ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)
30 avril 2025 (*)
« Renvoi préjudiciel – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine – Règlement (UE) nº 833/2014 – Article 5 decies, paragraphe 2, sous a) – Interdiction d’exporter des billets de banque libellés en euros – Dérogation en cas d’exportation nécessaire à l’usage personnel – Billets de banque destinés à couvrir des frais médicaux »
Dans l’affaire C‑246/24,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par l’Oberlandesgericht Frankfurt am Main (tribunal régional supérieur de Francfort-sur-le-Main, Allemagne), par décision du 2 avril 2024, parvenue à la Cour le 5 avril 2024, dans la procédure pénale contre
ZZ,
en présence de :
Generalstaatsanwaltschaft Frankfurt am Main,
LA COUR (cinquième chambre),
composée de M^me M. L. Arastey Sahún (rapporteure), présidente de chambre, MM. D. Gratsias, E. Regan, J. Passer et B. Smulders, juges,
avocat général : M. N. Emiliou,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
– pour ZZ, par M^e M. Amiragov, Rechtsanwalt,
– pour la Commission européenne, par M^me M. Carpus-Carcea et M. M. Kellerbauer, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 5 decies, paragraphe 2, sous a), du règlement (UE) nº 833/2014 du Conseil, du 31 juillet 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2014, L 229, p. 1), tel que modifié par le règlement d’exécution (UE) 2022/595 de la Commission, du 11 avril 2022 (JO 2022, L 114, p. 60) (ci-après le « règlement nº 833/2014 »).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’une procédure pénale engagée contre ZZ pour tentative d’exportation illicite de billets de banque vers la Russie.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
Le règlement nº 833/2014
3 Le considérant 2 du règlement nº 833/2014 énonce :
« Le 22 juillet 2014, le Conseil [de l’Union européenne] a conclu que, si la Russie ne répondait pas aux demandes formulées dans les conclusions du Conseil européen du 27 juin 2014 et dans ses propres conclusions du 22 juillet, il serait résolu à introduire sans délai un ensemble de nouvelles mesures restrictives substantielles. Il est donc jugé approprié d’appliquer des mesures restrictives supplémentaires dans le but d’accroître le coût des actions de la Russie visant à compromettre l’intégrité
territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine et de promouvoir un règlement pacifique de la crise. Ces mesures seront régulièrement réexaminées et peuvent être suspendues ou retirées, ou complétées par d’autres mesures restrictives, à la lumière de l’évolution de la situation sur le terrain. »
4 L’article 5 decies de ce règlement prévoit :
« 1. Il est interdit de vendre, de fournir, de transférer, ou d’exporter, des billets de banque libellés dans n’importe quelle monnaie officielle d’un État membre à, ou vers, la Russie ou toute personne physique ou morale, toute entité ou tout organisme en Russie, y compris le gouvernement et la Banque centrale de Russie, ou aux fins d’une utilisation dans ce pays.
2. L’interdiction énoncée au paragraphe 1 ne s’applique pas à la vente, à la fourniture, au transfert ou à l’exportation de billets de banque libellés dans n’importe quelle monnaie officielle d’un État membre pour autant que la vente, la fourniture, le transfert ou l’exportation soit nécessaire :
a) à l’usage personnel des personnes physiques se rendant en Russie ou de leurs parents proches qui voyagent avec elles ; ou
b) aux fins officielles de missions diplomatiques ou consulaires ou d’organisations internationales situées en Russie et bénéficiant d’immunités conformément au droit international. »
La décision (PESC) 2022/346
5 Le considérant 5 de la décision (PESC) 2022/346 du Conseil, du 1^er mars 2022, modifiant la décision 2014/512/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2022, L 63, p. 5), est ainsi libellé :
« Compte tenu de la gravité de la situation, et en réaction à l’agression militaire de la Russie contre l’Ukraine, il convient d’instaurer de nouvelles mesures restrictives [...] Il y a également lieu d’interdire, sous réserve de certaines exceptions, la fourniture de billets de banque libellés en euros à la Russie. »
Le règlement (UE) 2022/345
6 Les considérants 2, 3 et 6 du règlement (UE) 2022/345 du Conseil, du 1^er mars 2022, modifiant le règlement (UE) nº 833/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2022, L 63, p. 1), énoncent :
« (2) Le règlement (UE) nº 833/2014 donne effet à certaines mesures prévues dans la décision 2014/512/PESC du Conseil[, du 31 juillet 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2014, L 229, p. 13)].
