CJUE, Conclusions de l'avocat général M. N. Emiliou, présentées le 8 mars 2022., Procédure engagée par Boriss Cilevičs e.a., 08/03/2022, C-391/20

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. NICHOLAS EMILIOU

présentées le 8 mars 2022 (1)

Affaire C‑391/20

Boriss Cilevičs,

Valērijs Agešins,

Vjačeslavs Dombrovskis,

Vladimirs Nikonovs,

Artūrs Rubiks,

Ivans Ribakovs,

Nikolajs Kabanovs,

Igors Pimenovs,

Vitālijs Orlovs,

Edgars Kucins,

Ivans Klementjevs,

Inga Goldberga,

Evija Papule,

Jānis Krišāns,

Jānis Urbanovičs,

Ļubova Švecova,

Sergejs Dolgopolovs,

Andrejs Klementjevs,

Regīna Ločmele-Luņova,

Ivars Zariņš

en présence de

Latvijas Republikas Saeima

[demande de décision préjudicielle formée par la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Cour constitutionnelle, Lettonie)]

« Demande de décision préjudicielle – Article 49 TFUE – Liberté d’établissement – Article 56 TFUE – Libre prestation de services – Restriction – Réglementation nationale imposant aux établissements d’enseignement supérieur de promouvoir et de développer la langue officielle nationale – Justification – Proportionnalité – Article 4, paragraphe 2, TUE – Identité nationale – Article 13 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Liberté académique »

I. Introduction

1. L’année 2021 a marqué le 40^e anniversaire de la résolution du Parlement européen sur une charte communautaire des langues et cultures régionales et sur une charte des droits des minorités ethniques (2). La résolution était relativement courte, mais, à ma connaissance, c’était l’un des premiers cas d’intervention du Parlement dans un tel domaine, invitant les États membres à « [mettre] en œuvre dans ce domaine une politique [spécifique] ». En effet, les questions linguistiques ont
traditionnellement été considérées comme étant étroitement liées à la souveraineté et à l’identité nationales (3), et donc socialement et politiquement très sensibles dans la plupart des États membres (4). Par conséquent, tant le législateur que le juge de l’Union ont systématiquement adopté, en matière de régimes linguistiques, une approche plutôt prudente, diplomatique et pragmatique, surtout lorsqu’il s’agissait d’imposer des obligations à cet égard aux États membres (5).

2. Dans le préambule de la résolution, le Parlement a souligné son souci de « renforcer la cohésion des peuples d’Europe et de préserver les langues vivantes, de manière à enrichir ainsi dans ses multiples aspects, par l’intermédiaire de l’apport de toutes leurs composantes, le patrimoine culturel de ces peuples » (6). Le Parlement a ainsi combiné deux objectifs qui, à première vue, pourraient sembler difficilement conciliables : le souhait de créer une cohésion renforcée entre les citoyens
européens, d’une part, et celui de préserver et de promouvoir leur patrimoine linguistique et culturel diversifié, d’autre part.

3. De nos jours, quatre décennies plus tard, ces deux objectifs demeurent d’actualité et de la plus grande importance pour le projet européen. Le désir de poursuivre le processus « créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe » figure dans le préambule tant du traité UE que du traité FUE ainsi qu’à l’article 1^er TUE. Dans le même temps, le préambule du traité FUE et l’article 3, paragraphe 3, TUE expriment également la volonté de l’Union de « respecte[r] la richesse
de sa diversité culturelle et linguistique » ainsi que de « veille[r] à la sauvegarde et au développement du patrimoine culturel européen ».

4. Il ne fait pas de doute, selon moi, que ces objectifs ne sont pas antithétiques ni que, par conséquent, ils peuvent et doivent être poursuivis en même temps. Toutefois, il est tout aussi vrai que, dans certaines circonstances spécifiques, ils pourraient tirer l’Union dans des directions différentes. Par exemple, des mesures nationales destinées à promouvoir et à protéger l’emploi d’une langue nationale sont susceptibles, en pratique, de créer des obstacles à l’exercice, par les
particuliers et les entreprises, de leur liberté de circulation.

5. Dans ces circonstances, il me semble nécessaire de parvenir à un juste équilibre entre ces deux objectifs, afin qu’ils puissent être effectivement poursuivis. La présente affaire offre un tel exemple : par ses questions, la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Cour constitutionnelle, Lettonie) interroge, en substance, la Cour sur la compatibilité avec le droit de l’Union d’une réglementation nationale qui, sous réserve de certaines exceptions, impose aux établissements d’enseignement
supérieur de ne proposer des cours que dans la langue officielle nationale.

II. Le cadre juridique

A. Le droit de l’Union

6. Le considérant 11 de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur (7) (ci‑après la « directive “services” »), dispose, notamment :

« La présente directive n’interfère pas avec les mesures prises par les États membres, conformément au droit [de l’Union], pour protéger ou promouvoir la diversité culturelle et linguistique et le pluralisme des médias, y compris leur financement. »

7. L’article 1^er, paragraphes 1 et 4, de la directive « services » dispose :

« 1. La présente directive établit les dispositions générales permettant de faciliter l’exercice de la liberté d’établissement des prestataires ainsi que la libre circulation des services, tout en garantissant un niveau de qualité élevé pour les services.

[...]

4. La présente directive ne porte pas atteinte aux mesures prises au niveau [de l’Union] ou au niveau national, dans le respect du droit [de l’Union], en vue de la protection ou de la promotion de la diversité culturelle ou linguistique, ou du pluralisme des médias. »

B. Le droit letton

1. La Constitution lettone

8. L’article 4 de la Latvijas Republikas Satversme (Constitution de la République de Lettonie, ci-après la « Constitution lettone ») prévoit, notamment, que « la langue officielle de la République de Lettonie est la langue lettone ».

9. L’article 105 de la Constitution lettone prévoit le droit à la propriété et son article 112 reconnaît le droit à l’éducation. Aux termes de l’article 113 de la Constitution lettone, « l’État reconnaît la liberté de création scientifique, la liberté artistique ainsi que la liberté de mener d’autres activités créatives et protège le droit d’auteur ainsi que les droits de brevet ».

2. La loi sur les établissements d’enseignement supérieur

10. L’article 5 de l’Augstskolu likums (loi sur les établissements d’enseignement supérieur), du 2 novembre 1995 (8), prévoyait que les établissements d’enseignement supérieur avaient pour mission de cultiver et de développer les sciences et les arts. Le likums Grozījumi Augstskolu likumā (loi portant modification de la loi sur les établissements d’enseignement supérieur) , du 21 juin 2018 (9), a modifié l’article 5, paragraphe 1, troisième phrase, de la loi sur les établissements
d’enseignement supérieur comme suit : « Dans le cadre de leurs activités, [les établissements d’enseignement supérieur] cultivent et développent les sciences, les arts et la langue officielle ».

11. La loi portant modification de la loi sur les établissements d’enseignement supérieur a également modifié l’article 56 de cette loi. En conséquence, l’article 56, paragraphe 3, de la loi sur les établissements d’enseignement supérieur est libellé comme suit :

« Les établissements d’enseignement supérieur et les collèges dispensent les programmes d’enseignement dans la langue officielle. Les programmes d’enseignement ne peuvent être dispensés dans une langue étrangère que dans les cas suivants :

1) Les programmes d’enseignement suivis en Lettonie par des étudiants étrangers et les programmes d’enseignement organisés dans le cadre de la coopération prévue par des programmes de l’Union européenne et par des accords internationaux peuvent être dispensés dans les langues officielles de [l’Union]. L’apprentissage de la langue officielle est inclus dans le nombre d’heures de cours obligatoires des étudiants étrangers prévoyant de suivre en Lettonie des études d’une durée supérieure à six
mois ou correspondant à plus de 20 crédits.

2) Un programme d’enseignement ne peut être dispensé dans les langues officielles de [l’Union] qu’à concurrence d’un cinquième du nombre de crédits, qui n’incluent pas les examens finaux et d’État ni les travaux de qualification, de fin de baccalauréat ou de fin de maîtrise.

3) Les programmes d’enseignement devant être dispensés en langues étrangères pour atteindre leurs objectifs [...] dans les catégories suivantes : les études de langue et de culture et les programmes de langues. [...]

4) Les programmes d’enseignement conjoints peuvent être dispensés dans les langues officielles de [l’Union]. »

3. La loi relative à l’école supérieure de sciences économiques de Riga et la loi relative à l’école supérieure de droit de Riga

12. L’article 19, paragraphe 1, du likums Par Rīgas Ekonomikas augstskolu (loi relative à l’école supérieure de sciences économiques de Riga) (10) dispose : « Les cours de l’établissement sont dispensés en anglais. La rédaction et la soutenance des travaux nécessaires à l’obtention du titre de bachelier, de maître ou de docteur, ainsi que les examens de qualification professionnelle, sont réalisés en anglais ».

