ARRÊT DU TRIBUNAL (première chambre élargie)
24 mars 2017 ( *1 )
«Recours en annulation — Agriculture — Organisation commune des marchés — Mesures à adopter en raison de l’adhésion de nouveaux États membres — Montant à débiter pour les quantités excédentaires de sucre non éliminées — Demande de modification d’une décision définitive de la Commission — Rejet de la demande — Acte non susceptible de recours — Acte confirmatif — Absence d’éléments nouveaux et substantiels — Irrecevabilité»
Dans l’affaire T‑117/15,
République d’Estonie, représentée par Mme K. Kraavi-Käerdi, en qualité d’agent,
partie requérante,
soutenue par
République de Lettonie, représentée par M. I. Kalniņš et Mme D. Pelše, en qualité d’agents,
partie intervenante,
contre
Commission européenne, représentée initialement par Mme L. Naaber-Kivisoo et M. P. Ondrůšek, en qualité d’agents, puis par M. Ondrůšek, assisté de Me M. Kärson, avocat,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision prétendument contenue dans la lettre de la Commission du 22 décembre 2014 portant refus de modifier sa décision 2006/776/CE, du 13 novembre 2006, concernant les montants à débiter pour les quantités excédentaires de sucre non éliminées (JO 2006, L 314, p. 35),
LE TRIBUNAL (première chambre élargie),
composé de M. H. Kanninen (rapporteur), président, Mme I. Pelikánová, MM. E. Buttigieg, S. Gervasoni et L. Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín, juges,
greffier : Mme S. Bukšek Tomac, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 7 septembre 2016,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
Droit primaire
1 Dans le contexte du cycle d’élargissement de l’Union européenne qui a abouti à l’adhésion, le 1er mai 2004, de la République tchèque, de la République d’Estonie, de la République de Chypre, de la République de Lettonie, de la République de Lituanie, de la République de Hongrie, de la République de Malte, de la République de Pologne, de la République de Slovénie et de la République slovaque (ci-après les « nouveaux États membres ») à l’Union (ci-après l’« adhésion »), l’Union et les nouveaux États
membres ont entamé des négociations sur plusieurs questions, regroupées en chapitres de négociation. La négociation dans le cadre du chapitre relatif à l’agriculture a notamment porté sur la situation juridique des stocks de produits agricoles en libre pratique dépassant la quantité qui pourrait être considérée comme constituant un report normal de stocks (ci-après les « excédents ») existant sur le territoire des nouveaux États membres à la date de l’adhésion.
2 Cette question est régie, en vertu de l’article 22 de l’acte relatif aux conditions d’adhésion, et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l’Union européenne (JO 2003, L 236, p. 33, ci-après l’« acte d’adhésion »), par le point 4 de l’annexe IV de l’acte d’adhésion, aux termes duquel :
« […]
2. Tout stock de [produits agricoles], qu’il soit privé ou public, en libre pratique sur le territoire des nouveaux États membres à la date d’adhésion et dépassant la quantité qui pourrait être considérée comme constituant un report normal de stocks doit être éliminé aux frais des nouveaux États membres.
Le concept de “report normal de stocks” est défini pour chaque produit en fonction de critères et d’objectifs propres à chaque organisation commune de marché.
[…]
4. La Commission met en œuvre et applique les arrangements décrits ci-dessus.
[…] »
3 L’article 2, paragraphe 3, du traité entre le Royaume de Belgique, le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne, la République hellénique, le Royaume d’Espagne, la République française, l’Irlande, la République italienne, le Grand-Duché de Luxembourg, le Royaume des Pays-Bas, la République d’Autriche, la République portugaise, la République de Finlande, le Royaume de Suède, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord (États membres de l’Union européenne) et les nouveaux
États membres relatif à l’adhésion (JO 2003 L 236, p. 17, ci-après le « traité d’adhésion »), signé à Athènes le 16 avril 2003, prévoit que les institutions de l’Union peuvent arrêter, avant l’adhésion, les mesures visées notamment à l’article 41 et à l’annexe IV de l’acte d’adhésion. L’article 41, premier alinéa, dudit acte dispose que les mesures transitoires nécessaires pour faciliter la transition du régime en vigueur dans les nouveaux États membres au régime résultant de l’application de la
politique agricole commune (PAC) dans les conditions indiquées dans cet acte peuvent être prises par la Commission européenne durant une période de trois ans à compter de la date de l’adhésion et ne doivent pas s’appliquer au-delà de cette période.
Mesures adoptées par l’Union avant l’adhésion
4 Le 10 novembre 2003, la Commission a adopté, sur le fondement de l’article 2, paragraphe 3, du traité d’adhésion et de l’article 41, premier alinéa, de l’acte d’adhésion, le règlement (CE) no 1972/2003, relatif aux mesures transitoires à adopter en ce qui concerne les échanges de produits agricoles du fait de l’adhésion de la République tchèque, de l’Estonie, de Chypre, de la Lettonie, de la Lituanie, de la Hongrie, de Malte, de la Pologne, de la Slovénie et de la Slovaquie (JO 2003, L 293, p. 3).
5 Il ressort du considérant 1 du règlement no 1972/2003 que des mesures transitoires devaient être prises afin d’éviter les risques de détournement de trafic au détriment de l’organisation commune des marchés agricoles résultant de l’adhésion. Il est indiqué au considérant 3 dudit règlement que ces détournements portent souvent sur des produits déplacés artificiellement en vue de l’élargissement et qui ne font donc pas partie des stocks habituels de l’État concerné, mais que les stocks excédentaires
peuvent également provenir de la production nationale. Il est finalement précisé qu’il y a donc lieu de taxer de manière dissuasive les stocks excédentaires situés dans les nouveaux États membres.
6 L’article 4 du règlement no 1972/2003, tel que modifié, en dernier lieu, par le règlement (CE) no 735/2004 de la Commission, du 20 avril 2004 (JO 2004, L 114, p. 13), prévoit un système de taxation des stocks excédentaires en libre pratique de certains produits agricoles, parmi lesquels ne se trouve pas le sucre (ci-après les « APA »), existant sur le territoire des nouveaux États membres au jour de l’adhésion. Le paragraphe 1 de cet article indique que, sans préjudice de l’annexe IV, point 4, de
l’acte d’adhésion, et pour autant qu’aucune législation plus sévère ne s’applique au niveau national, les nouveaux États membres taxent les détenteurs de tels stocks. L’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1972/2003, tel que modifié, prévoit le montant de la taxe en cause et dispose que son produit est imputé sur le budget national du nouvel État membre concerné. Enfin, l’article 4, paragraphe 5, de ce règlement contient une liste, différente pour chaque nouvel État membre, des APA auxquels
s’applique ledit règlement. Ces APA sont identifiés par le biais des codes de la nomenclature combinée (NC), figurant à l’annexe I du règlement (CEE) no 2658/87 du Conseil, du 23 juillet 1987, relatif à la nomenclature tarifaire et statistique et au tarif douanier commun (JO 1987, L 256, p. 1), laquelle est mise à jour par la Commission une fois par an. La mise à jour applicable aux faits de l’espèce a eu lieu le 1er janvier 2004, date à laquelle le règlement (CE) no 1789/2003 de la Commission, du
11 septembre 2003, modifiant l’annexe I du règlement no 2658/87 (JO 2003, L 281, p. 1) est entré en vigueur.
