc plus. La requérante indique que, selon cette lettre de suivi, les conclusions de l’audit étaient clarifiées, certaines recommandations de l’audit avaient été mises en œuvre et d’autres étaient toujours ouvertes. Elle soutient que, à
cette date, conformément à l’article 75, paragraphes 1 et 3, du règlement n^o 1303/2013, la Commission s’était assurée de la manière dont fonctionnaient les systèmes de gestion et de contrôle mis en place par la République tchèque et avait demandé aux autorités tchèques d’adopter les mesures qu’elle estimait nécessaires.
72 L’audit aurait ainsi atteint son objectif, dans la mesure où il aurait permis à la Commission de présenter ses conclusions et de formuler ses recommandations. Cette dernière aurait indiqué, dans une lettre adressée à la requérante le 22 octobre 2020, que, « à ce stade de la procédure, après l’adoption du rapport d’audit final, il appartiendrait aux autorités du programme [de subvention] concernées de mettre en œuvre les recommandations ». Or, selon la requérante, la mise en œuvre des
recommandations formulées dans le cadre de l’audit ne saurait être considérée comme constituant une « enquête en cours ». Une interprétation stricte de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001 ne permettrait pas d’y inclure un simple contrôle de la mise en œuvre des recommandations déjà adoptées.
73 Il convient de relever que l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001, qui, comme toute exception au droit d’accès aux documents, doit être interprétée et appliquée strictement, ne vise pas à protéger les activités d’enquête en tant que telles, mais les objectifs poursuivis par ces activités (voir arrêt du 5 avril 2017, France/Commission, T‑344/15, EU:T:2017:250, point 83 et jurisprudence citée). Ainsi, cette disposition n’est applicable que
si la divulgation des documents en question risque de mettre en péril l’achèvement des activités d’inspection, d’enquête ou d’audit (arrêts du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission, T‑391/03 et T‑70/04, EU:T:2006:190, point 109, et du 7 juin 2011, Toland/Parlement, T‑471/08, EU:T:2011:252, point 43).
74 Certes, les différents actes d’enquête ou d’inspection peuvent rester couverts par l’exception tirée de la protection des activités d’inspection, d’enquête et d’audit tant que les activités d’enquête ou d’inspection se poursuivent, même si l’enquête ou l’inspection particulière ayant donné lieu au rapport auquel l’accès est demandé est terminée (voir arrêts du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission, T‑391/03 et T‑70/04, EU:T:2006:190, point 109 et jurisprudence citée, et du 7 juin 2011,
Toland/Parlement, T‑471/08, EU:T:2011:252, point 44 et jurisprudence citée).
75 Néanmoins, admettre que les différents documents ayant trait à des activités d’inspection, d’enquête ou d’audit sont couverts par l’exception tirée de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001 tant que les suites à donner à ces procédures ne sont pas arrêtées reviendrait à soumettre l’accès auxdits documents à un événement aléatoire, futur et éventuellement lointain, dépendant de la célérité et de la diligence des différentes autorités. Une telle solution se
heurterait à l’objectif consistant à garantir l’accès du public aux documents relatifs à d’éventuelles irrégularités commises dans la gestion des intérêts financiers, dans le but de donner aux citoyens la possibilité de contrôler d’une manière plus effective la légalité de l’exercice du pouvoir public (voir arrêts du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission, T‑391/03 et T‑70/04, EU:T:2006:190, points 111 et 112 et jurisprudence citée, et du 7 juin 2011, Toland/Parlement, T‑471/08, EU:T:2011:252,
point 45 et jurisprudence citée).
76 Il convient donc de vérifier si, au moment de l’adoption de la décision attaquée, étaient encore en cours des activités d’inspection et d’enquête, qui auraient pu être mises en péril par la divulgation de la lettre de la Commission, et si ces activités ont été poursuivies dans un délai raisonnable (arrêt du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission, T‑391/03 et T‑70/04, EU:T:2006:190, point 113 ; voir, également, arrêt du 7 juin 2011, Toland/Parlement, T‑471/08, EU:T:2011:252, point 46 et
jurisprudence citée).