13. L’article 21 du Juridiskās augstskolas likums (loi relative à l’école supérieure de droit de Riga) (11) dispose : « Cet établissement propose des programmes d’enseignement qui ont obtenu la licence requise et ont été agréés conformément aux dispositions de la réglementation. Les cours sont dispensés en anglais ou dans une autre langue officielle de [l’Union] ».

III. Les faits à l’origine du litige, la procédure au principal et les questions préjudicielles

14. La Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Cour constitutionnelle) est saisie d’une requête introduite par 20 membres de la Saeima (Parlement letton) (ci-après les « requérants »). Dans leur recours, les requérants contestent la compatibilité avec le droit de l’Union de certaines dispositions de la loi sur les établissements d’enseignement supérieur, telle que modifiée (en substance celles imposant aux établissements d’enseignement supérieur de ne proposer des cours que dans la langue
officielle nationale).

15. Devant la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Cour constitutionnelle), les requérants ont fait valoir que les dispositions attaquées restreignent, tout d’abord, l’autonomie des établissements d’enseignement supérieur privés et la liberté académique de leurs enseignants et étudiants. Ils ont également soutenu que les dispositions attaquées restreignent le droit des établissements d’enseignement supérieur d’exercer une activité commerciale et de fournir à titre onéreux des services
d’enseignement supérieur, portant ainsi atteinte à leur droit de propriété. En outre, en créant une entrave à l’accès au marché de l’enseignement supérieur et en empêchant les citoyens et les entreprises d’autres États membres de l’Union de fournir des services d’enseignement supérieur dans des langues étrangères, les dispositions attaquées portent également atteinte (selon les requérants) au droit d’établissement et à la libre prestation des services, qui sont reconnus aux articles 49 et 56 TFUE,
ainsi qu’à la liberté d’entreprise qui est consacrée à l’article 16 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).

16. Le 11 juin 2020, la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Cour constitutionnelle) a rendu un arrêt dans la procédure n o 2019‑12‑01. Elle a décidé de scinder l’affaire en deux : l’affaire relative à la conformité des dispositions attaquées avec l’article 112 de la Constitution lettone (ci-après la « première affaire ») et l’affaire relative à leur conformité avec les articles 1er et 105 de la Constitution lettone (ci-après la « seconde affaire »).

17. La Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Cour constitutionnelle) a considéré être en mesure de statuer dans la première affaire. Elle a jugé l’article 5, paragraphe 1, troisième phrase, de la loi sur les établissements d’enseignement supérieur conforme aux dispositions combinées des articles 112 et 113 de la Constitution lettone. En revanche, elle a déclaré l’article 56, paragraphe 3, et le point 49 des dispositions transitoires de la loi sur les établissements d’enseignement supérieur
incompatibles avec les dispositions combinées des articles 112 et 113 de la Constitution lettone, dans la mesure où les dispositions attaquées s’appliquent aux établissements d’enseignement supérieur privés. Cependant, cette juridiction a décidé de maintenir temporairement en vigueur les dispositions attaquées, à savoir jusqu’au 1^er mai 2021, afin de donner au législateur national un délai raisonnable pour adopter une nouvelle réglementation.

18. S’agissant de la seconde affaire, la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Cour constitutionnelle) a considéré devoir en poursuivre l’examen au fond. Elle a estimé que le droit à la propriété consacré à l’article 105 de la Constitution lettone devait être interprété à la lumière des principes de l’Union en matière de liberté d’établissement et de prestation des services.

19. En conséquence, nourrissant des doutes quant à l’interprétation correcte des dispositions pertinentes du droit de l’Union, la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Cour constitutionnelle) a décidé, le 29 juillet 2020, de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

« 1) Une réglementation telle que celle en cause au principal constitue-t-elle une restriction à la liberté d’établissement consacrée à l’article 49 [TFUE] ou, à titre subsidiaire, à la libre prestation des services, prévue à l’article 56 [TFUE], et à la liberté d’entreprise, telle que protégée par l’article 16 de la [Charte] ?

2) De quelles considérations faut-il tenir compte lors de l’examen du caractère justifié, adéquat et proportionné d’une telle réglementation au regard de son objectif légitime de protection de la langue nationale en tant qu’expression de l’identité nationale ? »

20. Une loi du 8 avril 2021, entrée en vigueur le 1^er mai 2021, a modifié les dispositions attaquées. Le 6 septembre 2021, la Cour a donc demandé à la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Cour constitutionnelle) si elle entendait retirer ou maintenir sa demande de décision préjudicielle. Par sa réponse du 5 octobre 2021, la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Cour constitutionnelle) a informé la Cour de son souhait de maintenir sa demande de décision préjudicielle.

21. Des observations écrites ont été déposées par les requérants au principal, les gouvernements français, letton, néerlandais et autrichien ainsi que par la Commission européenne.

IV. Analyse

22. Dans les présentes conclusions, j’aborderai les problèmes (en tous points importants et délicats) que soulèvent les questions préjudicielles posées par la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Cour constitutionnelle). Toutefois, avant d’examiner ces problèmes, je dois aborder les doutes, exprimés par la Commission, quant à la persistance de la pertinence des questions posées pour la solution du litige pendant devant la juridiction de renvoi.

A. Recevabilité

23. L’article 267 TFUE et l’article 94 du règlement de procédure de la Cour subordonnent la recevabilité des demandes de décision préjudicielle à un certain nombre de conditions tant de fond que de procédure. L’une de ces conditions est que les réponses de la Cour aux questions posées soient pertinentes pour la solution du litige pendant devant la juridiction de renvoi. En d’autres termes, la réponse à ces questions doit être nécessaire pour permettre à la juridiction de renvoi de « rendre son
jugement » dans les affaires dont elle se trouve saisie (12).

24. Les conditions de recevabilité du renvoi préjudiciel doivent être remplies non seulement au moment de la saisine de la Cour, mais également tout au long de la procédure. Lorsque, au cours de la procédure, ces conditions ne sont plus remplies, la Cour met fin à l’instance en déclarant qu’il est inutile de répondre. Tel peut être le cas, par exemple, lorsque le litige au principal est devenu sans objet en raison de décisions ultérieures de la juridiction de renvoi (ou d’une autre juridiction
nationale) dans le cadre de la même procédure ou de procédures connexes (13), ou encore lorsque les dispositions pertinentes du droit national sont modifiées ou abrogées (14).

25. Sur le fondement de cette jurisprudence, la Commission exprime certains doutes quant à la recevabilité de la présente demande de décision préjudicielle. La Commission relève que, en vertu de son arrêt du 11 juin 2020, la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Cour constitutionnelle) a déjà constaté que les dispositions nationales en cause sont contraires à la Constitution lettone. En outre, donnant suite à cet arrêt, le législateur letton a modifié ces dispositions, avec effet au 1^er mai
2021 (15).

26. Je ne partage pas les doutes de la Commission.

27. D’emblée, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, il appartient au seul juge national, qui est saisi du litige et qui doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir, d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’il pose à la Cour. Il s’ensuit que les questions posées par les juridictions nationales
bénéficient d’une présomption de pertinence et que le refus de la Cour de statuer sur ces questions n’est possible que s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation sollicitée n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile à ces questions (16).

28. La présente affaire ne me semble relever d’aucune des situations où la présomption de pertinence peut être renversée.

29. À cet égard, je relève que, par son arrêt du 11 juin 2020, la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Cour constitutionnelle) a décidé, ainsi que je l’ai mentionné aux points 16 à 18 des présentes conclusions, de scinder le litige en deux affaires distinctes : les première et seconde affaires. Dans la première affaire, la juridiction de renvoi a constaté par une décision définitive l’incompatibilité des dispositions attaquées avec certaines dispositions de la Constitution lettone. Dans la
seconde affaire, cette juridiction a considéré ne pas être en mesure d’achever l’analyse relative à l’incompatibilité alléguée entre les dispositions attaquées et d’autres dispositions de la Constitution lettone. Dans cette affaire, la juridiction de renvoi a estimé que les dispositions nationales en cause devaient être interprétées conformément à certaines dispositions du droit de l’Union, dont la portée n’était pas suffisamment claire.

30. Les questions posées par la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Cour constitutionnelle) portent précisément sur la seconde affaire. Comme cette juridiction l’a expliqué dans sa réponse du 5 octobre 2021, cette affaire demeure pendante devant la juridiction de renvoi et nécessite une décision (17). Il s’ensuit que la juridiction de renvoi considère qu’une réponse de la Cour aux questions posées demeure nécessaire pour lui permettre de statuer.