7 Le 14 janvier 2004, la Commission a adopté, également sur le fondement de l’article 2, paragraphe 3, du traité d’adhésion et de l’article 41, premier alinéa, de l’acte d’adhésion, le règlement (CE) no 60/2004, établissant des mesures transitoires dans le secteur du sucre en raison de l’adhésion de la République tchèque, de l’Estonie, de Chypre, de la Lettonie, de la Lituanie, de la Hongrie, de Malte, de la Pologne, de la Slovénie et de la Slovaquie à l’Union européenne (JO 2004, L 9, p. 8).
8 L’article 6, paragraphe 1, du règlement no 60/2004, tel que modifié par le règlement (CE) no 651/2005 de la Commission, du 28 avril 2005 (JO 2005, L 108, p. 3), dispose que la Commission détermine au plus tard le 31 mai 2005 la quantité de sucre en l’état ou de sucre sous forme de produits transformés, isoglucose et fructose, dépassant la quantité considérée comme un stock de report normal existant sur le territoire de chaque nouvel État membre (ci-après l’« excédent de sucre ») au 1er mai 2004.
Cette disposition prévoit aussi la manière dont la Commission doit déterminer cet excédent.
9 Conformément à l’article 4 du règlement no 60/2004, les termes « sucre », « isoglucose » et « fructose » sont définis, aux fins de l’application des articles 4 à 7 dudit règlement, au moyen de divers codes de la NC.
10 L’article 6, paragraphe 2, du règlement no 60/2004, tel que modifié, dispose que chaque nouvel État membre concerné assure, sans intervention de l’Union, l’élimination du marché d’une quantité de sucre ou d’isoglucose égale à son excédent de sucre. L’élimination peut s’accomplir, au plus tard le 30 novembre 2005, par l’exportation sans restitution de la part de l’Union de cet excédent, par son utilisation dans le secteur des combustibles ou par sa dénaturation.
11 Aux termes de l’article 6, paragraphe 3, du règlement no 60/2004, tel que modifié, chaque nouvel État membre doit disposer le 1er mai 2004 d’un système d’identification des stocks excédentaires de sucre en l’état ou de produits transformés, isoglucose et fructose, auprès des principaux opérateurs concernés qu’il doit utiliser pour contraindre ces opérateurs à éliminer du marché à leurs frais une quantité de sucre ou d’isoglucose équivalente à leur stock excédentaire. Ces opérateurs doivent
fournir la preuve que cette élimination a eu lieu, au plus tard, le 30 novembre 2005. Dans le cas contraire, le nouvel État membre doit obliger ces opérateurs à payer une contribution financière proportionnelle à la quantité non éliminée et dont le montant doit être imputé au budget national de cet État membre.
12 L’article 7, paragraphe 1, du règlement no 60/2004, tel que modifié, dispose que, le 31 mars 2006 au plus tard, les nouveaux États membres doivent communiquer à la Commission la preuve de l’élimination de leur excédent de sucre. Le paragraphe 2 du même article prévoit que chaque nouvel État membre concerné doit acquitter une contribution financière d’un montant proportionnel à la partie de son excédent de sucre pour laquelle cette preuve n’a pas été fournie. Ce montant sera imputé au budget de
l’Union et pris en compte pour le calcul des cotisations à la production pour la campagne 2004/2005.
13 Les règlements nos 1789/2003, 1972/2003 et 60/2004 ont été publiés en estonien au Journal officiel de l’Union européenne, respectivement, les 6 août 2004, 3 mars 2005 et 4 juillet 2004.
Mesures adoptées par la République d’Estonie avant l’adhésion
14 Le 7 avril 2004, la République d’Estonie a adopté l’Üleliigse laovaru tasu seadus (loi relative à la taxe sur les stocks excédentaires RT I 2004, 30, 203). Par un arrêt du 5 octobre 2006, le Riigikohus (Cour suprême, Estonie) a déclaré l’article 6, paragraphe 1, de cette loi inapplicable, car contraire au règlement no 1972/2003. Cette juridiction a estimé que l’obligation d’appliquer un coefficient de 1,2 dans le cadre du calcul du stock de report qu’instaurait cette disposition ne permettait pas
un traitement suffisamment différencié de chaque opérateur. Afin de donner suite à cette décision, le parlement estonien a, par une loi adoptée le 25 janvier 2007 (RT I 2007, 12, 65), apporté plusieurs modifications à la loi relative à la taxe sur les stocks excédentaires. Cette loi, telle qu’ainsi modifiée (ci-après l’« ÜLTS »), est entrée en vigueur le 16 février 2007 et régit rétroactivement les situations nées à compter du 1er mai 2004.
15 Aux termes de l’article 4 de l’ÜLTS, les opérateurs estoniens doivent payer une taxe pour les stocks excédentaires qu’ils possèdent et qui n’ont pas été éliminés du marché dans les délais impartis.
16 En vertu de l’article 7 de l’ÜLTS, le « stock excédentaire » de chaque opérateur est égal à la différence entre le stock effectivement détenu au 1er mai 2004 et le stock de report.
17 L’article 6 de l’ÜLTS définit la notion de « stock de report » comme la moyenne annuelle des stocks détenus par chaque opérateur au cours des quatre années précédant l’adhésion, à savoir les années 2000 à 2003, multipliée par 1,2. Afin d’atténuer la rigueur de cette règle pour les opérateurs qui n’ont pas exercé d’activité pertinente au cours de ces quatre années de référence, ledit article 6 édicte en outre deux règles spéciales énoncées ci-après.
18 Selon l’article 10 de l’ÜLTS, le stock de report et le stock excédentaire sont calculés par le ministère de l’Agriculture estonien à partir des déclarations de l’opérateur. Sur demande motivée de celui-ci, le ministère de l’Agriculture peut tenir compte de certains facteurs pouvant expliquer une augmentation des stocks, indépendante de toute spéculation.
19 L’article 12 de l’ÜLTS impose aux opérateurs l’obligation d’éliminer les stocks excédentaires de sucre en utilisant les méthodes prévues par le règlement no 60/2004.
Mesures adoptées par l’Union après l’adhésion
20 Le 31 mai 2005, la Commission a calculé l’excédent de sucre de chaque nouvel État membre en adoptant le règlement (CE) no 832/2005, relatif à la détermination des quantités excédentaires de sucre, d’isoglucose et de fructose pour la République tchèque, l’Estonie, Chypre, la Lettonie, la Lituanie, la Hongrie, Malte, la Pologne, la Slovénie et la Slovaquie (JO 2005, L 138, p. 3). L’article 1er dudit règlement a fixé la quantité de sucre devant être éliminée du marché intérieur par chacun des cinq
nouveaux États membres pour lesquels l’existence d’un excédent de sucre avait finalement été constatée.
