CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. ANTHONY M. COLLINS
présentées le 13 octobre 2022 ( 1 )
Affaire C‑435/22 PPU
Generalstaatsanwaltschaft München
contre
HF
[demande de décision préjudicielle formée par l’Oberlandesgericht München (tribunal régional supérieur de Munich, Allemagne)]
« Renvoi préjudiciel – Procédure préjudicielle d’urgence – Coopération judiciaire en matière pénale – Convention d’application de l’accord de Schengen – Article 54 – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Article 50 – Principe ne bis in idem – Libre circulation des personnes – Citoyenneté de l’Union – Extradition d’un ressortissant d’un pays tiers par un État membre vers les États‑Unis en vertu d’un traité d’extradition bilatéral – Ressortissant d’un pays tiers définitivement
condamné pour les mêmes faits dans un autre État membre et ayant déjà exécuté la totalité de sa peine dans cet État – Accord d’extradition entre l’Union européenne et les États‑Unis d’Amérique – Article 351 TFUE »
Introduction
1. Cette demande de décision préjudicielle émanant de l’Oberlandesgericht München (tribunal régional supérieur de Munich, Allemagne) a été présentée dans le cadre d’une demande d’extradition, adressée par les États-Unis d’Amérique à la République fédérale d’Allemagne, d’un ressortissant d’un pays tiers aux fins de poursuites pénales pour des faits lui ayant déjà valu, dans un autre État membre, une condamnation définitive à une peine qu’il a intégralement exécutée.
2. Le principe ne bis in idem, énoncé à l’article 54 de la convention d’application de l’accord de Schengen, du 14 juin 1985, entre les gouvernements des États de l’Union économique Benelux, de la République fédérale d’Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes, signée à Schengen le 19 juin 1990 et entrée en vigueur le 26 mars 1995, telle que modifiée par le règlement (UE) no 610/2013, du Parlement européen et du Conseil, du
26 juin 2013 (JO 2013, L 182, p. 1) (ci‑après la « CAAS ») ( 2 ), lu en combinaison avec l’article 50 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), peut-il s’appliquer dans une telle situation, étant entendu que l’intéressé n’a pas la qualité de citoyen de l’Union ? Un traité d’extradition bilatéral conclu entre l’État membre requis et l’État tiers concerné est-il susceptible de faire obstacle à ce que le principe ne bis in idem soit invoqué pour refuser
l’extradition de cette personne ? Quel rôle l’article 351 TFUE pourrait-il jouer dans un tel cas ? Telles sont en substance les principales questions qui se posent dans la présente affaire.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
La CAAS
3. L’article 20, paragraphe 1, de la CAAS, figurant au chapitre 4, intitulé « Conditions de circulation des étrangers », du titre II de celle-ci, prévoit :
« Les étrangers non soumis à l’obligation de visa peuvent circuler librement sur les territoires des Parties Contractantes pendant une durée maximale de 90 jours sur toute période de 180 jours, pour autant qu’ils remplissent les conditions d’entrée visées à l’article 5, paragraphe 1, points a), c), d) et e). » ( 3 )
4. L’article 54 de la CAAS, figurant au chapitre 3, intitulé « Application du principe ne bis in idem », du titre III de celle-ci, se lit comme suit :
« Une personne qui a été définitivement jugée par une Partie Contractante ne peut, pour les mêmes faits, être poursuivie par une autre Partie Contractante, à condition que, en cas de condamnation, la sanction ait été subie ou soit actuellement en cours d’exécution ou ne puisse plus être exécutée selon les lois de la Partie Contractante de condamnation. »
Le protocole intégrant l’acquis de Schengen dans le droit de l’Union
5. La CAAS a été incluse dans le droit de l’Union par le protocole intégrant l’acquis de Schengen dans le cadre de l’Union européenne, annexé au traité sur l’Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne par le traité d’Amsterdam ( 4 ), au titre d’« acquis de Schengen », tel que défini à l’annexe de ce protocole.
6. Il ressort de l’article 2 de la décision 1999/436/CE du Conseil, du 20 mai 1999, déterminant, conformément aux dispositions pertinentes du traité instituant la Communauté européenne et du traité sur l’Union européenne, la base juridique de chacune des dispositions ou décisions constituant l’acquis de Schengen ( 5 ) et de l’annexe A de celle-ci que le Conseil a désigné les articles 34 et 31 UE ( 6 ) comme constituant les bases juridiques des articles 54 à 58 de la CAAS.
L’accord entre l’Union européenne et les États‑Unis d’Amérique en matière d’extradition
7. L’article 1er de l’accord entre l’Union européenne et les États-Unis d’Amérique en matière d’extradition, du 25 juin 2003 ( 7 ) (ci-après l’« accord UE-USA »), intitulé « Objet », énonce :
« Les parties contractantes s’engagent, conformément aux dispositions du présent accord, à renforcer leur coopération dans le cadre des relations en vigueur entre les États membres et les États-Unis d’Amérique en matière d’extradition des délinquants. »
8. L’article 17 de cet accord, intitulé « Non-dérogation », dispose :
« 1. Le présent accord est sans préjudice de la possibilité reconnue à l’État requis par un traité d’extradition bilatéral en vigueur entre un État membre et les États-Unis d’Amérique d’invoquer des motifs de refus se rapportant à une question non régie par le présent accord.
2. Si les principes constitutionnels de l’État requis ou des décisions judiciaires définitives ayant un caractère contraignant sont de nature à faire obstacle à l’exécution de son obligation d’extradition et que ni le présent accord ni le traité bilatéral applicable ne permettent de résoudre la question, l’État requis et l’État requérant procèdent à des consultations. »
Le code frontières Schengen
9. L’article 6, paragraphe 1, du règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil, du 9 mars 2016, concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen) ( 8 ), dans sa version modifiée par le règlement (UE) 2018/1240 du Parlement européen et du Conseil, du 12 septembre 2018, portant création d’un système européen d’information et d’autorisation concernant les voyages (ETIAS) et modifiant les règlements (UE)
no 1077/2011, (UE) no 515/2014, (UE) 2016/399, (UE) 2016/1624 et (UE) 2017/2226 ( 9 ) (ci-après le « code frontières Schengen »), se lit comme suit :
« Pour un séjour prévu sur le territoire des États membres, d’une durée n’excédant pas 90 jours sur toute période de 180 jours, ce qui implique d’examiner la période de 180 jours précédant chaque jour de séjour, les conditions d’entrée pour les ressortissants de pays tiers sont les suivantes :
a) être en possession d’un document de voyage en cours de validité autorisant son titulaire à franchir la frontière qui remplisse les critères suivants :
i) sa durée de validité est supérieure d’au moins trois mois à la date à laquelle le demandeur a prévu de quitter le territoire des États membres. Toutefois, en cas d’urgence dûment justifiée, il peut être dérogé à cette obligation ;
ii) il a été délivré depuis moins de dix ans ;
b) être en possession d’un visa en cours de validité si celui-ci est requis en vertu du [règlement (UE) 2018/1806 du Parlement européen et du Conseil, du 14 novembre 2018, fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation ( 10 )] ou d’une autorisation de voyage en cours de validité si celle-ci est requise en vertu [du même
règlement], sauf s’ils sont titulaires d’un titre de séjour ou d’un visa de long séjour en cours de validité ;
c) justifier l’objet et les conditions du séjour envisagé, et disposer de moyens de subsistance suffisants, tant pour la durée du séjour envisagé que pour le retour dans leur pays d’origine ou le transit vers un pays tiers dans lequel leur admission est garantie, ou être en mesure d’acquérir légalement ces moyens ;
d) ne pas être signalé aux fins de non-admission dans le [système d’information Schengen (SIS)] ;
e) ne pas être considéré comme constituant une menace pour l’ordre public, la sécurité intérieure, la santé publique ou les relations internationales de l’un des États membres et, en particulier, ne pas avoir fait l’objet d’un signalement aux fins de non-admission dans les bases de données nationales des États membres pour ces mêmes motifs ;
f) fournir les données biométriques [...] »
10. L’article 20, paragraphe 1, de la CAAS doit être compris comme renvoyant à l’article 6, paragraphe 1, du code frontières Schengen. En effet, cette dernière disposition a remplacé l’article 5, paragraphe 1, du règlement no 562/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 15 mars 2006, établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen) ( 11 ), qui avait lui-même remplacé l’article 5, paragraphe 1, de la CAAS.