77 Il ressort de ces énonciations que l’exception au droit d’accès prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001 peut être déclarée applicable à un rapport d’audit dont la divulgation mettrait en péril des activités d’inspection ou d’enquête qui se poursuivraient, dans un délai raisonnable, sur la base de son contenu (arrêt du 7 juin 2011, Toland/Parlement, T‑471/08, EU:T:2011:252, point 47).
78 Il convient de constater que, dans la décision attaquée, le Parlement a relevé que, « [t]ant que l’enquête se poursui[vai]t, divers actes d’enquête, tels qu’un audit particulier ayant donné lieu à un rapport d’audit, p[ouvaie]nt rester couverts par cette exception ». Le Parlement a considéré que « [l]es documents en question [avaie]nt été élaborés par la Commission dans le cadre d’une enquête en cours concernant une éventuelle violation, par la République tchèque, du droit de l’Union
européenne en matière de prévention des conflits d’intérêts » et que « [l]a divulgation publique de ces documents compromettrait l’objectif de la présente enquête ».
79 En l’espèce, la Commission a réalisé l’audit relatif au fonctionnement des systèmes de gestion et de contrôle mis en place en République tchèque pour éviter des conflits d’intérêts sur le fondement, notamment, de l’article 75 du règlement n^o 1303/2013.
80 À cet égard, l’article 75, paragraphe 1, du règlement n^o 1303/2013 prévoit que la Commission s’assure, sur la base des informations disponibles, y compris des audits effectués par des organismes de l’Union, que les États membres ont mis en place des systèmes de contrôle et de gestion conformes à ce règlement et aux règles spécifiques de chaque Fonds structurel et d’investissement européen (ci-après les « Fonds ESI »), et que ces systèmes fonctionnent efficacement pendant la mise en œuvre
des programmes. Selon l’article 75, paragraphe 2, de ce règlement, les fonctionnaires de la Commission ou leurs mandataires peuvent procéder à des audits qui peuvent porter, en particulier, sur la vérification du fonctionnement effectif des systèmes de gestion et de contrôle d’un programme ou d’une partie de programme, des opérations et sur l’évaluation de la bonne gestion financière des opérations et des programmes. En application de l’article 75, paragraphe 3, du même règlement, la Commission peut
demander à un État membre de prendre les mesures nécessaires pour veiller au fonctionnement effectif de ses systèmes de gestion et de contrôle ou à la régularité des dépenses conformément aux règles spécifiques des Fonds ESI.
81 En outre, l’article 144 du règlement n^o 1303/2013, qui énonce les critères applicables aux corrections financières, prévoit que la Commission procède à des corrections financières, en annulant tout ou partie de la participation de l’Union à un programme opérationnel lorsque, après avoir effectué les vérifications nécessaires, elle conclut notamment qu’il existe une insuffisance grave dans le bon fonctionnement du système de gestion ou de contrôle du programme opérationnel qui a mis en péril
la participation de l’Union déjà versée à ce programme. Selon la procédure prévue à l’article 145 du règlement n^o 1303/2013, avant de statuer sur une correction financière, la Commission ouvre la procédure en informant l’État membre des conclusions provisoires de son examen et en l’invitant à faire part de ses observations dans un délai de deux mois. Cet article décrit la procédure de dialogue entre la Commission et l’État membre concerné et prévoit, notamment dans son paragraphe 4, que si l’État
membre n’accepte pas les conclusions provisoires de la Commission, celle-ci l’invite à une audition afin de s’assurer de la disponibilité de toutes les informations et observations pertinentes devant former la base de ses conclusions sur la demande de correction financière. De plus, l’article 145, paragraphe 6, du même règlement dispose que, pour appliquer des corrections financières, la Commission statue, par voie d’actes d’exécution, dans les six mois suivant la date de l’audition ou la date de
réception des informations complémentaires lorsque l’État membre accepte d’en fournir à la suite de l’audition et qu’elle tient compte de toutes les informations et observations présentées au cours de la procédure. En outre, l’article 145, paragraphe 7, du règlement n^o 1303/2013 prévoit notamment que, lorsque la Commission, dans l’exercice des responsabilités qui lui incombent en vertu de l’article 75 du même règlement, décèle des irrégularités traduisant une insuffisance grave dans le bon
fonctionnement des systèmes de gestion et de contrôle, la correction financière qui en résulte réduit le soutien accordé par les Fonds ESI au programme opérationnel.
