ORDONNANCE DU TRIBUNAL (première chambre)
11 octobre 2017 ( *1 )
« Recours en annulation – Aides d’État – Avantages fiscaux octroyés par une entité territoriale d’un État membre – Régime d’aides déclaré incompatible avec le marché intérieur – Exécution de la décision – Obligation de vérifier la situation individuelle des bénéficiaires – Absence de prise de position de la Commission – Acte non susceptible de recours – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑170/16,
Guardian Glass España, Central Vidriera, SLU, établie à Llodio (Espagne), représentée par Mes M. Araujo Boyd, D. Armesto Macías et A. Lamadrid de Pablo, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par MM. L. Flynn, B. Stromsky et Mme P. Němečková, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision de la Commission qui serait contenue dans un document du 15 juillet 2015 intitulé « Litiges fiscaux au Pays basque (Álava) – Message informel relatif aux arguments supplémentaires de compatibilité avec les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale de 1998 »,
LE TRIBUNAL (première chambre),
composé de Mme I. Pelikánová, président, MM. P. Nihoul (rapporteur) et J. Svenningsen, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
Sur le crédit d’impôt adopté par la province d’Álava
1 Entre 1994 et 1997, les provinces d’Álava, de Vizcaya et de Guipúzcoa, situées dans la communauté autonome du Pays basque (Espagne), ont adopté six régimes fiscaux se répartissant en deux types : un crédit d’impôt pour entreprise, égal à 45 % des investissements de celle-ci, et une réduction dégressive sur quatre ans de la base imposable des entreprises nouvelles.
2 La présente affaire tire son origine de l’un des six régimes fiscaux visés au point 1 ci-dessus, à savoir celui adopté par la province d’Álava et permettant, sous certaines conditions, l’octroi, aux entreprises de ladite province, d’un crédit d’impôt de 45 % de leurs investissements.
3 Les régimes fiscaux en question sont restés en vigueur jusqu’en 1999, s’agissant du crédit d’impôt pour entreprise, égal à 45 % des investissements de celle-ci, adopté par la province d’Álava, et jusqu’en 2000, s’agissant des autres régimes fiscaux.
4 Aucun des régimes fiscaux n’a été notifié à la Commission des Communautés européennes.
Sur l’examen du régime fiscal en cause par la Commission
5 À la suite de plaintes, la Commission a pris connaissance de l’existence des régimes fiscaux en question.
6 Par lettres du 17 août et du 29 septembre 1999, la Commission a notifié aux autorités espagnoles sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE en ce qui concerne les six régimes fiscaux, à savoir le crédit d’impôt pour entreprise, égal à 45 % des investissements de celle-ci, adopté par les provinces de Vizcaya et de Guipúzcoa (JO 1999, C 351, p. 29), les réductions dégressives sur quatre ans de la base imposable des entreprises nouvelles adoptées
par les provinces d’Álava, de Vizcaya et de Guipúzcoa (JO 2000, C 55, p. 2) et le crédit d’impôt pour entreprise, égal à 45 % des investissements de celle-ci, adopté par la province d’Álava (JO 2000, C 71, p. 8).
7 Les 3 novembre et 6 décembre 1999, des recours en annulation ont été introduits à l’encontre des décisions d’ouverture de la procédure formelle d’examen.
8 Ces recours en annulation ont été rejetés par le Tribunaldans ses arrêts du 23 octobre 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa e.a./Commission (T‑269/99, T‑271/99 et T‑272/99, EU:T:2002:258), et du 23 octobre 2002, Diputación Foral de Álava e.a./Commission (T‑346/99 à T‑348/99, EU:T:2002:259).
9 Le 11 juillet 2001, la Commission a clôturé la phase formelle d’examen par six décisions, dans lesquelles elle a constaté, premièrement, que les régimes fiscaux en cause constituaient une aide d’État illégale, car ils avaient été mis à exécution en violation de l’obligation de notification préalable à la Commission prévue à l’article 108, paragraphe 3, TFUE, et, deuxièmement, qu’ils étaient incompatibles avec le marché intérieur.
10 S’agissant du crédit d’impôt pour entreprise, égal à 45 % des investissements de celle-ci, adopté par la province d’Álava, la Commission a constaté l’incompatibilité de ce régime fiscal avec le marché intérieur dans l’article 1er de la décision 2002/820/CE, du 11 juillet 2001, concernant le régime d’aides d’État mis à exécution par l’Espagne en faveur des entreprises de la province d’Álava sous la forme d’un crédit d’impôt de 45 % des investissements (JO 2002, L 296, p. 1, ci-après la « décision
de 2001 »).
11 Dans l’article 2 de la décision de 2001, la Commission a demandé au Royaume d’Espagne de supprimer le crédit d’impôt pour entreprise, égal à 45 % des investissements de celle-ci, adopté par la province d’Álava, dans le cas où il serait encore en vigueur.
12 Dans l’article 3, paragraphe 1, second alinéa, de la décision de 2001, la Commission a ordonné au Royaume d’Espagne de suspendre le versement de toute aide non encore versée.
13 Enfin, dans l’article 3, paragraphe 1, premier alinéa, et paragraphe 2, de la décision de 2001, la Commission a enjoint au Royaume d’Espagne de procéder à la récupération, auprès des bénéficiaires, des aides individuelles qui ont été versées en vertu du régime en cause en ces termes :
« 1. L’Espagne prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer auprès de leurs bénéficiaires les aides visées à l’article 1er et déjà illégalement mises à leur disposition.