21 Le 13 novembre 2006, la Commission a adopté la décision 2006/776/CE, concernant les montants à débiter pour les quantités excédentaires de sucre non éliminées (JO 2006, L 314, p. 35, ci-après la « décision sucre »). Dans cette décision, la Commission a noté que trois des cinq nouveaux États membres mentionnés au point 20 ci-dessus avaient communiqué, dans le délai prévu par l’article 7, paragraphe 1, du règlement no 60/2004, la preuve de l’élimination d’une partie des excédents de sucre constatés
dans le règlement no 832/2005. Elle a, ensuite, calculé le montant de la contribution financière devant être débité par les cinq États membres concernés, conformément à l’article 7, paragraphe 2, du règlement no 60/2004, en raison des excédents pour lesquels une telle preuve n’avait pas été fournie. Ce montant a été calculé, pour chaque État membre concerné, en multipliant les quantités non éliminées par la restitution à l’exportation la plus élevée applicable au sucre blanc relevant du code
NC 1701 99 10 au cours de la période comprise entre le 1er mai 2004 et le 30 novembre 2005. En vertu de l’article 1er de la décision sucre, la République d’Estonie s’est ainsi vu imposer une contribution financière d’un montant de 45686268 euros, montant qu’elle a versé au budget de l’Union en plusieurs tranches, dans les délais prévus par l’article 2 de cette décision, la dernière tranche ayant été versée en décembre 2009.
22 Le 4 mai 2007, la Commission a adopté, sur le fondement de l’annexe IV, point 4, paragraphe 4, de l’acte d’adhésion, la décision 2007/361/CE, relative à la détermination des stocks excédentaires de produits agricoles autres que le sucre et aux conséquences financières de leur élimination dans le contexte de l’adhésion de la République tchèque, de l’Estonie, de Chypre, de la Lettonie, de la Lituanie, de la Hongrie, de Malte, de la Pologne, de la Slovénie et de la Slovaquie (JO 2007, L 138, p. 14,
ci-après la « décision APA »). Dans cette décision, elle a calculé les excédents d’APA existant sur le territoire des nouveaux États membres à la date de l’adhésion ainsi que les montants des contributions financières à imputer aux neuf États membres pour lesquels de tels excédents avaient été constatés afin de couvrir les coûts de leur élimination. Ces montants, considérés comme des recettes pour le budget de l’Union, devaient être versés en quatre versements, le dernier étant payable le 31 mai
2010. La République d’Estonie s’est ainsi vu imposer une contribution financière d’un montant de 6584000 euros, montant qu’elle a versé au budget de l’Union dans les délais prescrits.
Arrêts invoqués
23 Par arrêts du 29 mars 2012, République tchèque/Commission (T‑248/07, non publié, EU:T:2012:170), et du 29 mars 2012, Lituanie/Commission (T‑262/07, EU:T:2012:171), qui n’ont pas fait l’objet de pourvoi, le Tribunal a annulé la décision APA, au motif que la méthode d’élimination des excédents d’APA prévue par cette décision n’était pas conforme à l’annexe IV, point 4, paragraphe 2, de l’acte d’adhésion.
24 Par arrêt du 12 juillet 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), la Cour a répondu à une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Riigikohus (Cour suprême), relative à l’interprétation de l’article 288 TFUE, de l’article 297, paragraphe 1, TFUE ainsi que de l’article 58 de l’acte d’adhésion. Cette question avait été posée dans le cadre d’un litige opposant une entreprise estonienne aux autorités estoniennes au sujet de la perception d’une taxe sur les
stocks excédentaires de certains APA en sa possession qui avait été calculée et exigée en vertu de l’ÜLTS. Au cœur du litige se trouvait l’opposabilité de l’ÜLTS à l’entreprise concernée. La juridiction de renvoi avait des doutes à cet égard, au motif que, d’une part, l’ÜLTS renvoyait à plusieurs dispositions des règlements nos 1789/2003 et 1972/2003 et, d’autre part, la publication en estonien de ces règlements au Journal officiel était postérieure au 1er mai 2004, mais antérieure à l’avis
d’imposition reçu par l’entreprise.
25 La Cour a dit pour droit que, par l’adoption de l’ÜLTS, la République d’Estonie avait mis en œuvre les obligations découlant du règlement no 1972/2003 en instaurant une taxe sur les stocks excédentaires d’APA et en définissant les modalités de calcul de celle-ci. Toutefois, elle a considéré, premièrement, que, lorsque l’ÜLTS était entrée en vigueur, le 1er mai 2004, les particuliers n’avaient pas été en mesure de prendre connaissance des produits soumis à cette taxe au moyen d’une réglementation
de l’Union ayant fait l’objet d’une publication régulière en estonien au Journal officiel, deuxièmement, que l’ÜLTS n’avait pas donné de définition de ces produits, mais s’était bornée à renvoyer à l’article 4, paragraphe 5, du règlement no 1972/2003 et, troisièmement, que les particuliers n’étaient pas en mesure d’identifier ces produits grâce à la réglementation nationale, la nomenclature douanière estonienne ayant été abrogée à compter du 1er mai 2004. Elle en a conclu que les dispositions
pertinentes des règlements nos 1789/2003 et 1972/2003 n’étaient pas opposables aux particuliers en Estonie à compter du 1er mai 2004, faute d’avoir fait l’objet d’une publication régulière en estonien au Journal officiel ou d’avoir été reprises dans le droit national de cet État membre (arrêt du 12 juillet 2012, Pimix, C‑146/11, EU:C:2012:450, points 39, 41 et 42).
26 La Cour a considéré que cette conclusion n’était infirmée ni par le fait que l’entreprise concernée par l’affaire au principal était, en pratique, au courant de l’étendue de ses obligations à compter du 1er mai 2004 ni par le souci de garantir l’objectif du règlement no 1972/2003 (arrêt du 12 juillet 2012, Pimix, C‑146/11, EU:C:2012:450, points 43 à 46).
27 Ainsi, la Cour a répondu aux questions posées par la juridiction de renvoi en indiquant que l’article 58 de l’acte d’adhésion devait être interprété en ce sens qu’il s’opposait, en Estonie, à l’application, aux particuliers, de dispositions du règlement no 1972/2003 qui, au 1er mai 2004, n’étaient ni publiées au Journal officiel en estonien ni reprises dans le droit national de cet État membre, et ce quand bien même ces particuliers avaient pu en prendre connaissance par d’autres moyens (arrêt du
12 juillet 2012, Pimix, C‑146/11, EU:C:2012:450, point 47).
Demande de la République d’Estonie visant à la modification de la décision sucre
28 Par lettre du 2 août 2012, la République d’Estonie a demandé à la direction générale (DG) « Agriculture et développement rural » de la Commission de donner son point de vue sur les opérations prévues, à la lumière des arrêts du 12 juillet 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), du 29 mars 2012, République tchèque/Commission (T‑248/07, non publié, EU:T:2012:170), et du 29 mars 2012, Lituanie/Commission (T‑262/07, EU:T:2012:171), en matière de remboursement des montants des contributions financières
versées au budget de l’Union par les nouveaux États membres en raison de l’existence d’excédents de produits agricoles, et notamment en raison de l’existence d’excédents de sucre. Les 17 septembre et 8 novembre 2012, la République d’Estonie et les services de la Commission se sont réunis pour discuter de cette question.