Le règlement 2018/1806
11. L’article 3, paragraphe 1, du règlement 2018/1806 prévoit :
« Les ressortissants des pays tiers figurant sur la liste de l’annexe I sont soumis à l’obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres. »
12. Aux termes de l’article 4, paragraphe 1, de ce règlement :
« Les ressortissants des pays tiers figurant sur la liste de l’annexe II sont exemptés de l’obligation prévue à l’article 3, paragraphe 1, pour des séjours dont la durée n’excède pas 90 jours sur toute période de 180 jours. »
13. La Serbie figure parmi les pays tiers repris sur la liste de cette annexe II.
Le traité d’extradition entre la République fédérale d’Allemagne et les États-Unis d’Amérique
14. L’article 1er de l’Auslieferungsvertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Vereinigten Staaten von Amerika (traité d’extradition entre la République fédérale d’Allemagne et les États-Unis d’Amérique), du 20 juin 1978 ( 12 ) (ci-après le « traité d’extradition Allemagne‑USA »), intitulé « Obligation d’extradition », prévoit :
« (1) Les parties contractantes s’engagent à se livrer réciproquement, conformément aux dispositions du présent traité, les personnes qui sont poursuivies pour une infraction commise sur le territoire de l’État requérant ou aux fins d’exécuter une peine ou une mesure de sûreté, et qui se trouvent sur le territoire de l’autre partie contractante.
(2) Si l’infraction a été commise en dehors du territoire de l’État requérant, l’État requis accordera l’extradition conformément au présent traité si
a. une telle infraction commise dans des circonstances similaires pourrait être sanctionnée en vertu de sa législation, ou
b. la personne dont l’extradition est demandée est un ressortissant de l’État requérant. »
15. L’article 2 du traité d’extradition Allemagne‑USA, intitulé « Infractions pouvant donner lieu à extradition », tel que modifié par le Zusatzvertrag zum Auslieferungsvertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Vereinigten Staaten von Amerika (traité additionnel au traité d’extradition entre la République fédérale d’Allemagne et les États-Unis d’Amérique), du 21 octobre 1986 ( 13 ) (ci-après le « premier traité additionnel »), dispose :
« (1) Les infractions pouvant donner lieu à extradition en vertu du présent traité sont celles qui sont punissables selon le droit des deux parties contractantes. Pour déterminer s’il est question d’une infraction pouvant donner lieu à extradition, il importe peu que le droit des parties contractantes classe l’infraction dans la même catégorie d’infractions, qu’elles la fassent relever de la même notion, ou que la double incrimination résulte du droit fédéral, des États ou des Länder. [...]
(2) L’extradition est accordée pour une infraction pouvant donner lieu à extradition
a. aux fins des poursuites pénales, lorsque, en vertu du droit des deux parties contractantes, l’infraction est passible d’une peine privative de liberté d’une durée maximale supérieure à un an [...]
[...] »
16. Aux termes de l’article 8 du traité d’extradition Allemagne‑USA, intitulé « Ne bis in idem » :
« L’extradition n’est pas accordée si la personne poursuivie a déjà été définitivement acquittée ou condamnée par les autorités compétentes de l’État requis pour l’infraction pour laquelle l’extradition est demandée. »
17. L’article 34 de ce traité, intitulé « Ratification ; Entrée en vigueur ; Dénonciation », prévoit, en son paragraphe 4 :
« Le présent traité reste en vigueur jusqu’à l’expiration d’un délai d’un an à compter de la date à laquelle une partie contractante notifie par écrit sa dénonciation à l’autre partie. »
18. Selon la juridiction de renvoi, le traité d’extradition Allemagne‑USA a été adapté à l’accord UE-USA par le Zweiter Zusatzvertrag zum Auslieferungsvertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Vereinigten Staaten von Amerika (deuxième traité additionnel au traité d’extradition entre la République fédérale d’Allemagne et les États-Unis d’Amérique), du 18 avril 2006 ( 14 ) (ci-après le « deuxième traité additionnel »).
Les faits à l’origine du litige au principal et la question préjudicielle
19. Le 20 janvier 2022, HF, un ressortissant serbe, a été placé en détention provisoire à Munich (Allemagne) sur le fondement d’une notice rouge, publiée par l’Organisation internationale de police criminelle (Interpol) à la demande des autorités des États-Unis d’Amérique. Ces dernières entendent obtenir l’extradition de HF aux fins de l’exercice de poursuites pénales pour des infractions qu’il aurait commises entre les mois de septembre 2008 et de décembre 2013. Cette notice rouge a été émise sur
la base d’un mandat d’arrêt délivré le 4 décembre 2018 par la US District Court for the District of Columbia (tribunal fédéral des États-Unis d’Amérique du district de Columbia) visant des accusations d’« entente en vue de participer à des organisations corrompues sous influence criminelle et [d’]entente en vue de commettre des fraudes bancaires et des fraudes au moyen d’installations de télécommunication », conformément au Title 18, U. S. Code, sections 1962 (d) et 1349, respectivement ( 15 ).
HF est actuellement placé sous écrou extraditionnel en Allemagne dans l’attente de cette extradition.
20. Par lettre du 25 janvier 2022, les autorités des États-Unis d’Amérique ont demandé aux autorités allemandes de procéder à l’arrestation provisoire de HF et leur ont transmis le mandat d’arrêt du 4 décembre 2018 ainsi que l’acte d’accusation du grand jury du United States Court of Appeals for the District of Columbia Circuit (cour d’appel fédérale du circuit du district de Columbia, États-Unis) du même jour. Par lettre du 17 mars 2022, elles ont communiqué aux autorités allemandes les documents
devant accompagner la demande d’extradition.
21. Au moment de son arrestation, HF a indiqué qu’il résidait en Slovénie et a présenté un passeport serbe délivré le 11 juillet 2016 et valable jusqu’au 11 juillet 2026, un titre de séjour slovène délivré le 3 novembre 2017 et expirant le 3 novembre 2019 ainsi qu’une carte d’identité kosovare. Selon la décision de renvoi, au cours de l’année 2020, les autorités slovènes ont rejeté une demande de HF de prolongation de son titre de séjour.
22. À la demande de la juridiction de renvoi et de la Generalstaatsanwaltschaft München (parquet général de Munich, Allemagne), les autorités slovènes ont communiqué les informations suivantes :
– par jugement de l’Okrožno sodišče v Mariboru (tribunal régional de Maribor, Slovénie) du 6 juillet 2012, ayant acquis force de chose jugée le 19 octobre 2012, HF a été condamné à une peine privative de liberté d’un an et trois mois pour l’infraction d’« attaque contre le système d’information », au sens de l’article 221, paragraphe IV, lu en combinaison avec le paragraphe II, du Kazenski zakonik (code pénal), commise entre les mois de décembre 2009 et de juin 2010, cette peine ayant été
commuée en une peine de travail d’intérêt général de 480 heures ;
– HF a exécuté, jusqu’au 25 juin 2015, l’intégralité de cette dernière peine ;
– par décision du 23 septembre 2020, l’Okrožno sodišče v Kopru (tribunal régional de Koper, Slovénie) a rejeté une demande d’extradition de HF formée par les autorités des États-Unis d’Amérique aux fins de poursuites pénales, au motif que les faits antérieurs au mois de juillet 2010, exposés dans cette demande, avaient été jugés définitivement par l’Okrožno sodišče v Mariboru (tribunal régional de Maribor) ;
– il n’y a pas de soupçon d’infraction pour les autres faits décrits dans cette demande d’extradition, postérieurs au mois de juin 2010 ;
– cette décision du 23 septembre 2020 a été confirmée par décision du Višje sodišče v Kopru (cour d’appel de Koper, Slovénie) du 8 octobre 2020 et a acquis force de chose jugée.
23. Selon la décision de renvoi, la demande d’extradition adressée aux autorités slovènes et la demande d’extradition en cause en l’espèce concernent les mêmes infractions. En outre, les faits jugés par l’Okrožno sodišče v Mariboru (tribunal régional de Maribor) sont identiques à ceux visés par cette dernière demande, dans la mesure où y sont décrites des infractions commises avant le mois de juillet 2010.
24. La juridiction de renvoi nourrit des doutes quant à la licéité de l’extradition de HF vers les États‑Unis, s’agissant des faits qui sont reprochés à ce dernier dans le mandat d’arrêt et l’acte d’accusation du 4 décembre 2018 pour la période antérieure au mois de juillet 2010.