(3) Le 1^er mars 2022, le Conseil a adopté la décision [2022/346] modifiant la décision [2014/512] et imposant de nouvelles mesures restrictives [...] La décision interdit également, sous réserve de certaines exceptions, la fourniture de billets de banque libellés en euros à la Russie.
[...]
(6) Il convient dès lors de modifier le règlement (UE) nº 833/2014 en conséquence ».
La décision (PESC) 2022/578
7 Le considérant 6 de la décision (PESC) 2022/578 du Conseil, du 8 avril 2022, modifiant la décision 2014/512/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2022, L 111, p. 70), énonce :
« Compte tenu de la gravité de la situation, et en riposte à l’agression militaire de la Russie contre l’Ukraine, il convient d’instaurer de nouvelles mesures restrictives. En particulier, il convient d’étendre [...] les interdictions d’exporter des billets de banque libellés en euros et de vendre des valeurs mobilières libellées en euros à toutes les monnaies officielles des États membres [...] »
Le droit allemand
8 En vertu de l’article 18, paragraphe 1, point 1, sous a), de l’Außenwirtschaftsgesetz (loi sur le commerce extérieur), du 6 juin 2013 (BGBl. 2013 I, p. 1482), dans sa version applicable aux faits au principal (ci‑après l’« AWG »), toute personne qui enfreint une interdiction d’exportation, d’importation, de transit, de transfert, de vente, d’achat, de livraison, de mise à disposition, de transmission, ou d’investissement énoncée dans un acte juridique des Communautés européennes ou de
l’Union européenne directement applicable, publié au Journal officiel des Communautés européennes ou au Journal officiel de l’Union européenne et qui sert à la mise en œuvre d’une sanction économique arrêtée par le Conseil dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune est passible d’une peine privative de liberté de trois mois à cinq ans.
9 Conformément à l’article 18, paragraphe 6, de l’AWG, la tentative de commettre l’une de ces infractions est passible de sanctions pénales.
Le litige au principal et la question préjudicielle
10 Le 31 mai 2022, ZZ s’est rendue à l’aéroport de Francfort‑sur‑le‑Main (Allemagne) avec l’intention de prendre un vol à destination d’Istanbul (Turquie), puis, de là, un vol à destination de Moscou (Russie), pour séjourner en Russie du 31 mai au 21 juin 2022.
11 À l’occasion du contrôle douanier effectué à l’aéroport de Francfort‑sur‑le‑Main, il a été constaté que ZZ était en possession de 14 855 euros et de 99 150 roubles russes en billets de banque, qu’elle n’avait pas déclarés au préalable auprès des douanes, destinés à couvrir ses frais de voyage ainsi qu’à financer des traitements médicaux devant être dispensés en Russie, à savoir des soins dentaires, un traitement hormonal dans une clinique d’assistance médicale à la procréation et un
traitement de suivi d’une opération mammaire dans une clinique de chirurgie plastique.
12 Les billets de banque libellés en euros ont été saisis à hauteur de 13 800 euros, les billets restants lui ayant été laissés à titre d’usage personnel pour couvrir ses frais de voyage. ZZ a finalement renoncé à son voyage.
13 L’Amtsgericht Frankfurt am Main (tribunal de district de Francfort‑sur‑le‑Main, Allemagne) a déclaré ZZ coupable du délit de tentative d’exportation illicite de billets de banque, en application de l’article 18, paragraphe 1, point 1, sous a), et paragraphe 6 de l’AWG, lu à la lumière de l’article 5 decies, paragraphe 1, du règlement n^o 833/2014. Dans le cadre de son appréciation juridique, cette juridiction, en se fondant sur le considérant 2 de ce règlement et sur les indications
relatives à l’interprétation de la notion d’« usage personnel », au sens de l’article 5 decies, paragraphe 2, sous a), dudit règlement, figurant sur le site Internet de la Commission européenne, a considéré que les billets libellés en euros emportés par la prévenue au principal lors de sa sortie du territoire allemand ne relevaient pas de l’exception prévue à cette disposition.