[…]
2. La récupération a lieu sans délai conformément aux procédures du droit national, pour autant qu’elles permettent l’exécution immédiate et effective de la présente décision. […] »
14 En ordonnant la récupération des aides octroyées dans le cadre du régime déclaré incompatible, la Commission a expliqué, au considérant 98 de la décision de 2001 :
« La présente décision se rapporte au régime et doit faire l’objet d’une exécution immédiate comprenant la récupération de toute aide individuelle versée dans le cadre dudit régime. La Commission rappelle également que, comme c’est toujours le cas, la présente décision est sans préjudice de la possibilité que des aides individuelles soient considérées, totalement ou partiellement, comme compatibles avec le marché commun sur la base de leurs caractéristiques propres, que ce soit dans le cadre
d’une décision ultérieure de la Commission ou en application des règlements d’exemption. »
Sur les recours en annulation dirigés contre la décision de 2001
15 Les 25 septembre, 22 octobre et 21 décembre 2001, des recours en annulation ont été introduits à l’encontre des six décisions adoptées par la Commission le 11 juillet 2001.
16 Le 9 septembre 2009, le Tribunal a confirmé la légalité des six décisions de la Commission du 11 juillet 2001 dans ses arrêts Diputación Foral de Álava e.a./Commission (T‑227/01 à T‑229/01, T‑265/01, T‑266/01 et T‑270/01, EU:T:2009:315), et Diputación Foral de Álava e.a. (T‑230/01 à T‑232/01 et T‑267/01 à T‑269/01, non publié, EU:T:2009:316).
17 Le premier arrêt cité au point 16 ci-dessus concerne les trois décisions de la Commission du 11 juillet 2001 constatant l’incompatibilité des crédits d’impôt pour entreprise, égal à 45 % des investissements de celle-ci, adoptés par les provinces d’Álava, de Vizcaya et de Guipúzcoa.
18 Le second arrêt cité au point 16 ci-dessus a pour objet les trois décisions de la Commission du 11 juillet 2001 relatives aux réductions dégressives sur quatre ans de la base imposable des entreprises nouvelles adoptées par les provinces d’Álava, de Vizcaya et de Guipúzcoa.
19 Le 26 novembre 2009, des pourvois ont été formés contre les deux arrêts cités au point 16 ci-dessus.
20 Le 28 juillet 2011, la Cour a rejeté les pourvois qui avaient été formés contre ces deux arrêts dans ses arrêts Diputación Foral de Vizcaya e.a./Commission (C‑471/09 P à C‑473/09 P, non publié, EU:C:2011:521), et Diputación Foral de Vizcaya e.a./Commission (C‑474/09 P à C‑476/09 P, non publié, EU:C:2011:522).
Sur le contrôle de l’exécution de la décision de 2001
21 Le 12 octobre 2001, la Commission s’est informée auprès du Royaume d’Espagne sur les mesures prises par ce dernier afin de se conformer à ses décisions du 11 juillet 2001.
22 Non satisfaite des réponses qui lui avaient été apportées, la Commission a saisi la Cour, le 19 novembre 2003, d’un recours en manquement, au titre de l’article 108, paragraphe 2, TFUE.
23 Le 14 décembre 2006, la Cour a jugé que le Royaume d’Espagne avait manqué à ses obligations en n’ayant pas adopté dans le délai prévu les mesures nécessaires pour se conformer aux décisions de la commission du 11 juillet 2001 (arrêt du 14 décembre 2006, Commission/Espagne, C‑485/03 à C‑490/03, EU:C:2006:777).
24 À la suite de l’arrêt cité au point 23 ci-dessus, les autorités espagnoles ont procédé à la récupération d’une partie des aides auprès des bénéficiaires. Elles ont considéré que l’autre partie ne devait pas être récupérée en raison de sa compatibilité avec le marché intérieur, de l’application des règles relatives aux aides de minimis et de la prise en compte de déductions fiscales rétroactives.
25 Estimant que, en agissant de la sorte, le Royaume d’Espagne n’avait pas entièrement exécuté ses décisions du 11 juillet 2001, la Commission a, le 18 avril 2011, saisi la Cour d’un second recours en manquement, au titre de l’article 260, paragraphe 2, TFUE.
26 Le 30 octobre 2013, au cours de la procédure en manquement, la Commission a informé la Cour que, selon elle, les aides avaient été entièrement récupérées le 15 octobre 2013. Partant, il n’était pas nécessaire, selon elle, d’imposer au Royaume d’Espagne le paiement d’une astreinte, mais seulement celui d’une somme forfaitaire (arrêt du 13 mai 2014, Commission/Espagne, C‑184/11, EU:C:2014:316, points 16 et 17).
27 Dans son arrêt du 13 mai 2014, Commission/Espagne (C‑184/11, EU:C:2014:316), la Cour a jugé que le Royaume d’Espagne avait manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu de l’article 260, paragraphe 1, TFUE. Elle l’a condamné à verser une somme forfaitaire de 30 millions d’euros, à titre de sanction pour la période d’inexécution.
Sur la situation de la requérante
28 La requérante, Guardian Glass España, Central Vidriera, SLU, est une entreprise établie à Llodio (Espagne), dans la province d’Álava.
29 La requérante a été autorisée à appliquer le crédit d’impôt pour entreprise, égal à 45 % des investissements de celle-ci, durant les exercices 1994 à 1996, dans le cadre d’un projet d’un montant de 45664899,69 euros portant sur la construction d’un four pour verre flotté et d’installations connexes.