25. À cet égard, la juridiction de renvoi fait valoir que les principes posés par la Cour dans l’arrêt du 12 mai 2021, Bundesrepublik Deutschland (Notice rouge d’Interpol) ( 16 ) ne suffisent pas pour résoudre l’affaire pendante devant elle, au vu des différences qu’elle comporte par rapport à celle ayant donné lieu à cet arrêt. Ainsi, elle relève que, en l’espèce, premièrement, l’intéressé n’est pas un citoyen de l’Union, deuxièmement, il est question d’une demande formelle d’extradition, et non
d’une arrestation provisoire faisant suite à une notice rouge publiée par Interpol, et, troisièmement, si la République fédérale d’Allemagne devait refuser l’extradition de HF en raison de l’obligation, imposée par le droit de l’Union, de respecter le principe ne bis in idem, elle méconnaîtrait l’obligation d’extrader résultant du traité d’extradition Allemagne‑USA. S’agissant de ce dernier point, elle indique que, en l’espèce, les autorités des États‑Unis d’Amérique ont présenté les documents
qui, en vertu de l’article 14 de ce traité, doivent accompagner la demande d’extradition, que le comportement reproché à HF est punissable tant en droit américain qu’en droit allemand ( 17 ), et que les infractions en cause sont passibles d’une peine privative de liberté d’une durée maximale de 20 ou de 30 ans en droit américain et d’une durée maximale comprise entre 2 et 10 ans en droit allemand ( 18 ).
26. En l’état actuel des choses, rien ne ferait donc obstacle à la licéité de l’extradition de HF au regard des articles 2 et suivants du Gesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRG) (loi sur l’entraide judiciaire internationale en matière pénale), du 23 décembre 1982 ( 19 ), et des articles 4 et suivants du traité d’extradition Allemagne‑USA.
27. Plus particulièrement, s’agissant du principe ne bis in idem inscrit à l’article 8 de ce traité, la juridiction de renvoi avance que la circonstance que HF a déjà été condamné définitivement par jugement de l’Okrožno sodišče v Mariboru (tribunal régional de Maribor) du 6 juillet 2012 pour les faits incriminés commis avant le mois de juillet 2010, visés par la demande d’extradition en cause, et que la peine prononcée à son encontre par cette juridiction a déjà été intégralement exécutée ne
s’oppose pas à son extradition vers les États-Unis. En effet, tout d’abord, il ressortirait clairement du libellé de cet article que celui-ci ne vise que la situation dans laquelle la personne poursuivie a déjà été définitivement condamnée par les autorités compétentes de l’État requis, en l’occurrence la République fédérale d’Allemagne. Il ne serait pas possible de l’interpréter comme visant également les condamnations prononcées dans d’autres États membres. Ensuite, la République fédérale
d’Allemagne et les États‑Unis d’Amérique seraient convenus, dans le cadre des négociations relatives au traité d’extradition Allemagne‑USA, que les décisions rendues dans des États tiers ne font pas obstacle à une extradition. Par ailleurs, le deuxième traité additionnel, par lequel le traité d’extradition Allemagne‑USA a été adapté à l’accord UE-USA, n’aurait pas prévu de dispositions particulières pour étendre l’interdiction de la double peine à tous les États membres ni n’aurait modifié
l’article 8 de ce dernier traité. Enfin, selon la jurisprudence du Bundesverfassungsgericht (Cour constitutionnelle fédérale, Allemagne), il n’existerait pas encore de principe de droit international coutumier selon lequel cette interdiction s’appliquerait également dans le cas de condamnations prononcées dans des États tiers.
28. Toutefois, la juridiction de renvoi se demande si l’article 50 de la Charte, lu en combinaison avec l’article 54 de la CAAS, n’impose pas à la République fédérale d’Allemagne de refuser l’extradition de HF vers les États‑Unis pour les infractions pour lesquelles il a déjà été condamné par l’Okrožno sodišče v Mariboru (tribunal régional de Maribor), à savoir celles en lien avec les faits visés par la demande d’extradition en cause et commis avant le mois de juillet 2010.
29. À cet égard, en premier lieu, la juridiction de renvoi est d’avis que les conditions résultant des dispositions combinées de ces deux articles sont remplies en l’espèce. En effet, premièrement, HF aurait été condamné définitivement par une juridiction d’un État membre, à savoir l’Okrožno sodišče v Mariboru (tribunal régional de Maribor), et la peine prononcée aurait été entièrement exécutée. Deuxièmement, ces dispositions ne seraient pas rattachées à la qualité de citoyen de l’Union ou de
ressortissant d’un État membre. Troisièmement, il ressortirait des points 94 et 95 de l’arrêt Notice rouge d’Interpol que l’arrestation provisoire, par l’un des États contractants ( 20 ), d’une personne faisant l’objet d’une notice rouge publiée par Interpol à la demande d’un État tiers constituerait une « poursuite pénale » au sens de l’article 54 de la CAAS. Dès lors, une décision sur la licéité d’une extradition qui conduit à la remise de l’intéressé à un État tiers en vue de poursuites
pénales doit aussi être considérée comme étant une « poursuite pénale ». Quatrièmement, une décision sur la licéité de l’extradition vers les États-Unis d’un ressortissant d’un pays tiers arrêté dans un État membre de l’Union constituerait une mise en œuvre du droit de l’Union au sens de l’article 51 de la Charte, puisqu’elle concernerait en tout état de cause l’accord UE‑USA. Il conviendrait donc de tenir compte des droits fondamentaux garantis par la Charte lors de l’application de cet accord.
En outre, selon la juridiction de renvoi, au moment de son arrestation, HF avait le droit de circuler librement en vertu de l’article 20, paragraphe 1, de la CAAS, lu en combinaison avec l’article 6, paragraphe 1, sous b), du code frontières Schengen ainsi qu’avec l’article 4, paragraphe 1, du règlement 2018/1806, étant exempté de l’obligation de visa en tant que ressortissant serbe. Pour ce motif également, lesdits droits fondamentaux devraient être pris en compte.
30. En second lieu, la juridiction de renvoi se demande néanmoins si l’article 50 de la Charte, lu en combinaison avec l’article 54 de la CAAS, peut avoir pour conséquence qu’un ressortissant d’un pays tiers ne puisse être extradé vers les États‑Unis, qui ne sont ni parties à la CAAS ni un État membre. À cet égard, elle avance que, pour justifier l’arrêt Notice rouge d’Interpol et la portée de celui-ci, la Cour s’est référée au droit à la libre circulation, au sens de l’article 21 TFUE, de la
personne visée par une notice rouge dans l’affaire ayant donné lieu à cet arrêt, à savoir un ressortissant allemand. Or, HF, en tant que ressortissant serbe, ne bénéficierait pas du droit à la libre circulation au sens de l’article 21, paragraphe 1, TFUE. En revanche, il bénéficierait du droit à la libre circulation au sens de l’article 20 de la CAAS, étant exempté de l’obligation de visa. La juridiction de renvoi ajoute que, au point 98 de l’arrêt Notice rouge d’Interpol, la Cour a souligné que
la situation visée par la demande de décision préjudicielle dans cette affaire concernait l’arrestation provisoire d’une personne faisant l’objet d’une notice rouge publiée par Interpol, à la demande d’un État tiers, et non l’extradition de cette personne vers cet État. La Cour ne se serait donc pas encore prononcée sur la situation en cause en l’espèce, qui implique précisément une demande d’extradition.
31. La juridiction de renvoi est d’avis qu’il convient de répondre à la question préjudicielle en ce sens que les dispositions combinées de l’article 54 de la CAAS et de l’article 50 de la Charte ne s’opposent pas, dans le cas d’espèce, à l’extradition de HF vers les États-Unis, étant donné qu’elle est tenue de respecter l’obligation de droit international, incombant à la République fédérale d’Allemagne, d’extrader la personne poursuivie.
32. Dans ce contexte, la juridiction de renvoi partage le point de vue exprimé dans la doctrine, selon lequel l’article 351, premier alinéa, TFUE s’applique aux conventions qui, bien qu’elles aient été conclues par un État membre après le 1er janvier 1958, concernent un domaine pour lequel l’Union n’est devenue compétente qu’ultérieurement « en raison d’une extension des compétences [qui] n’était objectivement pas prévisible pour l’État membre concerné lors de la conclusion [de la convention
concernée] ». Dans ses conclusions dans l’affaire Commune de Mesquer ( 21 ), Mme l’avocate générale Kokott semblerait soutenir le même point de vue. À cet égard, la juridiction de renvoi relève que l’accord de Schengen et la CAAS sont postérieurs à la date d’entrée en vigueur, le 30 juillet 1980, du traité d’extradition Allemagne‑USA, et que l’accord de Schengen n’a été inclus dans le droit de l’Union que par le traité d’Amsterdam en 1997. La République fédérale d’Allemagne n’aurait donc pas pu
prévoir, en 1978 et en 1980, que les questions d’un principe ne bis in idem applicable « à l’échelle européenne » ou de la coopération policière et judiciaire en matière pénale seraient intégrées dans le domaine de compétence de l’Union.