31. Aucun élément du dossier ne semble de nature à remettre en cause l’appréciation de la juridiction de renvoi à cet égard. Au contraire, un certain nombre d’éléments suggèrent qu’une réponse aux questions soulevées dans le présent renvoi n’est pas devenue sans objet.

32. Premièrement, on ne saurait exclure que l’examen par la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Cour constitutionnelle) des questions soulevées dans le cadre de la seconde affaire puisse révéler des aspects d’incompatibilité entre les dispositions attaquées et la Constitution lettone (telle qu’interprétée à la lumière du droit de l’Union) additionnels à ceux identifiés dans la première affaire. Cette situation pourrait dès lors susciter une intervention additionnelle du législateur letton
afin d’assurer la légalité des dispositions attaquées. En effet, par sa loi du 8 avril 2021, le législateur s’est montré disposé à modifier, et non pas à abroger complètement, les dispositions attaquées.

33. Deuxièmement, la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Cour constitutionnelle) a, nonobstant ses constatations dans la première affaire, décidé de maintenir temporairement les dispositions attaquées en vigueur jusqu’au 1^er mai 2021. Ces dispositions ont donc produit leurs effets pour une période donnée. Il ne saurait, a priori, être exclu que, à la suite de la décision de la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Cour constitutionnelle) dans la seconde affaire, les entreprises et les
particuliers lésés par les dispositions prétendument illégales entament des poursuites judiciaires (par exemple pour demander réparation).

34. À ce titre, il n’est pas certain que l’arrêt de la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Cour constitutionnelle) dans la première affaire et/ou la loi modifiant les dispositions attaquées aient mis fin à l’incompatibilité alléguée entre les dispositions attaquées et le droit de l’Union. Dans ces conditions, il n’apparaît pas de manière manifeste que l’interprétation des dispositions du droit de l’Union sollicitée n’aurait aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, ni
que le problème serait de nature hypothétique (18).

35. Plus fondamentalement, il ne faut pas perdre de vue que le litige actuellement pendant devant la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Cour constitutionnelle) ne porte pas sur un ou plusieurs litiges spécifiques opposant une personne physique ou morale aux pouvoirs publics. En effet, comme l’a expliqué la juridiction de renvoi, dans le cadre de cette procédure – engagée par des particuliers ayant la qualité pour agir (tels que des membres du Parlement letton), afin de défendre l’intérêt
général –, elle est tenue de procéder à un contrôle in abstracto de la législation afin de vérifier si les dispositions attaquées sont compatibles avec des règles de droit supérieures.

36. Dans ces conditions, considérer que les questions posées sont dénuées de pertinence pour la solution du litige reviendrait, en pratique, à méconnaître la nature de cette procédure et remettrait en cause son objet même.

37. Au vu de ce qui précède, le renvoi préjudiciel est, selon moi, recevable.

B. Les questions préjudicielles

38. Par ses deux questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Cour constitutionnelle) interroge, en substance, la Cour sur la compatibilité avec le droit de l’Union d’une réglementation nationale qui, sous réserve de certaines exceptions, impose aux établissements d’enseignement supérieur de ne proposer des cours que dans la langue officielle nationale. À cet égard, la juridiction de renvoi nourrit certains doutes quant à l’interprétation qu’il
convient de donner aux articles 49 et 56 TFUE ainsi qu’à l’article 16 de la Charte.

39. Cependant, dans les observations présentées devant la Cour dans le cadre de la présente procédure, certains doutes ont été exprimés quant au cadre juridique de l’Union pertinent pour l’analyse. Dès lors, avant d’aborder les problèmes de fond soulevés par les questions posées, il convient de clarifier les dispositions du droit de l’Union au regard desquelles il convient d’apprécier la compatibilité des mesures nationales en cause.

1. Le cadre juridique pertinent

40. Selon moi, afin de déterminer le cadre juridique pertinent pour apprécier la compatibilité des dispositions attaquées avec le droit de l’Union, trois problèmes doivent être traités. Premièrement, le fait de dispenser des cours d’enseignement supérieur constitue-t-il une « activité économique » et relève-t-il, en tant que tel, du champ d’application de la réglementation de l’Union en matière de libre circulation des services ? Deuxièmement, dans l’affirmative, la compatibilité des
dispositions attaquées avec le droit de l’Union doit-elle être appréciée au regard des dispositions du traité FUE relatives au droit d’établissement et/ou à la libre prestation des services, ou bien au regard des dispositions de la directive « services » ? Enfin, troisièmement, la Cour doit-elle apprécier, séparément, la compatibilité des dispositions attaquées avec l’article 16 de la Charte ?

a) La fourniture de cours d’enseignement supérieur en tant qu’activité économique au sens du traité FUE

41. La réponse à la première question mentionnée au point précédent est plutôt simple.

42. Certes, ainsi que l’a souligné le gouvernement letton, la culture et l’éducation sont des domaines qui relèvent en grande partie de la compétence des États membres. En effet, selon l’article 6 TFUE, dans ces domaines, l’Union est uniquement compétente pour « mener des actions pour appuyer, coordonner ou compléter l’action des États membres ». Par ailleurs, en vertu de l’article 165, paragraphe 1, TFUE, l’action de l’Union dans le domaine de l’éducation doit respecter « la responsabilité des
États membres pour le contenu de l’enseignement et l’organisation du système éducatif ainsi que leur diversité culturelle et linguistique ».

43. Il ne s’ensuit pas pour autant que ces domaines échappent au champ d’application du droit de l’Union. Cela ne signifie pas non plus que les États membres peuvent réglementer lesdits domaines à leur discrétion, si cela conduit à une violation d’une disposition du droit de l’Union susceptible d’être applicable en plus des règles nationales pertinentes. Paraphrasant l’avocat général Tesauro, on peut affirmer avec certitude que la culture et l’éducation ne constituent pas des « îlot[s]
imperméable[s] » à l’influence du droit de l’Union (19).

44. En effet, il existe une jurisprudence constante dans laquelle la Cour a apprécié la compatibilité avec le droit de l’Union de mesures nationales adoptées en vue de promouvoir l’emploi des langues nationales ou minoritaires, ainsi que de réglementations nationales régissant la prestation de services culturels et/ou d’enseignement. Un nombre significatif de ces affaires concernaient, tout comme la présente affaire, la compatibilité des mesures nationales avec les dispositions relatives au
marché intérieur de l’Union (20).

45. En particulier, s’agissant des activités d’enseignement, la Cour a jugé que les cours dispensés par des établissements d’enseignement financés, pour l’essentiel, par des fonds privés constituent des « services » au sens du droit de l’Union (21). Par conséquent, les lois nationales qui régissent ces activités doivent, en principe, respecter les règles du marché intérieur, et tout particulièrement les règles relatives à la libre circulation des services (22).

46. Dans la présente affaire, je comprends que les dispositions attaquées s’appliquent aux établissements d’enseignement supérieur tant publics que privés, que leurs cours soient dispensés à titre onéreux ou non. Par conséquent, dans la mesure où elles s’appliquent à des établissements privés financés essentiellement par des fonds privés, les dispositions attaquées doivent respecter les dispositions relatives à la libre circulation des services.

b) Les dispositions du traité FUE relatives aux services ou la directive « services » ?

47. La juridiction de renvoi a demandé à la Cour d’apprécier la compatibilité des dispositions attaquées avec le droit de l’Union au regard, notamment, des articles 49 et 56 TFUE. Cependant, certaines parties intéressées ayant soumis des observations à la Cour (notamment les gouvernements letton et néerlandais) se sont également référées aux dispositions de la directive « services ».

48. À cet égard, il convient de rappeler que, aux termes de son article 1^er, paragraphe 1, la directive « services » a établi les « dispositions générales permettant de faciliter l’exercice de la liberté d’établissement des prestataires ainsi que la libre circulation des services, tout en garantissant un niveau de qualité élevé pour les services ». En substance, la directive « services » a été adoptée en vue d’aller au-delà des dispositions déjà prévues par le traité FUE en matière de libre
prestation de services (23). Le cas échéant, cette directive constitue donc, en pratique, la lex specialis par rapport aux dispositions pertinentes du traité. Par conséquent, la Cour a systématiquement appliqué les règles prévues par la directive « services » comme cadre juridique pour déterminer la compatibilité de mesures nationales avec la libre prestation de services lorsque ces mesures relevaient du champ d’application de cet instrument juridique, sans examiner les mesures à l’aune de
l’article 49 et/ou de l’article 56 TFUE (24).

49. Dans ce contexte, les dispositions de la directive « services » sont-elles applicables à des mesures nationales telles que celles en cause au principal ?