30 Le 22 octobre 2007, la Dirección General de Hacienda de la Diputacion foral de Álava (direction générale des impôts du Conseil foral d’Álava, Espagne) a notifié à la requérante sa Resolución 1943/2007, de 19 de octubre, sobre ejecución de la Decisión de la Comisión C(2001) 1759 final, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España a favor de las empresas de Álava en forma de crédito fiscal del 45 % de las inversiones, en relación con la entidad Guardian
Llodio, SLU, como contiunadora de Guardian Llodio, SA, con NIF : B-01.000.702 (décision 1943/2007, relative à l’exécution de la décision de 2001 en ce qui concerne la requérante, ci-après la « décision 1943/2007 »). Dans cette décision, elle a ordonné à la requérante le remboursement d’une partie des crédits d’impôt octroyés, affirmant que l’autre partie devait être considérée comme une aide à l’investissement compatible avec le marché intérieur, en application des lignes directrices concernant
les aides d’État à finalité régionale (JO 1998, C 74, p. 9, ci-après les « lignes directrices de 1998 »).
31 Le 21 novembre 2007, la requérante a introduit un recours administratif contre la décision 1943/2007 devant l’Organismo Jurídico-Administrativo de Álava (autorité fiscale d’Álava), puis un recours judiciaire devant le Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Cour supérieure de justice de la Communauté autonome du Pays basque) et, enfin, un pourvoi devant le Tribunal Supremo (Cour suprême espagnole).
32 Le 7 février 2012, la direction générale des impôts du Conseil foral d’Álava a notifié à la requérante une seconde décision, à savoir sa Resolución 324/2012, de 2 de febrero, sobre ejecución complementaria de la Decisión de la Comisión C(2001) 1759 final, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España a favor de las empresas de Álava en forma de crédito fiscal del 45 % de las inversiones, en relación con la entidad Guardian Llodio, SLU, como contiunadora de
Guardian Llodio, SA, con NIF : B-01.000.702 (décision 324/2012, relative à l’exécution complémentaire de la décision de 2001 en ce qui concerne la requérante, ci-après la « décision 324/2012 »). Par cette décision, elle a demandé à la requérante le remboursement de la partie du crédit d’impôt qui avait été considérée compatible avec le marché intérieur dans la décision 1943/2007 et, par conséquent, le remboursement intégral des aides perçues.
33 La requérante a également introduit un recours contre la décision 324/2012 devant les juridictions espagnoles, qui y ont partiellement fait droit.
34 Le 25 mai 2012, les autorités espagnoles ont fourni à la Commission des attestations bancaires certifiant le remboursement des aides perçues par la requérante.
35 Le 14 juillet 2014, la Diputación Foral de Álava (le Conseil Foral d’Álava, Espagne) a déposé un mémoire en réponse devant les juridictions espagnoles dans le cadre du recours dirigé à l’encontre de la décision 324/2012. Elle y a indiqué que l’examen définitif de la situation de la requérante était encore pendant, « dès lors que la Commission, à qui il [incombait] de se prononcer sur la compatibilité d’une aide, n’[avait] pas encore déterminé, compte tenu des allégations et documents présentés,
si l’investissement réalisé [pouvait] être considéré comme remplissant le critère de l’effet incitatif exigé par les lignes directrices [de 1998] pour que les investissements réalisés bénéficient de la déduction au titre des aides régionales ».
36 Le 16 janvier 2015, la requérante s’est adressée à la Commission afin de lui demander de la tenir informée de tout contact que cette dernière aurait avec les autorités espagnoles concernant les aides dont elle avait bénéficié. Dans ce courrier, elle a indiqué qu’elle estimait avoir un droit d’accès au dossier, le droit d’être entendue et de présenter sa défense ainsi que le droit de se voir notifier toute décision qui serait adoptée par la Commission concernant lesdites aides.
37 Par courrier du 9 février 2015, la direction générale (DG) « Concurrence » de la Commission a répondu à la requérante en rappelant le caractère bilatéral de la procédure de récupération des aides d’État, qui se déroule entre la Commission et les autorités espagnoles et exclut, ainsi, que les bénéficiaires des aides soient en contact direct avec les services de la Commission.
38 Par courrier du 16 mars 2015, la requérante a exprimé son désaccord avec la Commission.
39 À la suite du recours introduit contre la décision 324/2012, le Tribunal Superior de Justicia del País Vaso (Cour supérieure de justice du Pays basque, Espagne) a jugé que les droits de la défense de la requérante avaient été méconnus, dès lors qu’elle n’avait pas été entendue avant l’adoption de ladite décision. La requérante a, par conséquent, été invitée à comparaître devant le Conseil Foral d’Álava.
40 Le 19 février 2016, lors de la deuxième comparution, l’administration a remis à la requérante un document daté du 15 juillet 2015 et intitulé « Litiges fiscaux au Pays basque (Álava) – Message informel relatif aux arguments supplémentaires de compatibilité avec les [lignes directrices de 1998] » (ci-après « l’acte attaqué »).
Sur l’acte attaqué
41 L’acte attaqué n’est pas signé, ne mentionne pas ses auteurs et ne contient aucun en-tête de la Commission. Il est accompagné d’un courriel révélant qu’il a été adressé à la représentation permanente du Royaume d’Espagne auprès de l’Union européenne par un fonctionnaire de la DG « Concurrence » de la Commission.
42 L’acte attaqué contient deux sections : une section générale et une section exposant la situation individuelle de chaque entreprise concernée.