33. La juridiction de renvoi considère que les modifications apportées par le premier traité additionnel et par le deuxième traité additionnel ne changent rien à cette situation. Le premier traité additionnel ne constituerait pas une renégociation fondamentale du traité d’extradition Allemagne‑USA et serait déjà entré en vigueur le 11 mars 1993. Par le deuxième traité additionnel, la République fédérale d’Allemagne se serait contentée de transposer l’accord UE‑USA et aucune disposition particulière
n’aurait été adoptée concernant l’application du principe ne bis in idem « à l’échelle européenne ».
34. Enfin, la juridiction de renvoi fait valoir que, puisque l’accord UE‑USA n’édicte pas un principe ne bis in idem applicable « à l’échelle européenne », conforme aux dispositions combinées de l’article 50 de la Charte et de l’article 54 de la CAAS, il peut en être déduit a contrario qu’un traité d’extradition bilatéral qui ne prévoit le respect de ce principe que dans une perspective nationale doit continuer à être respecté.
35. C’est dans ce contexte que, par décision du 21 juin 2022, déposée au greffe de la Cour le 1er juillet 2022, l’Oberlandesgericht München (tribunal régional supérieur de Munich) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour de la question préjudicielle suivante :
« L’article 54 de la [CAAS], lu en combinaison avec l’article 50 de la [Charte], doit-il être interprété en ce sens que ces dispositions s’opposent à l’extradition d’un ressortissant d’un État tiers qui n’est pas un citoyen de l’Union au sens de l’article 20 TFUE par les autorités d’un État partie à cette convention et d’un État membre de l’Union vers un État tiers, lorsque la personne concernée a déjà été définitivement jugée par un autre État membre de l’Union pour les mêmes faits que ceux
visés par la demande d’extradition, que ce jugement a été exécuté et que la décision de refuser l’extradition de cette personne vers l’État tiers ne serait possible qu’au prix d’une violation d’un traité d’extradition bilatéral existant avec cet État tiers ? »
La procédure devant la Cour
36. HF étant privé de sa liberté depuis le 20 janvier 2022 et la demande de décision préjudicielle soulevant des questions dans un domaine couvert par le titre V de la troisième partie du traité FUE ( 22 ), la juridiction de renvoi a également demandé à la Cour, par la même décision, que le présent renvoi préjudiciel soit soumis à la procédure préjudicielle d’urgence prévue à l’article 107 de son règlement de procédure.
37. Par décision du 15 juillet 2022, la Cour a décidé de faire droit à cette demande.
38. La Generalstaatsanwaltschaft München (parquet général de Munich), HF, le gouvernement allemand et la Commission européenne ont déposé des observations écrites dans lesquelles ils ont notamment répondu aux questions pour réponse écrite que leur a adressées la Cour. Ces mêmes parties ont présenté des observations orales et ont répondu aux questions posées par la Cour lors de l’audience qui s’est tenue le 13 septembre 2022.
Analyse
Observations liminaires
39. L’article 54 de la CAAS, consacrant le principe ne bis in idem, s’oppose à ce qu’un État contractant poursuive une personne pour les mêmes faits que ceux pour lesquels elle a déjà été définitivement jugée par un autre État contractant, à condition que, en cas de condamnation, la sanction ait été subie ou soit actuellement en cours d’exécution ou ne puisse plus être exécutée selon les lois de ce dernier État.
40. L’article 50 de la Charte érige ce principe en droit fondamental, en prévoyant que « [n]ul ne peut être poursuivi ou puni pénalement en raison d’une infraction pour laquelle il a déjà été acquitté ou condamné dans l’Union par un jugement pénal définitif conformément à la loi ».
41. En outre, ainsi qu’il ressort de ces deux articles, le principe ne bis in idem résulte des traditions constitutionnelles communes tant aux États membres qu’aux États contractants. Il convient donc d’interpréter l’article 54 de la CAAS à la lumière de l’article 50 de la Charte, dont il assure le respect du contenu essentiel ( 23 ).
42. Il est de jurisprudence que, en tant que corollaire du principe de l’autorité de la chose jugée, le principe ne bis in idem a pour objet de garantir la sécurité juridique et l’équité en assurant que, lorsqu’elle a été poursuivie et, le cas échéant, condamnée, la personne concernée a la certitude qu’elle ne sera pas de nouveau poursuivie pour la même infraction ( 24 ).
43. Afin de répondre à la question préjudicielle, j’examinerai, tout d’abord, si les principes dégagés par la Cour dans l’arrêt Notice rouge d’Interpol, s’agissant de l’interprétation de l’article 54 de la CAAS, sont transposables à une situation telle que celle en cause au principal, ensuite, le cas échéant, si, en refusant d’extrader HF vers les États-Unis en raison du principe ne bis in idem, la République fédérale d’Allemagne méconnaîtrait ses obligations au titre du traité d’extradition
Allemagne‑USA, lu en combinaison avec l’accord UE‑USA, et, enfin, dans la continuité de ce dernier point, si l’article 351 TFUE est susceptible d’avoir une incidence sur l’interprétation sollicitée par la juridiction de renvoi.
Sur l’applicabilité en l’espèce des principes posés dans l’arrêt Notice rouge d’Interpol
44. Dans l’arrêt Notice rouge d’Interpol, la Cour a dit pour droit que l’article 54 de la CAAS ainsi que l’article 21, paragraphe 1, TFUE, lus à la lumière de l’article 50 de la Charte, ne s’opposent pas à l’arrestation provisoire, par les autorités d’un État contractant ou par celles d’un État membre, d’une personne visée par une notice rouge publiée par Interpol, à la demande d’un État tiers, sauf s’il est établi, dans une décision judiciaire définitive prise dans un État contractant ou dans un
État membre, que cette personne a déjà été définitivement jugée respectivement par un État contractant ou par un État membre pour les mêmes faits que ceux sur lesquels cette notice rouge est fondée.
45. En l’occurrence, il ressort des constatations effectuées par la juridiction de renvoi que, par son jugement du 6 juillet 2012, l’Okrožno sodišče v Mariboru (tribunal régional de Maribor), à savoir une juridiction d’un État contractant, a définitivement statué sur les faits incriminés commis par HF avant le mois de juillet 2010 et que ce dernier a entièrement exécuté la peine prononcée à son encontre. Il ressort également de ces constatations que ces faits ( 25 ) sont identiques à ceux visés par
la demande d’extradition de HF formulée par les États‑Unis d’Amérique, dans la mesure où y sont décrites des infractions commises avant le mois de juillet 2010. Selon la décision de renvoi, la demande d’extradition des autorités des États-Unis d’Amérique vise, plus largement, des infractions que HF aurait commises entre les mois de septembre 2008 et de décembre 2013. La demande de décision préjudicielle ne concerne toutefois que les faits se rapportant aux infractions commises avant le mois de
juillet 2010. Aux fins des présentes conclusions et de l’arrêt à intervenir, il y a lieu de s’en tenir à l’hypothèse envisagée dans la question déférée, à savoir celle selon laquelle les faits – et donc les infractions – en cause sont identiques. C’est à la juridiction de renvoi, et non à la Cour, qu’il appartient de déterminer si les faits définitivement jugés par les juridictions slovènes sont les mêmes que ceux visés par la demande d’extradition.
46. Pour que l’article 54 de la CAAS puisse s’appliquer en l’espèce, encore faut-il, notamment, que l’on se trouve bien en présence de nouvelles « poursuites » pénales exercées contre HF par un autre État contractant, en l’occurrence la République fédérale d’Allemagne, pour ces faits identiques. Dans l’arrêt Notice rouge d’Interpol, la Cour a jugé que l’arrestation provisoire, par un État contractant, d’une personne visée par une notice rouge publiée par Interpol, à la demande d’un État tiers en vue
de poursuites pénales contre cette personne dans ce dernier État, constitue un acte de cet État contractant qui s’inscrit ainsi dans le cadre de poursuites pénales s’étendant sur le territoire des États contractants ( 26 ). Selon moi, cette solution est parfaitement transposable au litige en cause dans l’affaire au principal, quand bien même, ainsi que le souligne la juridiction de renvoi, il concerne une décision relative à une demande formelle d’extradition. Comme le fait valoir à juste titre
la Commission dans ses observations écrites, si une telle arrestation provisoire, dont l’objectif est précisément de préparer une extradition, relève déjà de la notion de « poursuite » au sens de l’article 54 de la CAAS, il en va a fortiori de même dans le cas d’une décision sur une demande d’extradition. Ce point de vue est d’ailleurs partagé par la juridiction de renvoi.