50. Je suis d’avis que, en principe, la réponse devrait être négative ; ou, mieux, que les dispositions de la directive « services » ne s’opposent pas à des mesures telles que les dispositions attaquées.

51. En vertu de son article 2, paragraphe 1, la directive « services » s’applique aux services fournis par les prestataires ayant leur établissement dans un État membre. La notion de « service » est définie largement à l’article 4, paragraphe 1, de cette directive comme une « activité économique non salariée, exercée normalement contre rémunération ». Certes, les cours dispensés par les établissements privés d’enseignement supérieur peuvent être (et sont souvent) proposés contre rémunération et
peuvent, partant, constituer des « services » au sens de la directive « services » (25). Ils ne figurent pas non plus dans la liste des services que l’article 2, paragraphe 2, exclut du champ d’application de cette directive (26).

52. Néanmoins, l’article 1^er, paragraphe 4, de la directive « services » prévoit que celle-ci « ne porte pas atteinte aux mesures prises au niveau [de l’Union] ou au niveau national, dans le respect du droit [de l’Union], en vue de la protection ou de la promotion de la diversité culturelle ou linguistique » (27). Cette disposition fait écho au considérant 11 de la directive « services », selon lequel celle-ci « n’interfère pas avec les mesures prises par les États membres, conformément au
droit [de l’Union], pour protéger ou promouvoir la diversité culturelle et linguistique [...], y compris leur financement ».

53. Il est constant que les dispositions attaquées ont été adoptées par le législateur national en vue de protéger et de promouvoir la langue nationale. Par conséquent, les dispositions de la directive « services » ne sauraient être appliquées d’une manière qui « porterait atteinte à » ou « interférerait avec » cet objectif (28).

54. Cela étant, l’article 1^er, paragraphe 4, de la directive « services » ne signifie pas que les mesures nationales adoptées pour protéger ou promouvoir la diversité culturelle ou linguistique ne peuvent jamais tomber sous le coup des règles de l’Union relatives à la libre circulation des services. En effet, comme l’indique (peut-être de manière redondante) cette disposition, cette directive ne porte pas atteinte à ces mesures uniquement lorsque celles-ci sont prises « dans le respect du
droit [de l’Union] ».

55. Il s’ensuit que la directive « services » ne dispense pas de vérifier si les dispositions attaquées sont conformes à l’article 49 TFUE et/ou à l’article 56 TFUE (29).

56. Si tel est le cas, la Cour devrait-elle procéder à une analyse dans le cadre de la première, de la seconde ou de ces deux dispositions ?

57. À cet égard, selon une jurisprudence constante, lorsqu’une mesure nationale se rattache simultanément à plusieurs libertés fondamentales, la Cour l’examine, en principe, au regard de l’une seulement de ces libertés s’il s’avère que, dans les circonstances de l’espèce, les autres sont tout à fait secondaires par rapport à la première et peuvent lui être rattachées (30). À cette fin, la finalité objective (31) et les effets (32) de la mesure nationale sont les principaux éléments à prendre en
considération.

58. Il me semble que, dans la présente affaire, la Cour peut limiter son analyse à l’article 49 TFUE.

59. Certes, ainsi que le relève la juridiction de renvoi, les dispositions attaquées sont également applicables aux établissements d’enseignement supérieur établis dans des pays étrangers souhaitant proposer des cours en Lettonie à titre temporaire. Cependant, il est difficilement contestable que ces dispositions (et la réglementation dont elles font partie) ont été adoptées dans le but principal de régir les activités d’établissements établis (ou désireux de s’établir) en Lettonie.

60. Ce sont également ces établissements qui, dans la plupart des cas, subiront les effets des dispositions attaquées. En effet, pour être en mesure de proposer des cours d’enseignement supérieur, les établissements doivent normalement se doter de structures administratives et logistiques d’une certaine importance et obtenir des autorités publiques les autorisations pertinentes pour délivrer des diplômes, certificats ou autres titres valables. Il ne s’agit pas d’un type de service qui peut être
facilement proposé de manière ponctuelle, temporaire ou irrégulière (33).

61. Cela ne veut pas dire que la fourniture transfrontalière de tels services soit rare ni, a fortiori, impossible. En effet, l’évolution exponentielle des cours dispensés sur Internet connue au cours des dernières années (et qui pourrait s’intensifier consécutivement à l’expérience acquise lors de la récente pandémie) est un exemple remarquable de l’existence d’un tel marché. Pour autant, à l’heure actuelle, la grande majorité des établissements dispensant des cours d’enseignement supérieur le
font dans le pays où ils ont un siège. Les prestations de services transfrontalières constituent, à ce jour, une partie relativement modeste de l’ensemble de leurs activités économiques.

62. En outre, il n’est pas à exclure que la question puisse aussi être abordée du point de vue des destinataires des services, ce qui pourrait également justifier une appréciation au regard de l’article 56 TFUE (34). Cela reviendrait à évaluer l’incidence qu’une mesure nationale telle que celle en cause est susceptible d’avoir sur le droit des citoyens de l’Union de circuler librement dans l’Union, à titre temporaire, en vue de suivre des cours d’enseignement supérieur. On peut supposer qu’au
moins une partie de ces étudiants « internationaux » potentiels pourraient uniquement, ou du moins préféreraient, suivre (tout ou partie) des cours dans d’autres langues que le letton. Des données récentes de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) montrent l’existence d’une population importante d’étudiants internationaux en Lettonie (35), dont une partie pourrait manifestement subir les effets des dispositions attaquées.

63. À cet égard, le gouvernement letton insiste sur le fait que l’article 56, paragraphe 3, de la loi sur les établissements d’enseignement supérieur garantit, dans la plupart des cas, la possibilité pour les étudiants étrangers de suivre les cours dans d’autres langues que le letton, et notamment dans les langues officielles d’autres États membres de l’Union. Il s’agit d’un point qui, il faut l’admettre, n’est pas tout à fait clair sur le fondement des informations figurant dans le dossier de
l’affaire.

64. Toutefois, cet aspect est peu pertinent dans ce contexte puisque, selon moi, les limitations les plus importantes découlant directement des dispositions attaquées sont celles qui sont imposées à certains prestataires de services, à savoir les établissements d’enseignement supérieur. C’est en effet leur liberté économique qui est principalement entravée du fait de la mesure nationale en cause, et c’est en réalité cette question qui semble être au cœur du litige dont est saisie la juridiction
de renvoi.

65. En toute hypothèse, compte tenu de la similarité des deux « régimes » régissant le droit d’établissement et la libre prestation de services, je ne vois pas comment une analyse de la compatibilité des dispositions attaquées avec le droit de l’Union sous l’angle de l’article 56 TFUE pourrait différer significativement d’une analyse sous l’angle de l’article 49 TFUE (36).

66. En conclusion, je suggère à la Cour, également pour des raisons d’économie de la procédure, d’apprécier la compatibilité avec le droit de l’Union des dispositions attaquées au regard de l’article 49 TFUE.

c) L’article 16 de la Charte

67. Dans sa demande de décision préjudicielle, la juridiction de renvoi interroge également la Cour sur la compatibilité des dispositions attaquées avec l’article 16 de la Charte. Cette disposition, intitulée « Liberté d’entreprise », dispose que « [l]a liberté d’entreprise est reconnue conformément au droit de l’Union et aux législations et pratiques nationales ».

68. À cet égard, je ne crois pas que, dans la présente affaire, une appréciation spécifique centrée sur l’article 16 de la Charte soit nécessaire ou appropriée.

69. Tout d’abord, les articles 49 et 56 TFUE sont, à tout le moins dans une certaine mesure, une manifestation de la liberté énoncée à l’article 16 de la Charte. En effet, la Cour a systématiquement jugé qu’un examen des restrictions introduites par des mesures nationales au titre des articles 49 et 56 TFUE couvre également les éventuelles restrictions de l’exercice des droits et libertés prévus, notamment, à l’article 16 de la Charte, de sorte qu’un examen séparé de la liberté d’entreprise
n’est généralement pas nécessaire (37).

70. En outre, il ne faut pas perdre de vue que l’article 16 de la Charte reconnaît la liberté d’entreprise « conformément au droit de l’Union et aux législations [...] nationales ». Ainsi, afin de déterminer la portée de cette liberté, l’article 16 de la Charte renvoie notamment au droit de l’Union, ce qui inclut évidemment des dispositions telles que les articles 49 et 56 TFUE (38).

71. Enfin, ni dans la demande de décision préjudicielle ni dans les observations présentées dans le cadre de la présente procédure, je n’ai pu identifier aucun aspect de l’incompatibilité alléguée des dispositions attaquées avec le droit de l’Union qui ne relèverait pas pleinement du champ d’application des articles 49 et 56 TFUE. En d’autres termes, je n’ai trouvé aucun argument concernant spécifiquement une possible violation de l’article 16 de la Charte (39) en plus de la protection des
droits économiques des prestataires de services basés à l’étranger.