43 Dans la première section de l’acte attaqué, il est indiqué ce qui suit :
– les autorités basques ont fourni aux services de la Commission des informations supplémentaires au sujet des allégations formulées par les bénéficiaires des aides quant à la compatibilité du régime de crédit d’impôt de 45 % avec les lignes directrices de 1998 ;
– bien que la récupération ait été terminée en octobre 2013, la DG « Concurrence » a réexaminé les dossiers à la demande des autorités de la province d’Álava ;
– les services de la Commission ont exceptionnellement permis aux autorités espagnoles de démontrer la compatibilité des montants à déduire des sommes à récupérer en application du régime incompatible non seulement au regard de régimes déjà autorisés, selon la pratique habituelle, mais également au regard des lignes directrices de 1998 ;
– pour aucun des dossiers examinés, il n’y a de preuves suffisantes pour constater qu’il existait un effet incitatif à l’investissement ou, autrement dit, pour constater que les aides ont été demandées avant le début d’exécution effective des projets, comme requis par le point 4.2 des lignes directrices de 1998.
44 La seconde section de l’acte attaqué contient une évaluation des allégations de la requérante sur la base des informations fournies, l’examen des allégations des autres bénéficiaires ayant été occulté.
45 Selon l’acte attaqué, il ne peut être établi que les investissements de la requérante ont été effectués après qu’elle avait introduit sa demande d’aide.
46 L’auteur de l’acte attaqué précise que, sur la base des informations à sa disposition, la requérante a présenté sa demande d’aide le 17 février 1995 et qu’elle a, dans cette demande, indiqué le coût estimé de son projet d’investissement pour la période allant de 1994 à 1996. Il relève que, par décision du 8 avril 1995, les autorités de la province d’Álava ont octroyé l’aide non seulement pour les investissements prévus pour la période allant de 1995 à 1996, mais également pour les coûts supportés
par l’entreprise avant l’introduction de la demande d’aide (entre 1994 et 1995).
47 Dans l’acte attaqué, il est mentionné que ces coûts incluaient le coût des « études préparatoires ou de viabilité » et les coûts pour une acquisition d’équipements informatiques et d’autres biens antérieure à la demande d’aide. L’auteur dudit acte précise que la requérante a proposé d’exclure les coûts relevant de cette seconde catégorie, au motif qu’ils n’étaient pas liés au projet d’investissement et ne remettaient donc pas en cause l’effet incitatif.
48 L’auteur de l’acte attaqué fait aussi référence aux lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (JO 2006, C 54, p. 13, ci-après « les lignes directrices de 2006 »). Il indique que des preuves ont été demandées afin de déterminer si la requérante était une petite et moyenne entreprise (PME), car, dans une affaire antérieure de récupération auprès d’un autre bénéficiaire du même régime, des allégations de compatibilité relatives au coût des études
de viabilité auraient été accueillies dès lors que les conditions posées par le paragraphe 51 desdites lignes directrices étaient réunies.
49 Dans l’acte attaqué, il est précisé que le paragraphe 51 des lignes directrices de 2006 permet de subventionner le coût des études préparatoires lorsque le bénéficiaire est une PME. Il y est constaté que la requérante ne pouvait être considérée comme une PME de 1994 à 1996. L’auteur de l’acte attaqué en conclut que « la réalisation des investissements est antérieure à la date de la demande d’aide » et que « [c]es investissements n’étaient pas uniquement destinés à des études préparatoires ».
Procédure et conclusions des parties
50 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 19 avril 2016, la requérante a introduit le présent recours.
51 Le 20 juillet 2016, le Royaume d’Espagne a déposé une demande d’intervention au soutien des conclusions de la Commission.
52 Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 22 juillet 2016, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal.
53 La requérante a présenté des observations sur l’exception d’irrecevabilité, qu’elle a déposées au greffe du Tribunal le 6 septembre 2016.
54 Par une première mesure d’organisation de la procédure, fondée sur l’article 89, paragraphe 3, du règlement de procédure, le Tribunal a, par courrier du 24 novembre 2016, demandé à la Commission de produire une copie intégrale de l’acte attaqué dans sa version originale ainsi que la correspondance échangée avec les autorités espagnoles au sujet des aides versées à la requérante. La Commission a déféré à cette demande dans le délai imparti.
55 Par une seconde mesure d’organisation de la procédure, le Tribunal a, par courrier du 8 mars 2017, invité la Commission à répondre à des questions écrites. La Commission a déféré à cette demande dans le délai imparti. À la suite de la réception des réponses de la Commission, la requérante a été invitée à présenter des observations écrites. Elle a déféré à cette demande dans le délai imparti.
56 Dans la requête, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– faire droit aux moyens d’annulation invoqués et, partant, annuler l’acte attaqué ;
– par voie de conséquence, ordonner l’ouverture de la procédure formelle d’examen au titre de l’article 108, paragraphe 2, TFUE ;
– condamner la Commission aux dépens.
57 Dans l’exception d’irrecevabilité, la Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– déclarer le recours irrecevable ;
– condamner la requérante aux dépens.
58 Dans les observations sur l’exception d’irrecevabilité, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal de rejeter l’exception d’irrecevabilité.
En droit
59 En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence, si la partie défenderesse le demande, sans engager le débat au fond.
60 En l’espèce, la Commission ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide de statuer sans poursuivre la procédure.
Sur l’exception d’irrecevabilité
61 À l’appui de l’exception d’irrecevabilité, la Commission soutient, en premier lieu, que l’acte attaqué n’est pas susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation. En second lieu, elle allègue, en substance, que la requérante n’a pas la qualité pour agir et qu’elle n’a pas non plus l’intérêt requis pour pouvoir introduire un recours en annulation.
62 En ce qui concerne le caractère attaquable de l’acte attaqué, la Commission soutient, à titre principal, que l’acte attaqué est dépourvu de caractère décisionnel. Dans l’hypothèse où le Tribunal considérerait l’acte attaqué comme étant une décision, elle indique, à titre subsidiaire, que cette décision confirmerait, simplement, la décision de 2001, qui est devenue définitive ; étant une décision purement confirmative, l’acte attaqué ne pourrait faire l’objet d’un recours en annulation.