14 ZZ a introduit un recours en Revision devant l’Oberlandesgericht Frankfurt am Main (tribunal régional supérieur de Francfort-sur-le-Main, Allemagne), qui est la juridiction de renvoi, contre le jugement de première instance.
15 La juridiction de renvoi indique que l’interprétation de l’article 5 decies, paragraphe 2, sous a), du règlement n^o 833/2014 relève de la seule compétence de la Cour et que celle‑ci n’a pas encore statué sur ce point. Elle ajoute que cette interprétation ne s’impose pas avec une évidence permettant d’exclure tout doute raisonnable.
16 Dans ces circonstances, l’Oberlandesgericht Frankfurt am Main (tribunal régional supérieur de Francfort-sur-le-Main) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« L’exportation de billets de banque libellés dans n’importe quelle monnaie officielle d’un État membre constitue-t-elle, au sens de l’article 5 decies, paragraphe 2, sous a), du [règlement n^o 833/2014], une exportation nécessaire à l’usage personnel d’une personne physique se rendant en Russie, lorsque ces billets sont destinés à être utilisés pour des traitements médicaux de cette personne dispensés en Russie (en l’occurrence, pour des soins dentaires, un traitement hormonal dans une clinique
d’assistance médicale à la procréation, et un traitement de suivi consécutif à une opération de chirurgie mammaire dans une clinique de chirurgie plastique) ? »
Sur la question préjudicielle
17 Par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 5 decies, paragraphe 2, sous a), du règlement nº 833/2014 doit être interprété en ce sens que l’exportation par une personne se rendant en Russie de billets de banque libellés en euros, en vue de financer des traitements médicaux dont cette personne souhaite bénéficier dans ce pays tiers, constitue une exportation nécessaire à l’usage personnel de ladite personne, au sens de cette disposition.
18 Conformément à une jurisprudence constante de la Cour, en vue de l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, il y a lieu de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également du contexte dans lequel elle s’inscrit et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (arrêt du 9 septembre 2021, Comité Interprofessionnel du Vin de Champagne, C‑783/19, EU:C:2021:713, point 44 et jurisprudence citée).
19 En premier lieu, aux termes de l’article 5 decies, paragraphe 1, du règlement nº 833/2014, il est interdit de vendre, de fournir, de transférer ou d’exporter des billets de banque libellés dans n’importe quelle monnaie officielle d’un État membre à, ou vers, la Russie ou toute personne physique ou morale, toute entité ou tout organisme en Russie, y compris le gouvernement et la Banque centrale de Russie, ou aux fins d’une utilisation dans ce pays.
20 Toutefois, conformément à l’article 5 decies, paragraphe 2, sous a), de ce règlement, une telle interdiction ne s’applique pas à la vente, à la fourniture, au transfert ou à l’exportation de billets de banque libellés dans n’importe quelle monnaie officielle d’un État membre pour autant que la vente, la fourniture, le transfert ou l’exportation soit nécessaire à l’usage personnel des personnes physiques se rendant en Russie ou de leurs parents proches qui voyagent avec elles.
21 Il ressort ainsi du libellé de l’article 5 decies, paragraphe 1, du règlement nº 833/2014 que l’interdiction prévue à cette disposition s’applique à la vente, à la fourniture, au transfert ou à l’exportation de billets de banque libellés notamment en euros à « toute » personne physique ou morale, à « toute » entité ou à « tout » organisme « en Russie » ou « aux fins d’une utilisation en Russie ».
22 Cette formulation suggère que, en prévoyant cette interdiction, le législateur de l’Union entend exclure, de manière générale, la mise à disposition, soit gratuitement soit en échange de biens ou de services, d’argent liquide libellé en euros ou dans une autre monnaie d’un État membre au bénéfice de toute personne physique ou morale demeurant ou établie en Russie.