47. Partant, la présente affaire se rapporte bien à une situation dans laquelle une personne ayant été définitivement jugée pour certains faits dans un État contractant fait l’objet de nouvelles poursuites pour les mêmes faits dans un autre État contractant.
48. Une autre différence relevée par la juridiction de renvoi entre l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Notice rouge d’Interpol et celle en cause au principal réside dans le fait que, dans la première, l’intéressé était un citoyen de l’Union, bénéficiant de ce fait du droit à la libre circulation garanti à l’article 21, paragraphe 1, TFUE, alors que, dans la seconde, il est un ressortissant d’un pays tiers.
49. À cet égard, en premier lieu, il y a lieu d’observer que le libellé de l’article 54 de la CAAS vise toute « personne » définitivement jugée par un État contractant, sans se limiter à celles détenant la nationalité d’un État membre ou d’un État contractant. De même, l’article 50 de la Charte, utilisant le pronom indéfini « nul », n’établit aucun lien avec la citoyenneté de l’Union. Ce dernier article ne figure d’ailleurs pas sous le chapitre V, intitulé « Citoyenneté », mais sous le chapitre VI,
intitulé « Justice ».
50. En deuxième lieu, il est vrai que la Cour, dans l’arrêt Notice rouge d’Interpol, lorsqu’elle procède à l’interprétation de l’article 54 de la CAAS au regard de l’objectif poursuivi par celui-ci, se fonde sur le principe de la libre circulation des personnes, notamment des citoyens de l’Union. Ainsi, au point 79 de cet arrêt, elle relève qu’il ressort de la jurisprudence que le principe ne bis in idem énoncé à cet article vise à éviter, dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice, qu’une
personne définitivement jugée soit, par le fait d’exercer son droit de libre circulation, poursuivie pour les mêmes faits sur le territoire de plusieurs États contractants. Selon elle, en effet, il convient à cet égard d’interpréter ledit article à la lumière de l’article 3, paragraphe 2, TUE ( 27 ). Elle précise que, plus particulièrement, il découle de cette jurisprudence qu’une personne qui a déjà été définitivement jugée doit pouvoir circuler librement sans devoir craindre de nouvelles
poursuites pénales pour les mêmes faits par un autre État contractant. Il est également exact que, dans ledit arrêt, le raisonnement de la Cour, pour autant qu’il concerne les questions qui nous intéressent ici ( 28 ), contient plusieurs références à l’article 21, paragraphe 1, TFUE ( 29 ).
51. Selon moi, toutefois, il ne saurait être conclu de ces constatations que, comme le soutiennent la Generalstaatsanwaltschaft München (parquet général de Munich) et le gouvernement allemand, la portée de l’article 54 de la CAAS est limitée aux citoyens de l’Union qui exercent leur droit à la libre circulation.
52. À mon sens, ces différentes références à l’article 21, paragraphe 1, TFUE s’expliquent déjà en grande partie par le contexte dans lequel s’inscrivait l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Notice rouge d’Interpol. L’intéressé était, en effet, un ressortissant allemand qui entendait obtenir de la juridiction de renvoi allemande concernée qu’elle ordonne à la République fédérale d’Allemagne de prendre toutes les mesures nécessaires aux fins du retrait de la notice rouge dont il faisait l’objet, sa
préoccupation principale étant que l’existence de celle-ci l’empêchait de se rendre dans un État membre ou dans un État contractant autre que la République fédérale d’Allemagne sans risquer son arrestation. De ce fait, deux des questions préjudicielles déférées à la Cour visaient expressément l’article 21, paragraphe 1, TFUE.
53. Quant à la déclaration de la Cour, citée au point 50 des présentes conclusions, et reprise par le gouvernement allemand, selon laquelle l’article 54 de la CAAS doit être interprété à la lumière de l’article 3, paragraphe 2, TUE, lequel contient une référence à la notion de « citoyen de l’Union », elle n’est, selon moi, pas déterminante. Ainsi, dans l’arrêt Spasic ( 30 ), la Cour a procédé à une telle interprétation bien que l’intéressé fût un ressortissant serbe. De même, la jurisprudence
antérieure interprétait déjà l’article 54 de la CAAS à la lumière de la disposition qui précédait l’article 3, paragraphe 2, TUE, à savoir l’article 2, premier alinéa, quatrième tiret, UE ( 31 ), alors que cette dernière disposition ne faisait pas référence audit concept ( 32 ).
54. Par conséquent, je suis d’avis que le principe ne bis in idem consacré à l’article 54 de la CAAS protège toute personne bénéficiant du droit à la libre circulation à l’intérieur de l’espace Schengen, qu’elle ait ou non la qualité de citoyen de l’Union.
55. À cet égard, il convient de rappeler que, ainsi que la juridiction de renvoi et la Commission l’observent à juste titre, sous certaines conditions, notamment s’ils sont titulaires d’un titre de séjour en cours de validité ou ne sont pas soumis à l’obligation de visa, les ressortissants de pays tiers ont également le droit de circuler librement au sein de l’espace Schengen, à tout le moins pendant une certaine durée. En l’espèce, la juridiction de renvoi indique ainsi que, au moment de son
arrestation, HF avait le droit de circuler librement au sein de l’espace Schengen en vertu de l’article 20, paragraphe 1, de la CAAS, étant exempté de l’obligation de visa du fait de sa nationalité serbe. La situation de ces ressortissants, dans le contexte de la CAAS, est donc, dans certains cas, comparable à celle des citoyens de l’Union, ce qui, ainsi que la Commission l’observe également, peut être l’une des raisons pour lesquelles les parties à cette convention n’ont pas limité
l’application du principe ne bis in idem à cette dernière catégorie de personnes.
56. Certes, ainsi que le font valoir la Generalstaatsanwaltschaft München (parquet général de Munich) et le gouvernement allemand, la liberté de circulation ainsi reconnue aux ressortissants de pays tiers et celle dont jouissent les citoyens de l’Union ne sont pas équivalentes. Il n’en reste pas moins, toutefois, que l’équité et la « paix civique » ( 33 ) commandent, tout autant que dans le cas des citoyens de l’Union, que ces ressortissants, lorsqu’ils ont fait l’objet d’un jugement définitif dans
un État contractant, puissent faire usage de leur droit de circuler librement au sein de l’espace Schengen sans avoir à craindre de nouvelles poursuites pénales pour les mêmes faits dans un autre État contractant.
57. En troisième lieu, je rejoins la Commission lorsqu’elle soutient que le principe ne bis in idem énoncé à l’article 54 de la CAAS n’a pas pour finalité exclusive d’assurer la libre circulation des personnes, même s’il est indéniable que celle-ci joue un rôle important dans la jurisprudence pertinente ( 34 ). En effet, ce principe vise également, dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice, à garantir la sécurité juridique par le respect des décisions des organes publics devenues
définitives en l’absence d’harmonisation ou de rapprochement des législations pénales des États membres ( 35 ). Le fait que le principe ne bis in idem, dont, à l’origine, la portée était limitée au territoire de chaque pays considéré séparément, reçoit, en vertu de l’article 54 de la CAAS, une application « transnationale » est une expression de cet espace de liberté, de sécurité et de justice, qui repose sur les principes de confiance mutuelle et de la reconnaissance mutuelle des décisions
judiciaires en matière pénale. C’est ainsi que, dans l’arrêt Notice rouge d’Interpol, tout comme dans plusieurs arrêts antérieurs déjà, la Cour souligne que cet article implique nécessairement qu’il existe une confiance mutuelle des États contractants dans leurs systèmes respectifs de justice pénale et que chacun de ces États accepte l’application du droit pénal en vigueur dans les autres États contractants, quand bien même la mise en œuvre de son propre droit national conduirait à une solution
différente ( 36 ). Comme le fait valoir à juste titre la Commission, s’il était possible, dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice, d’exercer des poursuites pénales multiples contre une même personne pour les mêmes faits, cela irait à l’encontre de la finalité d’un tel espace et méconnaîtrait les principes de confiance mutuelle et de la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires en matière pénale.
58. Les considérations exposées ci-avant semblent, par ailleurs, corroborées par le point 89 de l’arrêt Notice rouge d’Interpol, dans lequel la Cour a dit pour droit que, dès lors qu’il est établi que le principe ne bis in idem s’applique à une personne visée par une notice rouge publiée par Interpol, « tant la confiance mutuelle qu’implique entre États contractants l’article 54 de la CAAS [...] que le droit de libre circulation garanti à l’article 21, paragraphe 1, TFUE, lus à la lumière de
l’article 50 de la Charte, s’opposent à une arrestation provisoire de ladite personne par [les] autorités [d’un État contractant ou d’un État membre vers lequel s’est déplacée cette personne] ou, le cas échéant, au maintien de cette arrestation » ( 37 ). En jugeant de la sorte, la Cour n’a pas subordonné l’application de l’article 54 de la CAAS à celle de l’article 21, paragraphe 1, TFUE, ni n’a interprété la première disposition à la lumière de la seconde.
59. Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, je suis d’avis que les principes dégagés par la Cour dans l’arrêt Notice rouge d’Interpol, s’agissant de l’article 54 de la CAAS, sont applicables dans une situation factuelle et juridique telle que celle de l’espèce. La CAAS faisant partie intégrante du droit de l’Union ( 38 ), il y a lieu, en outre, de considérer que, dans pareille situation, les autorités de l’État membre mettent en œuvre le droit de l’Union au sens de l’article 51,
paragraphe 1, de la Charte et, donc, doivent respecter les droits fondamentaux garantis par celle-ci, dont celui de ne pas être jugé ou puni pénalement deux fois pour une même infraction, consacré à son article 50 ( 39 ). Partant, j’estime qu’une décision de la République fédérale d’Allemagne d’extrader HF vers les États-Unis aux fins d’y exercer des poursuites pénales pour des faits identiques à ceux pour lesquels il a déjà été définitivement condamné en Slovénie à une peine qu’il a déjà
intégralement exécutée méconnaîtrait l’article 54 de la CAAS, lu en combinaison avec l’article 50 de la Charte.
60. Ces conclusions ne sauraient, selon moi, être remises en cause par l’argumentation de la Generalstaatsanwaltschaft München (parquet général de Munich) selon laquelle une extension du principe ne bis in idem dans le domaine de l’extradition vers des États tiers, combinée à un rattachement à des condamnations prononcées dans d’autres États que l’État requis, comporte le risque que des délinquants invoquent abusivement ce principe pour échapper à des poursuites pénales. En effet, cette
argumentation – au demeurant difficilement compréhensible – repose sur de pures conjectures ( 40 ). En outre, le risque invoqué pourrait, en toute hypothèse, également se présenter dans des situations n’impliquant que des États contractants ou mettant en cause des citoyens de l’Union. Enfin, rien dans la décision de renvoi ne permet de penser que HF invoquerait abusivement le principe ne bis in idem en l’espèce.
Sur le traité d’extradition Allemagne‑USA et l’accord UE‑USA
61. Au vu des conclusions qui précèdent, il convient d’examiner si, comme le soutient la juridiction de renvoi, en refusant d’extrader HF vers les États-Unis, motif pris du principe ne bis in idem, la République fédérale d’Allemagne violerait ses obligations au titre du traité d’extradition Allemagne‑USA, le cas échéant lu en combinaison avec l’accord UE‑USA, et, dans l’affirmative, si cela pourrait faire obstacle à un tel refus.
62. Eu égard aux constatations figurant dans la décision de renvoi, reproduites aux points 25 à 27 des présentes conclusions, il semble que, en l’espèce, comme le fait valoir la juridiction de renvoi, les autorités allemandes soient, en principe, tenues d’extrader HF vers les États-Unis en vertu de l’article 1er du traité d’extradition Allemagne‑USA, toutes les conditions prévues par ce traité apparaissant réunies. S’agissant, plus particulièrement, du motif de refus prévu à l’article 8 (intitulé
« Ne bis in idem ») dudit traité, la juridiction de renvoi affirme qu’il n’est pas applicable dans la présente affaire, dès lors que la décision définitive antérieure émane des autorités slovènes et non de celles de l’État requis, à savoir la République fédérale d’Allemagne.
63. La juridiction de renvoi invoque l’accord UE‑USA, relevant qu’il ne prévoit pas l’applicabilité d’un principe ne bis in idem « à l’échelle européenne », pour en déduire a contrario que l’obligation d’extradition résultant du traité d’extradition Allemagne-USA doit être respectée.
64. À cet égard, à l’instar de la juridiction de renvoi et de la Commission, je considère que l’accord UE‑USA, dont l’objet est, conformément à son article 1er, de renforcer la coopération entre l’Union et les États-Unis d’Amérique dans le cadre des relations en vigueur entre les États membres et cet État tiers en matière d’extradition, est applicable dans une situation telle que celle de l’espèce ( 41 ). Ainsi que le précise à juste titre la Commission, cet accord « fournit un cadre commun qui
complète et superpose les accords bilatéraux d’extradition conclus entre les États membres et les États-Unis [d’Amérique] et s’applique donc, en principe, à l’ensemble des relations extraditionnelles entre ces parties ». Il ne saurait être déduit d’aucune disposition dudit accord que les traités bilatéraux d’extradition conclus par les États membres ont primauté sur celui-ci. En particulier, une éventuelle subordination de l’accord UE‑USA à ces traités ne saurait résulter ni de son article 3,
selon lequel certaines dispositions de cet accord ne s’appliquent qu’en l’absence de dispositions correspondantes dans lesdits traités, ni de son article 17, paragraphe 1, selon lequel l’État requis conserve la possibilité d’invoquer des motifs de refus d’extradition figurant dans un traité d’extradition bilatéral et qui se rapportent à une question non régie par ledit accord. Au contraire, d’autres dispositions de l’accord UE‑USA, tel que son article 18 d’où il ressort que seuls des accords
bilatéraux conformes à cet accord peuvent être conclus après son entrée en vigueur entre un État membre et les États‑Unis d’Amérique, confirment qu’il est d’application générale.
65. Certes, ainsi que le relève la Cour au point 97 de l’arrêt Notice rouge d’Interpol, l’accord UE‑USA ne prévoit pas explicitement que l’applicabilité du principe ne bis in idem permettrait aux autorités des États membres de refuser une extradition demandée par les États‑Unis d’Amérique. Plus globalement, à l’exception de son article 13 relatif à la peine de mort, cet accord ne prévoit pas de motifs propres de refus d’extradition ( 42 ). Comme le souligne M. l’avocat général Bobek dans ses
conclusions dans l’affaire Bundesrepublik Deutschland (Notice rouge d’Interpol) ( 43 ), en l’absence de réglementation de l’Union en la matière, celle-ci relève de la compétence des États membres, lesquels peuvent, dans ce contexte, conclure des accords bilatéraux avec des États tiers. Toutefois, les États membres sont tenus d’exercer cette compétence dans le respect du droit de l’Union et, plus particulièrement, des droits fondamentaux garantis par la Charte, dont le principe ne bis in idem
énoncé à son article 50, et ne sauraient dès lors souscrire à des obligations incompatibles avec celles résultant du droit de l’Union.
66. Partant, je suis d’avis que l’argumentation de la juridiction de renvoi tirée d’une interprétation a contrario de l’accord UE‑USA ne saurait prospérer et que, sous réserve des dispositions de l’article 351 TFUE, qui seront examinées ci‑après, il doit être conclu que la République fédérale d’Allemagne ne saurait invoquer ses obligations découlant du traité d’extradition Allemagne‑USA pour accéder à la demande d’extradition de HF.
67. Cela étant dit, en se fondant précisément sur l’accord UE‑USA, il pourrait être considéré, à l’instar de la Commission, qu’un refus d’extrader HF vers les États‑Unis ne méconnaîtrait pas nécessairement le traité d’extradition Allemagne‑USA. En effet, il ressort de l’article 17, paragraphe 2, de cet accord que « les principes constitutionnels de l’État requis ou des décisions judiciaires définitives ayant un caractère contraignant » peuvent être « de nature à faire obstacle à l’exécution de son
obligation d’extradition » et que, si « ni [ledit] accord ni le traité bilatéral applicable ne permettent de résoudre la question, l’État requis et l’État requérant procèdent à des consultations ». S’il est exact que cette disposition n’envisage comme conséquence juridique, dans ce cas de figure, qu’une obligation de consultation entre les États concernés, il n’en demeure pas moins qu’elle traduit la volonté des parties à l’accord UE‑USA de reconnaître que certaines circonstances non
expressément prévues par le traité d’extradition bilatéral applicable sont susceptibles de constituer un obstacle à l’extradition ( 44 ).