29 Par lettre du 15 novembre 2012, la Commission a informé la République d’Estonie que les versements qu’elle avait effectués au budget de l’Union en vertu de la décision APA lui seraient remboursés. Le remboursement a eu lieu à la fin du mois de décembre 2012.
30 Le 21 février 2013, la République d’Estonie et les services de la Commission se sont réunis pour discuter d’un éventuel remboursement des montants des contributions financières versées par la République d’Estonie au budget de l’Union conformément à la décision sucre.
31 Par lettre du 18 septembre 2013, adressée à la DG « Agriculture et développement rural », la République d’Estonie, considérant n’avoir pas reçu une réponse complète à sa lettre du 2 août 2012, a précisé le contenu de celle-ci, complété sa motivation et effectué une demande à la Commission relative au réexamen et à la modification de la décision sucre à la lumière des arrêts du 12 juillet 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), du 29 mars 2012, République tchèque/Commission (T‑248/07, non publié,
EU:T:2012:170), et du 29 mars 2012, Lituanie/Commission (T‑262/07, EU:T:2012:171), ayant pour effet le remboursement des versements effectués au budget de l’Union conformément à cette décision.
32 Par lettre du 22 décembre 2014 (ci-après l’« acte attaqué »), le directeur général de la DG « Agriculture et développement rural » (ci-après le « directeur général ») a répondu à la République d’Estonie qu’il n’y avait pas lieu de modifier la décision sucre.
Procédure et conclusions des parties
33 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 4 mars 2015, la République d’Estonie a introduit, en vertu de l’article 263 TFUE, un recours tendant à l’annulation de l’acte attaqué.
34 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 1er juillet 2015, la République de Lettonie a demandé à intervenir dans l’affaire au soutien des conclusions de la République d’Estonie, ce qui lui a été accordé par le président de la première chambre du Tribunal le 2 septembre 2015. Toutefois, elle n’a pas déposé de mémoire en intervention.
35 Par décision du 15 juin 2016, le Tribunal a, sur proposition de la première chambre, renvoyé l’affaire à la première chambre élargie, en application de l’article 28, paragraphes 1 à 3, du règlement de procédure du Tribunal.
36 Sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal (première chambre élargie) a décidé d’ouvrir la phase orale de la procédure et, le 13 juillet 2016, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 89 du règlement de procédure, a invité les parties à répondre à certaines questions, ce qu’elles ont fait dans le délai imparti.
37 La République d’Estonie et la Commission ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions du Tribunal lors de l’audience du 7 septembre 2016, à laquelle la République de Lettonie n’a pas assisté.
38 La République d’Estonie, soutenue par la République de Lettonie, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
— annuler l’acte attaqué ;
— condamner la Commission aux dépens.
39 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
— à titre principal, rejeter le recours comme étant irrecevable ;
— à titre subsidiaire, rejeter le recours comme étant non fondé ;
— condamner la République d’Estonie aux dépens.
Sur la recevabilité
40 Sans soulever formellement une exception d’irrecevabilité par acte séparé, la Commission fait valoir que l’acte attaqué n’est pas un acte attaquable et que le recours est donc irrecevable, ce que la République d’Estonie conteste.
41 La Commission présente, en substance, deux fins de non-recevoir, tirées, la première, à titre principal, de la nature de l’acte attaqué, qui exprimerait une simple manifestation d’opinion, et, la seconde, à titre subsidiaire, du caractère confirmatif de cet acte.
Sur la première fin de non-recevoir
42 La Commission relève, d’une part, que, dès lors que la République d’Estonie était débitrice des montants visés par la décision sucre avant l’adoption de l’acte attaqué et l’est demeurée par la suite, cet acte n’a pas eu de conséquences en droit et, d’autre part, que ledit acte ne contient qu’une simple analyse technique relative à l’influence des arrêts du 12 juillet 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), du 29 mars 2012, République tchèque/Commission (T‑248/07, non publié, EU:T:2012:170), et du
29 mars 2012, Lituanie/Commission (T‑262/07, EU:T:2012:171), sur la décision sucre. Dans sa réponse aux questions écrites du Tribunal ainsi que lors de l’audience, la Commission a précisé ce dernier argument. Elle a indiqué que l’acte attaqué ne constituait pas une véritable décision portant refus de modifier la décision sucre, mais une simple manifestation d’opinion, attribuable à la DG « Agriculture et développement rural ». Sur ce point, elle a ajouté, lors de l’audience, que la République
d’Estonie n’avait pas clairement demandé la modification de la décision sucre et qu’elle avait plutôt demandé à obtenir l’avis de la DG « Agriculture et développement rural » quant à la possibilité de réexaminer cette décision. L’acte attaqué contiendrait ainsi l’avis technique demandé.
43 La République d’Estonie conteste les arguments de la Commission.
44 Dans le cadre d’un recours en annulation introduit par des États membres ou des institutions, sont considérés comme des actes attaquables, au sens de l’article 263 TFUE, toutes dispositions adoptées par les institutions de l’Union, quelle qu’en soit la forme, qui visent à produire des effets de droit obligatoires (voir arrêt du 13 octobre 2011, Deutsche Post et Allemagne/Commission, C‑463/10 P et C‑475/10 P, EU:C:2011:656, point 36 et jurisprudence citée). Ces effets doivent être appréciés en
fonction de critères objectifs, tels que le contenu de l’acte, en tenant compte, le cas échéant, du contexte de l’adoption de ce dernier (arrêt du 13 février 2014, Hongrie/Commission, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, point 55).
45 Toute lettre d’une institution de l’Union envoyée en réponse à une demande formulée par son destinataire ne constitue pas une décision au sens de l’article 263 TFUE (voir, en ce sens, ordonnance du 27 janvier 1993, Miethke/Parlement, C‑25/92, EU:C:1993:32, point 10). En particulier, une manifestation d’opinion écrite d’une institution de l’Union ne peut constituer une décision de nature à faire l’objet d’un recours en annulation, dès lors qu’elle est exprimée dans un domaine dans lequel ladite
institution n’a aucune compétence décisionnaire, mais seulement la possibilité d’exprimer son opinion, qui ne lie pas les autorités compétentes, et qu’il ne résulte ni du libellé ni du contenu de la manifestation d’opinion que celle-ci vise à produire de quelconques effets de droit (voir, en ce sens, arrêt du 27 mars 1980, Sucrimex et Westzucker/Commission, 133/79, EU:C:1980:104, points 16 à 18).
46 Il ressort de ce qui est exposé aux points 28 à 32 ci-dessus que l’acte attaqué a mis fin à une longue série d’échanges entre la Commission et la République d’Estonie et constitue une réponse à la lettre adressée par celle-ci à la Commission le 18 septembre 2013.