72. Au vu de ces considérations, je limiterai, dans les sections suivantes des présentes conclusions, mon analyse à l’examen de la compatibilité des mesures nationales en cause avec l’article 49 TFUE.

2. Sur le fond

73. Dans les sections qui suivent, j’examinerai si les dispositions attaquées donnent lieu à une restriction au sens de l’article 49 TFUE et, dans l’affirmative, si cette restriction peut être justifiée au regard de l’article 4, paragraphe 2, TUE.

a) Existence d’une restriction

74. À première vue, une telle réglementation introduit une restriction au droit d’établissement garanti par l’article 49 TFUE. Conformément à la jurisprudence de la Cour, toute mesure qui interdit, gêne ou rend moins attrayant l’exercice de la liberté d’établissement doit être considérée comme étant une restriction à cette liberté (40).

75. Dans la présente affaire, les dispositions attaquées rendent plus difficile, pour certaines entreprises établies à l’étranger, un déménagement vers la Lettonie ou l’ouverture d’un autre établissement en Lettonie. Comme le relèvent à juste titre les requérants au principal, dans la mesure où les cours doivent être dispensés (presque exclusivement) en letton, de nombreux établissements d’enseignement supérieur étrangers ne pourront pas utiliser une partie (probablement importante) de leur
personnel administratif et enseignant en Lettonie. En outre, les établissements d’enseignement supérieur étrangers sont dans l’impossibilité de proposer une gamme de services plus diversifiée et plus compétitive, tels que des cours dispensés dans d’autres langues, malgré une demande importante en ce sens (41).

76. Au vu de ce qui précède, je conclus que, dans la mesure où elles rendent plus difficile et moins attrayant l’exercice de la liberté d’établissement des établissements d’enseignement supérieur basés dans d’autres États membres, les dispositions attaquées donnent lieu à une restriction au sens de l’article 49 TFUE.

b) Justification

77. Ainsi qu’il résulte d’une jurisprudence constante de la Cour, une restriction à la liberté d’établissement ne saurait être admise qu’à la condition, premièrement, d’être justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général et, deuxièmement, de respecter le principe de proportionnalité. S’agissant de la proportionnalité, la mesure nationale doit être propre à garantir, de façon cohérente et systématique, la réalisation de l’objectif poursuivi et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire
pour l’atteindre. En outre, la mesure nationale doit être proportionnée stricto sensu en ce qu’elle doit assurer un juste équilibre entre les intérêts en jeu, à savoir, d’une part, l’intérêt poursuivi par l’État avec la mesure en cause et, d’autre part, celui des personnes lésées. Il incombe à l’État membre concerné de démontrer que ces conditions cumulatives sont remplies (42).

78. En l’espèce, le gouvernement letton a expliqué que les dispositions attaquées sont l’expression de son souhait de protéger et de promouvoir l’emploi de la langue officielle de l’État. Ce gouvernement souligne également que la langue officielle devrait être considérée comme faisant partie de son identité nationale et invoque, dans ce contexte, les dispositions de l’article 4, paragraphe 2, TUE.

79. À cet égard, il y a lieu de relever, d’emblée, que l’Union est tenue, conformément à l’article 4, paragraphe 2, TUE, de respecter l’identité nationale des États membres, inhérente à leurs structures fondamentales à la fois politiques et constitutionnelles (43). La Cour a déjà admis que l’identité nationale d’un État membre peut inclure la (ou les) langue(s) officielle(s) de celui-ci (44). Partant, l’objectif visant à promouvoir et à stimuler l’emploi de cette (ou de ces) langue(s)
constitue, au sein de l’ordre juridique de l’Union, un intérêt légitime susceptible de justifier une restriction à une ou à plusieurs libertés de circulation (45). Par conséquent, le droit de l’Union ne s’oppose pas à l’adoption d’une politique qui vise la protection et la promotion d’une ou plusieurs langues officielles d’un État membre (46).

80. Il ne s’ensuit pas pour autant que, en vertu de l’article 4, paragraphe 2, TUE, toute mesure nationale s’inscrivant dans une politique de protection et de promotion de la ou des langues officielles d’un État membre soit automatiquement et intrinsèquement compatible avec le droit de l’Union.

81. À ce stade, une brève analyse de l’article 4, paragraphe 2, TUE peut se justifier.

1) Certaines considérations succinctes relatives à l’article 4, paragraphe 2, TUE

82. À ce jour, la Cour n’a pas développé la notion d’« identité nationale », ni la nature et la portée de la « clause d’identité nationale » énoncée à l’article 4, paragraphe 2, TUE. Néanmoins, eu égard à son libellé, et compte tenu des affaires jugées jusqu’ici par la Cour, certains aspects de (voire limitations inhérentes à) l’article 4, paragraphe 2, TUE méritent d’être soulignés.

83. Premièrement, en ce qui concerne la nature de l’article 4, paragraphe 2, TUE, il me semble que cette disposition revêt avant tout une double nature. D’une part, elle impose au législateur de l’Union de tenir compte de l’identité nationale des États membres lors de l’adoption d’une réglementation. Logiquement, une obligation analogue doit exister à l’égard de toutes les institutions et organes de l’Union lorsqu’ils adoptent d’autres actes juridiquement contraignants. À cet égard, l’identité
nationale peut donc fonctionner également comme paramètre de validité : tout acte de l’Union qui entrerait en conflit irrémédiable avec l’identité nationale d’un ou de plusieurs États membres serait invalide pour violation de l’article 4, paragraphe 2, TUE. D’autre part, l’article 4, paragraphe 2, TUE impose aux institutions et organes de l’Union (y compris le pouvoir judiciaire de l’Union) de tenir compte de l’identité nationale des États membres lorsqu’ils interprètent et appliquent le droit de
l’Union (47).

84. Il demeure toutefois difficile de savoir si et, le cas échéant, dans quelle mesure, l’article 4, paragraphe 2, TUE peut être interprété comme introduisant une clause horizontale ou générale que les États membres peuvent invoquer pour valablement prétendre à des dérogations aux règles de l’Union. Cependant, dans la mesure où (en l’occurrence) le droit de l’Union peut être interprété d’une manière qui permet, en principe, de tenir dûment compte des aspects d’identité nationale invoqués par le
gouvernement letton lors de l’interprétation et de l’application des règles pertinentes de l’Union, il n’est pas nécessaire d’examiner ce point dans les présentes conclusions.

85. Deuxièmement, s’agissant de la portée de cette disposition, il ressort clairement du libellé de l’article 4, paragraphe 2, TUE qu’il ne peut être invoqué qu’à l’égard d’éléments constitutionnels essentiels d’un État membre. En effet, cette disposition fait référence à l’identité nationale des États membres inhérente à leurs « structures fondamentales politiques et constitutionnelles » (48). C’est ce que confirme également la référence, à l’article 4, paragraphe 2, TUE, à l’obligation de
l’Union de « respecte[r] les fonctions essentielles [des États membres] » (49).

86. Selon moi, il n’appartient pas à l’Union de déterminer, pour chaque État membre, les éléments qui font partie de ce noyau d’identité nationale. Les États membres disposent à cet égard d’une importante marge de manœuvre (50). Toutefois, le pouvoir d’appréciation des États membres ne saurait être sans limites. À défaut, l’article 4, paragraphe 2, TUE constituerait une clause d’exonération bien trop commode des règles et principes des traités de l’Union, qui pourrait être déclenchée par tout
État membre à tout moment. L’obligation pour l’Union de « respecter » l’identité nationale des États membres ne saurait équivaloir au droit d’un État membre d’écarter le droit de l’Union à sa discrétion.

87. Troisièmement, les éléments essentiels de l’identité nationale invoqués par un État membre doivent nécessairement être compatibles avec le cadre constitutionnel de l’Union et, plus particulièrement, avec ses valeurs fondatrices (article 2 TUE) et avec ses objectifs (article 3 TUE). L’article 4, paragraphe 2, TUE énonce les principes directeurs gouvernant les relations entre l’Union et les États membres (51) et ne saurait être interprété comme une nouvelle définition de ce que l’Union est et
de ce qu’elle représente. En particulier, en ce qui concerne les valeurs fondatrices, les États membres les ont eux-mêmes acceptées (une nouvelle fois avec le traité de Lisbonne) en tant que valeurs qui leur sont également « communes ». Par conséquent, l’article 4, paragraphe 2, TUE ne saurait être considéré comme dérogeant aux articles 2 et 3 TUE (52).

