CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
présentées le 5 mai 2022 ( 1 )
Affaires jointes C‑68/21 et C‑84/21
Iveco Orecchia SpA
contre
APAM Esercizio SpA (C‑68/21),
Brescia Trasporti SpA (C‑84/21)
en présence de :
Veneta Servizi International Srl unipersonale,
Var Srl,
Di Pinto & Dalessandro SpA,
Bellizzi Srl
[demande de décision préjudicielle formée par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie)]
« Renvoi préjudiciel – Marchés publics – Directive 2014/25/UE – Articles 60 et 62 – Spécifications techniques – Composants pour les autobus de la marque Iveco ou équivalents – Preuve de l’équivalence – Directive 2007/46/CE – Article 10, paragraphe 2, article 19, paragraphe 1, article 28, paragraphe 1, et annexe IV – Réception CE par type – Composants – Nécessité que les composants compris dans un des actes réglementaires figurant à l’annexe IV fassent l’objet d’une réception CE par type »
1. En Italie, deux entreprises publiques responsables de la prestation du service de transports urbains et interurbains de voyageurs dans leurs communes respectives (Mantoue et Brescia) ont soumis à un appel d’offres la fourniture de pièces de rechange pour autobus. Ces pièces de rechange pouvaient être aussi bien des pièces d’origine de la marque Iveco, à laquelle correspondaient les véhicules, que des pièces équivalentes.
2. À la suite de l’attribution des marchés de fourniture en cause, une entreprise soumissionnaire qui n’avait pas été sélectionnée a introduit des recours soulevant la question de savoir si les « pièces de rechange équivalentes » devaient bénéficier d’une réception CE par type conformément à la directive 2007/46/CE ( 2 ).
3. Le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie) souhaite savoir, avant tout, si la réception est nécessaire pour la fourniture des pièces de rechange équivalentes ou s’il suffit que l’offre soit accompagnée d’une déclaration d’équivalence à la pièce d’origine réceptionnée.
I. Le cadre juridique : le droit de l’Union
A. La directive 2007/46
4. L’article 1er (« Objet ») de la directive 2007/46 dispose :
« La présente directive établit un cadre harmonisé contenant les dispositions administratives et les exigences techniques à caractère général applicables à la réception de tous les véhicules neufs relevant de son champ d’application ainsi que des systèmes, des composants et des entités techniques destinés à ces véhicules, en vue de faciliter leur immatriculation, leur vente et leur mise en service dans la Communauté.
La présente directive établit également les dispositions applicables à la vente et à la mise en service des pièces et des équipements destinés à des véhicules réceptionnés conformément à la présente directive.
Les exigences techniques spécifiques concernant la construction et le fonctionnement des véhicules sont fixées en application de la présente directive dans des actes réglementaires, dont la liste exhaustive figure à l’annexe IV. »
5. En vertu de l’article 2 (« Champ d’application ») de la directive 2007/46 :
« 1. La présente directive s’applique à la réception par type des véhicules conçus et construits en une seule ou en plusieurs étapes pour circuler sur route, ainsi que des systèmes, des composants et des entités techniques conçus et construits pour ces véhicules.
[...] »
6. Conformément à l’article 3 (« Définitions ») de la directive 2007/46 :
« Aux fins de la présente directive et des actes réglementaires énumérés à l’annexe IV, sauf dispositions contraires y figurant, on entend par :
1) “acte réglementaire” : une directive particulière, un règlement particulier ou un règlement CEE-ONU annexé à l’accord de 1958 révisé ;
2) “directive particulière ou règlement particulier”, une directive ou un règlement figurant à l’annexe IV, partie I. Ce terme inclut également leurs mesures d’exécution ;
3) “réception par type” : l’acte par lequel un État membre certifie qu’un type de véhicule, de système, de composant ou d’entité technique satisfait aux dispositions administratives et aux exigences techniques applicables ;
4) “réception nationale par type” : l’acte de réception par type prévu par le droit interne d’un État membre, dont la validité est limitée au territoire de cet État membre ;
5) “réception CE par type” : l’acte par lequel un État membre certifie qu’un type de véhicule, de système, de composant ou d’entité technique satisfait aux dispositions administratives et aux exigences techniques applicables de la présente directive et des actes réglementaires énumérés à l’annexe IV ou à l’annexe XI ;
[...]
24) “composant” : un dispositif devant satisfaire aux exigences d’un acte réglementaire et destiné à faire partie d’un véhicule, qui peut être réceptionné par type indépendamment d’un véhicule lorsque l’acte réglementaire le prévoit expressément ;
[...] »
7. L’article 7 (« Procédure à suivre aux fins de la réception CE par type de systèmes, de composants ou d’entités techniques ») de la directive 2007/46 dispose :
« 1. Le constructeur introduit la demande auprès de l’autorité compétente en matière de réception. Une seule demande peut être déposée pour un type donné de système, de composant ou d’entité technique et elle ne peut être introduite que dans un seul État membre. Une demande distincte doit être introduite pour chaque type à réceptionner.
2. La demande est accompagnée du dossier constructeur, dont le contenu est précisé dans les directives particulières ou les règlements particuliers.
[...] »
8. L’article 10 (« Dispositions spécifiques relatives aux systèmes, aux composants ou aux entités techniques ») de la directive 2007/46 prévoit :
« [...]
2. Les États membres accordent une réception CE par type de composant ou d’entité technique pour un composant ou une entité technique conforme aux informations contenues dans le dossier constructeur et qui satisfait aux exigences techniques de la directive particulière ou du règlement particulier applicable, comme il est indiqué à l’annexe IV.
[...] »
9. L’article 19 (« Marque de réception CE par type ») de la directive 2007/46 dispose :
« 1. Le constructeur d’un composant ou d’une entité technique faisant ou non partie d’un système appose sur chaque composant ou entité technique fabriqué conformément au type réceptionné la marque de réception CE par type, requise par la directive particulière ou le règlement particulier applicable.
2. Lorsque l’apposition d’une marque de réception CE par type n’est pas requise, le constructeur appose au moins sa marque de fabrique ou de commerce et le numéro du type et/ou un numéro d’identification.