63 Pour prendre position sur le caractère attaquable de l’acte attaqué, il convient d’examiner les arguments échangés par les parties à cet égard. Ces arguments concernent, respectivement, les effets juridiques obligatoires dont est prétendument doté l’acte attaqué, la forme de l’acte attaqué, la prétendue notification, à la Commission, des aides octroyées à la requérante ainsi que les effets juridiques que lui auraient attachés les autorités espagnoles.
Sur les effets juridiques produits par l’acte attaqué
64 La Commission soutient que l’acte attaqué ne produit pas d’effets juridiques obligatoires, dès lors qu’il s’inscrit dans un échange informel entre elle et le Royaume d’Espagne afin de surmonter les difficultés posées par l’exécution de la décision de 2001.
65 Selon la Commission, l’acte attaqué contient une prise de position adoptée par elle dans le cadre de l’exécution d’une décision négative en matière d’aides d’État. Or, une telle prise de position ne figurerait pas parmi les actes pouvant être adoptés sur le fondement du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 TFUE (JO 2015, L 248, p. 9), et se trouverait dépourvue de toute valeur contraignante en application de la jurisprudence
énoncée dans l’arrêt du 13 février 2014, Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71).
66 La requérante relève, quant à elle, que le contenu de l’acte attaqué indique, au contraire, que, à la demande du Royaume d’Espagne, la Commission exprime une appréciation définitive de la compatibilité d’une aide. La Commission aurait, à cette fin, examiné des informations fournies par les autorités espagnoles dont elle ne disposait pas lorsqu’elle a adopté la décision de 2001. L’acte attaqué ne pourrait, par conséquent, être analysé comme une simple confirmation ou une application automatique de
ladite décision.
67 À cet égard, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, seuls les actes produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celle-ci constituent des actes susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation au sens de l’article 263 TFUE (arrêts du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, point 9 ; du 12 septembre 2006, Reynolds Tobacco e.a./Commission,
C‑131/03 P, EU:C:2006:541, point 54, et du 6 décembre 2007, Commission/Ferriere Nord, C‑516/06 P, EU:C:2007:763, point 27).
68 Pour déterminer si un acte produit de tels effets, il convient de s’attacher à la substance de cet acte (arrêts du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, point 9 ; du 22 juin 2000, Pays-Bas/Commission, C‑147/96, EU:C:2000:335, point 27, et du 18 novembre 2010, NDSHT/Commission, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, point 46).
69 En l’espèce, il convient de relever que, dans la décision de 2001, la Commission a examiné les caractéristiques générales du crédit d’impôt pour entreprise, égal à 45 % des investissements de celle-ci, adopté par la province d’Álava, a conclu à l’incompatibilité de ce régime fiscal et a ordonné la récupération des crédits accordés sur la base dudit régime fiscal sans analyser les cas individuels dans lesquels ces derniers avaient été octroyés.
70 Cette pratique s’inscrit dans la ligne de la jurisprudence selon laquelle, lorsque la Commission est en présence d’un régime d’aides, celle-ci n’est pas tenue d’effectuer une analyse des aides octroyées dans des cas individuels sur le fondement de ce régime (voir, en ce sens, arrêt du 9 juin 2011, Comitato Venezia vuole vivere e.a./Commission, C‑71/09 P, C‑73/09 P et C‑76/09 P, EU:C:2011:368, point 63 et jurisprudence citée). Ainsi, en vertu de cette jurisprudence, la Commission peut se prononcer
sur les caractéristiques générales du régime en cause sans être obligée d’examiner chaque cas d’application particulier.
71 En outre, lorsque la Commission se prononce par voie générale et abstraite sur un régime d’aides d’État, qu’elle le déclare incompatible avec le marché intérieur et ordonne la récupération des montants perçus au titre de ce régime, il appartient à l’État membre de vérifier la situation individuelle de chaque entreprise concernée par une telle opération de récupération (arrêt du 9 juin 2011, Comitato Venezia vuole vivere e.a./Commission, C‑71/09 P, C‑73/09 P et C‑76/09 P, EU:C:2011:368, point 64).
72 Si un État membre rencontre des difficultés imprévues et imprévisibles lors de l’exécution d’une décision en matière d’aides d’État, il doit s’adresser à la Commission (voir, en ce sens, arrêt du 12 décembre 2013, Commission/Italie, C‑411/12, non publié, EU:C:2013:832, point 38).
73 Lorsqu’ils initient une telle discussion visant à assurer l’exécution d’une décision de la Commission en matière d’aides d’État, cette dernière et l’État membre concerné doivent collaborer de bonne foi, au titre de leur obligation de coopération loyale, pour surmonter ces difficultés, dans le plein respect des dispositions du traité FUE, et notamment celles relatives aux aides d’État (arrêt du 12 décembre 2013, Commission/Italie, C‑411/12, non publié, EU:C:2013:832, point 38).
74 Par ailleurs, selon la jurisprudence, les lettres de la Commission adressées aux autorités nationales dans le cadre de l’exécution d’une décision de la Commission déclarant un régime d’aides illégal et incompatible avec le marché intérieur et enjoignant la récupération des aides en cause, mais n’identifiant pas les bénéficiaires individuels de ces aides et ne déterminant pas les montants précis devant être restitués, sont dépourvues de toute portée obligatoire (voir, en ce sens, arrêt du
13 février 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, point 24).
