ORDONNANCE DU TRIBUNAL (deuxième chambre)
22 janvier 2020 ( *1 )
« Recours en annulation – Retrait de réductions certifiées des émissions de CO2 – Régime des éco-innovations – Règlement (CE) no 443/2009 – Règlement d’exécution (UE) no 725/2011 – Acte non susceptible de recours – Mesure préparatoire – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑751/18,
Daimler AG, établie à Stuttgart (Allemagne), représentée par Mes N. Wimmer, C. Arhold et G. Ollinger, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par M. J.-F. Brakeland et Mme A. Becker, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la lettre Ares(2018) 5413709 de la Commission, du 22 octobre 2018, notifiant le retrait des réductions d’émissions de CO2 obtenues au moyen d’éco-innovations attribuées aux véhicules de Daimler AG équipés des alternateurs à haut rendement Bosch HED EL 7-150 et 175 plus,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre),
composé de Mmes V. Tomljenović (rapporteure), présidente, P. Škvařilová-Pelzl et M. I. Nõmm, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Cadre juridique
1 Dans le cadre de l’objectif fixé par l’Union européenne de réduire les émissions de dioxyde de carbone (CO2) des véhicules légers tout en garantissant le bon fonctionnement du marché intérieur, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne ont adopté le règlement (CE) no 443/2009, du23 avril 2009, établissant des normes de performance en matière d’émissions pour les voitures particulières neuves dans le cadre de l’approche intégrée de la Communauté visant à réduire les émissions de CO2
des véhicules légers (JO 2009, L 140, p. 1).
2 Afin d’atteindre cet objectif, l’article 4 du règlement no 443/2009 prévoit que, pour l’année civile commençant le 1er janvier 2012 et pour chaque année civile suivante, chaque constructeur de voitures particulières veille à ce que ses émissions spécifiques moyennes de CO2 ne dépassent pas l’objectif d’émissions spécifiques qui lui est assigné conformément à l’annexe I dudit règlement ou, s’il s’agit d’un constructeur bénéficiant d’une dérogation au titre de l’article 11 de ce même règlement,
conformément à cette dérogation.
3 La détermination de l’objectif d’émissions spécifiques d’un constructeur se fait conformément à l’article 4 du règlement no 443/2009, lu conjointement avec l’annexe I dudit règlement. Par ailleurs, aux fins de la détermination des émissions spécifiques moyennes de CO2 d’un constructeur, les États membres identifient les données visées à l’article 8 du règlement no 443/2009, lu conjointement avec l’annexe II dudit règlement, en particulier les émissions de CO2 pour toutes les voitures particulières
neuves immatriculées sur leur territoire au cours de l’année précédente, telles que déterminées dans le cadre de la réception par type de véhicules et désignées dans le certificat de conformité prévu à l’article 18 de la directive 2007/46/CE du Parlement européen et du Conseil, du 5 septembre 2007, établissant un cadre pour la réception des véhicules à moteur, de leurs remorques et des systèmes, des composants et des entités techniques destinés à ces véhicules (directive-cadre) (JO 2007, L 263,
p. 1).
4 La Commission européenne consigne ces données dans un registre public. Conformément à l’article 8, paragraphe 4, du règlement no 443/2009, elle établit également, pour le 30 juin de chaque année, un calcul provisoire des émissions spécifiques moyennes de CO2, de l’objectif d’émissions spécifiques et de l’écart entre ces deux valeurs au cours de l’année civile précédente, pour chaque constructeur, et elle communique ces données auxdits constructeurs.
5 Au terme d’un délai de trois mois à compter de cette notification, au cours duquel les constructeurs peuvent notifier toute erreur éventuelle, la Commission confirme ou modifie les données provisoirement calculées au plus tard le 31 octobre de chaque année, conformément à l’article 8, paragraphe 5, du règlement no 443/2009. Elle établit les données finales dans une décision formelle et publie celle-ci sous la forme de la liste visée à l’article 10 dudit règlement, qui indique, pour chaque
constructeur, l’objectif fixé pour l’année civile précédente, les émissions spécifiques moyennes de CO2 de l’année précédente ainsi que l’écart entre ces deux valeurs.
6 Si les émissions spécifiques moyennes de CO2 d’un constructeur dépassent son objectif fixé pour la même année civile, la Commission impose le paiement de la prime sur les émissions excédentaires prévue à l’article 9 du règlement no 443/2009. Lors du prélèvement de cette prime, la Commission se fonde sur les données définies et formellement établies conformément à l’article 8, paragraphe 5, dudit règlement.
7 En plus de la protection de l’environnement, la réduction des émissions de CO2 des voitures particulières neuves, prévue par le règlement no 443/2009, a pour objectif le bon fonctionnement du marché intérieur et vise, en particulier, à inciter les investissements dans les nouvelles technologies. Dès lors, en vue de promouvoir la compétitivité à long terme de l’industrie automobile européenne, le règlement « encourage activement l’éco-innovation et prend en compte les évolutions technologiques à
venir » (voir considérant 13 du règlement no 443/2009).