23 Par ailleurs, en ce qui concerne l’exception à une telle interdiction, visée à l’article 5 decies, paragraphe 2, sous a), du règlement nº 833/2014, tout d’abord, la signification et la portée des termes « usage personnel » figurant dans cette disposition, dont ni celle-ci ni aucune autre disposition de ce règlement, en particulier l’article 1^er de celui-ci, ne comportent de définition, doivent être déterminées conformément au sens habituel de ces termes dans le langage courant [voir, par
analogie, arrêt du 5 février 2020, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Enrôlement des marins dans le port de Rotterdam), C‑341/18, EU:C:2020:76, point 42 et jurisprudence citée]. Or, lesdits termes désignent, dans leur acception courante, une utilisation pour les besoins propres de la personne concernée, par opposition, notamment, à une utilisation à des fins professionnelles, commerciales ou d’investissement.
24 Ensuite, le terme « nécessaire », figurant également dans ladite disposition, implique, conformément à son sens habituel, que, pour échapper à l’interdiction prévue à l’article 5 decies, paragraphe 1, de ce règlement, la vente, la fourniture, le transfert ou l’exportation de billets de banque libellés en euros doivent être indispensables pour répondre à de tels besoins.
25 Enfin, la vente, la fourniture, le transfert ou l’exportation de billets de banque libellés en euros relevant de l’exception à cette interdiction sont, aux termes de l’article 5 decies, paragraphe 2, du règlement nº 833/2014, ceux nécessaires à l’usage personnel « des personnes physiques se rendant en Russie ou de leurs parents proches qui voyagent avec elles ». Ces termes suggèrent que l’argent liquide libellé en euros dont la vente, la fourniture, le transfert ou l’exportation sont
autorisés en vertu de cette disposition doit être destiné à subvenir aux besoins propres de ces personnes pendant leur voyage et leur séjour en Russie.
26 Partant, il ressort de l’interprétation littérale de l’article 5 decies, paragraphe 2, sous a), du règlement nº 833/2014 que sont soustraits à l’interdiction prévue au paragraphe 1 de cet article 5 decies, la vente, la fourniture, le transfert ou l’exportation, par une personne se rendant en Russie, de l’argent liquide libellé en euros qui lui est nécessaire pour se procurer des biens ou des services répondant aux besoins occasionnés par le voyage et le séjour en Russie de cette personne et,
le cas échéant, de ses parents proches qui voyagent avec elle.
27 En deuxième lieu, s’agissant du contexte dans lequel s’inscrit l’article 5 decies, paragraphe 2, sous a), du règlement nº 833/2014, il y a lieu de relever que cette disposition constitue une dérogation à l’interdiction prévue à l’article 5 decies, paragraphe 1, de ce règlement. Or, selon une jurisprudence constante, les exceptions sont d’interprétation stricte afin que les règles générales ne soient pas vidées de leur substance [arrêt du 28 octobre 2022, Generalstaatsanwaltschaft München
(Extradition et ne bis in idem), C‑435/22 PPU, EU:C:2022:852, point 120 ainsi que jurisprudence citée].
28 Or, une interprétation de l’article 5 decies, paragraphe 2, sous a), du règlement nº 833/2014, telle que celle défendue par la prévenue au principal, selon laquelle il suffirait que la vente, la fourniture, le transfert ou l’exportation de billets de banque libellés dans une monnaie d’un État membre ne poursuivent pas une finalité commerciale, professionnelle ou d’investissement pour qu’ils puissent relever de ladite exception, viderait de sa substance l’interdiction énoncée à
l’article 5 decies, paragraphe 1, de ce règlement. En effet, il serait possible, dans cette hypothèse, de transférer en Russie, sans restriction, des sommes d’argent libellées dans une telle monnaie pour y effectuer des achats personnels de toute nature, dont, au surplus, la réalisation effective serait difficilement vérifiable.
29 Par conséquent, seule une interprétation de cette disposition en ce sens que relèvent de l’exception visée par celle-ci uniquement la vente, la fourniture, le transfert et l’exportation de billets de banque libellés dans une monnaie d’un État membre dont l’utilisation est destinée à financer les frais occasionnés par le voyage et le séjour de la personne se rendant en Russie et de ses parents proches voyageant avec elle permet de garantir une interprétation stricte de cette exception sans
vider de sa substance la règle générale prévue à l’article 5 decies, paragraphe 1, de ce règlement.