3. La marque de réception CE par type est conforme aux prescriptions de l’appendice de l’annexe VII. »
10. L’article 28 (« Vente et mise en service de composants et d’entités techniques ») de la directive 2007/46 dispose :
« 1. Les États membres ne permettent la vente ou la mise en service de composants ou d’entités techniques que si lesdits composants ou entités techniques satisfont aux exigences des actes réglementaires applicables et sont dûment marqués conformément à l’article 19.
[...] »
11. Aux termes de l’article 46 (« Sanctions ») de la directive 2007/46 :
« Les États membres déterminent les sanctions applicables en cas de non‑respect des dispositions de la présente directive, en particulier des interdictions figurant à l’article 31 ou résultant de cet article, et des actes réglementaires énumérés à l’annexe IV, partie I, et prennent toutes les mesures nécessaires à leur mise en œuvre [...] »
12. L’annexe IV (« Liste des exigences aux fins d’une réception CE par type de véhicules ») de la directive 2007/46 comporte deux parties : l’une contient la liste des « actes réglementaires » (directives particulières et règlements particuliers) et l’autre, après avoir défini les règlements de la CEE-ONU (« ceux auxquels la Communauté a adhéré en qualité de partie à “l’accord de Genève de 1958 révisé” de la Commission économique pour l’Europe des Nations unies, en vertu de la décision 97/836/CE du
Conseil, ou des décisions ultérieures du Conseil, conformément à l’article 3, paragraphe 3, de cette décision »), les énumère.
B. La directive 2014/25
13. L’article 60 (« Spécifications techniques ») de la directive 2014/25/UE ( 3 ) dispose :
« 1. Les spécifications techniques, définies au point 1 de l’annexe VIII, figurent dans les documents de marché. Les spécifications techniques définissent les caractéristiques requises des travaux, des services ou des fournitures.
[...]
2. Les spécifications techniques donnent aux opérateurs économiques une égalité d’accès à la procédure de passation de marché et n’ont pas pour effet de créer des obstacles injustifiés à l’ouverture des marchés publics à la concurrence.
3. Sans préjudice des règles techniques nationales obligatoires, dans la mesure où elles sont compatibles avec le droit de l’Union, les spécifications techniques sont formulées de l’une des façons suivantes :
a) en termes de performances ou d’exigences fonctionnelles, y compris de caractéristiques environnementales, à condition que les paramètres soient suffisamment précis pour permettre aux soumissionnaires de déterminer l’objet du marché et aux entités adjudicatrices d’attribuer le marché ;
b) par référence à des spécifications techniques et, par ordre de préférence, aux normes nationales transposant des normes européennes, aux évaluations techniques européennes, aux spécifications techniques communes, aux normes internationales, aux autres référentiels techniques élaborés par les organismes européens de normalisation, ou, en leur absence, aux normes nationales, aux agréments techniques nationaux ou aux spécifications techniques nationales en matière de conception, de calcul et de
réalisation des ouvrages et d’utilisation des fournitures ; chaque référence est accompagnée de la mention “ou équivalent” ;
c) en termes de performances ou d’exigences fonctionnelles visées au point a), en se référant, comme moyen de présumer la conformité à ces performances ou à ces exigences fonctionnelles, aux spécifications techniques visées au point b) ;
d) par référence aux spécifications visées au point b) pour certaines caractéristiques et aux performances ou exigences fonctionnelles visées au point a) pour d’autres caractéristiques.
4. À moins qu’elles ne soient justifiées par l’objet du marché, les spécifications techniques ne font pas référence à une fabrication ou une provenance déterminée ou à un procédé particulier, qui caractérise les produits ou les services fournis par un opérateur économique spécifique, ni à une marque, à un brevet, à un type, à une origine ou à une production déterminée qui auraient pour effet de favoriser ou d’éliminer certaines entreprises ou certains produits. Cette référence est autorisée, à
titre exceptionnel, dans le cas où il n’est pas possible de fournir une description suffisamment précise et intelligible de l’objet du marché en application du paragraphe 3 ; une telle référence est accompagnée des termes “ou équivalent”.
5. Lorsque les entités adjudicatrices font usage de la possibilité de se référer aux spécifications techniques visées au paragraphe 3, point b), elles ne rejettent pas une offre au motif que les travaux, fournitures ou services offerts ne sont pas conformes aux spécifications techniques auxquelles elles ont fait référence dès lors que le soumissionnaire prouve dans son offre, par tout moyen approprié, y compris les moyens de preuve visés à l’article 62, que les solutions proposées satisfont de
manière équivalente aux exigences définies par les spécifications techniques.
6. [...]
Dans son offre, le soumissionnaire prouve, par tout moyen approprié, y compris ceux visés à l’article 62, que les fournitures, services ou travaux, conformes à la norme, répondent aux conditions de performances ou aux exigences fonctionnelles imposées par l’entité adjudicatrice. »
14. En vertu de l’article 62 (« Rapports d’essai, certification et autres moyens de preuve ») de la directive 2014/25 :
« 1. Les entités adjudicatrices peuvent exiger que les opérateurs économiques fournissent, comme moyen de preuve de la conformité aux exigences ou aux critères arrêtés dans les spécifications techniques, les critères d’attribution ou les conditions d’exécution du marché, un rapport d’essai d’un organisme d’évaluation de la conformité ou un certificat délivré par un tel organisme.
Lorsque les entités adjudicatrices demandent que des certificats établis par un organisme d’évaluation de la conformité particulier leur soient soumis, elles acceptent aussi des certificats d’autres organismes d’évaluation de la conformité équivalents.
[...]
2. Les entités adjudicatrices acceptent d’autres moyens de preuve appropriés que ceux visés au paragraphe 1, comme un dossier technique du fabricant lorsque l’opérateur économique concerné n’avait pas accès aux certificats ou aux rapports d’essai visés au paragraphe 1 ni la possibilité de les obtenir dans les délais fixés, à condition que l’absence d’accès ne soit pas imputable à l’opérateur économique concerné et pour autant que celui-ci établisse ainsi que les travaux, fournitures ou
services satisfont aux exigences ou aux critères énoncés dans les spécifications techniques, les critères d’attribution ou les conditions d’exécution du marché.