8 En conséquence, l’article 12 du règlement no 443/2009, relatif aux éco-innovations, prévoit que les réductions des émissions de CO2 obtenues grâce à l’utilisation de technologies innovantes sont prises en considération. À cette fin, elles sont déduites des émissions spécifiques de CO2 des véhicules dans lesquels ces technologies sont utilisées lors du calcul des émissions spécifiques moyennes de CO2 d’un constructeur.
9 À cette fin, la Commission a adopté, le 25 juillet 2011, le règlement d’exécution (UE) no 725/2011, établissant une procédure d’approbation et de certification des technologies innovantes permettant de réduire les émissions de CO2 des voitures particulières, conformément au règlement no 443/2009 (JO 2011, L 194, p. 19).
10 Afin de bénéficier d’une réduction des émissions de CO2 fondée sur une technologie innovante dans la détermination des émissions spécifiques moyennes de CO2 d’un constructeur, ce dernier peut demander à la Commission d’approuver une technologie innovante en tant qu’éco-innovation. Pour ce faire, il doit soumettre une demande d’approbation d’une technologie innovante en tant qu’éco-innovation comportant les éléments énumérés à l’article 4 du règlement d’exécution no 725/2011. La Commission va
procéder à l’évaluation de la demande, conformément à l’article 10 de ce même règlement, et, le cas échéant, va adopter une décision portant approbation de la technologie innovante en tant qu’éco-innovation. Cette décision précise les informations requises pour la certification des réductions des émissions de CO2 conformément à l’article 11 du règlement d’exécution no 725/2011, sous réserve de l’application des exceptions au droit d’accès du public aux documents prévues dans le règlement (CE)
no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43).
11 Un constructeur de véhicules qui, aux fins d’atteindre son objectif d’émissions spécifiques, souhaite bénéficier d’une réduction de ses émissions spécifiques moyennes de CO2 grâce aux réductions des émissions de CO2 résultant d’une éco-innovation au sens de l’article 12 du règlement no 443/2009 peut ensuite, en se référant à la décision de la Commission relative à l’approbation d’une éco-innovation concrète, demander à l’autorité nationale compétente en matière de réception, visée par la
directive 2007/46, la certification des réductions des émissions de CO2 obtenues par l’utilisation de cette éco-innovation dans ses véhicules, conformément à l’article 11, paragraphe 1, du règlement d’exécution no 725/2011. Les réductions des émissions de CO2, qui sont certifiées pour les types de véhicules, sont mentionnées à la fois dans la documentation de réception par type correspondante, remise par l’autorité nationale compétente en matière de réception, et dans le certificat de conformité
des véhicules concernés, délivré par le constructeur.
12 En ce qui concerne la certification des réductions des émissions de CO2 réalisée par les autorités nationales compétentes en matière de réception et la prise en compte des réductions certifiées des émissions de CO2 pour déterminer les émissions spécifiques moyennes de CO2 d’un constructeur, le règlement d’exécution no 725/2011 prévoit, en son article 12, un examen des certifications par la Commission réalisé sur une base ad hoc. Les modalités de cette vérification ad hoc et les éventuelles
conséquences pouvant en découler sont définies aux paragraphes 1 à 3 de cet article.
Antécédents du litige et faits postérieurs à l’introduction du recours
13 Le 30 janvier 2015, la Commission a adopté la décision d’exécution (UE) 2015/158 relative à l’approbation de deux alternateurs à haut rendement de Robert Bosch GmbH en tant que technologies innovantes permettant de réduire les émissions de CO2 des voitures particulières, conformément au règlement no 443/2009 (JO 2015, L 26, p. 31).
14 La requérante, Daimler AG, est un constructeur automobile allemand qui équipe certaines voitures particulières d’alternateurs à haut rendement de Robert Bosch (ci-après les « éco-innovations litigieuses »).
15 Conformément à l’article 11 du règlement d’exécution no 725/2011, relatif à la certification des réductions des émissions de CO2 obtenues par des éco-innovations, la requérante a demandé et obtenu, de la part du Kraftfahrt-Bundesamt (KBA, office fédéral pour la circulation des véhicules à moteur, Allemagne), la certification des réductions des émissions de CO2 obtenues par l’utilisation des éco-innovations litigieuses dans certains de ses véhicules.
16 Dans le courant de l’année 2017, la Commission a, conformément à l’article 12 du règlement d’exécution no 725/2011, relatif à l’examen des certifications, procédé à un examen ad hoc des certifications des réductions des émissions de CO2 de la requérante obtenues grâce à l’utilisation des éco-innovations litigieuses.
17 La Commission a constaté que les réductions certifiées des émissions de CO2 par le KBA étaient beaucoup plus importantes que les réductions des émissions de CO2 qui pouvaient être démontrées en appliquant la méthode d’essai prescrite par l’article 1er, paragraphe 3, de la décision d’exécution 2015/158, lu conjointement avec l’annexe de la décision d’exécution 2013/341/UE de la Commission, du 27 juin 2013, relative à l’approbation de l’alternateur Valeo à haut rendement (Valeo Efficient Generation
Alternator) en tant que technologie innovante permettant de réduire les émissions de CO2 des voitures particulières, conformément au règlement no 443/2009 (JO 2013, L 179, p. 98).
18 Par lettre du 7 mars 2018, la Commission a informé la requérante des écarts constatés et lui a fixé un délai de 60 jours afin qu’elle apporte la preuve que les réductions certifiées des émissions de CO2 étaient correctes.