47 La lettre adressée le 18 septembre 2013 par la République d’Estonie à la Commission commence par la mention suivante : « Demande de modification de la [décision sucre] ». Elle comprend deux parties. La première partie est consacrée à un exposé des faits. La seconde, intitulée « Demande de [la République d’Estonie] », contient une motivation détaillée tendant à démontrer que la décision sucre est incompatible avec les arrêts du 12 juillet 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), du 29 mars 2012,
République tchèque/Commission (T‑248/07, non publié, EU:T:2012:170), et du 29 mars 2012, Lituanie/Commission (T‑262/07, EU:T:2012:171), lus de manière combinée. La République d’Estonie indique, dans le dernier alinéa de cette partie, qu’« il convient de procéder à un réexamen et à la modification de la [décision sucre] à partir de l’interprétation [des] acte[s] juridique[s] de l’Union faite dans [les arrêts du 12 juillet 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), du 29 mars 2012, République
tchèque/Commission (T‑248/07, non publié, EU:T:2012:170), et du 29 mars 2012, Lituanie/Commission (T‑262/07, EU:T:2012:171)] afin de mettre la décision en conformité avec la signification et la portée [des actes concernés], [tels] qu’[ils] auraient dû être compris et appliqués depuis [leur] entrée en vigueur ».
48 Il y a donc lieu d’observer que, par sa lettre du 18 septembre 2013, la République d’Estonie ne cherchait pas à obtenir une simple analyse technique de la part de la DG « Agriculture et développement rural » quant à la possibilité théorique de réexaminer la décision sucre. Il s’agissait d’une demande de réexamen et de modification de cette décision.
49 Le libellé de l’acte attaqué confirme que le directeur général avait lui-même considéré que la lettre du 18 septembre 2013 était une demande de modification de la décision sucre.
50 En effet, tout d’abord, l’acte attaqué commence par la mention suivante :
« Sujet : Vos demandes de modification de [la décision sucre] »
51 Ensuite, dans l’acte attaqué, le directeur général a indiqué que la République d’Estonie avait été en contact avec la Commission à plusieurs reprises « en vue d’obtenir la modification de la décision sucre ».
52 Enfin, le directeur général a précisé qu’il souhaitait présenter deux types d’arguments « afin de ne pas accepter [la] demande [de la République d’Estonie] de modification de la décision sucre ».
53 Dès lors, la phrase finale de l’acte attaqué, selon laquelle, compte tenu de ce qui avait été exposé préalablement dans ledit acte, la DG « Agriculture et développement rural » ne pouvait pas conclure que la décision sucre était entachée d’erreur et devait donc être modifiée, ne constitue pas l’expression d’une simple opinion technique, mais, contrairement à ce que fait valoir la Commission, le rejet d’une demande de modification de la décision sucre.
54 La Commission avait compétence pour réexaminer et, le cas échéant, pour modifier la décision sucre, qu’elle avait précédemment adoptée. En outre, il résulte clairement du libellé et du contenu de l’acte attaqué que, par celui-ci, la Commission a entendu rejeter définitivement la demande de modification de la décision sucre de la République d’Estonie. Dès lors, l’acte attaqué ne peut être considéré comme correspondant à une simple manifestation d’opinion dépourvue d’effets juridiques.
55 Cette conclusion ne saurait être infirmée par la circonstance, invoquée par la Commission, que la République d’Estonie était débitrice des montants visés par la décision sucre avant même l’adoption de l’acte attaqué et l’est demeurée par la suite.
56 En effet, si l’acte attaqué n’a pas conduit à l’imposition d’une quelconque obligation pécuniaire à la charge de la République d’Estonie, cela ne signifie pas qu’il soit nécessairement dépourvu d’effet juridique, dans la mesure où il oppose un refus définitif à la demande motivée de la République d’Estonie tendant à obtenir une modification de la décision sucre, à laquelle elle estime avoir droit.
57 La première fin de non-recevoir doit ainsi être rejetée.
Sur la seconde fin de non-recevoir
Observations liminaires
58 Selon une jurisprudence constante, lorsque l’acte attaqué est purement confirmatif d’un acte antérieur, le recours n’est recevable qu’à la condition que l’acte confirmé ait été attaqué dans les délais. Ainsi, lorsqu’un requérant laisse expirer le délai pour agir contre une décision qui a arrêté de manière non équivoque une mesure comportant des effets juridiques affectant ses intérêts et s’imposant obligatoirement à lui, il ne saurait faire renaître ce délai en demandant à l’auteur de l’acte en
cause de revenir sur sa décision et en formant un recours contre la décision de refus confirmant la décision antérieurement prise (voir arrêts du 15 mars 1995, COBRECAF e.a./Commission, T‑514/93, EU:T:1995:49, point 44 et jurisprudence citée ; du 10 juillet 1997, AssiDomän Kraft Products e.a./Commission, T‑227/95, EU:T:1997:108, point 29 et jurisprudence citée, et ordonnance du 12 février 2010, Commission/CdT, T‑456/07, EU:T:2010:39, point 54 et jurisprudence citée).
59 Toutefois, une demande tendant au réexamen d’une décision antérieure devenue définitive peut être justifiée par l’existence de faits nouveaux et substantiels. Si un acte constitue la réponse à une demande dans laquelle de tels faits sont invoqués et par laquelle l’administration est priée de procéder à un réexamen de la décision antérieure, cet acte ne saurait être considéré comme revêtant un caractère purement confirmatif, dans la mesure où il statue sur ces faits et contient, ainsi, un élément
nouveau par rapport à la décision antérieure. Dès lors, à la suite du réexamen, fondé sur des faits nouveaux et substantiels, d’une décision devenue définitive, l’institution concernée devra prendre une nouvelle décision, dont la légalité pourra, le cas échéant, être contestée devant le juge de l’Union. En revanche, à défaut de faits nouveaux et substantiels, l’institution n’est pas tenue de procéder au réexamen de sa décision antérieure (arrêts du 7 février 2001, Inpesca/Commission, T‑186/98,
EU:T:2001:42, points 46 à 48, et du 13 novembre 2014, Espagne/Commission, T‑481/11, EU:T:2014:945, points 34 et 35).
60 Il découle de cette jurisprudence qu’un acte est regardé comme ayant été adopté après réexamen de la situation, ce qui exclut qu’il soit considéré comme un acte purement confirmatif, lorsqu’il a été adopté, soit à la demande de l’intéressé, soit à la propre initiative de son auteur, sur la base d’éléments substantiels qui n’avaient pas été pris en compte lors de l’adoption de l’acte précédent. Précisément parce que ces éléments n’avaient pas été pris en compte, ils sont nouveaux. En revanche, si
les éléments de fait et de droit sur lesquels repose le nouvel acte ne sont pas différents de ceux ayant justifié l’adoption de l’acte précédent, ce nouvel acte est purement confirmatif de l’acte précédent (arrêt du 13 novembre 2014, Espagne/Commission, T‑481/11, EU:T:2014:945, points 36 et 37).