[...] »
II. Les faits, les procédures et les questions préjudicielles
A. Les adjudications contestées
1. Affaire C‑68/21
15. APAM Esercizio SpA, une entreprise active dans le secteur du transport public urbain et interurbain à Mantoue (Italie), a lancé ( 4 ) une procédure d’appel d’offres pour la fourniture biennale de « pièces de rechange d’origine Iveco ou équivalentes pour autobus » (CIG 7602877C91), dont la valeur estimée était de 710000 euros.
16. L’article 5.1. (« Typologie des pièces de rechange ») du cahier des charges opérait une distinction entre :
– « Pièces touchant à la sécurité du véhicule et à la protection de l’environnement ». S’agissant de ces dernières, « pour les composants soumis à des essais d’homologation avec le véhicule ou en tant qu’entités techniques distinctes, seuls [devaient] être fournis des composants d’origine ou équivalents légalement réceptionnés prévus par la législation nationale (code de la route) et celle de l’Union (directive 98/14/CEE, directive 2007/46/CE et annexe IV de celle-ci) » ;
– « Pièces de rechange d’origine (ou de première monte) » ;
– « Pièces de rechange équivalentes », définies comme étant « les pièces de rechange (pièces, composants, équipements) de qualité équivalente à l’original, ou des pièces d’une qualité au moins égale à celle des composants utilisés pour l’assemblage du véhicule, produites selon les spécifications techniques et les normes de production propres au fabricant de la pièce de rechange d’origine ».
17. L’article susmentionné précisait, en outre, que « lesdites pièces de rechange [équivalentes], conformément à la réglementation de l’Union et aux dispositions légales en vigueur, peuvent être fabriquées par toute entreprise qui peut certifier à tout moment, conformément à la réglementation en vigueur (UNI‑CEI‑ENISO/IEC 17050), que la qualité des pièces de rechange produites correspond à celle des composants d’origine utilisés pour l’assemblage des véhicules automobiles en question ».
18. L’article 5.2 (« Certifications et déclarations ») du cahier des charges précisait que le soumissionnaire « doit produire dans le cadre de l’appel d’offres et pour toute pièce de rechange équivalente proposée, la certification de conformité ou une homologation spécifique de la pièce de rechange fournie par le constructeur et/ou par l’organisme récepteur et/ou le laboratoire des essais certifiés selon la norme ISO 45000 ».
19. L’article 15 (« Documentation administrative ») du cahier des charges exigeait, en son point d), « la documentation technique appropriée pour chaque pièce de rechange équivalente proposée, accompagnée de : [...] un certificat de réception du produit, lorsqu’elle est obligatoire, délivré par le producteur de la pièce de rechange équivalente proposée ; une attestation d’équivalence du produit fourni par rapport au produit d’origine (ou de première monte) correspondant, en termes
d’interchangeabilité parfaite, sans recours à aucune adaptation, de la pièce de rechange de l’ensemble ou du système sur lequel elle doit être montée et des caractéristiques de performances de nature à garantir une fonctionnalité et une sécurité régulières du produit concerné sur le système, ainsi qu’une durée de vie identique, délivrée par le producteur de la pièce de rechange équivalente proposée ».
20. Trois entreprises ont pris part à la procédure, parmi lesquelles Iveco Orecchia SpA et Veneta Servizi International Srl unipersonale, cette dernière ayant remporté le marché.
2. Affaire C‑84/21
21. Brescia Trasporti SpA, une entreprise active dans le secteur du transport public urbain et interurbain de Brescia (Italie), a lancé ( 5 ) un appel d’offres concernant un marché dont la valeur de base était estimée à 2100000 euros et ayant pour objet « la fourniture de pièces de rechange pour autobus de la marque Iveco dotés d’un moteur Iveco – CIG 7680570EDB ».
22. L’article 1er (« Définitions techniques ») du document qui contenait les spécifications techniques de l’appel d’offres prévoyait trois types de pièces de rechange : les « pièces de rechange d’origine », les « pièces d’origine de première monte » et les « pièces de rechange équivalentes ».
23. Selon le paragraphe 3 de cet article 1er, « les pièces de rechange de qualité équivalente » sont des « pièces d’une qualité au moins égale à celle des composants utilisés aux fins de l’assemblage du véhicule, produits conformément aux spécifications techniques et aux normes de production du constructeur de la pièce de rechange ».
24. L’article 2 (« Caractéristiques des pièces de rechange objet de la fourniture [...] ») du document susmentionné disposait que le soumissionnaire devait indiquer, pour chaque pièce de rechange, s’il entendait fournir une pièce d’origine, de première monte ou équivalente.
25. L’article 3 (« Documentation à joindre à l’offre ») du document susmentionné, pour ce qui concerne les « pièces de rechange de qualité équivalente », exigeait que l’offre soit accompagnée, sous peine d’exclusion, d’une « certification du constructeur des pièces de rechange attestant, pour chaque pièce de rechange :
– que la qualité des pièces de rechange est suffisamment élevée pour que leur emploi ne porte pas atteinte à la réputation du réseau agréé ;
– de l’interopérabilité parfaite avec les pièces de rechange d’origine [...] sans devoir recourir à aucune adaptation de la pièce de rechange, de l’ensemble ou du système sur lequel elle doit être montée [...] ».
26. Il était prévu, de surcroît, à l’article 3 susmentionné que « le fournisseur devra[it] en outre présenter le certificat de réception lorsqu’il est obligatoire. En ce qui concerne les garnitures de freins, les disques de frein et les tambours, le fournisseur devra[it] présenter, outre ce qui précède, la certification attestant la réception communautaire ECE R90 ».