19 Le 16 mars 2018, la requérante a accusé réception de la lettre du 7 mars 2018 et a proposé un rendez-vous téléphonique à la Commission.
20 Le 6 avril 2018, un premier appel téléphonique a eu lieu, au cours duquel la requérante a indiqué son intention de présenter des faits permettant d’expliquer la différence constatée par la Commission lors de son examen ad hoc.
21 Après des échanges entre, d’une part, la requérante et le fabricant des éco-innovations litigieuses et, d’autre part, la requérante et la Commission, la Commission a, le 28 mai 2018, fait le point sur la situation et a demandé à la requérante de lui soumettre de nouvelles observations et certains documents.
22 À la suite de nouveaux échanges entre la requérante et la Commission, un second entretien téléphonique a eu lieu le 24 juillet 2018 entre la requérante, le fabricant des éco-innovations litigieuses et la Commission, au cours duquel ont été abondamment discutés les motifs des écarts entre les réductions certifiées d’émissions de CO2 et celles démontrées par la Commission dans le cadre de son examen ad hoc.
23 Par la lettre Ares(2018) 5413709, du 22 octobre 2018, notifiant le retrait des réductions d’émissions de CO2 obtenues au moyen d’éco-innovations attribuées aux véhicules de Daimler AG équipés des alternateurs à haut rendement Bosch HED EL 7-150 et 175 plus (ci-après l’« acte attaqué »), la Commission a, en substance, fait savoir à la requérante que, à la suite de ses échanges avec cette dernière et le fabricant des éco-innovations litigieuses, elle avait conclu que les différences constatées dans
les niveaux de réduction des émissions de CO2 étaient dues aux méthodes d’essai divergentes employées. En conséquence, la Commission a indiqué à la requérante que les réductions certifiées des émissions de CO2 par référence à la décision d’exécution 2015/158 ne pouvaient pas être prises en compte pour le calcul des émissions spécifiques moyennes de CO2 la concernant pour l’année 2017. Enfin, la Commission a invité la requérante à vérifier la liste des véhicules concernés et à lui notifier toute
erreur ou omission dans un délai d’un mois à compter de la réception de ladite lettre.
24 Par lettre du 22 novembre 2018, la requérante a confirmé la liste des véhicules concernés et a contesté les constatations faites par la Commission dans l’acte attaqué.
25 Par lettre du 7 février 2019, la Commission a répondu aux observations formulées par la requérante dans sa lettre du 22 novembre 2018.
26 Par ailleurs, la Commission a adopté, le 3 avril 2019, la décision d’exécution (UE) 2019/583 confirmant ou modifiant le calcul provisoire des émissions spécifiques moyennes de CO2 et les objectifs d’émissions spécifiques concernant les constructeurs de voitures particulières pour l’année civile 2017 ainsi que certains constructeurs appartenant au groupement Volkswagen pour les années civiles 2014, 2015 et 2016, en application du règlement no 443/2009 (JO 2019, L 100, p. 66). Le considérant 13 de
ladite décision d’exécution indique que les réductions certifiées des émissions de CO2 attribuées aux éco-innovations litigieuses et utilisées par la requérante ne devraient pas être prises en compte pour le calcul des émissions spécifiques moyennes la concernant.
Procédure et conclusions des parties
27 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 21 décembre 2018, la requérante a introduit le présent recours.
28 Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 18 mars 2019, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal.
29 La requérante a déposé ses observations sur cette exception le 6 mai 2019.
30 Dans la requête, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler l’acte attaqué ;
– condamner la Commission aux dépens.
31 Dans l’exception d’irrecevabilité, la Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme irrecevable ;
– condamner la requérante aux dépens.
32 Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter l’exception d’irrecevabilité ;
– fixer à la Commission un nouveau délai de présentation du mémoire en défense.
33 Dans le cadre de mesures d’organisation de la procédure, le Tribunal (ancienne septième chambre) a invité la Commission à répondre, par écrit, à trois questions. La Commission a déféré à cette demande dans le délai imparti.
34 La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, en application de l’article 27, paragraphe 5, du règlement de procédure, la présente affaire a été réattribuée à la deuxième chambre.
En droit
35 En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence sans engager le débat au fond. En l’espèce, la Commission ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sans poursuivre la procédure.
36 Au soutien de l’exception d’irrecevabilité, la Commission fait valoir, en substance, premièrement, que l’acte attaqué ne produit aucun effet juridique contraignant à l’encontre de la requérante, de sorte que, en l’absence d’acte faisant grief, il n’existe aucun objet de recours valable au sens de l’article 263 TFUE. À cet égard, la Commission soutient, en substance, que seule la décision d’exécution 2019/583 par laquelle elle a établi de manière juridiquement contraignante les émissions
spécifiques moyennes de CO2 de la requérante pour l’année 2017 produit des effets juridiques. Elle fait valoir, deuxièmement, que la requérante ne disposerait d’aucun intérêt à agir, même si était pris en compte son droit à une protection juridictionnelle effective, conformément à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
37 La requérante conteste les arguments de la Commission. Elle soutient que l’acte attaqué porte déjà, en lui-même, directement atteinte à sa situation juridique, et ce indépendamment de la décision d’exécution 2019/583. En effet, la Commission se serait déjà prononcée en principe et de manière juridiquement contraignante dans l’acte attaqué sur le fait que les réductions certifiées des émissions de CO2 résultant des éco-innovations litigieuses ne devaient pas être prises en compte en faveur de la
requérante. Par conséquent, elle ne saurait être invitée à contester la mise en œuvre de cette décision au titre de la décision d’exécution 2019/583.