82 À cet égard, c’est à tort que la requérante soutient que l’objectif de l’article 75 du règlement n^o 1303/2013 aurait été atteint avec l’adoption de la lettre de suivi, dans la mesure où la Commission se serait assurée de la manière dont fonctionnent les systèmes de contrôle et de gestion en République tchèque et où elle aurait demandé aux autorités tchèques d’adopter les mesures nécessaires pour assurer ce fonctionnement. En effet, l’objectif de l’audit en cause, mené sur le fondement de
cet article, est pour la Commission de s’assurer de la conformité des systèmes de contrôle et de gestion existants en République tchèque avec le droit de l’Union et, dans ce but, elle peut demander aux autorités tchèques de prendre les mesures nécessaires.
83 Comme le relève le Parlement, l’objectif de l’activité d’enquête de la Commission ne saurait être limité à la seule analyse, par la Commission, des systèmes mis en place par la République tchèque. En effet, la mise en œuvre par l’État des recommandations formulées par la Commission dans le cadre de l’audit constitue une étape pour la réalisation de l’objectif de l’enquête, visant à assurer la conformité des systèmes de contrôle et de gestion d’un État membre avec le droit de l’Union.
84 Il ressort des dispositions mentionnées aux points 80 et 81 ci-dessus et de l’économie générale du règlement n^o 1303/2013 que l’élaboration d’un rapport d’audit final et l’envoi de ce rapport, qui contient des recommandations afférentes à des actions à entreprendre, mettent uniquement un terme à une étape de la procédure, à savoir la phase d’audit, et ouvrent une phase d’échanges avec l’État membre concerné au sujet des actions en cause (ordonnance du 16 septembre 2019, Pologne/Commission,
T‑703/18, non publiée, EU:T:2019:628, point 53).
85 Cette phase d’échanges a pour objet de permettre à l’État membre concerné d’apporter des informations supplémentaires qui pourraient modifier les appréciations qui figurent dans le rapport d’audit final, d’entreprendre, le cas échéant, les actions recommandées par la Commission, ou encore de proposer des actions alternatives (ordonnance du 16 septembre 2019, Pologne/Commission, T‑703/18, non publiée, EU:T:2019:628, point 54).
86 Cette interprétation est également applicable à la lettre de suivi dans laquelle la Commission assure le suivi des recommandations formulées dans le rapport d’audit final et qui ouvre également une phase d’échanges avec l’État membre.
87 Or, en l’espèce, il convient de constater que la requérante reconnaît que, dans la lettre de suivi, certaines recommandations demeuraient ouvertes. Dès lors, à la date de l’adoption de la lettre de suivi, s’agissant des recommandations formulées dans le rapport d’audit final qui étaient encore ouvertes, les autorités tchèques pouvaient encore présenter des observations dans le but de répondre à ces recommandations.
88 Conformément à la jurisprudence citée aux points 73 et 74 ci-dessus, la protection des objectifs des activités d’enquête assurée par l’exception tirée de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001 ne s’achève pas avec l’adoption du rapport d’audit final ni avec l’adoption de la lettre de suivi de la Commission. La phase d’échanges avec l’État membre concernant les recommandations de la Commission qui demeurent ouvertes fait partie des activités d’enquête couvertes
par cette exception.
89 Il en ressort que c’est à tort que la requérante soutient, d’une part, que l’audit avait atteint son objectif du fait que la Commission avait présenté ses conclusions et formulé ses recommandations dans la lettre de suivi et, d’autre part, que la mise en œuvre par les autorités tchèques des recommandations figurant dans le rapport d’audit final et dans la lettre de suivi, ainsi que le contrôle par la Commission de cette mise en œuvre, ne feraient pas partie de l’enquête en cours.