27. Ont participé à l’appel d’offres Iveco Orecchia et VAR Srl, cette dernière ayant remporté le marché.
B. Les procédures nationales et la demande de décision préjudicielle
28. Iveco Orecchia a attaqué devant le Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia – sezione staccata di Brescia (tribunal administratif régional de Lombardie – section de Brescia, Italie), les deux décisions d’adjudication en faisant valoir, pour l’essentiel, que :
– les adjudicataires n’auraient pas prouvé, moyennant une certification ou par d’autres moyens, la réception des composants exigée par les documents du marché et par la législation en la matière ;
– à titre subsidiaire, les conditions de l’appel d’offres étaient illégales si elles étaient interprétées dans le sens qu’elles n’exigeaient pas, lorsque cela était nécessaire, de produire un certificat de réception délivré par une autorité compétente ou, en tout état de cause, la preuve de l’existence d’une telle réception.
29. La juridiction de première instance a rejeté les deux recours formés par Iveco Orecchia par ses arrêts des 25 juin et 26 août 2019, contre lesquels cette entreprise a interjeté appel devant le Consiglio di Stato (Conseil d’État) ( 6 ).
30. Selon le Consiglio di Stato (Conseil d’État) ( 7 ) :
– les pièces de rechange d’origine Iveco faisant l’objet du marché de fourniture en cause sont réceptionnées avec le véhicule ;
– la vente de pièces de rechange soumises à réception, en particulier si elles sont susceptibles de compromettre la sécurité des véhicules ou les performances environnementales, n’est permise que si elles ont été réceptionnées et autorisées par l’autorité compétente en matière de réception ;
– l’annexe IV de la directive 2007/46 contient la liste spécifique et détaillée des catégories de composants pour lesquelles il existe une réglementation pertinente et spécifique sur la réception ;
– la spécification technique exigeait le certificat de réception, dans le cas où il est obligatoire ( 8 ) ;
– il convient d’établir, eu égard à ces éléments, si l’homologation est requise pour les composants non originaux fabriqués par un équipementier ;
– la réglementation applicable, à savoir la directive 2007/46 et la réglementation nationale de transposition, semble imposer les mêmes obligations en matière de réception aux constructeurs (qui réceptionnent le véhicule dans son ensemble, chacune des parties de ce véhicule étant, ce faisant, également homologuée) et aux équipementiers ;
– par conséquent, si une pièce ou un composant relève d’un acte réglementaire de l’Union (visé à l’annexe IV de la directive 2007/46), cette pièce ou ce composant ne pourra être commercialisé que s’il a été préalablement réceptionné ;
– toutefois, il pourrait être également soutenu, comme l’ont indiqué les parties défenderesses, que les offres de pièces de rechange relevant des types visés à l’annexe IV, émanant d’entités distinctes du constructeur du véhicule, ne doivent pas être obligatoirement assorties d’une documentation technique attestant que ces pièces ont été soumises aux mêmes essais que ceux auxquels doivent être soumises les pièces d’origine homologuées. De ce point de vue, il peut suffire, en lieu et place de
cette documentation, de fournir un certificat d’équivalence générique déclarant que la pièce de rechange est conforme aux spécifications techniques prévues par les documents de marché et que les solutions proposées correspondent aux exigences qui y sont formulées.
31. Dans ce contexte, le Consiglio di Stato (Conseil d’État) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour deux questions préjudicielles, dont seule la première sera abordée ici, conformément aux indications de la Cour. Son libellé est le suivant :
« Le droit de l’Union, et en particulier les dispositions de la directive 2007/46 (articles 10, 19 et 28 de celle-ci) et les principes d’égalité de traitement et d’impartialité, de pleine concurrence et de bonne administration, s’oppose-t-il à ce que, s’agissant en particulier de la fourniture, par la voie d’une procédure de marché public, de pièces de rechange pour des autobus destinés au service public, le pouvoir adjudicateur soit autorisé à accepter des pièces de rechange destinées à un
véhicule déterminé réalisées par un fabricant autre que le constructeur du véhicule, qui n’ont donc pas été réceptionnées avec le véhicule, qui relèvent de l’un des types de composants visés par les réglementations techniques énumérées à l’annexe IV de la directive 2007/46 (intitulée “Liste des exigences aux fins d’une réception CE par type de véhicules”) et qui sont proposées aux fins de l’appel d’offres sans être accompagnées d’un certificat de réception et sans aucune information sur
l’existence effective de la réception et même en partant du principe que la réception ne serait pas nécessaire, puisqu’une déclaration d’équivalence aux pièces d’origine réceptionnées, émanant du soumissionnaire, serait suffisante ? »
III. La procédure devant la Cour
32. Les demandes de décision préjudicielle ont été déposées auprès de la Cour respectivement le 3 et le 11 février 2021.
33. Ont déposé des observations écrites Iveco Orecchia, Brescia Trasporti, VAR, Veneta Servizi International, Di Pinto & Dalessandro SpA, APAM Esercizio, le gouvernement italien et la Commission européenne. Toutes ces parties, à l’exception de Di Pinto & Dalessandro, sont intervenues à l’audience qui s’est tenue le 10 mars 2022.
IV. Analyse
A. Observations liminaires
34. Bien que la juridiction de renvoi ne soit intéressée qu’à l’interprétation des articles 10, 19 et 28 de la directive 2007/46, force est de constater que les litiges portent sur des marchés de fourniture qui ont été attribués moyennant une procédure soumise aux dispositions de la directive 2014/25.
35. En effet, comme le souligne la Commission et comme cela a été relevé lors de l’audience, les adjudications contestées ont été effectuées par des entités opérant dans le secteur des transports urbains et interurbains, lequel est régi par la directive 2014/25.
36. Tant les ordonnances de renvoi que certaines des observations écrites renvoient à la directive 2014/24/UE ( 9 ). Cependant, je ne pense pas qu’il s’agisse là de la réglementation de référence adéquate.
37. Je rappelle que l’objet des marchés soumis à la procédure d’appel d’offres était, dans ces affaires, la fourniture de pièces de rechange pour autobus, dans le cadre de la prestation du service public de transport. Ces marchés relèvent de la directive 2014/25 en ce qu’ils sont accessoires aux « activités visant la mise à disposition ou l’exploitation de réseaux destinés à fournir un service au public dans le domaine du transport par [...] autobus », visées par son article 11.