38 Selon l’article 263 TFUE, un recours en annulation est ouvert contre les actes, autres que les recommandations ou avis, destinés à produire des effets juridiques à l’égard des tiers.
39 Pour déterminer si un acte est susceptible de faire l’objet d’un tel recours, il convient de s’attacher à la substance même de cet acte, la forme dans laquelle il a été pris étant, en principe, indifférente. À cet égard, ne constituent des actes ou des décisions susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation que les mesures qui visent à produire des effets de droit obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante, en modifiant de façon caractérisée sa situation
juridique (arrêt du 19 janvier 2017, Commission/Total et Elf Aquitaine, C‑351/15 P, EU:C:2017:27, points 35 et 36).
40 Plus particulièrement, lorsqu’il s’agit d’actes ou de décisions dont l’élaboration s’effectue en plusieurs phases d’une procédure interne, seules constituent, en principe, des actes attaquables les mesures fixant définitivement la position de l’institution au terme de la procédure, à l’exclusion des mesures intermédiaires dont l’objectif est de préparer la décision finale (arrêts du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, point 10, et du 27 juin 1995, Guérin
automobiles/Commission, T‑186/94, EU:T:1995:114, point 39).
41 Il n’en serait autrement que si des actes ou des décisions pris au cours de la procédure préparatoire constituaient eux-mêmes le terme ultime d’une procédure spéciale distincte de celle qui doit permettre à l’institution de statuer sur le fond (arrêt du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, point 11, et ordonnance du 9 juin 2004, Camós Grau/Commission, T‑96/03, EU:T:2004:172, point 30).
42 Par ailleurs, un acte intermédiaire n’est pas susceptible de recours s’il est établi que l’illégalité attachée à cet acte pourra être invoquée à l’appui d’un recours dirigé contre la décision finale dont il constitue un acte d’élaboration. Dans de telles conditions, le recours introduit contre la décision mettant fin à la procédure assurera une protection juridictionnelle suffisante (arrêt du 13 octobre 2011, Deutsche Post et Allemagne/Commission, C‑463/10 P et C‑475/10 P, EU:C:2011:656,
point 53 ; voir également, en ce sens, arrêts du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, point 12, et du 24 juin 1986, AKZO Chemie et AKZO Chemie UK/Commission, 53/85, EU:C:1986:256, point 19).
43 Il convient, dès lors, d’examiner si l’acte attaqué affecte les intérêts de la requérante en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique et constitue comme tel un acte faisant grief.
44 Afin de répondre à cette question, il y a lieu d’analyser, en premier lieu, le cadre réglementaire dans lequel s’inscrivent l’acte attaqué et la décision d’exécution 2019/583 avant d’examiner, en second lieu, la substance dudit acte.
45 En premier lieu, en ce qui concerne le cadre réglementaire, il convient de souligner qu’est visé, en l’espèce, le régime des éco-innovations établi par l’article 12 du règlement no 443/2009 et encadré par le règlement d’exécution no 725/2011.
46 Ainsi qu’il a été rappelé aux points 7 et 8 ci-dessus, le règlement no 443/2009 encourage le développement de l’éco-innovation en prévoyant, en son article 12, la possibilité pour les constructeurs d’obtenir une réduction de leurs émissions spécifiques moyennes de CO2 lorsqu’ils dotent leurs véhicules de technologies innovantes permettant la réduction des émissions de CO2. Il s’agit donc d’un régime incitatif, mis en place pour favoriser les constructeurs qui investissent dans l’éco-innovation.
Le paragraphe 2 de l’article 12 du règlement no 443/2009 prévoit, par ailleurs, l’adoption, par la Commission, au moyen d’actes d’exécution, des modalités d’une procédure d’approbation des technologies innovantes permettant de réduire les émissions de CO2 des voitures particulières.
47 C’est dans ce contexte que le règlement d’exécution no 725/2011 a été adopté. À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon son article 1er, le règlement d’exécution no 725/2011 a pour objectif de définir la procédure à suivre pour la demande d’approbation, l’évaluation, l’approbation et la certification des technologies innovantes qui réduisent les émissions de CO2 des voitures particulières, conformément à l’article 12 du règlement no 443/2009.
48 Par conséquent, la procédure d’approbation d’une technologie innovante en tant qu’éco-innovation et celle de certification des réductions des émissions de CO2 obtenues par des éco-innovations prévues par le règlement d’exécution no 725/2011 sont inextricablement liées au calcul des émissions spécifiques moyennes de CO2 des constructeurs tel que défini par le règlement no 443/2009. À cet égard, il convient de relever que l’approbation en tant qu’éco-innovation et la certification des réductions
des émissions de CO2 obtenue par un constructeur en vertu du règlement d’exécution no 725/2011 ne poursuivent pas d’autre objectif que de réduire les émissions spécifiques moyennes d’un constructeur et ne sont pas utilisées dans un contexte différent de celui du règlement no 443/2009.