75 Dans un tel cadre, la Commission ne fait qu’exprimer son opinion quant au caractère acceptable du point de vue du droit de l’Union européenne des mesures d’exécution proposées par l’État membre concerné, au regard des difficultés que ce dernier a rencontrées [voir, en ce sens, arrêt du 31 mai 2006, Kuwait Petroleum (Nederland)/Commission, T‑354/99, EU:T:2006:137, point 69].
76 Dans la présente affaire, il convient ainsi de déterminer si l’objet des échanges entre le Royaume d’Espagne et la Commission, tel qu’il apparaît dans l’acte attaqué, s’inscrit, comme le soutient celle-ci, dans l’exécution de la décision de 2001, en visant à mettre en œuvre des éléments contenus dans cette dernière.
77 À cet égard, il y a lieu de constater qu’est discuté, dans l’acte attaqué, l’effet prétendument incitatif des aides versées à la requérante.
78 Dans l’acte attaqué, il est indiqué que, pour être autorisée, une aide doit avoir un effet incitatif. Selon l’auteur de l’acte attaqué, cette condition implique que les demandes d’aide présentées par les bénéficiaires doivent être antérieures à l’exécution de leur projet. S’agissant de l’aide versée à la requérante, il est relevé que, selon les informations disponibles, elle ne semble pas avoir d’effet incitatif, car elle a été demandée par la requérante le 17 février 1995 pour couvrir des coûts
antérieurs à cette date. Ces coûts s’élevant à un montant de 1161778 euros couvraient deux catégories de dépenses : des dépenses liées aux études préparatoires ou de viabilité et des dépenses liées à l’acquisition d’équipements informatiques et d’autres biens.
79 En réponse à des informations fournies par les autorités espagnoles, l’acte attaqué indique par ailleurs que, en vertu des lignes directrices de 2006, les coûts des études préparatoires peuvent être subventionnés lorsque le bénéficiaire de l’aide est une PME. Il précise que la requérante ne peut bénéficier de cette disposition, parce qu’elle ne comptait pas, au moment des faits, dans son personnel, le nombre de personnes requises pour être considérée comme une PME et que son chiffre d’affaires
annuel excédait le plafond fixé pour pouvoir être ainsi considérée.
80 Il convient de constater que les différents développements qui viennent d’être présentés s’inscrivent dans des échanges entre la Commission et les autorités espagnoles afin d’assurer l’exécution de la décision de 2001. Dans cette décision, la Commission a en effet considéré que le régime analysé pouvait être qualifié d’aide à l’investissement conformément à la définition qu’en donne l’annexe I des lignes directrices de 1998. Elle a en outre indiqué que, conformément auxdites lignes directrices,
les montants versés aux bénéficiaires devaient présenter un effet incitatif pour être déclarés compatibles avec le marché intérieur.
81 En vertu de la jurisprudence citée au point 71 ci-dessus, c’est au Royaume d’Espagne qu’il appartenait dans les circonstances de l’espèce de vérifier dans quelle mesure la condition liée à l’effet incitatif des aides est réunie à l’égard des entreprises particulières ayant bénéficié du crédit d’impôt pour entreprise, égal à 45 % des investissements de celle-ci, adopté par la province d’Álava. Dans ce cadre, comme il a été indiqué au point 72 ci-dessus, cet État membre se devait d’interroger la
Commission en cas de difficultés imprévues et imprévisibles concernant la façon d’appliquer la décision prise par cette dernière dans des cas particuliers.
82 C’est ce qui s’est passé en l’espèce. Au stade de la récupération des aides en cause, les autorités espagnoles ont examiné si la condition liée à l’effet incitatif desdites aides était satisfaite en ce qui concerne l’aide versée à la requérante. Dans ce cadre, elles ont interrogé la Commission sur la façon dont il fallait interpréter cette condition énoncée dans la décision de 2001. Et c’est pour répondre à cette question, en leur fournissant des renseignements sur l’interprétation à donner à
l’exigence d’effet incitatif, que l’auteur de l’acte attaqué a rédigé cet acte et l’a communiqué aux autorités espagnoles.
83 Ainsi, tout comme dans l’arrêt du 13 février 2014, Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71), et contrairement à ce qu’affirme la requérante dans ses écritures, l’acte attaqué constitue une lettre de la Commission adressée à des autorités nationales dans le cadre d’échanges entretenus pour assurer l’exécution immédiate et effective d’une décision de la Commission en matière d’aides d’État et ne peut, à ce titre, être analysé comme produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les
intérêts de la requérante en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celle-ci.
Sur la forme de l’acte attaqué
84 La Commission soutient que l’acte attaqué ne pourrait, au vu de sa forme, être considéré comme un acte à caractère décisionnel. Il s’agirait d’une réponse informelle de la part de certains fonctionnaires de la Commission à une simple demande d’information formulée par les autorités espagnoles.
85 À cet égard, il y a lieu de relever que, selon la jurisprudence, la forme dans laquelle un acte est pris est, en principe, indifférente pour déterminer la recevabilité d’un recours en annulation (arrêt du 18 novembre 2010, NDSHT/Commission, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, point 47).
86 Il est ainsi évité que la forme ou la dénomination assignée à un acte par son auteur ne puisse aboutir à exclure cet acte de tout recours en annulation, alors même qu’il produirait, en réalité, des effets de droit (arrêt du 4 mars 2015, Royaume-Uni/BCE, T‑496/11, EU:T:2015:133, point 30).