90 Il ressort de ce qui précède que la requérante ne saurait soutenir que, à la suite de l’adoption par la Commission de la lettre de suivi, l’audit avait atteint son objectif et ne constituait plus une enquête en cours.
91 Par ailleurs, la requérante fait valoir que considérer que la procédure d’audit prévue à l’article 75 du règlement n^o 1303/2013 inclurait un nombre préalablement indéfini d’échanges entre la Commission et l’État membre concerné, lesquels se poursuivraient tant que les conclusions et les recommandations figurant dans le rapport d’audit pourraient être modifiées, aurait pour conséquence que la divulgation de la lettre de la Commission serait soumise à l’existence d’un événement aléatoire,
futur et potentiellement très lointain, dépendant de la diligence des autorités concernées. Elle soutient que l’achèvement du dialogue entre l’État membre concerné et la Commission ne serait pas formalisé par le règlement n^o 1303/2013 et dépendrait de la volonté de la Commission. En application de la jurisprudence mentionnée au point 75 ci-dessus, cette interprétation illimitée de la notion d’audit serait contraire à l’objectif du règlement n^o 1049/2001.
92 Il ressort de la jurisprudence que le Parlement est fondé à invoquer la présomption générale d’atteinte aux objectifs des activités d’enquête, d’inspection et d’audit pour refuser la divulgation de documents concernant une enquête lorsque celle-ci est en cours ou qu’elle vient d’être clôturée et que, dans ce dernier cas, les autorités nationales compétentes n’ont pas encore décidé, dans un délai raisonnable, des suites à donner au rapport d’enquête (voir, par analogie, arrêt du
1^er septembre 2021, Homoki/Commission, T‑517/19, non publié, EU:T:2021:529, point 63 et jurisprudence citée).
93 Il suffit de relever que, en l’espèce, la Commission a transmis à la République tchèque la lettre de suivi le 22 octobre 2020 dans sa version anglaise et le 18 décembre 2020 dans sa version tchèque. Comme l’indique le Parlement et comme cela ressort de la lettre de suivi, le délai de trois mois dont disposaient les autorités tchèques pour répondre à la lettre de suivi a commencé avec l’envoi de la version tchèque et n’avait donc pas expiré à la date d’adoption de la décision attaquée, le
15 janvier 2021.
94 Partant, il y a lieu de considérer que, à la date d’adoption de la décision attaquée, le 15 janvier 2021, les autorités tchèques n’ayant pas encore pris position sur la lettre de suivi, l’objectif des activités d’enquête n’avait pas encore été atteint.
95 Il ressort de ce qui précède que la requérante soutient à tort que, à la date de l’adoption de la décision attaquée, le Parlement ne pouvait pas se prévaloir de l’exception visée à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001.
96 Partant, la première branche doit être rejetée.
Sur la seconde branche, tirée de ce que le Parlement n’a pas établi que la divulgation de la lettre de la Commission pourrait porter atteinte à l’enquête
97 La requérante soutient que, à supposer que l’enquête ait été encore « en cours », le Parlement n’a pas établi que la divulgation de la lettre de la Commission pouvait porter atteinte à cette enquête. Elle fait valoir que, selon la jurisprudence, la circonstance qu’un document concerne une activité d’enquête ne saurait à elle seule suffire à justifier l’application de l’exception tirée de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001, mais que l’institution doit
fournir des explications quant à la question de savoir comment l’accès à ce document impliquerait un risque raisonnablement prévisible de porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé.
98 Il y a lieu de rappeler que, conformément à la conclusion figurant au point 60 ci-dessus, il n’y a plus lieu de statuer sur les arguments de la requérante relatifs au refus d’accès au rapport d’audit final.
99 S’agissant du refus d’accès à la lettre de la Commission, la requérante fait valoir que la motivation de la décision attaquée est insuffisante.