49 En ce sens, il convient de relever que les décisions d’exécution adoptées par la Commission à la suite de la procédure d’approbation prévue par le règlement d’exécution no 725/2011 sont fondées sur l’article 12, paragraphe 4, du règlement no 443/2009 et mentionnent expressément dans leurs titres qu’elles visent à approuver une technologie comme technologie innovante permettant de réduire les émissions de CO2 des voitures particulières.
50 Dès lors, le règlement d’exécution no 725/2011 établit le cadre juridique du régime des éco-innovations dans le contexte de l’application du règlement no 443/2009, et plus spécifiquement pour le calcul des émissions spécifiques moyennes de CO2 des constructeurs.
51 En second lieu, s’agissant de la substance de l’acte attaqué, il y a lieu de relever que, ainsi qu’il a été rappelé aux points 16 à 23 ci-dessus, celui-ci a été envoyé à la requérante à la suite d’un examen ad hoc réalisé par la Commission conformément à l’article 12 du règlement d’exécution no 725/2011. Par cet acte, la Commission a, en substance, informé la requérante que, à la suite de ses échanges avec cette dernière et le fabricant des éco-innovations litigieuses, elle avait conclu que les
différences constatées dans les niveaux de réduction des émissions de CO2 étaient dues aux méthodes d’essai divergentes employées. En conséquence, la Commission a indiqué à la requérante que les réductions certifiées des émissions de CO2 par référence à la décision d’exécution 2015/158 ne pouvaient pas être prises en compte pour le calcul des émissions spécifiques moyennes de CO2 la concernant pour l’année 2017. Enfin, la Commission a invité la requérante à vérifier la liste des véhicules
concernés et à lui notifier toute erreur ou omission dans un délai d’un mois à compter de la réception dudit acte.
52 La requérante fait remarquer que l’article 12 du règlement d’exécution no 725/2011, sur lequel se fonde l’acte attaqué, met à la disposition de la Commission une procédure spécifique de vérification sur une base ad hoc et lui confère le pouvoir de décider de ne pas tenir compte des réductions certifiées des émissions de CO2 pour le calcul des émissions spécifiques moyennes de CO2 d’un constructeur pour l’année civile suivante. Le pouvoir d’adopter une décision sur l’absence de prise en compte des
réductions certifiées constituerait donc, au regard de l’économie générale de la loi, le point final de la procédure de vérification visée à l’article 12 du règlement d’exécution no 725/2011, qui est distincte de celle prévue à l’article 12 du règlement no 443/2009. Par conséquent, la référence, effectuée par la Commission dans l’acte attaqué, à l’article 12 du règlement d’exécution no 725/2011, conjointement avec la déclaration selon laquelle les réductions certifiées des émissions de CO2 ne
peuvent pas être prises en compte, devrait être considérée comme une décision adoptée sur le fondement de l’article 12, paragraphe 2, du règlement d’exécution no 725/2011, lequel confère précisément ce pouvoir à la Commission.
53 En particulier, elle souligne que, eu égard à son contexte et à la référence à l’article 12 du règlement d’exécution no 725/2011, il conviendrait d’entendre la tournure « may not », utilisée au quatrième paragraphe de l’acte attaqué dans la phrase « As a result, the Commission hereby notifies you of the eco-innovation CO2 savings certified by reference to Implementing Decision (EU) 2015/158 that may not be taken into account for the calculation of the average specific emissions of Daimler AG in
2017 » (En conséquence, la Commission vous notifie par la présente les réductions d’émissions de CO2 obtenues au moyen d’éco-innovations et certifiées par référence à la décision d’exécution (UE) 2015/158, qui ne peuvent pas être prises en compte pour le calcul des émissions spécifiques moyennes de Daimler AG en 2017), comme une affirmation de principe et non comme un simple « préavis » ou une simple éventualité d’une mesure future.
54 Cette argumentation ne saurait toutefois être suivie.
55 À cet égard, premièrement, il convient de rappeler que l’article 12 du règlement d’exécution no 725/2011 dispose ce qui suit :
« 1. La Commission veille à ce que les certifications et les réductions des émissions de CO2 attribuées aux véhicules soient vérifiées sur une base ad hoc.
Lorsqu’elle constate une différence entre les réductions certifiées des émissions de CO2 et les réductions qu’elle a vérifiées au moyen de la ou des méthodes d’essai pertinentes, la Commission en informe le constructeur.
La Commission peut également informer le constructeur lorsqu’elle constate des différences ou des incohérences dans la méthode d’essai ou dans la technologie innovante par rapport aux informations qu’elle avait reçues dans le cadre de la demande d’approbation d’une technologie innovante en tant qu’éco-innovation, ou lorsqu’elle est informée de telles différences ou incohérences.
Le constructeur peut, dans un délai de soixante jours à compter de la réception de la notification, fournir à la Commission des éléments prouvant l’exactitude des réductions certifiées des émissions de CO2. À la demande de la Commission, le rapport relatif à l’interaction des différentes éco-innovations visé à l’article 7, paragraphe 3, doit être fourni.