38. Les services de transport sont expressément inclus dans le champ d’application de la directive 2014/25, conformément à son article 1er, paragraphe 2.
39. Quoi qu’il en soit, les articles de la directive 2014/25 qui sont ici pertinents (articles 60 et 62) sont équivalents aux articles correspondants de la directive 2014/24 (articles 42 et 44).
B. La première question préjudicielle
40. La question que se pose le Consiglio di Stato (Conseil d’État) a des contours bien délimités : il s’agit de savoir si un pouvoir adjudicateur peut accepter des composants de rechange pour autobus, lorsque, cumulativement :
– ils correspondent à l’une des catégories visées à l’annexe IV de la directive 2007/46 ;
– ils ont été réalisés par un fabricant autre que le constructeur de l’autobus, de sorte qu’ils n’ont pas été réceptionnés avec celui-ci ;
– ils ne sont pas accompagnés d’un certificat de réception et ne comportent aucune information sur l’existence effective de la réception, en partant du principe que la réception ne serait pas nécessaire et qu’il suffit d’une déclaration d’équivalence (aux pièces d’origine), émanant du soumissionnaire.
41. Pour répondre à cette question, j’analyserai, tout d’abord, les dispositions du droit de l’Union sur la réception des véhicules à moteur, ainsi que des systèmes, composants et entités techniques destinés à ces véhicules. Je me pencherai, ensuite, sur les différences entre la réception et l’équivalence, pour exposer, enfin, l’incidence sur les présentes affaires, de la directive 2014/25.
1. La réception de véhicules et de leurs composants
42. La directive 2007/46 tend à « remplacer les systèmes de réception des États membres par une procédure de réception communautaire reposant sur le principe de l’harmonisation totale » ( 10 ).
43. L’article 1er de la directive 2007/46, en définissant son objet, évoque l’établissement d’« un cadre harmonisé contenant les dispositions administratives et les exigences techniques à caractère général applicables à la réception » non seulement des véhicules neufs relevant de son champ d’application, mais également des systèmes, des composants et des entités techniques destinés à ces véhicules.
44. Sont établies, au deuxième alinéa de l’article susmentionné, dans ce même cadre, « [...] les dispositions applicables à la vente et à la mise en service des pièces et des équipements destinés à des véhicules réceptionnés conformément à la présente directive ».
45. La directive 2007/46 introduit la notion de « réception par type » ( 11 ), qui est différente de la réception individuelle. Il peut s’agir tant d’une « réception nationale par type », avec une validité limitée au territoire d’un État membre, que d’une « réception CE par type ». Cette dernière certifie qu’il a été satisfait « aux dispositions administratives et aux exigences techniques applicables de la […] directive et des actes réglementaires énumérés à l’annexe IV ou à l’annexe XI » ( 12 ).
46. La question préjudicielle fait référence, comme je l’ai déjà souligné, aux seules catégories de composants ( 13 ) figurant dans les actes réglementaires ( 14 ) énumérés à l’annexe IV de la directive 2007/46.
47. La réception CE par type des composants peut s’effectuer soit en même temps que le véhicule neuf, soit indépendamment ( 15 ). Conformément à l’article 3, point 24, de la directive 2007/46, un composant destiné à faire partie d’un véhicule peut être réceptionné par type indépendamment d’un véhicule.
48. Aux fins de la réception CE par type de composants indépendants, la procédure à suivre est celle visée à l’article 7 de la directive 2007/46, des dispositions spécifiques étant prévues par l’article 10 de cette directive. En vertu du paragraphe 2 de ce dernier, « [l]es États membres accordent une réception CE par type de composant [...] pour un composant [...] qui satisfait aux exigences techniques de la directive particulière ou du règlement particulier applicable, comme il est indiqué à
l’annexe IV ».
49. Bien que ce ne soit pas avec toute la clarté que l’on pourrait espérer, il ressort de l’article 10, paragraphe 2, ainsi que de l’article 19 et de l’article 28, paragraphe 1, de la directive 2007/46 que les composants du véhicule énumérés à son annexe IV sont, en principe, soumis à réception.
50. En effet, il est significatif que, conformément à l’article 28, paragraphe 1, de la directive 2007/46, les États membres ne peuvent permettre la vente ou la mise en service que des composants qui ont fait l’objet d’une réception. On entend par là ceux qui « satisfont aux exigences des actes réglementaires applicables [ceux énumérés à l’annexe IV] et sont dûment marqués conformément à l’article 19 » de cette directive.
51. Afin de démontrer que les composants (d’origine ou non) d’un véhicule respectent les exigences techniques établies par les actes réglementaires de l’annexe IV de la directive 2007/46, l’instrument choisi par cette directive est, justement, celui de la réception, et aucun autre. C’est là, selon moi, l’interprétation la plus appropriée de l’article 10, paragraphe 2, de ladite directive, lu à la lumière des actes réglementaires visés à son annexe IV.
52. Toutefois, il est possible (comme l’a souligné VAR dans ses observations écrites et comme l’ont confirmé le gouvernement italien et la Commission à l’audience) que, en vertu de ces actes réglementaires, certains composants soient, le cas échéant, exonérés de la réception exigée. En pareil cas, il ne sera pas obligatoire de produire le certificat de réception, qui restera impératif pour les autres composants énumérés dans la liste de l’annexe IV de la directive 2007/46.
53. Cette éventualité est prévue à l’article 19, paragraphe 2, de la directive 2007/46 : « Lorsque l’apposition d’une marque de réception CE par type n’est pas requise, le constructeur [du composant] appose au moins sa marque de fabrique ou de commerce et le numéro du type et/ou un numéro d’identification ».
54. Sous réserve de ce cas, les composants visés par un acte réglementaire énuméré à l’annexe IV de la directive 2007/46 ne peuvent être commercialisés sans avoir fait préalablement l’objet d’une réception CE. À défaut, je le répète, leur vente et leur mise en service ne sont pas autorisées.