100 Selon une jurisprudence constante, la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution ou de l’organe, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et au juge de l’Union d’exercer son contrôle. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu
de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 296 TFUE doit être appréciée non seulement au regard de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi
que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêts du 1^er février 2007, Sison/Conseil, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, point 80 et jurisprudence citée, et du 26 mars 2020, Bonnafous/Commission, T‑646/18, EU:T:2020:120, points 22 et 23 et jurisprudence citée).
101 Il résulte d’une jurisprudence également constante que, lorsqu’une institution, un organe ou un organisme de l’Union saisi d’une demande d’accès à un document décide de rejeter cette demande sur le fondement de l’une des exceptions prévues à l’article 4 du règlement n^o 1049/2001, il lui incombe, en principe, de fournir des explications quant à la question de savoir de quelle manière l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par cette
exception, le risque d’une telle atteinte devant être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique (voir arrêts du 29 octobre 2020, Intercept Pharma et Intercept Pharmaceuticals/EMA, C‑576/19 P, EU:C:2020:873, point 51 et jurisprudence citée, et du 29 septembre 2021, AlzChem Group/Commission, T‑569/19, EU:T:2021:628, point 39 et jurisprudence citée).
102 Il appartient donc à l’institution ayant refusé l’accès à un document de fournir une motivation permettant de comprendre et de vérifier, d’une part, si le document demandé est effectivement concerné par le domaine visé par l’exception invoquée et, d’autre part, si le besoin de protection relatif à cette exception est réel (arrêt du 1^er février 2007, Sison/Conseil, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, point 61 ; voir, également, arrêt du 26 mars 2020, Bonnafous/Commission, T‑646/18, EU:T:2020:120,
point 24 et jurisprudence citée).
103 Si l’institution concernée est tenue d’exposer les motifs qui justifient l’application à l’espèce d’une des exceptions au droit d’accès prévues par le règlement n^o 1049/2001, elle n’est pas dans l’obligation de fournir des renseignements allant au-delà de ce qui est nécessaire à la compréhension, par le demandeur d’accès, des raisons à l’origine de sa décision et au contrôle, par le Tribunal, de la légalité de cette dernière (voir arrêt du 26 mars 2020, Bonnafous/Commission, T‑646/18,
EU:T:2020:120, point 25 et jurisprudence citée).
104 Par ailleurs, lorsqu’une réponse confirme, comme en l’espèce, le rejet d’une demande sur le fondement des mêmes motifs que ceux sur lesquels repose la décision initiale de rejet, il convient d’examiner le caractère suffisant de la motivation à la lumière des échanges entre l’institution et le demandeur, en tenant compte des informations que le demandeur avait à sa disposition quant à la nature et au contenu des documents sollicités (voir, en ce sens, arrêt du 6 avril 2000, Kuijer/Conseil,
T‑188/98, EU:T:2000:101, point 44).
105 En premier lieu, la requérante soutient que le Parlement n’a pas démontré l’existence d’un lien pertinent entre la lettre de la Commission et l’enquête d’audit. Compte tenu du fait que ni le projet de rapport d’audit, ni le rapport d’audit final, ni la lettre de suivi ne feraient référence à la lettre de la Commission, le Parlement n’aurait pas établi que les résultats de l’enquête d’audit dépendraient de cette lettre et il serait possible de supposer que cette lettre n’a aucun lien avec
l’enquête d’audit.
106 En l’espèce, premièrement, il convient de rappeler que la lettre demandée est une lettre du membre de la Commission, M. Oettinger, en charge notamment du budget, adressée au Premier ministre de la République tchèque, qui a été identifiée par le Parlement, en réponse à la demande d’accès de la requérante, comme faisant partie des documents relatifs à l’enquête à l’encontre du Premier ministre de la République tchèque pour utilisation abusive de fonds européens et conflits d’intérêts
potentiels.