2. Lorsque les preuves visées au paragraphe 1 ne sont pas fournies dans le délai indiqué, ou que les preuves fournies se révèlent insatisfaisantes, la Commission peut décider de ne pas tenir compte des réductions certifiées des émissions de CO2 pour le calcul des émissions spécifiques moyennes du constructeur pour l’année civile suivante.
3. Un constructeur pour lequel les réductions certifiées des émissions de CO2 ne sont plus prises en considération peut demander une nouvelle certification des véhicules concernés conformément à la procédure prévue à l’article 11, ou peut, le cas échéant, faire une demande de modification de la décision d’approbation conformément à l’article 12 bis, étayée par les éléments de preuve nécessaires pour confirmer que la méthode d’essai et le niveau de réduction des émissions de CO2 obtenu par la
technologie innovante sont appropriés. »
56 Deuxièmement, il convient de relever que, dans le cadre de l’acte attaqué, daté du 22 octobre 2018, c’est au regard du calcul des émissions spécifiques moyennes de CO2 de la requérante pour l’année 2017 que la Commission a fait état de ce que ses vérifications concernant les réductions liées aux éco-innovations litigieuses ne lui avaient pas permis de parvenir aux mêmes résultats que ceux avancés par la requérante et qu’elle serait, en conséquence, amenée à ne pas tenir compte des réductions
certifiées des émissions de CO2.
57 En outre, si l’acte attaqué communique à la requérante les conséquences des constats effectués par la Commission pour l’année 2017, il n’en demeure pas moins que, ainsi que cela ressort également de l’acte attaqué, la seule conséquence envisagée en l’espèce, en cas d’insuffisance constatée s’agissant des réductions des émissions de CO2, est le fait, pour la Commission, d’écarter les réductions certifiées des émissions de CO2 pour le calcul des émissions spécifiques moyennes du constructeur.
58 C’est donc dans l’objectif de procéder à un tel calcul que la Commission va déterminer s’il convient de ne pas tenir compte desdites réductions. Dans cette perspective, les réductions certifiées des émissions de CO2 sont des données, au même titre que les autres données recueillies et transmises par les États membres à la Commission, conformément à l’article 8, paragraphes 1 et 2, du règlement no 443/2009. Ainsi, comme l’a souligné la Commission en réponse à une question posée par le biais d’une
mesure d’organisation de la procédure, l’examen de la question de savoir si la réduction des émissions de CO2 résultant de l’utilisation d’éco-innovations a été prise en compte, conformément à l’article 12 du règlement no 443/2009, lors de la détermination des performances en matière d’émissions d’un constructeur fait partie intégrante du calcul des émissions spécifiques moyennes de CO2 du constructeur concerné, prévu à l’article 8 du règlement no 443/2009. Par conséquent, ainsi que l’a indiqué
la Commission, la décision de prendre en compte ou non les réductions certifiées des émissions de CO2 coïncide nécessairement avec l’adoption de la décision visée à l’article 8, paragraphe 5, du règlement no 443/2009.
59 En ce sens, le processus de calcul, prévu à l’article 8 du règlement no 443/2009, implique à la fois la détermination des données qui vont être prises en compte et l’application de formules mathématiques à de telles données, de sorte qu’il ne saurait être considéré que la Commission adopte une décision sur les données à prendre en compte et une autre décision distincte sur le calcul en lui-même. Dans ces circonstances, l’acte attaqué, en ce qu’il envisage de ne pas prendre en compte lesdites
réductions, n’est qu’une mesure préparatoire dans la procédure menant à l’adoption, sur le fondement de l’article 8 du règlement no 443/2009, de la décision sur le calcul des émissions spécifiques moyennes d’un constructeur.
60 Le fait qu’il résulte effectivement de l’acte attaqué que la Commission était parvenue à une conclusion s’agissant des réductions certifiées des émissions de CO2, cette conclusion étant susceptible d’influencer le calcul des émissions spécifiques moyennes de CO2 de la requérante, n’implique toutefois pas qu’il s’agisse d’une décision définitive, adoptée dans le cadre d’une procédure distincte de celle ayant mené à l’adoption de la décision d’exécution 2019/583. En effet, le fait que l’acte
attaqué mentionne précisément le futur calcul des émissions spécifiques moyennes de CO2 de la requérante qui devait suivre illustre le caractère non définitif de l’acte attaqué, lequel ne correspond qu’à une étape de la procédure devant mener au calcul des émissions spécifiques moyennes de CO2 de la requérante. En ce sens, il y a lieu de rappeler que l’article 8, paragraphe 4, du règlement no 443/2009 prévoit que la Commission notifie à chaque constructeur le calcul provisoire le concernant afin
que celui-ci puisse, conformément à l’article 8, paragraphe 5, dudit règlement, lui notifier toute erreur dans les données prises en compte pour le calcul. Ainsi, la communication faite à la requérante par le biais de l’acte attaqué s’inscrit dans le cadre du dialogue ouvert entre la Commission et les constructeurs pour le calcul de leurs émissions spécifiques moyennes.