87 En revanche, la forme d’un acte peut être prise en compte lorsqu’elle peut contribuer à en identifier la nature (voir, en ce sens, arrêt du 26 mai 1982, Allemagne et Bundesanstalt für Arbeit/Commission, 44/81, EU:C:1982:197, point 12, et ordonnance du 12 février 2010, Commission/CdT, T‑456/07, EU:T:2010:39, point 58).
88 À cet égard, il convient d’observer que, en l’espèce, l’acte attaqué prend la forme d’une lettre non datée. Cette lettre est par ailleurs non signée. Elle ne comporte pas l’en-tête de la Commission.
89 De ces éléments, il résulte que l’acte attaqué se présente comme un document informel qui n’est pas assorti des formes généralement utilisées par une institution pour adopter un acte ayant pour effet ou pour objet la production d’effets juridiques.
90 La même observation peut être faite sur la base de l’intitulé donné à l’acte attaqué par son auteur, à savoir « Message informel ».
91 Une observation identique peut être aussi formulée sur la base de divers termes utilisés dans l’acte attaqué, en particulier les expressions « il ne semble […] pas », « à première vue » et « sur la base des informations fournies ». De telles expressions montrent que, par ce message, le fonctionnaire l’ayant rédigé ne voulait pas modifier la situation juridique de l’entreprise concernée, mais cherchait plutôt à fournir, en réponse à une demande des autorités de la province d’Álava, une information
sur l’application de la décision de 2001 dans le cas soumis à ces autorités.
92 Par conséquent, l’absence d’effets juridiques obligatoires produits par l’acte attaqué, qui découle de sa substance, est confirmée par la forme dans laquelle il a été adopté.
Sur la prétendue notification des aides par les autorités espagnoles
93 La Commission soutient que, en l’absence de notification d’une aide par un État membre, il ne pourrait y avoir de décision de sa part sur la compatibilité de ladite aide avec le marché intérieur. Selon elle, les autorités espagnoles auraient pu notifier les aides octroyées à la requérante afin qu’elle adopte une décision à leur sujet, mais elles ne l’ont pas fait. Elles lui auraient seulement fait part d’une demande formulée par la requérante et visant à obtenir que soient « réexaminés » de
manière informelle les arguments de cette dernière concernant la compatibilité des crédits d’impôt reçus.
94 La requérante affirme, quant à elle, que les autorités espagnoles entendaient recevoir une décision formelle de la Commission sur la compatibilité des aides qui lui ont été versées. À cette fin, ces autorités auraient transmis à cette institution des informations que cette dernière aurait considérées comme suffisantes, la preuve en serait qu’elle aurait répondu à la demande des autorités espagnoles. Il convient, par conséquent, selon la requérante, de considérer que les aides ont été notifiées.
95 Aux termes de l’article 2, paragraphe 1, du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article 93 du traité CE (JO 1999, L 83, p. 1), en vigueur au moment des faits, tout projet d’octroi d’une aide nouvelle est notifié en temps utile à la Commission par l’État membre concerné.
96 Conformément à l’article 2, paragraphe 2, du règlement no 659/1999, l’État membre fournit, dans sa notification, les renseignements nécessaires pour permettre à la Commission de prendre une décision.
97 Cette obligation de notification permet à la Commission d’exercer son contrôle, en temps utile et dans l’intérêt général de l’Union, sur tout projet tendant à instituer ou à modifier des aides (ordonnance du 5 novembre 2003, Kronoply/Commission, T‑130/02, EU:T:2003:293, point 49).
98 Afin de déterminer si les aides octroyées à la requérante ont été notifiées à la Commission, il convient d’examiner le contenu de la correspondance échangée entre les autorités espagnoles et la Commission jusqu’au moment où l’acte attaqué a été adopté.
99 De la correspondance en cause, il apparaît que les autorités espagnoles et la Commission ont poursuivi leurs échanges au cours de la seconde procédure en manquement en évoquant la situation de certains bénéficiaires, en ce compris celle de la requérante.
100 Dans un courrier du 23 mai 2013, la représentation permanente du Royaume d’Espagne auprès de l’Union a transmis au secrétariat général de la Commission deux documents datés de 2011, élaborés par la requérante, et traitant de la question de l’effet incitatif des aides dont cette dernière a bénéficié.
101 Le 28 mai 2013, l’auteur de l’acte attaqué a adressé, en réponse à ce courrier, par courriel à la représentation permanente du Royaume d’Espagne auprès de l’Union, un document intitulé « Litiges fiscaux au Pays basque – Procédure en manquement 2007/2215 (Alava). Message informel en réponse à l’envoi du 23 mai concernant Guardian Llodio (Álava) ».
102 La première partie du document visé au point 101 ci-dessus se présente comme une version préliminaire de l’acte attaqué. La seconde partie dudit document comporte des questions visant à obtenir des informations additionnelles afin d’apprécier les prétentions de la requérante sur l’effet incitatif des aides dont elle a bénéficié.
103 Par courriers en date du 31 juillet et du 24 octobre 2013, adressés au secrétariat général de la Commission, la représentation permanente du Royaume d’Espagne auprès de l’Union a fourni des informations supplémentaires.
104 C’est dans ce contexte que, comme il a été indiqué aux points 26 et 27 de la présente ordonnance, la Commission a indiqué à la Cour, saisie du second recours en manquement, qu’elle considérait que le Royaume d’Espagne avait satisfait à son obligation de récupération des aides et que la Cour a condamné le Royaume d’Espagne au paiement d’une somme forfaitaire de 30 millions d’euros pour la période d’inexécution (arrêt du 13 mai 2014, Commission/Espagne, C‑184/11, EU:C:2014:316).