107 Deuxièmement, il y a lieu de relever que, dans la décision du 14 septembre 2020, en réponse à la demande initiale de la requérante, le Parlement a indiqué que, après examen de son contenu, cette lettre concernait une enquête sur les intérêts économiques au sens de l’article 61, paragraphe 3, du règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil, du 18 juillet 2018, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union, modifiant les règlements (UE)
n^o 1296/2013, (UE) n^o 1301/2013, (UE) n^o 1303/2013, (UE) n^o 1304/2013, (UE) n^o 1309/2013, (UE) n^o 1316/2013, (UE) n^o 223/2014, (UE) n^o 283/2014 et la décision n^o 541/2014/UE, et abrogeant le règlement (UE, Euratom) n^o 966/2012 (JO 2018, L 193, p. 1), lequel contient la définition du conflit d’intérêts.
108 Troisièmement, dans la décision attaquée, le Parlement a relevé que la Commission l’avait informé que la divulgation de la lettre de la Commission porterait atteinte aux enquêtes et aux audits en cours liés aux questions soulevées dans la résolution. Il a estimé que tant que l’enquête se poursuivait, divers actes d’enquête, tel qu’un audit particulier ayant donné lieu à un rapport d’audit, pouvaient rester couverts par l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du
règlement n^o 1049/2001. Il a indiqué que la lettre de la Commission avait été élaborée par cette dernière dans le cadre d’une enquête en cours concernant une éventuelle violation par la République tchèque du droit de l’Union en matière de prévention des conflits d’intérêts.
109 Ainsi, comme le relève le Parlement, il en ressort que la lettre de la Commission portait sur le même objet que l’enquête d’audit.
110 Quatrièmement, il y a lieu de constater, à l’instar de la Commission, que la correspondance avec M. Oettinger, membre de la Commission, est mentionnée dans le rapport d’audit final ainsi que dans la lettre de suivi comme concernant les activités du Premier ministre tchèque, M. Babiš, dans le conseil tchèque pour les Fonds ESI.
111 Or, comme le fait valoir la requérante, le rapport d’audit final et la lettre de suivi ont été publiés dans la presse tchèque et lui étaient connus avant l’adoption de la décision attaquée. Elle ne saurait donc prétendre que la lettre de la Commission n’était pas mentionnée dans le rapport d’audit final et la lettre de suivi, documents qu’elle a, par ailleurs, produits en annexe de la requête.
112 Il en ressort que l’ensemble de ces éléments étaient suffisants pour que la requérante comprenne que la lettre de la Commission était un document afférent à l’enquête d’audit concernant une éventuelle violation par le Premier ministre tchèque du droit de l’Union en matière de prévention des conflits d’intérêts et elle ne saurait donc faire valoir une insuffisance de motivation à cet égard.
113 Par ailleurs, la requérante ne saurait faire valoir utilement que le Parlement n’a pas établi l’existence d’un lien entre la lettre de la Commission et l’enquête d’audit en n’ayant pas démontré que les résultats de l’enquête d’audit dépendaient de cette lettre. En effet, pour établir ce lien, le Parlement devait uniquement montrer que cette lettre faisait partie des documents relatifs aux activités de l’enquête en cours.
114 En second lieu, la requérante fait valoir que, faute d’établir un lien entre la lettre de la Commission et l’enquête d’audit, le Parlement n’aurait pas établi l’existence d’un risque raisonnablement prévisible d’atteinte concrète et effective à l’enquête d’audit par la divulgation de cette lettre. Le Parlement n’aurait pas expliqué de quelle manière la divulgation de la lettre de la Commission serait susceptible de porter atteinte à l’audit.
115 Premièrement, il convient de rappeler que, dans la décision attaquée, le Parlement a justifié le refus d’accès à la lettre de la Commission au motif, notamment, que l’objectif de l’enquête de la Commission était de donner l’opportunité à l’État membre concerné de se conformer aux obligations lui incombant en vertu du droit de l’Union et de faire usage de ses droits de la défense à l’encontre des objections formulées par la Commission et que l’État membre était en droit d’attendre de la
Commission le respect de la confidentialité, faute de quoi il pourrait s’avérer encore plus difficile d’entamer un dialogue entre la Commission et l’État membre visant à mettre fin à l’infraction alléguée.