88. Quatrièmement, même lorsque cette disposition est invoquée à l’égard de mesures nationales visant à protéger un véritable élément de l’identité nationale, et lorsque cet élément est, dans l’ensemble, conforme au cadre constitutionnel de l’Union, l’analyse de compatibilité entre la mesure nationale en cause et le droit de l’Union ne saurait s’arrêter là. D’autres aspects des revendications des États membres fondées sur l’article 4, paragraphe 2, TUE pourraient, en fonction des règles de
l’Union susceptibles de s’appliquer aux circonstances particulières de l’espèce, faire l’objet d’un contrôle juridictionnel.

89. Dans des cas comme celui de l’espèce, lorsqu’un État membre invoque l’article 4, paragraphe 2, TUE en tant que justification d’une éventuelle restriction aux libertés du marché intérieur, il ressort de la jurisprudence (53) (en général approuvée par la doctrine (54)) que la mesure nationale doit faire l’objet du traditionnel contrôle de proportionnalité.

90. En particulier, s’il appartient aux gouvernements des États membres de décider du niveau auquel ils entendent assurer la protection de l’intérêt général en cause (55), les questions de savoir i) si les mesures nationales contribuent de manière significative à la réalisation de l’objectif déclaré ; ii) s’il peut exister d’autres mesures également susceptibles de le faire tout en étant moins restrictives des libertés du marché intérieur, et iii) si les mesures nationales pourraient avoir des
répercussions disproportionnées sur les autres personnes concernées doivent pouvoir faire l’objet d’un contrôle juridictionnel.

91. Cinquièmement, dans un cas comme celui de l’espèce, je ne crois pas qu’il appartienne à la Cour de parvenir à une conclusion définitive sur la proportionnalité des dispositions attaquées. Les juridictions nationales compétentes sont, à mon sens, les mieux placées pour mettre en balance les divers éléments de droit et de fait propres à l’État membre concerné, afin de vérifier si les mesures nationales en cause satisfont au critère de proportionnalité (56).

92. L’identité nationale résulte normalement de l’histoire, de la culture et des caractéristiques sociopolitiques d’un pays déterminé. Il peut ne pas être aisé, pour une juridiction supranationale, de saisir pleinement l’importance d’un élément donné de l’identité nationale, d’identifier le niveau de protection souhaité par les autorités nationales et d’évaluer s’il existe un rapport raisonnable entre l’objectif poursuivi et les moyens utilisés à cette fin.

93. Ainsi, lorsqu’une véritable revendication fondée sur une identité nationale est mise en avant, et pour autant que l’intérêt national protégé soit, dans l’ensemble, compatible avec le cadre constitutionnel de l’Union, il appartiendrait principalement aux juridictions nationales compétentes de procéder à l’appréciation de la proportionnalité. Bien évidemment, cela ne signifie pas que la Cour ne puisse pas fournir aux juridictions nationales compétentes tous les éléments d’interprétation
susceptibles de leur être utiles pour procéder à cette analyse (57).

94. C’est au regard de ces principes qu’il convient d’examiner les arguments que le gouvernement letton tire de l’article 4, paragraphe 2, TUE.

2) Justification de la restriction dans la présente affaire

95. D’emblée, il ne fait guère de doute que les dispositions attaquées sont véritablement destinées à protéger et à promouvoir l’emploi de la langue officielle de l’État : le letton. Il s’agit, ainsi que je l’ai mentionné au point 79 des présentes conclusions, d’un intérêt légitime susceptible de justifier une restriction au droit d’établissement consacré à l’article 49 TFUE.

96. Cependant, l’appréciation relative à la proportionnalité des dispositions attaquées n’est nullement évidente. Par conséquent, il s’agit d’une tâche qu’il est, selon moi, préférable de laisser à l’appréciation de la juridiction de renvoi.

97. Néanmoins, en vue de fournir des indications utiles à cette juridiction, je vais à présent exposer quelques considérations, eu égard aux particularités des dispositions attaquées.

98. Premièrement, c’est, de manière générale, sans difficulté que j’arrive à la conclusion que la mesure attaquée est, en principe, propre à atteindre l’objectif de protection et de promotion de l’emploi de la langue officielle de l’État. En effet, en exigeant des enseignants et des étudiants qu’ils utilisent généralement le letton pendant les cours, elle assure l’emploi et la diffusion de cette langue.

99. Cependant, les requérants au principal et la Commission expriment des doutes quant à l’aptitude de cette mesure nationale à atteindre cet objectif de manière suffisamment cohérente et systématique. En particulier, ils font valoir qu’il n’existe aucune raison objective d’accorder un traitement particulier à deux établissements privés d’enseignement tels que l’école supérieure de sciences économiques de Riga et l’école supérieure de droit de Riga, tout en refusant un traitement analogue à
d’autres établissements privés (y compris ceux basés à l’étranger). En outre, ils observent que, dans la réglementation nationale, le régime linguistique des établissements d’enseignement supérieur est plus strict que le régime équivalent applicable aux établissements d’enseignement primaire et secondaire. Selon eux, ce n’est pas raisonnable : il semblerait justement préférable d’atteindre l’objectif de promotion et de protection de l’emploi de la langue officielle par l’adoption d’un régime plus
rigoureux pour les établissements d’enseignement primaire et secondaire que pour les établissements d’enseignement supérieur.

100. Je considère que ces arguments présentent une certaine pertinence. Je dois toutefois reconnaître que le dossier de l’affaire ne contient pas suffisamment d’éléments sur ces deux aspects (les raisons de la place particulière accordée à l’école supérieure de sciences économiques de Riga et à l’école supérieure de droit de Riga, ainsi que le régime applicable aux établissements d’enseignement primaire et secondaire) pour me permettre d’adopter une position plus ferme en ce qui concerne la
cohérence du système dans son ensemble. Je pense qu’il appartient au juge national d’exercer son contrôle sur ce point.

101. Deuxièmement, la question de savoir si les dispositions attaquées sont nécessaires pour atteindre l’objectif déclaré est, à mon avis, plus complexe.

102. M^es doutes découlent principalement du fait que la mesure attaquée semble reposer sur la prémisse que, pour promouvoir l’emploi de la langue officielle de l’État, il faudrait inévitablement « sacrifier » (ou du moins restreindre significativement) l’emploi d’autres langues dans l’enseignement supérieur. Je ne partage pas ce point de vue.

103. Les avantages et inconvénients respectifs du monolinguisme et du multilinguisme font l’objet de nombreux travaux scientifiques et il ne m’appartient certainement pas de me prononcer à cet égard. Je me bornerai à observer que les recherches modernes semblent généralement convenir que l’apprentissage de deux ou plusieurs langues, en particulier à un jeune âge, n’entraîne pas de retard dans le processus d’apprentissage et que les personnes bilingues (ou multilingues) sont généralement meilleures
dans l’apprentissage de langues supplémentaires (58). Cela suggérerait qu’une mesure de protection et de promotion d’une langue déterminée ne doit pas être au détriment d’autres langues.

104. À cet égard, j’observe que les exceptions à l’obligation d’enseigner dans la langue officielle de l’État sont relativement peu nombreuses et d’une portée assez limitée. Les dispositions attaquées ont pour effet d’imposer un monolinguisme de fait dans le domaine de l’enseignement supérieur, y compris dans le secteur privé. La mesure nationale apparaît dès lors assez radicale, et donc éventuellement excessive (59).

105. Par exemple, je me demande si un certain élargissement et un certain assouplissement des exceptions prévues à l’article 56, paragraphe 3, de la loi sur les établissements d’enseignement supérieur ne garantiraient pas la promotion et la protection de la langue officielle de l’État tout en étant moins restrictifs à l’égard des institutions établies dans d’autres États membres.

106. Troisièmement et pour finir, je ne suis pas certain que la mise en balance des avantages des dispositions attaquées relatives à la promotion et à la protection de la langue officielle de l’État, d’une part, et des inconvénients subis par les différentes catégories de personnes et d’entreprises lésées par lesdites dispositions, d’autre part, penche en faveur des premiers.

107. En effet, d’un côté de la balance se trouve l’intention (assurément légitime) de promouvoir la langue nationale d’un État membre et de préserver, par ce biais, la culture et l’identité nationale du pays. De l’autre côté de la balance se trouvent cependant plusieurs autres intérêts publics et privés vis-à-vis desquels la mesure constitue une grave restriction ou ingérence.

108. Un certain nombre de ces intérêts sont protégés par le droit de l’Union ainsi que par la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, et (je suppose) également en vertu du droit national letton. En ce qui concerne le droit de l’Union, certains de ces intérêts sont identifiés dans la Charte comme étant liés à des droits ou à des libertés fondamentaux (60). Indépendamment des libertés économiques des prestataires et des
destinataires des services (qui, comme je l’ai mentionné, sont également consacrées à l’article 16 de la Charte) qui viennent d’être examinées, l’incidence sur les droits et libertés ci-après ne semble pas négligeable.