68. Outre le fait que le jugement de l’Okrožno sodišče v Mariboru (tribunal régional de Maribor) du 6 juillet 2012 peut être considéré comme étant une « décision judiciaire définitive ayant un effet contraignant » pour la République fédérale d’Allemagne, il me semble que, parmi les « principes constitutionnels » d’un État membre, l’on peut notamment ranger la primauté du droit de l’Union et la protection des droits fondamentaux. Selon moi, donc, dans une situation comme celle de l’espèce, il
appartient avant toute chose aux autorités compétentes de l’État membre requis d’engager des consultations avec les autorités compétentes des États‑Unis d’Amérique. Bien que je partage l’appréciation de la Commission selon laquelle ces consultations ne sauraient conduire cet État membre à méconnaître l’« obstacle » créé par le droit de l’Union, en revanche, je n’irai pas jusqu’à dire, comme le fait cette institution, que le traité d’extradition Allemagne‑USA, lu en combinaison avec l’accord
UE‑USA, n’est, en définitive, pas contraire au droit de l’Union. Si de telles consultations ne devaient pas aboutir à un retrait ou, le cas échéant, à une limitation de la demande d’extradition par les autorités compétentes des États-Unis d’Amérique, l’État membre requis n’aurait d’autre choix que de faire primer le droit de l’Union sur ses obligations découlant du traité d’extradition bilatéral.
Sur l’applicabilité de l’article 351 TFUE
69. Il reste à déterminer si la République fédérale d’Allemagne pourrait invoquer le premier alinéa de l’article 351 TFUE pour satisfaire à son obligation, découlant du traité d’extradition Allemagne‑USA, d’extrader HF vers les États‑Unis en dépit de la contrariété de cette obligation avec le droit de l’Union ( 45 ).
70. L’article 351 TFUE dispose, en son premier alinéa, que les droits et obligations résultant de conventions conclues antérieurement au 1er janvier 1958 ou, pour les États adhérents, antérieurement à la date de leur adhésion, entre un ou plusieurs États membres, d’une part, et un ou plusieurs États tiers, d’autre part, ne sont pas affectés par les dispositions des traités ( 46 ).
71. Le traité d’extradition Allemagne‑USA a été signé le 20 juin 1978 et est entré en vigueur le 30 juillet 1980, soit postérieurement au 1er janvier 1958, date à laquelle la République fédérale d’Allemagne était déjà membre de ce qui était alors la Communauté économique européenne. Partant, si l’on s’en tient à une lecture stricte de l’article 351, premier alinéa, TFUE, il y aurait lieu de conclure que cette disposition ne trouve pas à s’appliquer en l’espèce.
72. Toutefois, à l’instar de la juridiction de renvoi, de la Generalstaatsanwaltschaft München (parquet général de Munich), du gouvernement allemand et de la Commission, je suis d’avis qu’il convient de donner à l’article 351, premier alinéa, TFUE une interprétation large, comme visant également, par analogie, les conventions conclues par un État membre postérieurement au 1er janvier 1958 ou à la date de son adhésion, mais antérieurement à la date à laquelle l’Union est devenue compétente dans le
domaine concerné par ces conventions.
73. En l’espèce, ce n’est qu’à la suite de l’entrée en vigueur, tout d’abord, du traité de Maastricht, le 1er novembre 1993, et, ensuite, du traité d’Amsterdam, le 1er mai 1999, que l’Union est devenue compétente dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale, ces dates étant postérieures à celle de l’entrée en vigueur du traité d’extradition Allemagne‑USA. La même constatation s’impose si l’on prend en considération l’accord de Schengen et la CAAS, qui ont été signés le
14 juin 1985 et le 19 juin 1990, respectivement, et n’ont été intégrés dans le droit de l’Union que par le traité d’Amsterdam.
74. Partant, il me semble qu’il peut être considéré que la République fédérale d’Allemagne, lorsqu’elle a conclu avec les États‑Unis d’Amérique le traité d’extradition Allemagne‑USA, se trouvait dans une situation analogue à celle visée par l’article 351, premier alinéa, TFUE.
75. Est-ce à dire pour autant que, en l’espèce, elle devrait être autorisée à accéder à la demande d’extradition de HF vers les États‑Unis ? Je ne le pense pas.
76. En effet, la Cour a déjà jugé, dans son arrêt Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, que l’article 307 CE, qui précédait l’article 351 TFUE, ne pourrait en aucun cas permettre la remise en cause des principes qui relèvent des fondements mêmes de l’ordre juridique de l’Union, parmi lesquels celui de la protection des droits fondamentaux ( 47 ). Contrairement à ce que la Commission prétend dans ses observations écrites, les principes ainsi dégagés par la Cour dans cet
arrêt sont pleinement transposables en l’espèce, dès lors qu’il n’y a pas lieu de distinguer, au sein des droits fondamentaux, entre certains qui seraient plus fondamentaux que d’autres ( 48 ). Il s’ensuit, selon moi, que la République fédérale d’Allemagne ne saurait justifier la violation du principe ne bis in idem consacré à l’article 50 de la Charte, qu’entraînerait l’extradition de HF vers les États‑Unis, par une obligation de se conformer au traité d’extradition Allemagne‑USA.
77. En outre, le deuxième alinéa de l’article 351 TFUE fait obligation aux États membres de recourir à tous les moyens appropriés pour éliminer les incompatibilités éventuelles entre les conventions concernées et les traités. Ces moyens pourraient exiger de leurs juridictions qu’elles vérifient si une telle incompatibilité peut être évitée en donnant à la convention, dans toute la mesure du possible et dans le respect du droit international, une interprétation conforme au droit de l’Union ( 49 ). À
défaut de pouvoir réaliser une telle interprétation conforme, les États membres pourraient, dans un cas comme celui de l’espèce, procéder à des consultations, ainsi que cela est prévu à l’article 17, paragraphe 2, de l’accord UE-USA, et même être tenus, s’ils rencontrent des difficultés rendant la modification d’une convention impossible, de dénoncer celle-ci ( 50 ). S’agissant de ce dernier point, il est à noter que l’article 34, paragraphe 4, du traité d’extradition Allemagne‑USA contient une
clause prévoyant explicitement la possibilité pour chacune des parties de dénoncer ce traité.
Conclusion
78. Au vu des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre en ces termes à la question posée à titre préjudiciel par l’Oberlandesgericht München (tribunal régional supérieur de Munich, Allemagne) :
L’article 54 de la convention d’application de l’accord de Schengen, du 14 juin 1985, entre les gouvernements des États de l’Union économique Benelux, de la République fédérale d’Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes, signée à Schengen le 19 juin 1990 et entrée en vigueur le 26 mars 1995, telle que modifiée par le règlement (UE) no 610/2013, du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, lu en combinaison avec
l’article 50 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne,
doit être interprété en ce sens que :
ces dispositions s’opposent à l’extradition d’une personne, qu’elle ait ou non la qualité de citoyen de l’Union au sens de l’article 20 TFUE, par les autorités d’un État membre de l’Union européenne vers un État tiers, lorsque cette personne a déjà été définitivement jugée dans un autre État membre pour les mêmes faits que ceux visés par la demande d’extradition formulée par cet État tiers et que ce jugement a été exécuté, et ce même si la décision de refuser l’extradition ne serait possible
qu’au prix de la violation d’un traité d’extradition bilatéral existant avec cet État tiers.
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( 1 ) Langue originale : le français.
( 2 ) JO 2000, L 239, p. 19. La CAAS a été conclue en vue d’assurer l’application de l’accord entre les gouvernements des États de l’Union économique Benelux, de la République fédérale d’Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes, signé à Schengen le 14 juin 1985 (JO 2000, L 239, p. 13, ci-après l’« accord de Schengen »).
( 3 ) Voir point 10 des présentes conclusions.
( 4 ) JO 1997, C 340, p. 93.
( 5 ) JO 1999, L 176, p. 17. Cette décision a été adoptée en application de l’article 2, paragraphe 1, second alinéa, du protocole intégrant l’acquis de Schengen dans le cadre de l’Union européenne, qui prévoit notamment que « [l]e Conseil [de l’Union européenne] [...] détermine, conformément aux dispositions pertinentes des traités, la base juridique pour chacune des dispositions ou décisions qui constituent l’acquis de Schengen ».
( 6 ) L’article 34 UE a été abrogé par le traité de Lisbonne, tandis que l’article 31 UE a été remplacé par les articles 82, 83 et 85 TFUE.
( 7 ) JO 2003, L 181, p. 27.
( 8 ) JO 2016, L 77, p. 1.
( 9 ) JO 2018, L 236, p. 1.
( 10 ) JO 2018, L 303, p. 39.
( 11 ) JO 2006, L 105, p. 1.
( 12 ) BGBl. 1980 II, p. 646. La décision de renvoi indique que ce traité est entré en vigueur le 30 juillet 1980.
( 13 ) BGBl. 1988 II, p. 1087.
( 14 ) BGBl. 2007 II, p. 1618.