116 Il y a lieu de rappeler que l’objectif de l’enquête d’audit et notamment du dialogue entre la Commission et les autorités tchèques sur les recommandations figurant dans le rapport d’audit final est de permettre à la République tchèque de mettre en conformité ses systèmes de gestion et de contrôle avec le droit de l’Union pour éviter les conflits d’intérêts. Or, dans la mesure où il ressort de l’analyse de la première branche que, à la date de l’adoption de la décision attaquée, ce dialogue
était toujours en cours et où la lettre de la Commission constitue un élément de cette enquête, la motivation figurant dans la décision attaquée est suffisante pour expliquer la raison pour laquelle la divulgation de cette lettre était susceptible de porter atteinte à l’objectif des activités de l’enquête d’audit.
117 De plus, comme le relève le Parlement, eu égard à l’implication directe du Premier ministre tchèque, suspecté de se trouver dans une situation de conflit d’intérêts, il était d’autant plus important de respecter la confidentialité du dialogue entre ce dernier et le membre de la Commission afin d’assurer un dialogue ouvert dans un esprit de coopération.
118 Deuxièmement, le Parlement a également relevé, dans la décision attaquée, que les enquêteurs et les parties prenantes à l’enquête semblaient être entourés d’un climat de menaces et qu’une divulgation rapide de la lettre de la Commission aurait une incidence négative sur leur niveau de coopération et compromettrait la capacité de cette dernière à s’acquitter le plus efficacement possible de ses missions d’enquête.
119 À cet égard, il convient de relever que l’intérêt protégé par l’exception relative à la protection des objectifs des activités d’audit, prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001, est celui de permettre que les audits se réalisent de manière indépendante et sans pressions, que celles-ci proviennent de l’entité auditée, d’autres entités intéressées ou du public en général (arrêt du 12 mai 2015, Technion et Technion Research & Development
Foundation/Commission, T‑480/11, EU:T:2015:272, point 63).
120 Partant, c’est à tort que la requérante soutient que le Parlement n’a pas suffisamment indiqué, dans la décision attaquée, pour quel motif la divulgation de la lettre de la Commission serait susceptible de porter une atteinte concrète et effective aux objectifs de l’enquête d’audit.
121 Par ailleurs, la requérante fait valoir que, dans la mesure où le projet de rapport d’audit, le rapport d’audit final et la lettre de suivi avaient été diffusés dans les médias tchèques, respectivement en juin 2019, en novembre 2019 et en décembre 2020, la divulgation de la lettre de la Commission n’entraînerait pas de menace concrète et effective pour l’enquête d’audit.
122 Or, dans la mesure où la requérante reconnaît que la lettre de la Commission n’avait pas été publiée, même partiellement, et où le contenu de cette lettre n’est pas reproduit dans les documents publiés dans les médias tchèques, il y a lieu de considérer que cet argument est sans incidence sur la question de savoir si cette lettre était couverte par l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001, compte tenu notamment de la nécessité de maintenir la
confidentialité du dialogue entre le Premier ministre tchèque et la Commission.
123 Il ressort de l’ensemble de ce qui précède que la motivation de la décision attaquée est suffisante pour comprendre que la lettre de la Commission relevait de l’enquête d’audit et était donc concernée par l’exception visée à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001 et que, cette enquête étant toujours en cours à la date de l’adoption de la décision attaquée, le besoin de protection relatif à cette exception était réel.
124 Il s’ensuit que la seconde branche doit être rejetée et, partant, le premier moyen dans son ensemble.
Sur le second moyen, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001, en ce que le Parlement n’a pas tenu compte de l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation de la lettre de la Commission
125 La requérante fait valoir que, à supposer même que l’audit ait constitué une enquête en cours à laquelle la divulgation de la lettre de la Commission pourrait porter atteinte, le Parlement ne pouvait lui refuser l’accès à ce document dans la mesure où il existait un intérêt public supérieur à sa divulgation au sens de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001.