109. Tout d’abord, ladite mesure restreint la liberté académique des enseignants (énoncée à l’article 13 de la Charte) ainsi que le droit des personnes et des sociétés de créer des établissements d’enseignement (énoncée à l’article 14, paragraphe 3, de la Charte). En outre, les dispositions attaquées ont également un effet sur la possibilité pour les étudiants eux-mêmes de choisir, lorsque c’est possible, un enseignement conforme à leurs « convictions pédagogiques » (ce qui peut inclure un emploi
plus intensif de langues étrangères dans les cours d’enseignement supérieur). Bien qu’un tel droit ne soit pas expressément proclamé dans la Charte, j’incline à penser qu’il peut être considéré comme étant implicite dans le « droit à l’éducation » que garantit l’article 14, paragraphe 1, de la Charte à « [t]oute personne », lorsque cette disposition est lue conjointement avec le paragraphe 3 du même article (61).

110. De plus, les dispositions attaquées créent une discrimination fondée sur la langue, forme de discrimination interdite par l’article 21, paragraphe 1, de la Charte, au détriment des non‑nationaux employés (ou employables) dans le secteur de l’enseignement supérieur. Dans ce contexte, il n’est guère nécessaire de rappeler que les exigences linguistiques en matière d’accès à une activité économique peuvent souvent donner lieu à une discrimination indirecte fondée sur la nationalité, dès lors
qu’elles sont plus facilement remplies par les professionnels locaux que par les professionnels étrangers.

111. Par ailleurs, je tiens à souligner que la notion de « diversité linguistique », que l’Union est tenue de respecter en vertu de l’article 22 de la Charte et de l’article 3, paragraphe 3, TUE, comporte deux aspects. Cette notion ne saurait être comprise comme une simple expression du principe d’égalité des États membres devant les traités, énoncé à l’article 4, paragraphe 2, TUE, qui implique donc que l’Union respecte leurs langues officielles et considère celles-ci comme étant sur un pied
d’égalité. Elle revêt en effet un aspect supplémentaire : le respect des langues minoritaires.

112. Il s’agit là d’une question qui, à ma connaissance, est cruciale en l’espèce, en raison de l’existence d’une importante minorité russophone en Lettonie. À cet égard, je dois rappeler que la protection des langues minoritaires est une valeur consacrée par plusieurs dispositions du droit primaire de l’Union (dont l’article 2 TUE et l’article 21, paragraphe 1, de la Charte) ainsi que dans de nombreux instruments internationaux que l’Union et/ou les États membres ont signés (62).

113. Les dispositions attaquées, en empêchant les établissements d’enseignement supérieur financés par des fonds privés de dispenser des cours dans cette langue, me semblent avoir une incidence significative sur les droits linguistiques de cette minorité. Il en va d’autant plus ainsi que les exceptions prévues à l’article 56, paragraphe 3, de la loi sur les établissements d’enseignement supérieur ne s’appliquent pas à la langue russe, dès lors qu’il ne s’agit pas d’une langue officielle de l’Union.

114. Cela étant dit, comme je l’ai expliqué, il appartient en définitive à la juridiction de renvoi d’apprécier comme il se doit et, le cas échéant, de mettre en balance les uns avec les autres, les éléments illustrés aux points précédents.

115. Au vu de ce qui précède, je propose à la Cour de répondre aux questions préjudicielles en ce sens qu’une réglementation nationale qui, afin de développer et de promouvoir la langue officielle de l’État, impose, sous réserve de certaines exceptions, aux établissements d’enseignement supérieur financés, pour l’essentiel, par des fonds privés de proposer des cours dans cette seule langue est compatible avec le droit de l’Union pour autant qu’elle soit propre et nécessaire à la réalisation de
l’objectif déclaré et assure un juste équilibre entre les intérêts en jeu.

116. En guise de conclusion, qu’il me soit permis de formuler une ultime observation. Je voudrais revenir sur ce que j’ai indiqué dans mon introduction. Je suis tout à fait d’accord avec l’avocat général Darmon lorsqu’il considère qu’il est essentiel de sauvegarder la richesse culturelle de l’Europe et d’assurer la diversité de son patrimoine linguistique (63). Cela étant dit, je ne crois pas que les États membres servent bien ce noble objectif en imposant un monolinguisme de fait dans un secteur
d’activité économique donné, même lorsque ce secteur est celui de la fourniture de cours d’enseignement supérieur. Il n’est dans l’intérêt ni des États membres ni de l’Union de créer (pour utiliser une fois encore la métaphore susmentionnée) 27 « îlots » unilingues (ou bilingues ou trilingues) au sein de l’Union. Telles ne sont probablement pas la diversité et la richesse que nous souhaitons promouvoir dans une « union sans cesse plus étroite » entre les peuples de l’Europe. Il n’existe, en effet,
aucune relation binaire d’incompatibilité intrinsèque entre la poursuite de l’intégration et la préservation de la diversité du patrimoine linguistique et culturel de l’Europe.

V. Conclusion

117. En conclusion, je propose à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Cour constitutionnelle, Lettonie) de la manière suivante :

Une réglementation nationale qui, afin de développer et de promouvoir la langue officielle de l’État, impose, sous réserve de certaines exceptions, aux établissements d’enseignement supérieur financés, pour l’essentiel, par des fonds privés de proposer des cours dans cette seule langue est compatible avec le droit de l’Union pour autant qu’elle soit propre et nécessaire à la réalisation de l’objectif déclaré et assure un juste équilibre entre les intérêts en jeu.

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1 Langue originale : l’anglais.

2 Résolution du 16 octobre 1981 (JO 1981, C 287, p. 106).

3 Voir, plus en détail et avec d’autres références, van der Jeught, S., EU Language Law, Europa Law Publishing, 2015, p. 55 à 77.

4 Voir conclusions de l’avocate générale Kokott dans l’affaire Italie/Commission (C‑566/10 P, EU:C:2012:368, point 2).

5 Voir conclusions de l’avocat général Bobek dans l’affaire An tAire Talmhaíochta Bia agus Mara e.a. (C‑64/20, EU:C:2021:14, points 74 et 79 ainsi que jurisprudence citée).

6 Mise en italique par mes soins.

7 JO 2006, L 376, p. 36.

8 Latvijas Vēstnesis, 1995, n^o 179.

9 Latvijas Vēstnesis, 2018, n^o 132.

10 Latvijas Vēstnesis, 1995, n^o 164/165.

11 Latvijas Vēstnesis, 2018, n^o 220.

12 Voir, entre autres, récemment, arrêts du 25 juin 2020, Ministerio Fiscal (Autorité susceptible de recevoir une demande de protection internationale) (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, point 48), et du 9 septembre 2021, Toplofikatsia Sofia e.a. (C‑208/20 et C‑256/20, EU:C:2021:719, point 31).

13 Voir, notamment, arrêts du 24 octobre 2013, Stoilov i Ko (C‑180/12, EU:C:2013:693, points 39 à 48), et du 27 février 2014, Pohotovosť (C‑470/12, EU:C:2014:101, point 33).

14 Voir, notamment, arrêt du 27 juin 2013, Di Donna (C‑492/11, EU:C:2013:428, points 27 à 32), et ordonnance du 3 mars 2016, Euro Bank (C‑537/15, non publiée, EU:C:2016:143, points 34 et 35).

15 Voir points 16, 17 et 20 des présentes conclusions.

16 Voir, entre autres, arrêt du 10 décembre 2018, Wightman e.a. (C‑621/18, EU:C:2018:999, points 26 et 27 ainsi que jurisprudence citée).

17 Voir point 20 des présentes conclusions.

18 Voir, par analogie, arrêts du 19 novembre 2009, Filipiak (C‑314/08, EU:C:2009:719, points 40 à 46), et du 8 septembre 2010, Winner Wetten (C‑409/06, EU:C:2010:503, points 29 à 41).

19 Conclusions de l’avocat général Tesauro dans les affaires Decker (C‑120/95 et C‑158/96, EU:C:1997:399, point 17).

20 Voir, notamment, arrêts du 13 novembre 2003, Neri (C‑153/02, EU:C:2003:614) ; du 16 avril 2013, Las (C‑202/11, EU:C:2013:239) ; du 21 juin 2016, New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464), et du 11 juin 2020, KOB (C‑206/19, EU:C:2020:463).