55. Cette exigence est liée à des impératifs de sécurité pour la circulation de véhicules, eu égard auxquels la réception des pièces de rechange (pas toutes) est demandée ( 16 ). La réception CE par type devient, ainsi, une condition préalable de conformité qui affecte non seulement l’introduction moyennant la passation de marchés publics, mais n’importe quelle modalité de mise sur le marché.
56. Le fait de savoir si les composants sont fabriqués par le titulaire de la marque ou par un producteur de pièces de rechange est dénué d’importance, tout comme le fait qu’ils soient destinés à être installés sur un véhicule neuf ou d’occasion. Il ne saurait être question, dès lors, d’une discrimination au détriment des fabricants de pièces de rechange équivalentes : s’agissant de composants soumis à la réception CE par type, les pièces équivalentes comme les pièces d’origine sont soumises au même
régime ( 17 ).
57. Cette prémisse étant posée, en réponse à la première partie de la première question préjudicielle, il y a lieu d’affirmer que :
– en principe, un pouvoir adjudicateur ne peut accepter, sans le certificat de réception, de pièces de rechange comprises dans les actes réglementaires énumérés à l’annexe IV de la directive 2007/46, lorsque ces actes exigent que celles-ci fassent l’objet de réception ;
– il incombe à la juridiction de renvoi de déterminer, au vu des composants concrets faisant l’objet de l’appel d’offres, s’ils étaient soumis à une obligation de réception en vertu desdits actes réglementaires.
2. Réception et équivalence
58. Dans la seconde partie de la première question, la juridiction de renvoi veut savoir si, dans l’hypothèse évoquée, une déclaration d’équivalence aux pièces d’origine réceptionnées émanant du soumissionnaire peut suffire.
59. Les notions de « réception » et d’« équivalence » ont une signification propre qui ne coïncide pas :
– la réception est une technique de contrôle mise en œuvre par une autorité, un organisme ou une entité sous son égide, par laquelle il est certifié qu’un véhicule (ou, en l’espèce, ses composants) respecte certaines normes réglementaires et certaines exigences techniques ;
– la déclaration d’équivalence se limite à la comparaison objective de certains produits, qu’ils aient été préalablement réceptionnés ou non.
60. La réception est, comme je l’ai déjà mentionné, une condition pour la mise sur le marché de composants du véhicule, lesquels doivent respecter des spécifications techniques très détaillées. Elle est fondée sur des exigences impératives de sécurité, incontournables dès lors qu’il s’agit de la circulation de véhicules sur la voie publique.
61. L’équivalence (en l’espèce, de pièces de rechange de différents fabricants, qui déploient la même fonction) porte plutôt sur les caractéristiques, similaires ou dissemblables, des produits comparés.
62. Les preuves de l’une ou de l’autre condition ne sont pas interchangeables. Un composant réceptionné peut ne pas être équivalent à celui demandé par le pouvoir adjudicateur et, à l’inverse, un composant non réceptionné peut être matériellement équivalent aux pièces d’origine prévues par les spécifications techniques de l’appel d’offres.
63. On pourrait penser que si deux pièces de rechange, l’une réceptionnée et l’autre non, sont de qualité équivalente et interchangeables, c’est parce que toutes deux remplissent les conditions techniques pour passer le contrôle de réception. Toutefois, il ne me semble pas que la directive 2007/46 permette une telle présomption. Lorsque sont en jeu la sécurité routière et la protection de l’environnement, le contrôle exercé par un tiers (l’autorité ou l’organisme qui réceptionne conformément à des
procédures et à des preuves spécifiques) est nécessaire pour chaque prototype, sauf si un acte réglementaire dispose que cela n’est pas nécessaire.
64. Je ne crois pas que les pièces de rechange soient exonérées du contrôle de réception (et soumises à la seule déclaration d’équivalence) pour le simple fait qu’elles sont destinées à être montées sur un véhicule d’occasion. Le fait qu’elles sont destinées à être incorporées à celui-ci (par définition a posteriori) ne les rend pas automatiquement plus sûres, comme semblent l’entendre certaines des parties au litige.
65. Les clauses régissant les deux appels d’offres contestés dans les présents litiges étaient conformes à ce critère : pour les pièces de rechange équivalentes soumises à réception, le soumissionnaire devait présenter, sous peine d’exclusion de son offre, le certificat de réception.
66. S’agissant de ce type spécifique de pièces de rechange, il n’y a dès lors pas lieu d’accepter, comme autre solution que la production des certificats de réception, une simple déclaration unilatérale du soumissionnaire attestant l’équivalence des pièces de rechange aux composants d’origine.
67. Ainsi, en ce qui concerne les composants de rechange soumis à réception obligatoire, la déclaration d’équivalence à la pièce d’origine réceptionnée émanant du soumissionnaire n’est pas suffisante.
68. Il reste à analyser si cette interprétation de la directive 2007/46 est compatible avec les principes et les dispositions de la directive 2014/25.
3. Incidence de la directive 2014/25
69. Dans le cahier des charges qu’elles publient, les entités adjudicatrices sont tenues de définir les caractéristiques des travaux, des services ou des fournitures qu’elles ont l’intention d’acquérir dans le cadre d’un marché public. Ces caractéristiques peuvent notamment comprendre les « spécifications techniques » des produits ou services concernés.
70. Comme j’ai déjà eu l’occasion de l’indiquer, « [s]i ces spécifications techniques comportent une description partiale, cela peut représenter au minimum une importante “barrière à l’entrée” pour certains soumissionnaires et, dans des cas extrêmes, prédéterminer le choix final quant à l’adjudicataire (y compris de manière frauduleuse), lorsque celui-ci est le seul à pouvoir fournir des produits ou des services remplissant les caractéristiques décrites » ( 18 ).
71. Le souci d’éviter des pratiques irrégulières et l’objectif d’« ouvrir les marchés publics à la concurrence » ont amené le législateur de l’Union à introduire des dispositions normatives en la matière en vue de permettre « la présentation d’offres reflétant la diversité des solutions techniques, des normes et des spécifications techniques existant sur le marché, y compris celles définies sur la base de critères de performance liés au cycle de vie et à la durabilité du processus de production des
travaux, fournitures et services » ( 19 ).