126 La requérante relève que l’Union est fondée sur le respect de l’État de droit et le respect des droits de l’homme, y compris les droits de la défense. Compte tenu du fait que, dans le rapport sur la mission d’information et dans la résolution, le Parlement aurait émis des accusations sérieuses sur la manière dont le groupe Agrofert serait géré, elle aurait dû être mise en mesure d’analyser les documents sur lesquels ces allégations étaient fondées et de s’y opposer. Le Parlement aurait été
tenu de prendre en considération l’intérêt public supérieur justifiant la divulgation de la lettre de la Commission consistant en la protection des libertés et des droits fondamentaux de la requérante en tant que personne directement et individuellement concernée par ces allégations. L’État de droit, fondé sur la protection des libertés et des droits fondamentaux, ne pourrait être maintenu que moyennant le respect de ces droits et libertés dans chaque cas individuel et, dès lors, l’intérêt de la
requérante constituerait un intérêt public au sens de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001.
127 Selon une jurisprudence constante, il incombe à celui qui fait valoir l’existence d’un intérêt public supérieur d’invoquer de manière concrète les circonstances justifiant la divulgation des documents concernés (voir arrêts du 11 mai 2017, Suède/Commission, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, point 56 et jurisprudence citée, et du 29 septembre 2021, AlzChem Group/Commission, T‑569/19, EU:T:2021:628, point 124 et jurisprudence citée).
128 Il convient de rappeler que, selon la jurisprudence citée au point 45 ci-dessus, le règlement n^o 1049/2001 a vocation à garantir l’accès de tous aux documents et non pas seulement l’accès du demandeur aux documents le visant.
129 En conséquence, l’intérêt particulier que peut faire valoir un demandeur à l’accès à un document le concernant personnellement ne saurait être pris en compte dans le cadre de l’appréciation de l’existence d’un intérêt public supérieur au sens de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement n^o 1049/2001 (arrêt du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission, T‑391/03 et T‑70/04, EU:T:2006:190, point 137 ; voir, également, arrêt du 12 mai 2015, Technion et Technion Research
& Development Foundation/Commission, T‑480/11, EU:T:2015:272, point 75 et jurisprudence citée).
130 L’intérêt général que fait valoir la requérante réside dans les droits de la défense. Il est certes vrai que l’existence des droits de la défense présente en soi un intérêt général. Toutefois, le fait que ces droits se manifestent en l’espèce par l’intérêt subjectif de la requérante de se défendre implique que l’intérêt dont se prévaut la requérante n’est pas un intérêt général, mais un intérêt privé (arrêt du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission, T‑391/03 et T‑70/04, EU:T:2006:190,
point 138).
131 Il en ressort que c’est à bon droit que le Parlement, dans la décision attaquée, a estimé, sur le fondement de la jurisprudence citée aux points 128 à 130 ci-dessus, que les droits de la défense invoqués par la requérante ne constituaient pas un intérêt public supérieur justifiant la divulgation de la lettre de la Commission.
132 Partant, le second moyen doit être rejeté et, dès lors, le surplus du recours dans son ensemble.
Sur les dépens
133 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions du Parlement.
134 Par ailleurs, aux termes de l’article 137 du règlement de procédure, en cas de non-lieu à statuer, le Tribunal règle librement les dépens. En l’espèce, compte tenu des considérations ayant amené le Tribunal à constater un non-lieu à statuer partiel, il sera fait une juste appréciation en décidant que la requérante supportera également les dépens qui y sont afférents.
135 En application de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les institutions qui sont intervenues au litige supportent leurs propres dépens. Par conséquent, il convient de décider que la Commission supportera ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (troisième chambre)
déclare et arrête :
1) Il n’y a plus lieu de statuer sur la demande d’annulation de la décision A(2019) 8551 C (D 300153) du Parlement européen, du 15 janvier 2021, en ce qu’il a refusé l’accès au rapport d’audit final de la Commission, du 29 novembre 2019, portant la référence ARES (2019) 7370050, relatif à un audit sur le fonctionnement des systèmes de gestion et de contrôle en place en République tchèque pour éviter des conflits d’intérêts.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) Agrofert a.s. est condamnée à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par le Parlement.
4) La Commission européenne supportera ses propres dépens.
De Baere Steinfatt Kingston
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 28 septembre 2022.
Signatures
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* Langue de procédure : le tchèque.