61 En l’espèce, la Commission fait valoir que, si l’acte attaqué devait être considéré comme étant une décision, et non comme étant une simple manifestation d’opinion dépourvue d’effets juridiques, il serait une décision confirmative de la décision sucre. La République d’Estonie chercherait en réalité à contourner l’interdiction d’introduire un recours à l’encontre de cette décision après l’expiration du délai prévu par l’article 263 TFUE. Or, pour justifier ce contournement, elle ne saurait se
fonder sur l’existence des arrêts du 12 juillet 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), du 29 mars 2012, République tchèque/Commission (T‑248/07, non publié, EU:T:2012:170), et du 29 mars 2012, Lituanie/Commission (T‑262/07, EU:T:2012:171), lesquels ne feraient qu’expliquer la portée de certaines dispositions, telles qu’elles auraient dû être comprises depuis le moment de leur entrée en vigueur. Il ne s’agirait donc pas d’un fait nouveau pouvant justifier le réexamen d’une décision.
62 Par ailleurs, la Commission présente plusieurs observations relatives au fond de l’affaire, qui montreraient que les arrêts du 12 juillet 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), du 29 mars 2012, République tchèque/Commission (T‑248/07, non publié, EU:T:2012:170), et du 29 mars 2012, Lituanie/Commission (T‑262/07, EU:T:2012:171), ne pourraient pas être regardés comme des éléments substantiels, au sens de la jurisprudence citée aux points 59 et 60 ci-dessus.
63 La République d’Estonie répond à la Commission que l’acte attaqué n’est pas une décision confirmative, dans la mesure où il examine l’impact de trois éléments nouveaux sur la décision sucre, à savoir les arrêts du 12 juillet 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), du 29 mars 2012, République tchèque/Commission (T‑248/07, non publié, EU:T:2012:170), et du 29 mars 2012, Lituanie/Commission (T‑262/07, EU:T:2012:171). La République d’Estonie ajoute qu’elle n’avait pas contesté cette décision, car elle
n’avait aucune raison de douter de sa légalité avant le prononcé desdits arrêts. Les consultations qui ont fait suite à la demande de modification de la décision sucre, entre la République d’Estonie et la Commission, démontreraient que celle-ci n’avait pas arrêtée sa position définitive avant l’adoption de l’acte attaqué.
64 En outre, la République d’Estonie conteste les observations de la Commission tendant à démontrer que les arrêts du 12 juillet 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), du 29 mars 2012, République tchèque/Commission (T‑248/07, non publié, EU:T:2012:170), et du 29 mars 2012, Lituanie/Commission (T‑262/07, EU:T:2012:171), n’étaient pas des éléments substantiels, au sens de la jurisprudence citée aux points 59 et 60 ci-dessus.
65 Il convient donc d’examiner si les arrêts du 12 juillet 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), du 29 mars 2012, République tchèque/Commission (T‑248/07, non publié, EU:T:2012:170), et du 29 mars 2012, Lituanie/Commission (T‑262/07, EU:T:2012:171), peuvent être considérés comme des éléments nouveaux et substantiels, au sens de la jurisprudence citée aux points 59 et 60 ci-dessus.
Sur la question de savoir si les arrêts invoqués peuvent être considérés comme des éléments nouveaux
66 Il est constant que les arrêts du 12 juillet 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), du 29 mars 2012, République tchèque/Commission (T‑248/07, non publié, EU:T:2012:170), et du 29 mars 2012, Lituanie/Commission (T‑262/07, EU:T:2012:171), ont été prononcés après l’adoption de la décision sucre. Lesdits arrêts n’ont donc pas pu être pris en considération lors de l’adoption de la décision sucre. La circonstance que ces arrêts sont postérieurs à la décision sucre ne suffit pas pour qu’ils soient
considérés comme des éléments nouveaux, au sens de la jurisprudence citée aux points 59 et 60 ci-dessus.
67 En effet, il importe de relever que la République d’Estonie s’appuie, pour demander la modification de la décision sucre, non pas sur le prononcé des arrêts du 12 juillet 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), du 29 mars 2012, République tchèque/Commission (T‑248/07, non publié, EU:T:2012:170), et du 29 mars 2012, Lituanie/Commission (T‑262/07, EU:T:2012:171), en tant que tel, ou sur un fait révélé par ces arrêts, mais sur une application par analogie du raisonnement juridique suivi par le juge
de l’Union dans lesdits arrêts.
68 Or, s’agissant de l’arrêt du 12 juillet 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), il y a lieu de rappeler que l’interprétation que, dans l’exercice de la compétence que lui confère l’article 267 TFUE, la Cour donne d’une règle du droit de l’Union éclaire et précise la signification et la portée de cette règle telle qu’elle doit ou aurait dû être comprise et appliquée depuis le moment de sa mise en vigueur, de sorte qu’un arrêt préjudiciel a une valeur non pas constitutive, mais purement déclarative,
avec la conséquence que ses effets remontent, en principe, à la date de l’entrée en vigueur de la règle interprétée (voir arrêt du 12 février 2008, Kempter, C‑2/06, EU:C:2008:78, point 35 et jurisprudence citée).
69 L’arrêt du 12 juillet 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), ne fait donc que clarifier l’état du droit existant, tel qu’il aurait pu et dû être compris par la Commission, ainsi que par la République d’Estonie, au moment de l’adoption de la décision sucre.
70 S’agissant des arrêts du 29 mars 2012, République tchèque/Commission (T‑248/07, non publié, EU:T:2012:170), et du 29 mars 2012, Lituanie/Commission (T‑262/07, EU:T:2012:171), d’une part, force est de relever que les irrégularités affectant la décision APA, constatées dans ces arrêts et justifiant son annulation, qui, selon la République d’Estonie, affectaient également la décision sucre, étaient déjà présentes lors de l’adoption de cette décision et que rien n’empêchait la République d’Estonie de
les invoquer dans le cadre d’un recours tendant à l’annulation de celle-ci.
71 D’autre part, le raisonnement juridique retenu par le Tribunal dans les arrêts du 29 mars 2012, République tchèque/Commission (T‑248/07, non publié, EU:T:2012:170), et du 29 mars 2012, Lituanie/Commission (T‑262/07, EU:T:2012:171), n’a fait que constater l’existence des irrégularités affectant la décision APA. Or, il importe de rappeler que la prise en considération des motifs qui font apparaître les raisons exactes de l’illégalité constatée par le juge de l’Union dans un arrêt d’annulation n’a
pour objet que de déterminer le sens exact de ce qui a été jugé dans le dispositif et, donc, l’autorité d’un motif d’un arrêt d’annulation ne peut s’appliquer au sort de personnes qui n’étaient pas parties au procès et à l’égard desquelles l’arrêt ne peut dès lors avoir décidé quoi que ce soit. Dans ces conditions, si l’article 263 TFUE impose à l’institution concernée d’éviter que tout acte destiné à remplacer l’acte annulé soit entaché des mêmes irrégularités que celles identifiées dans l’arrêt
d’annulation, cette disposition n’implique pas qu’elle doive, à la demande des intéressés, réexaminer des décisions identiques ou similaires prétendument affectées de la même irrégularité, adressées à d’autres destinataires que la partie requérante (arrêt du 14 septembre 1999, Commission/AssiDomän Kraft Products e.a, C‑310/97 P, EU:C:1999:407, points 55 et 56).