72. L’aspiration susmentionnée est reflétée dans l’article 60, paragraphe 2, de la directive 2014/25 : « Les spécifications techniques donnent aux opérateurs économiques une égalité d’accès à la procédure de passation de marché et n’ont pas pour effet de créer des obstacles injustifiés à l’ouverture des marchés publics à la concurrence ».
73. En principe, « [l]es spécifications techniques devraient donc être élaborées de manière à éviter de restreindre artificiellement la concurrence en instaurant des exigences qui favorisent un opérateur économique particulier en reprenant les principales caractéristiques des fournitures, services ou travaux qu’il propose habituellement. La rédaction des spécifications techniques en termes de performances et d’exigences fonctionnelles permet généralement d’atteindre au mieux cet objectif » ( 20 ).
74. À titre exceptionnel, toutefois, l’article 60, paragraphe 4, de la directive 2014/25 autorise « [l]a référence [...] à une marque, à un brevet, à un type, à une origine ou à une production déterminée ». Cette possibilité, qui avantage certains producteurs, est cependant atténuée par l’obligation de toujours accompagner cette référence des termes « ou équivalent » ( 21 ).
75. Il est cohérent avec les principes de l’article 60, paragraphe 2, de la directive 2014/25 que le paragraphe 5 de cet article et l’article 62, paragraphe 2, de cette directive prévoient la possibilité d’attester le respect des spécifications techniques, en vue de démontrer l’équivalence des pièces de rechange, de manière ouverte et flexible, « ce qui signifie que l’utilisation de tout moyen approprié est autorisée » ( 22 ).
76. Dans la présente affaire, les marchés avaient pour objet la fourniture de pièces de rechange, qui pouvaient être de pièces d’origine Iveco ou équivalentes. Or, s’agissant de pièces de rechange soumises à l’exigence de réception, le certificat attestant cette dernière était impératif, puisque, sans lui, ces pièces (qu’elles soient d’origine ou équivalentes) ne pouvaient faire l’objet d’une offre par le soumissionnaire étant donné qu’il manquait une condition impérative pour leur
commercialisation.
77. La directive 2014/25 réglemente la preuve des spécifications techniques sans faire mention de la réception des biens objet de fourniture. Il est logique qu’il en soit ainsi, étant donné que l’exigence de réception dépend du type de fourniture visé par le marché ( 23 ), et les secteurs affectés par la directive en cause sont très hétérogènes.
78. Or, la directive 2014/25, bien qu’elle soit inspirée par l’objectif d’une plus grande ouverture des marchés publics à la concurrence, ne saurait faire abstraction des exigences impératives imposées par d’autres règles du droit de l’Union.
79. C’est ce qui ressort du considérant 56 de la directive 2014/25 : « [a]ucune disposition de la [...] directive ne [doit] empêcher d’imposer ou d’appliquer des mesures nécessaires à la protection [...] de la sécurité [...], de la santé, de la vie humaine et animale ou à la préservation des végétaux ou d’autres mesures environnementales ».
80. Ainsi, la directive 2014/25 ne « doit empêcher » l’application de la directive 2007/46, du moment que cette dernière tend à « [...] garantir un niveau élevé de sécurité routière, de protection de la santé et de l’environnement, de rendement énergétique et de protection contre une utilisation non autorisée » ( 24 ). Dans la mesure où la directive 2007/46 impose, précisément, eu égard à ces objectifs, la réception de certaines pièces de rechange des véhicules, cette exigence devient impérative et
ne saurait être contournée en renvoyant à la directive 2014/25.
81. Comme le fait valoir la Commission ( 25 ), ce même critère inspire d’autres règles relatives au fonctionnement du marché intérieur, par lesquelles le législateur de l’Union a souligné la primauté de la lex specialis (comme celle qui régit la circulation des véhicules à moteur) par rapport aux dispositions générales relatives à la libre circulation des produits.
82. En tout état de cause, l’obligation de réception à laquelle sont soumises les pièces de rechange n’est pas incompatible avec l’ouverture des marchés publics à la concurrence. Afin de sauvegarder cette dernière, l’article 38, paragraphe 1, de la directive 2007/46 facilite l’accès à la production de composants indépendants aux concurrents du fabricant du véhicule. Ce dernier doit mettre à la disposition des premiers les données pertinentes, « y compris, le cas échéant, les dessins répertoriés
expressément dans l’annexe ou l’appendice d’un acte réglementaire et qui sont nécessaires à la réception CE par type de composants ».
V. Conclusion
83. Eu égard à ce qui précède, je suggère à la Cour de répondre à la première question préjudicielle du Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie) de la manière suivante :
L’article 10, paragraphe 2, l’article 19, paragraphe 1, et l’article 28, paragraphe 1, de la directive 2007/46/CE du Parlement européen et du Conseil, du 5 septembre 2007, établissant un cadre pour la réception des véhicules à moteur, de leurs remorques et des systèmes, des composants et des entités techniques destinés à ces véhicules, doivent être interprétés dans le sens que, dans le cas où un appel d’offres relatif à un marché public de fourniture de composants de rechange pour des autobus
destinés au service public de transport autorise l’offre de pièces de rechange équivalentes dont la réception est obligatoire en vertu de l’un des actes réglementaires figurant à l’annexe IV de cette directive, les soumissionnaires sont tenus de produire le certificat de réception CE par type, la présentation d’une simple déclaration d’équivalence étant insuffisante à cet effet.
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( 1 ) Langue originale : l’espagnol.
( 2 ) Directive du Parlement européen et du Conseil du 5 septembre 2007 établissant un cadre pour la réception des véhicules à moteur, de leurs remorques et des systèmes, des composants et des entités techniques destinés à ces véhicules (directive-cadre) (JO 2007, L 263, p. 1). Cette directive a été remplacée par le règlement (UE) 2018/858 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2018, relatif à la réception et à la surveillance du marché des véhicules à moteur et de leurs remorques, ainsi que
des systèmes, composants et entités techniques distinctes destinés à ces véhicules, modifiant les règlements (CE) no 715/2007 et (CE) no 595/2009 et abrogeant la directive 2007/46/CE (JO 2018, L 151, p. 1). Le règlement 2018/858 n’est pas applicable, ratione temporis, aux présents litiges.