61 À cet égard, il convient d’ailleurs de souligner que, aux considérants 11 à 13 de la décision d’exécution 2019/583, la Commission a mentionné l’examen ad hoc auquel elle a procédé s’agissant des éco-innovations litigieuses utilisées par la requérante, le résultat de cet examen, à savoir que les réductions certifiées des émissions de CO2 de deux alternateurs à haut rendement installés dans certains des véhicules fabriqués par la requérante n’ont pas été confirmées, et enfin la conséquence d’un tel
constat : l’absence de prise en compte de ces réductions certifiées pour le calcul des émissions spécifiques moyennes de la requérante pour l’année 2017, objet de ladite décision d’exécution.
62 De surcroît, bien que l’acte attaqué exprime la position à laquelle la direction générale « Action pour le climat » de la Commission est parvenue à la fin de la vérification ad hoc des certifications, prévue à l’article 12 du règlement d’exécution no 725/2011, il ne fixe pas définitivement la position de la Commission elle-même. Seule la position fixée par cette dernière dans la décision d’exécution 2019/583 est susceptible de modifier de façon caractérisée la situation juridique de ses
destinataires ou de toute autre personne directement et individuellement concernée par celle-ci, telle que la requérante (voir, en ce sens et par analogie, ordonnance du 22 novembre 2007, Investire Partecipazioni/Commission, T‑418/05, non publiée, EU:T:2007:354, point 39).
63 Partant, l’acte attaqué, bien que contenant une appréciation relative aux réductions certifiées des émissions de CO2 de la requérante, n’est pas pour autant la décision finale, puisque cette dernière est celle comprenant le calcul des émissions spécifiques moyennes de CO2 des constructeurs, en l’occurrence la décision d’exécution 2019/583, dans laquelle se concrétise l’absence de prise en compte des réductions certifiées des émissions de CO2. C’est donc la décision d’exécution 2019/583 qui est la
seule mesure déterminant clairement les émissions spécifiques moyennes de CO2 des constructeurs, dont la requérante, et qui va donc produire des effets sur la situation juridique de cette dernière.
64 À cet égard, il y a lieu de relever que la requérante pourra invoquer l’illégalité qui entache éventuellement l’acte attaqué dans le cadre d’un recours en annulation introduit à l’encontre de la décision d’exécution 2019/583, puisque celle-ci fait précisément référence aux conclusions de la Commission formulées lors de la vérification ad hoc des certifications litigieuses.
65 Enfin, troisièmement, s’agissant plus particulièrement de l’argument de la requérante tiré de ce que l’acte attaqué constituerait une décision mettant en œuvre les pouvoirs conférés à la Commission sur le fondement de l’article 12, paragraphe 2, du règlement d’exécution no 725/2011, il convient de relever que ce paragraphe concerne exclusivement le calcul des émissions spécifiques moyennes du constructeur pour l’année civile suivante, alors que l’acte attaqué porte sur le calcul desdites
émissions au titre de l’année 2017.
66 En outre et en toute hypothèse, il convient de relever que, à supposer même que l’acte attaqué puisse avoir une incidence sur le calcul des émissions spécifiques moyennes du constructeur pour l’année civile suivante, à savoir pour 2019, il demeurera loisible à la requérante d’invoquer l’illégalité qui l’entache éventuellement dans le cadre d’un recours en annulation introduit à l’encontre de la décision d’exécution confirmant ou modifiant le calcul provisoire de ses émissions spécifiques moyennes
de CO2 au titre de cette année.
67 Dès lors, l’acte attaqué doit être considéré comme une mesure préparatoire dans la procédure visant à calculer les émissions spécifiques moyennes de CO2 de la requérante et ne peut donc pas faire l’objet d’un recours en annulation.
68 Cette conclusion ne saurait être remise en cause par les autres arguments avancés par la requérante afin de démontrer que l’acte attaqué a déjà produit des effets ayant affecté sa situation juridique.
69 Premièrement, la requérante soutient que l’acte attaqué porte déjà, en lui-même, directement atteinte à sa situation juridique, et ce indépendamment de la décision d’exécution 2019/583, dès lors qu’elle n’aurait plus le droit de faire figurer les réductions certifiées des émissions de CO2 dans le certificat de conformité et que le KBA ne serait plus autorisé à mentionner les réductions certifiées des émissions de CO2 en sa faveur dans la documentation de réception par type.
70 À cet égard, il convient de relever que de tels effets ne sont pas expressément prévus par l’article 12 du règlement d’exécution no 725/2011 et ne découlent pas nécessairement ni automatiquement du constat effectué par la Commission et menant à l’absence de prise en compte des réductions certifiées des émissions de CO2 pour le calcul des émissions spécifiques moyennes d’un constructeur. En effet, le paragraphe 3 de cet article, relatif aux actions que peut entreprendre le constructeur face à une
telle situation, prévoit que ledit constructeur peut soit demander une nouvelle certification, soit faire une demande de modification de la décision d’approbation. Cependant, aucune modification ou révision des certificats de conformité délivrés par le constructeur et de la documentation de réception par type fournie par l’autorité nationale compétente en matière de réception ne sont exigées à ce stade-ci. Enfin, en réponse à une question posée par le Tribunal par le biais d’une mesure
d’organisation de la procédure, la Commission a confirmé que la documentation par type et le certificat de conformité ne devenaient pas erronés dès lors qu’il avait été constaté que les réductions certifiées des émissions de CO2 ne pourraient pas être prises en compte pour le calcul des émissions spécifiques moyennes de CO2 d’un constructeur.