72 Les arrêts du 12 juillet 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), du 29 mars 2012, République tchèque/Commission (T‑248/07, non publié, EU:T:2012:170), et du 29 mars 2012, Lituanie/Commission (T‑262/07, EU:T:2012:171), ne peuvent donc pas être considérés comme des éléments nouveaux, au sens de la jurisprudence citée aux points 59 et 60 ci-dessus. À cet égard, il y a lieu de considérer que, comme la Commission le fait valoir à juste titre, la République d’Estonie cherche, en réalité, à contourner
l’interdiction de présenter un recours à l’encontre de la décision sucre après l’expiration du délai prévu à cet égard par l’article 263 TFUE, ce qui reviendrait à permettre au destinataire d’un acte de demander sa modification à n’importe quel moment au vu d’une jurisprudence postérieure et donc la remise en cause indéfinie des actes de l’Union entraînant des effets de droit. Or, le délai prévu par l’article 263 TFUE vise précisément à sauvegarder la sécurité juridique, en évitant une telle
remise en cause indéfinie (voir, en ce sens, arrêt du 12 octobre 1978, Commission/Belgique, 156/77, EU:C:1978:180, point 20). La seule circonstance que ni l’administration, lors de l’adoption d’une décision, ni le destinataire de celle-ci, avant l’expiration du délai de recours à l’encontre de cette décision, n’aient pris en compte ou invoqué une interprétation du droit ou un raisonnement juridique retenus par le juge de l’Union dans un arrêt postérieur ne saurait remettre en cause le caractère
définitif de la décision concernée.
73 Sur ce point, la République d’Estonie fait valoir, dans sa réponse aux questions écrites du Tribunal, que « le principe de […] sécurité juridique ne saurait exclure la révision d’une décision administrative s’il apparaît qu’elle est contraire au droit de l’Union », ce qui serait notamment confirmé par les considérations retenues par la Cour dans l’arrêt du 19 septembre 2006, i-21 Germany et Arcor (C‑392/04 et C‑422/04, EU:C:2006:586, point 52). Toutefois, si, dans cet arrêt, la Cour a reconnu
l’existence d’une limite au principe de sécurité juridique s’agissant des décisions administratives contraires au droit de l’Union et devenues définitives, pouvant justifier leur modification dans certaines circonstances, elle a indiqué que ces limitations n’étaient pas applicables lorsque le demandeur du réexamen de la décision devenue définitive n’avait pas épuisé les voies de recours à sa disposition à l’encontre de cette décision (voir, en ce sens, arrêt du 19 septembre 2006, i-21 Germany et
Arcor, C‑392/04 et C‑422/04, EU:C:2006:586, points 53 et 54).
74 Faute d’éléments nouveaux, au sens de la jurisprudence citée aux points 59 et 60 ci-dessus, invoqués par la République d’Estonie dans sa demande de réexamen et sur lesquels la Commission se serait prononcée, l’acte attaqué doit être considéré comme ayant un caractère confirmatif de la décision sucre.
75 Ce n’est donc qu’à titre surabondant qu’il convient d’examiner si les arrêts du 12 juillet 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), du 29 mars 2012, République tchèque/Commission (T‑248/07, non publié, EU:T:2012:170), et du 29 mars 2012, Lituanie/Commission (T‑262/07, EU:T:2012:171), peuvent être considérés comme des éléments substantiels.
Sur la question de savoir si les arrêts invoqués peuvent être considérés comme des éléments substantiels
76 Un élément doit être qualifié de substantiel, au sens de la jurisprudence citée aux points 59 et 60 ci-dessus, lorsqu’il est susceptible de modifier de façon substantielle la situation juridique telle qu’elle a été prise en compte par les auteurs de l’acte antérieur, tel que, notamment, un élément suscitant des doutes quant au bien-fondé de la solution adoptée par ledit acte (voir arrêt du 13 novembre 2014, Espagne/Commission, T‑481/11, EU:T:2014:945, point 39 et jurisprudence citée).
77 Il convient donc d’examiner si les arrêts du 12 juillet 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), du 29 mars 2012, République tchèque/Commission (T‑248/07, non publié, EU:T:2012:170), et du 29 mars 2012, Lituanie/Commission (T‑262/07, EU:T:2012:171), suscitent des doutes quant au bien-fondé de la décision sucre.
78 Cette question n’a pas été discutée par la République d’Estonie et la Commission spécifiquement sous l’angle de la recevabilité du recours. Toutefois, à l’appui du premier moyen, la République d’Estonie a présenté une série d’arguments tendant à démontrer que l’illégalité de la décision sucre ressortait de la lecture des arrêts du 12 juillet 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), du 29 mars 2012, République tchèque/Commission (T‑248/07, non publié, EU:T:2012:170), et du 29 mars 2012,
Lituanie/Commission (T‑262/07, EU:T:2012:171), lesquels arguments sont contestés par la Commission.
79 À cet égard, la République d’Estonie relève, en substance, qu’une lecture combinée des arrêts du 12 juillet 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), du 29 mars 2012, République tchèque/Commission (T‑248/07, non publié, EU:T:2012:170), et du 29 mars 2012, Lituanie/Commission (T‑262/07, EU:T:2012:171), montre que la décision sucre était contraire aux dispositions de l’annexe IV, point 4, paragraphe 2, de l’acte d’adhésion et de l’article 58 dudit acte. D’abord, elle fait valoir que l’objectif du
système d’élimination des excédents de sucre adopté en vue de l’adhésion était d’éviter toute perturbation des mécanismes prévus par l’organisation commune des marchés du sucre. Ce serait en vue de réaliser cet objectif que le règlement no 60/2004 aurait imposé aux nouveaux États membres l’obligation, d’une part, de disposer, le 1er mai 2004, d’un système d’identification des stocks excédentaires des principaux opérateurs et, d’autre part, de contraindre ces opérateurs à fournir la preuve de
l’élimination desdits stocks avant le 30 novembre 2005 ou à payer une contribution financière pour la quantité non éliminée. La République d’Estonie aurait rempli cette obligation en adoptant l’ÜLTS. Par ailleurs, il ressortirait de l’arrêt du 12 juillet 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), que, en application de l’article 58 de l’acte d’adhésion, un règlement non publié en estonien n’aurait pas été opposable aux opérateurs estoniens, même si ceux-ci avaient été informés des obligations en
découlant et les avaient respectées. Dès lors, l’ÜLTS, renvoyant aux dispositions du règlement no 60/2004 ainsi qu’au code de la NC pour le sucre résultant du règlement (CEE) no 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire (JO 1992, L 302, p. 1), publiés en estonien respectivement le 6 août et le 4 juillet 2005, ne pouvait pas être opposée aux opérateurs estoniens. La République d’Estonie indique que, pour ce motif, après le prononcé de l’arrêt du
12 juillet 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), elle a remboursé aux opérateurs estoniens concernés les montants versés conformément à l’ÜLTS. Son obligation d’élimination des excédents résultant du règlement no 60/2004 aurait donc été réduite, en pratique, au paiement d’une simple contribution financière au budget de l’Union. Or, conformément aux arrêts du 29 mars 2012, République tchèque/Commission (T‑248/07, non publié, EU:T:2012:170), et du 29 mars 2012, Lituanie/Commission (T‑262/07,
EU:T:2012:171), cela serait incompatible avec l’annexe IV, point 4, paragraphe 2, de l’acte d’adhésion.