( 3 ) Directive du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux et abrogeant la directive 2004/17/CE (JO 2014, L 94, p. 243).
( 4 ) Avis publié au supplément du JO dédié aux marchés publics européens, du 21 août 2018 (référence 2018/S 159‑365946).
( 5 ) Avis publié au supplément du JO dédié aux marchés publics européens, du 13 novembre 2018 (référence 2018/S 218‑500319).
( 6 ) Dans son arrêt du 26 août 2019, la juridiction de première instance a rejeté le premier moyen du recours d’Iveco Orecchia, entre autres considérations, au motif que cette dernière avait omis d’indiquer spécifiquement quelles pièces de rechange offertes par Brescia Trasporti devaient être accompagnées d’un certificat de réception.
( 7 ) Points VIII.1, VIII.2 et VIII.4 des deux ordonnances de renvoi.
( 8 ) Conformément à l’ordonnance de renvoi dans l’affaire C‑84/21, « dans l’appel d’offres litigieux, la spécification technique exigeait le certificat de réception, lorsqu’il était obligatoire, et, pour les disques de frein et les tambours de frein équivalents, elle renvoyait expressément à l’article 34 de la directive [2007/46] (laquelle, à son tour, renvoie aux règlements CEE-ONU prévus aux fins de la réception CE) ».
( 9 ) Directive du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65).
( 10 ) Considérant 2 de cette directive.
( 11 )
( 12 ) Article 3, point 5, de la directive 2007/46.
( 13 ) Les systèmes et les entités techniques sont ainsi écartés.
( 14 ) L’article 3, point 1, de la directive 2007/46 définit l’« acte réglementaire » comme « une directive particulière, un règlement particulier ou un règlement CEE-ONU [Commission économique pour l’Europe] annexé à l’accord de 1958 révisé » [« auxquels la Communauté a adhéré en qualité de partie à “l’accord de Genève de 1958 révisé” de la Commission économique pour l’Europe des Nations unies, en vertu de la décision 97/836/CE du Conseil » (annexe IV, partie II, de la directive-cadre)].
Conformément à l’article 34, paragraphe 1, de la directive 2007/46, « les règlements CEE-ONU auxquels la Communauté a adhéré et qui sont énumérés à l’annexe IV, partie I [...] font partie de la réception CE par type d’un véhicule au même titre que les directives particulières ou les règlements particuliers ».
( 15 ) Dans les présents litiges, les composants de rechange de l’autobus ne sont pas réceptionnés en même temps que le véhicule, mais séparément de ce dernier.
( 16 ) C’est pourquoi, l’article 46 de la directive 2007/46 impose aux États membres de déterminer « les sanctions applicables en cas de non‑respect des dispositions de la présente directive [...] et des actes réglementaires énumérés à l’annexe IV, partie I, et [de prendre] toutes les mesures nécessaires à leur mise en œuvre ».
( 17 ) Dans ses observations écrites (p. 15 de la version originale en langue italienne), VAR précise qu’elle « n’a jamais soutenu [...] que la réception d’une pièce de rechange équivalente à une pièce soumise à réception obligatoire “ne serait pas nécessaire” ni que, dans un tel cas, la réception serait remplacée par une “déclaration d’équivalence aux pièces d’origine réceptionnées, émanant du soumissionnaire” » (mise en italique par mes soins).
( 18 ) Voir mes conclusions dans l’affaire VAR et ATM (C‑14/17, EU:C:2018:135, point 2).
( 19 ) Considérant 83 de la directive 2014/25.
( 20 ) Considérant 83 de la directive 2014/25.
( 21 ) Aux points 33 et suiv. de mes conclusions dans l’affaire VAR et ATM (C‑14/17, EU:C:2018:135), j’ai examiné de manière plus approfondie la jurisprudence de la Cour relative à « [l]a prévision, dans les avis de marchés publics ou dans leurs cahiers des charges, de spécifications techniques qui renvoient à une marque déterminée ».
( 22 ) Arrêt du 12 juillet 2018, VAR et ATM (C‑14/17, EU:C:2018:568, point 33).
( 23 ) Dans nombre de marchés de fourniture, il n’y a aucune règle de l’Union qui régit la réception des produits. Dans les cas qui nous occupent, en revanche, étant donné que le marché porte sur des pièces de rechange de véhicules dans un cadre harmonisé, un régime rigoureux est d’application, lequel prévoit la réception, sauf si l’acte réglementaire correspondant de l’annexe IV de la directive 2007/46 l’exclut pour certains.
( 24 ) Considérant 3 de la directive 2007/46.
( 25 ) Voir point 42 et note 37 de ses observations écrites, dans lesquelles elle cite le considérant 5 du règlement (CE) no 765/2008 du Parlement européen et du Conseil, du 9 juillet 2008, fixant les prescriptions relatives à l’accréditation et à la surveillance du marché pour la commercialisation des produits et abrogeant le règlement (CEE) no 339/93 (JO 2008, L 218, p. 30). En vertu de ce considérant, « [l]e cadre pour la surveillance du marché institué par le présent règlement devrait compléter
et renforcer les dispositions relatives à la surveillance du marché figurant dans la législation communautaire d’harmonisation en matière de surveillance du marché ou l’application de ces dispositions. Toutefois, conformément au principe de la lex specialis, le présent règlement ne s’applique que dans la mesure où il n’existe pas, dans d’autres règles de la législation communautaire d’harmonisation existantes ou futures, de dispositions spécifiques ayant le même objectif, la même nature ou le même
effet que celles établies par le présent règlement. Des exemples existent dans les secteurs suivants : les précurseurs de drogues, les dispositifs médicaux, les médicaments à usage humain et à usage vétérinaire, les véhicules à moteur et l’aviation. Par conséquent, les dispositions correspondantes du présent règlement ne devraient pas s’appliquer dans les domaines couverts par de telles dispositions spécifiques » (mise en italique par mes soins).