71 Deuxièmement, la requérante fait remarquer que l’article 12, paragraphe 3, du règlement d’exécution no 725/2011, en invitant le constructeur à demander une nouvelle certification, prouve le caractère juridiquement contraignant de la décision relative à l’absence de prise en compte des réductions certifiées des émissions de CO2.
72 Cet argument est inopérant aux fins de déterminer si l’acte attaqué est ou non une mesure préparatoire. En effet, la possibilité offerte au constructeur par l’article 12, paragraphe 3, du règlement d’exécution no 725/2011 n’affecte pas, en tout état de cause, le processus de calcul de ses émissions spécifiques moyennes de CO2 pour une année durant laquelle les réductions certifiées des émissions de CO2 n’ont pas été prises en compte. Le fait que ledit article mentionne le « constructeur pour
lequel les réductions certifiées des émissions de CO2 ne sont plus prises en considération » démontre que la possibilité de demander une nouvelle certification est ouverte pour le constructeur dont la situation est définitivement acquise, autrement dit pour celui dont il est certain que les réductions certifiées des émissions de CO2 n’ont pas été prises en compte, ce qui, ainsi qu’il a été mentionné aux points 58 et 63 ci-dessus, résulte de la décision finale relative au calcul des émissions
spécifiques moyennes des constructeurs.
73 Troisièmement, s’agissant de l’argument de la requérante selon lequel l’acte attaqué porte directement atteinte à sa situation juridique dans la mesure où elle ne serait plus en mesure de vendre ses véhicules avec un certificat de conformité attestant de la réduction des émissions de CO2, il convient de relever que, d’une part, ainsi qu’il a été constaté au point 70 ci-dessus, le certificat de conformité ne devient pas erroné. D’autre part, en tout état de cause, même à admettre que, ainsi que le
fait valoir la requérante, la certification de réduction des émissions de CO2 puisse constituer un argument de vente dans le contexte actuel où les consommateurs sont de plus en plus attentifs à l’impact de l’utilisation de véhicules légers sur l’environnement, cela ne signifie pas que le retrait d’une telle certification, dans cette perspective, puisse être considéré comme un effet affectant la situation juridique de la requérante. En effet, le fait de ne plus pouvoir se prévaloir d’un argument
de vente ne saurait être considéré comme démontrant l’atteinte à un droit que la requérante aurait acquis. De surcroît, la requérante reste libre de vendre ses véhicules. Dès lors, elle ne saurait faire valoir que sa situation juridique a été affectée.
74 Quatrièmement, selon la requérante, l’acte attaqué envisageait une poursuite de l’échange entre elle et la Commission uniquement sur la question de la liste des véhicules concernés. La Commission aurait donc mis un point final à la question de fond litigieuse relative à l’absence de prise en compte des réductions certifiées des émissions de CO2. Par sa lettre du 22 novembre 2018, la requérante a explicitement demandé le retrait de la décision ayant été adoptée et ne poursuivait pas l’échange
antérieur d’arguments.
75 À cet égard, il y a lieu de relever que, effectivement, il ressort de l’acte attaqué que la Commission attendait des observations de la requérante uniquement sur la liste des véhicules concernés. En effet, le cinquième paragraphe dudit acte fait référence à des erreurs ou des omissions éventuellement contenues dans la liste des véhicules concernés, ce qui est corroboré par le fait que la conclusion de ce paragraphe est, en substance, que, en l’absence de toute remarque de la part de la
requérante, la liste serait considérée comme étant correcte. Cependant, même si la Commission n’a invité la requérante qu’à vérifier la liste des véhicules concernés, il n’en demeure pas moins que, ce faisant, elle annonçait à la requérante son intention de poursuivre le dialogue avec elle. Or, non seulement la requérante a, dans sa lettre du 22 novembre 2018, expliqué pourquoi elle était en désaccord avec les conclusions de la Commission relatives aux vérifications des réductions certifiées des
émissions de CO2 en cause en l’espèce, mais la Commission a, dans sa lettre du 7 février 2019, répondu aux observations de la requérante, démontrant ainsi que le dialogue sur le sujet avec celle-ci n’était pas clos. Enfin, il y a lieu de relever que, dans la lettre du 7 février 2019, la Commission a indiqué en guise de conclusion, en substance, qu’elle était en train de finaliser la décision d’exécution 2019/583 dans laquelle elle précisait qu’elle prévoyait de donner les raisons détaillées de
l’absence de prise en compte des réductions certifiées des émissions de CO2.
76 Il résulte de tout ce qui précède que, ainsi que l’a soutenu la Commission, l’acte attaqué constitue une mesure préparatoire et n’est donc pas un acte attaquable. Partant, le recours doit être rejeté comme étant irrecevable, faute d’acte faisant grief à la requérante.
Sur les dépens
77 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
78 La requérante ayant succombé en ses conclusions, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission, conformément aux conclusions de cette dernière.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre)
ordonne :
1) Le recours est rejeté comme irrecevable.
2) Daimler AG est condamnée aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 22 janvier 2020.
Le greffier
E. Coulon
La présidente
V. Tomljenović
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( *1 ) Langue de procédure : l’allemand.