( 15 ) La décision de renvoi indique que ces infractions, pour lesquelles HF figurait sur la liste nationale des personnes recherchées du Bundeskriminalamt (Office fédéral de la police judiciaire, Allemagne), sont à qualifier, selon le droit allemand, d’« association de malfaiteurs », d’« espionnage et interception des données » et de « sabotage informatique ».
( 16 ) C‑505/19, ci-après l’« arrêt Notice rouge d’Interpol , EU:C:2021:376. Voir point 44 des présentes conclusions.
( 17 ) Voir, à cet égard, article 2, paragraphe 1, du traité d’extradition Allemagne‑USA.
( 18 ) Voir, à cet égard, article 2, paragraphe 2, du traité d’extradition Allemagne‑USA.
( 19 ) BGBl. 1982 I, p. 2071.
( 20 ) Par « État contractant », il y a lieu d’entendre un État partie à l’accord de Schengen.
( 21 ) C‑188/07, EU:C:2008:174, point 95.
( 22 ) Voir point 6 des présentes conclusions.
( 23 ) Arrêt Notice rouge d’Interpol (point 70 et jurisprudence citée).
( 24 ) Arrêt du 22 mars 2022, Nordzucker e.a. (C‑151/20, EU:C:2022:203, point 62 et jurisprudence citée).
( 25 ) Il est à noter que l’article 50 de la Charte utilise le terme « infraction », tandis que l’article 54 de la CAAS se réfère à la notion de « mêmes faits ». La jurisprudence a interprété cette dernière notion comme visant « la seule matérialité des faits et englobant un ensemble de circonstances concrètes indissociablement liées entre elles, indépendamment de la qualification juridique de ces faits ou de l’intérêt juridique protégé » (arrêt du 16 novembre 2010, Mantello, C‑261/09,
EU:C:2010:683, point 39 et jurisprudence citée). Dans le même sens, s’agissant de l’existence d’une même « infraction », au sens de l’article 50 de la Charte, il est de jurisprudence constante que le critère pertinent aux fins d’apprécier cette condition est celui de l’identité des faits matériels, compris comme l’existence d’un ensemble de circonstances concrètes indissociablement liées entre elles qui ont conduit à l’acquittement ou à la condamnation définitive de la personne concernée (voir,
notamment, arrêt du 20 mars 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, point 35 et jurisprudence citée).
( 26 ) Arrêt Notice rouge d’Interpol (points 90, 94 et 95).
( 27 ) Cette disposition prévoit que « [l]’Union offre à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures, au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures appropriées en matière de [...] prévention de la criminalité et de lutte contre ce phénomène ».
( 28 ) À savoir, les première à troisième questions préjudicielles posées par la juridiction de renvoi dans l’affaire ayant donné lieu à ce même arrêt.
( 29 ) Arrêt Notice rouge d’Interpol (points 71, 72, 85, 89, 91 à 93, 100, 102 et 106).
( 30 ) Arrêt du 27 mai 2014 (C‑129/14 PPU, EU:C:2014:586, points 61 à 63).
( 31 ) Voir, notamment, arrêts du 11 février 2003, Gözütok et Brügge (C‑187/01 et C‑385/01, EU:C:2003:87, point 36 ; l’une des affaires ayant donné lieu à cet arrêt concernait un ressortissant turc), et du 28 septembre 2006, Gasparini e.a. (C‑467/04, EU:C:2006:610, points 34 à 37).
( 32 ) L’article 2, premier alinéa, quatrième tiret, UE prévoyait que l’Union se donne pour objectif « de maintenir et de développer l’Union en tant qu’espace de liberté, de sécurité et de justice au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures appropriées en matière de contrôle des frontières extérieures, d’asile, d’immigration ainsi que de prévention de la criminalité et de lutte contre ce phénomène ».
( 33 ) Arrêt du 28 septembre 2006, Gasparini e.a. (C‑467/04, EU:C:2006:610, point 27).
( 34 ) Voir, notamment, arrêt du 11 février 2003, Gözütok et Brügge (C‑187/01 et C‑385/01, EU:C:2003:87, point 38).
( 35 ) Arrêt du 27 mai 2014, Spasic (C‑129/14 PPU, EU:C:2014:586, point 77). Voir aussi, en ce sens, le point 79 de l’arrêt Notice rouge d’Interpol, dont le contenu est reproduit au point 50 des présentes conclusions.
( 36 ) Arrêt Notice rouge d’Interpol (point 80 et jurisprudence citée). Voir aussi arrêts du 11 février 2003, Gözütok et Brügge (C‑187/01 et C‑385/01, EU:C:2003:87, point 33), et du 28 septembre 2006, Van Straaten (C‑150/05, EU:C:2006:614, point 43).
( 37 ) Italiques ajoutés par mes soins.
( 38 ) Voir point 5 des présentes conclusions.
( 39 ) Voir, notamment, arrêt du 20 mars 2018, Garlsson Real Estate e.a. (C‑537/16, EU:C:2018:193, point 26 et jurisprudence citée). Voir également point 41 des présentes conclusions.
( 40 ) Dans ses observations écrites, la Generalstaatsanwaltschaft München (parquet général de Munich) avance ainsi que « [l]a personne concernée peut toujours provoquer l’ouverture d’une procédure à son encontre en se dénonçant elle-même » et que, si « [elle] fait en outre des aveux rudimentaires, elle s’ouvre la possibilité d’une large suspension sans suite, ce à quoi il faut s’attendre si d’autres éléments de preuve ne relèvent pas de la sphère d’influence de l’autorité chargée de l’enquête et si
l’autorité ne saisit pas l’ampleur de l’infraction sur la base des aveux ».
( 41 ) Ce qui confirme, si besoin est, que l’on se trouve dans le champ d’application du droit de l’Union et qu’il faut notamment tenir compte des droits fondamentaux garantis par la Charte.
( 42 ) Arrêt du 10 avril 2018, Pisciotti (C‑191/16, EU:C:2018:222, point 38).
( 43 ) C‑505/19, EU:C:2020:939, points 78 à 80. Voir aussi, en ce sens, arrêts du 6 septembre 2016, Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630, point 26), et Notice rouge d’Interpol (point 100).
( 44 ) Voir, en ce sens, conclusions de l’avocat général Bobek dans l’affaire Bundesrepublik Deutschland (Notice rouge d’Interpol) (C‑505/19, EU:C:2020:939, point 76).
( 45 ) Cet article a une portée générale et s’applique à toute convention internationale, quel que soit son objet, susceptible d’avoir une incidence sur l’application du traité (arrêt du 5 novembre 2002, Commission/Royaume-Uni, C‑466/98, EU:C:2002:624, point 23 et jurisprudence citée). Il peut, dès lors, s’appliquer au regard du traité d’extradition Allemagne‑USA.
( 46 ) Selon la jurisprudence, cette disposition a pour objet de préciser, conformément aux principes du droit international, que l’application des traités n’affecte pas l’engagement de l’État membre concerné de respecter les droits des pays tiers résultant d’une convention antérieure et d’observer ses obligations correspondantes (arrêt du 9 février 2012, Luksan, C‑277/10, EU:C:2012:65, point 61 et jurisprudence citée). Pour reprendre les termes de l’avocat général Jääskinen dans ses conclusions
dans l’affaire Commission/Slovaquie, « [c]ette disposition résout par conséquent le conflit entre les deux obligations incompatibles au profit de l’obligation antérieure et codifie donc le principe du droit international selon lequel un traité ultérieur qui est en conflit avec un traité antérieur ne peut affecter légalement les droits d’un État qui n’est partie qu’au premier traité » (C‑264/09, EU:C:2011:150, point 73).
( 47 ) Arrêt du 3 septembre 2008 (C‑402/05 P et C‑415/05 P, EU:C:2008:461, point 304).
( 48 ) Au demeurant, pour reprendre les termes utilisés par l’avocat général Wahl dans ses conclusions dans l’affaire Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie, le principe ne bis in idem constitue « l’un des piliers de tout ordre juridique fondé sur l’État de droit » (C‑617/17, EU:C:2018:976, point 18). De même, la jurisprudence le qualifie de « principe fondamental du droit de l’Union » (voir, notamment, arrêt du 25 février 2021, Slovak Telekom, C‑857/19, EU:C:2021:139, point 40).
( 49 ) Arrêt du 22 octobre 2020, Ferrari (C‑720/18 et C‑721/18, EU:C:2020:854, point 68 et jurisprudence citée).
( 50 ) Voir, en ce sens, arrêt du 22 octobre 2020, Ferrari (C‑720/18 et C‑721/18, EU:C:2020:854, point 69).