80 La Commission conteste les arguments de la République d’Estonie.
81 Il importe de noter que les arguments de la République d’Estonie sont fondés sur deux allégations cumulatives, à savoir, d’une part, qu’il ressort de l’arrêt du 12 juillet 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), qu’il lui était impossible d’obtenir auprès des opérateurs estoniens les montants visés à l’article 6, paragraphe 3, du règlement no 60/2004 et, d’autre part, qu’il ressort des arrêts du 29 mars 2012, République tchèque/Commission (T‑248/07, non publié, EU:T:2012:170), et du 29 mars 2012,
Lituanie/Commission (T‑262/07, EU:T:2012:171), que, compte tenu de cette impossibilité, la Commission ne pouvait pas lui demander le paiement d’une contribution financière au titre de l’article 7, paragraphe 2, dudit règlement.
82 Il convient donc d’examiner chacune de ces allégations, sachant que le rejet de l’une des deux suffirait pour considérer que les arguments de la République d’Estonie ne sont pas fondés et, dès lors, qu’elle n’est pas parvenue à démontrer que les arrêts du 12 juillet 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), du 29 mars 2012, République tchèque/Commission (T‑248/07, non publié, EU:T:2012:170), et du 29 mars 2012, Lituanie/Commission (T‑262/07, EU:T:2012:171), devaient être considérés comme des
éléments substantiels, au sens de la jurisprudence citée aux points 59 et 60 ci-dessus.
83 À l’appui de sa première allégation, selon laquelle il était impossible d’obtenir auprès des opérateurs estoniens les montants visés à l’article 6, paragraphe 3, du règlement no 60/2004, la République d’Estonie relève que l’obligation pesant sur les opérateurs, en vertu de l’ÜLTS, de verser une contribution financière à son budget national en cas de non-élimination de leurs stocks excédentaires de sucre, était inopposable auxdits opérateurs, même si la date à laquelle ceux-ci devaient verser une
telle contribution était postérieure à celle de la publication en estonien du règlement no 60/2004. La date de naissance des obligations des opérateurs serait le 1er mai 2004, date à laquelle leurs stocks excédentaires auraient été déterminés et les nouveaux États membres auraient dû disposer d’un système d’identification. Cela serait confirmé, en substance, par l’arrêt du 12 juillet 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), dans lequel les avis d’imposition fondés sur l’ÜLTS auraient été jugés
inopposables aux opérateurs, alors même qu’ils auraient été émis après la publication en estonien du règlement no 1972/2003. Par ailleurs, conformément à la jurisprudence, il serait injustifié de se fonder sur une date autre que le 1er mai 2004 pour l’application de mesures transitoires en vue de l’adhésion.
84 À cet égard, il suffit de relever que, contrairement à ce que prétend la République d’Estonie, le fait générateur de la taxe que les opérateurs estoniens devaient verser au budget national estonien, conformément à l’article 6, paragraphe 3, du règlement no 60/2004, tel que modifié, n’était pas la possession de stocks excédentaires à la date de l’adhésion. En effet, il découle clairement de cette disposition que le fait générateur de la taxe était la non-élimination des stocks excédentaires au
30 novembre 2005. Or, les règlements nos 1789/2003 et 60/2004 avaient été publiés au Journal officiel en estonien plus de quinze mois avant cette date (voir point 13 ci-dessus). Il convient donc de considérer que l’absence de publication de ces règlements en estonien au Journal officiel à la date de l’adhésion n’empêchait pas la République d’Estonie d’opposer l’ÜLTS aux opérateurs estoniens pour obtenir le paiement de la taxe en cause.
85 Cette conclusion n’est pas infirmée par l’argument de la République d’Estonie selon lequel, dans l’arrêt du 12 juillet 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), les avis d’imposition fondés sur l’ÜLTS ont été jugés inopposables aux opérateurs alors même qu’ils auraient été émis après la publication au Journal officiel en estonien des règlements nos 1789/2003 et 1972/2003.
86 En effet, dans l’arrêt du 12 juillet 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), la Cour a considéré que l’obligation d’acquitter une taxe sur les stocks excédentaires d’APA, prévue par l’article 4 du règlement no 1972/2003, était déterminée en fonction des stocks détenus à la date de l’adhésion et que, dès lors, la date d’émission de l’avis d’imposition était sans incidence sur le fait générateur de ladite taxe. Cette observation n’est pas applicable en l’espèce, l’obligation d’acquitter une taxe sur
les stocks excédentaires prévue par l’article 4 du règlement no 1972/2003 et celle prévue par l’article 6, paragraphe 3, du règlement no 60/2004 étant nées à des moments différents. Ainsi, alors que la taxe visée par le règlement no 1972/2003 était due en raison de la simple possession de stocks excédentaires à la date de l’adhésion, celle visée par le règlement no 60/2004 ne pouvait pas être exigée du seul fait de cette possession à ladite date. L’opérateur avait la possibilité d’éviter le
paiement de la taxe en éliminant les stocks excédentaires en sa possession. L’obligation d’acquitter cette taxe était, en réalité, une conséquence de la violation de l’obligation pesant sur l’opérateur d’éliminer lesdits stocks.
87 L’allégation de la République d’Estonie selon laquelle il était impossible d’obtenir auprès des opérateurs estoniens les montants visés à l’article 6, paragraphe 3, du règlement no 60/2004 ne trouve donc pas de fondement dans l’arrêt du 12 juillet 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), et doit être écartée.
88 Dès lors que, compte tenu du caractère cumulatif des deux allégations effectuées par la République d’Estonie à l’appui de l’affirmation selon laquelle l’illégalité de la décision sucre ressort de la lecture des arrêts du 12 juillet 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), du 29 mars 2012, République tchèque/Commission (T‑248/07, non publié, EU:T:2012:170), et du 29 mars 2012, Lituanie/Commission (T‑262/07, EU:T:2012:171), le rejet de l’une des deux suffit pour rejeter ladite affirmation (voir
point 82 ci-dessus), il y a lieu de constater que ces arrêts ne peuvent pas être considérés comme des éléments substantiels, au sens de la jurisprudence citée aux points 59 et 60 ci-dessus, sans qu’il soit nécessaire d’examiner la seconde allégation.
89 Il découle de l’ensemble des considérations qui précèdent que les éléments sur lesquels était fondée la demande de modification de la décision sucre adressée à la Commission par la République d’Estonie ne peuvent être considérés comme n’étant ni nouveaux ni substantiels, au sens de la jurisprudence citée aux points 59 et 60 ci-dessus. Dans ces circonstances, l’acte attaqué doit être considéré comme étant une décision confirmative de la décision sucre et le recours doit être rejeté comme étant
irrecevable.
Sur les dépens
90 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
91 La République d’Estonie ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
92 Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. La République de Lettonie supportera donc ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre élargie)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté comme étant irrecevable.
2) La République d’Estonie est condamnée à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission européenne.
3) La République de Lettonie supportera ses propres dépens.
Kanninen
Pelikánová
Buttigieg
Gervasoni
Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 24 mars 2017.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure : l’estonien.