105 Par courriers du 10 juin 2014 et du 11 février 2015, les autorités espagnoles ont fourni des informations au secrétariat général de la Commission sur les montants récupérés auprès des bénéficiaires ainsi que sur les recours introduits par les bénéficiaires devant les juridictions espagnoles à l’encontre des ordres de récupération.
106 Le 3 juin 2015, les autorités de la province d’Álava ont adressé à l’auteur de l’acte attaqué un courriel, qui a donné lieu à une réponse de la part de ce dernier sous la forme de l’acte attaqué.
107 Dans ce courriel, les autorités de la province d’Álava ont communiqué une liste d’entreprises parties dans des litiges pendants devant les juridictions espagnoles. Il est précisé que, dans ces litiges, une réponse sur la question de l’effet incitatif des aides qui ont été accordées à ces entreprises est attendue de la part desdites autorités. La requérante figure parmi les entreprises mentionnées.
108 À la lumière de ces échanges, il ne peut être considéré que le Royaume d’Espagne a procédé à une notification des aides octroyées à la requérante, laquelle notification obligerait la Commission à se prononcer sur la compatibilité de ces aides par la voie d’une décision.
109 En effet, il n’est nulle part indiqué que les autorités espagnoles entendaient procéder à la notification des aides octroyées à la requérante.
110 L’acte attaqué ne comporte, par ailleurs, aucune référence explicite à l’article 108, paragraphe 3, TFUE, qui constitue la base juridique de l’obligation de notification.
111 En revanche, il découle des termes qui se trouvent utilisés dans la correspondance échangée et, particulièrement, dans le courriel des autorités de la province d’Álava du 3 juin 2015 que, par leurs demandes, ces autorités souhaitaient obtenir des informations de la part de la Commission afin de répondre, dans les conclusions qu’elles devaient déposer devant les juridictions espagnoles, aux questions se posant pour certains bénéficiaires ayant contesté les ordres de récupération.
112 Dans ces conditions, le courriel adressé par les autorités de la province d’Álava ne peut être analysé comme comportant une notification d’aides versées à la requérante, notification qui aurait impliqué de la part de la Commission qu’elle adopte une décision en vertu du règlement no 659/1999.
Sur l’effet obligatoire prétendument reconnu par les autorités espagnoles
113 La requérante soutient que l’acte attaqué a une nature décisionnelle parce que les autorités espagnoles lui auraient prêté un caractère obligatoire devant les juridictions espagnoles. Selon elle, ces autorités se sont déclarées incompétentes pour examiner de manière définitive sa situation en expliquant, dans un mémoire déposé le 14 juillet 2014, que « l’appréciation de la compatibilité est de la responsabilité exclusive de la Commission ».
114 À cet égard, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, l’existence d’effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celle-ci doit être établie sur la base de la substance de l’acte concerné (voir, en ce sens, arrêts du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, point 9 ; du 22 juin 2000, Pays-Bas/Commission, C‑147/96, EU:C:2000:335, point 27, et du 18 novembre 2010,
NDSHT/Commission, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, point 46).
115 L’existence de tels effets ne saurait être fondée sur d’autres éléments, en particulier sur la perception que pourraient en avoir ses destinataires. Par nature, une telle perception présente en effet une nature subjective. Or, les conditions pour l’admission d’un recours ne sauraient dépendre d’éléments pouvant varier selon les autorités, les entreprises ou les particuliers.
116 S’il en était autrement, des actes échapperaient au contrôle de légalité lorsqu’ils ne sont pas perçus comme obligatoires par un ou plusieurs destinataires bien que leur substance indique qu’ils produisent en réalité des effets juridiques obligatoires. À l’inverse, des actes seraient soumis au contrôle de légalité sur la base de la perception de leurs destinataires alors qu’ils ne produisent aucun effet juridique obligatoire et qu’un tel contrôle ne serait dès lors pas nécessaire ou même utile.
117 Ainsi, la perception qu’ont pu avoir les autorités espagnoles des effets juridiques produits par l’acte attaqué, à supposer que cette perception soit établie, ne saurait servir pour apprécier la recevabilité du recours contre l’acte attaqué.
118 Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de conclure que l’acte attaqué est intervenu dans le cadre de la mise en œuvre de la décision de 2001 et qu’il ne répond pas à une notification des autorités espagnoles, susceptible de donner lieu à l’ouverture d’une procédure distincte au titre des règles en matière d’aides d’État.
119 Ne produisant ni n’étant destiné à produire des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celle-ci, l’acte attaqué ne saurait être qualifié d’acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE. Partant, l’exception d’irrecevabilité doit être accueillie et, donc, le présent recours doit être rejeté comme irrecevable.
Sur la demande d’intervention
120 En application de l’article 142, paragraphe 2, du règlement de procédure, il n’y a plus lieu de statuer, le recours étant irrecevable, sur la demande d’intervention introduite par le Royaume d’Espagne.
Sur les dépens
121 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
122 La requérante ayant succombé en ses conclusions, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission, conformément aux conclusions de cette dernière.
123 Par ailleurs, en application de l’article 144, paragraphe 10, du règlement de procédure, le Royaume d’Espagne supportera ses propres dépens afférents à la demande d’intervention.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
ordonne :
1) Le recours est rejeté comme irrecevable.
2) Il n’y a plus lieu de statuer sur la demande d’intervention du Royaume d’Espagne.
3) Guardian Glass España, Central Vidriera, SLU supporta ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne.
4) Le Royaume d’Espagne supportera ses propres dépens afférents à la demande d’intervention.
Fait à Luxembourg, le 11 octobre 2017.
Le greffier
E. Coulon
Le président
I. Pelikánová
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( *1 ) Langue de procédure : l’espagnol.