30 En troisième lieu, en ce qui concerne la finalité poursuivie par le règlement nº 833/2014, il ressort, d’une part, du considérant 2 de ce règlement que celui-ci a pour objet d’appliquer des mesures restrictives supplémentaires « dans le but d’accroître le coût des actions de la Russie visant à compromettre l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine et de promouvoir un règlement pacifique de la crise ». En outre, selon le considérant 6 de la décision 2022/578, le
Conseil a jugé approprié, « compte tenu de la gravité de la situation, et en riposte à l’agression militaire de la Russie contre l’Ukraine », d’instaurer de nouvelles mesures restrictives, notamment en étendant l’interdiction d’exporter des billets de banque libellés en euros à toutes les monnaies officielles des États membres.
31 Une telle interdiction vise, en définitive, à éviter que le système économique russe bénéficie de l’accès à l’argent liquide libellé dans une monnaie quelconque d’un État membre afin d’accroître encore davantage le coût des actions de la Russie au regard de l’Ukraine.
32 S’agissant, par ailleurs, de la finalité poursuivie par l’exception prévue à l’article 5 decies, paragraphe 2, sous a), du règlement nº 833/2014, compte tenu du fait que l’Union n’a pas adopté de mesures restrictives concernant la circulation des personnes vers la Russie à des fins, notamment, de tourisme, et qu’il est indispensable aux personnes voyageant et séjournant dans ce pays tiers de se procurer, à ce titre, certains biens et services, l’introduction par le législateur de l’Union de
cette exception, qui concerne précisément les personnes se rendant en Russie et leurs parents proches voyageant avec elles, doit être comprise comme ne visant qu’à garantir l’effectivité du droit à une telle circulation.
33 Dans ce contexte, d’une part, une interprétation stricte de l’exception visée à l’article 5 decies, paragraphe 2, sous a), du règlement nº 833/2014, en ce sens que seuls la vente, la fourniture, le transfert et l’exportation de billets de banque libellés en euros et destinés à financer les frais de voyage et de séjour de la personne se rendant en Russie et de ses parents proches voyageant avec elle relèvent de l’exception prévue à cette disposition, est conforme aux objectifs de ce règlement
rappelés aux points 30 et 31 du présent arrêt.
34 D’autre part, une telle interprétation stricte de l’article 5 decies, paragraphe 2, sous a), du règlement nº 833/2014, en ce qu’elle garantit qu’une personne se rendant en Russie peut disposer de l’argent liquide nécessaire pour se procurer les biens et les services indispensables afin de satisfaire ses besoins pendant son voyage et son séjour en Russie et, le cas échéant, ceux de ses parents proches voyageant avec elle, permet également d’atteindre la finalité poursuivie par cette
exception, à savoir assurer l’effectivité du droit de voyager en Russie.
35 Il s’ensuit que l’exportation par une personne se rendant en Russie de billets de banque libellés en euros afin de financer des traitements médicaux, tels que ceux en cause au principal, ne relève pas de l’exception prévue à l’article 5 decies, paragraphe 2, sous a), du règlement n^o 833/2014, puisque de tels traitements ne répondent pas à des besoins occasionnés par le voyage ou le séjour de cette personne en Russie.
36 Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la question posée que l’article 5 decies, paragraphe 2, sous a), du règlement nº 833/2014 doit être interprété en ce sens que l’exportation par une personne se rendant en Russie de billets de banque libellés en euros, en vue de financer des traitements médicaux dont cette personne souhaite bénéficier dans ce pays tiers, ne constitue pas une exportation nécessaire à l’usage personnel de ladite personne, au sens de cette
disposition.
Sur les dépens
37 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) dit pour droit :
L’article 5 decies, paragraphe 2, sous a), du règlement (UE) nº 833/2014 du Conseil, du 31 juillet 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine, tel que modifié par le règlement d’exécution (UE) 2022/595 de la Commission, du 11 avril 2022,
doit être interprété en ce sens que :
l’exportation par une personne se rendant en Russie de billets de banque libellés en euros, en vue de financer des traitements médicaux dont cette personne souhaite bénéficier dans ce pays tiers, ne constitue pas une exportation nécessaire à l’usage personnel de ladite personne, au sens de cette disposition.
Signatures
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* Langue de procédure : l’allemand.