21 Voir, notamment, arrêt du 6 novembre 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commission, Commission/Scuola Elementare Maria Montessori et Commission/Ferracci (C‑622/16 P à C‑624/16 P, EU:C:2018:873, point 105 et jurisprudence citée). Voir également conclusions de l’avocat général Bobek dans l’affaire Kirschstein (C‑393/17, EU:C:2018:918, points 52 à 59).

22 Voir, très récemment, arrêt du 6 octobre 2020, Commission/Hongrie (Enseignement supérieur) (C‑66/18, EU:C:2020:792, points 160 à 163 et jurisprudence citée).

23 Voir, notamment, considérant 6 de la directive « services ». Voir également, en ce sens, arrêt du 30 janvier 2018, X et Visser (C‑360/15 et C‑31/16, EU:C:2018:44, point 107).

24 Voir, notamment, arrêt du 16 juin 2015, Rina Services e.a. (C‑593/13, EU:C:2015:399).

25 Voir également point 45 des présentes conclusions.

26 Voir, par analogie, conclusions de l’avocate générale Kokott dans l’affaire Commission/Hongrie (Enseignement supérieur) (C‑66/18, EU:C:2020:172, point 165).

27 Mise en italique par mes soins.

28 Voir, en général, conclusions de l’avocat général Wahl dans l’affaire Čepelnik (C‑33/17, EU:C:2018:311, points 49 à 53). Plus particulièrement, en matière de services d’enseignement, voir conclusions de l’avocate générale Kokott dans l’affaire Commission/Hongrie (Enseignement supérieur) (C‑66/18, EU:C:2020:172, points 165 à 169).

29 Voir, par analogie, arrêt du 13 novembre 2018, Čepelnik (C‑33/17, EU:C:2018:896, point 36).

30 Voir, notamment, arrêt du 11 juin 2020, KOB (C‑206/19, EU:C:2020:463, point 22 et jurisprudence citée).

31 Voir, à cet égard, arrêt du 6 mars 2018, SEGRO et Horváth (C‑52/16 et C‑113/16, EU:C:2018:157, point 53 et jurisprudence citée).

32 Voir, à cet égard, arrêt du 30 janvier 2020, Anton van Zantbeek (C‑725/18, EU:C:2020:54, point 21).

33 Arrêt du 30 novembre 1995, Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411, point 27).

34 Voir, à cet égard, arrêts du 2 février 1989, Cowan (186/87, EU:C:1989:47, point 15), et du 18 juin 2019, Autriche/Allemagne (C‑591/17, EU:C:2019:504, point 138 et jurisprudence citée).

35 Voir OCDE, Regards sur l’éducation 2021 : les indicateurs de l’OCDE, Éditions OCDE, Paris, 2021. Voir également les données publiées sur le site Internet de l’OCDE à l’adresse suivante : https://data.oecd.org/fr/students/etudiants-en-mobilite-internationale.htm (dernière consultation le 13 décembre 2021).

36 Voir, par analogie, conclusions de l’avocat général Szpunar dans les affaires jointes X et Visser (C‑360/15 et C‑31/16, EU:C:2017:397, point 92).

37 Voir, à cet égard, arrêt du 20 décembre 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, point 50 et jurisprudence citée).

38 Voir, à cet égard, arrêt du 13 février 2014, Sokoll-Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68, points 22 et 23).

39 Voir, dans le même sens, conclusions de l’avocat général Wahl dans l’affaire Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:442, points 59 et 60).

40 Voir, notamment, arrêt du 6 octobre 2020, Commission/Hongrie (Enseignement supérieur) (C‑66/18, EU:C:2020:792, point 167 et jurisprudence citée).

41 Voir, par analogie, arrêt du 5 octobre 2004, CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586, points 12 à 14).

42 Voir, à cet égard, arrêt du 6 octobre 2020, Commission/Hongrie (Enseignement supérieur) (C‑66/18, EU:C:2020:792, points 178 et 179 ainsi que jurisprudence citée).

43 Voir arrêt récent du 14 décembre 2021, Stolichna obshtina, rayon « Pancharevo » (C‑490/20, EU:C:2021:1008, point 54).

44 Voir, à cet égard, arrêts du 12 mai 2011, Runevič-Vardyn et Wardyn (C‑391/09, EU:C:2011:291, point 86), et du 16 avril 2013, Las (C‑202/11, EU:C:2013:239, point 26).

45 Arrêts du 12 mai 2011, Runevic-Vardyn et Wardyn (C‑391/09, EU:C:2011:291, point 87), et du 16 avril 2013, Las (C‑202/11, EU:C:2013:239, point 27).

46 Arrêts du 12 mai 2011, Runevic-Vardyn et Wardyn (C‑391/09, EU:C:2011:291, point 85), et du 16 avril 2013, Las (C‑202/11, EU:C:2013:239, point 25).

47 Sur ces questions, voir également conclusions de l’avocat général Saugmandsgaard Øe dans l’affaire Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:77, points 47 et 48). En doctrine, voir, notamment, Di Federico, G., « The Potential of Article 4(2) TEU in the Solution of Constitutional Clashes Based on Alleged Violations of National Identity and the Quest for Adequate (Judicial) Standards », European Public Law, 2019, p. 365.

48 Mise en italique par mes soins.

49 Mise en italique par mes soins. Voir, également, conclusions de l’avocat général Saugmandsgaard Øe dans l’affaire Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:77, note en bas de page 114).

50 Voir, sur ce point, conclusions de l’avocate générale Kokott dans l’affaire Stolichna obshtina, rayon « Pancharevo » (C‑490/20, EU:C:2021:296, points 70 à 73).

51 Ainsi qu’il découle également de l’intitulé « Relations entre l’Union et les États membres » de l’article I-5 du projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe, qui a inspiré l’actuel article 4, paragraphe 2, TUE. Sur cette question en général, voir von Bogdandy, A., et Schill, S., « Overcoming absolute primacy : Respect for national identity under the Lisbon Treaty », Common Market Law Review, 2011, p. 1425 à 1427.

52 Voir, dans le même sens, conclusions de l’avocate générale Kokott dans l’affaire Stolichna obshtina, rayon « Pancharevo » (C‑490/20, EU:C:2021:296, point 73).

53 Voir, entre autres, arrêts du 12 mai 2011, Runevič-Vardyn et Wardyn (C‑391/09, EU:C:2011:291, points 83 à 93), et du 21 juin 2016, New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464, points 53 à 56).

54 Voir, avec d’autres références, Millet, F. X., « Successfully Articulating National Constitutional Identity Claims : Strait Is the Gate and Narrow Is the Way », European Public Law, 2021, p. 592 et 593.

55 Voir, à cet égard, arrêt du 10 février 2009, Commission/Italie (C‑110/05, EU:C:2009:66, point 65). Dans ce contexte, je relève également que, selon une jurisprudence constante, « il n’est pas indispensable que la mesure restrictive édictée par les autorités d’un État membre corresponde à une conception partagée par l’ensemble des États membres en ce qui concerne les modalités de protection [de l’intérêt en cause] et [...], au contraire, la nécessité et la proportionnalité des dispositions
prises en la matière ne sont pas exclues au seul motif qu’un État membre a choisi un système de protection différent de celui adopté par un autre État » (voir arrêt du 22 décembre 2010, Sayn-Wittgenstein, C‑208/09, EU:C:2010:806, point 91 et jurisprudence citée).

56 Voir, notamment, arrêt du 2 juin 2016, Bogendorff von Wolffersdorff (C‑438/14, EU:C:2016:401, point 78).

57 Voir, notamment, arrêt du 4 juillet 2000, Haim (C‑424/97, EU:C:2000:357, point 58).

58 Je n’estime pas nécessaire de faire référence à un ouvrage spécifique sur cette question dès lors qu’une recherche assez rapide sur Internet fournira d’innombrables références provenant de sources fiables (pour autant qu’un juriste puisse en juger).

59 Voir conclusions de l’avocat général Jääskinen dans l’affaire Las (C‑202/11, EU:C:2012:456, points 64 et 78).

60 À cet égard, je rappelle que, selon une jurisprudence constante, « une mesure nationale qui est de nature à entraver l’exercice de la libre circulation des personnes ne peut être justifiée que lorsque cette mesure est conforme aux droits fondamentaux garantis par la Charte » (voir, récemment, arrêt du 14 décembre 2021, Stolichna obshtina, rayon « Pancharevo », C‑490/20, EU:C:2021:1008, point 58 et jurisprudence citée).

61 L’article 14, paragraphe 3, de la Charte fait référence au « droit des parents d’assurer l’éducation et l’enseignement de leurs enfants conformément à leurs convictions religieuses, philosophiques et pédagogiques [...] selon les lois nationales qui en régissent l’exercice » (mise en italique par mes soins). Il me semble que, si les parents disposent d’un tel droit en ce qui concerne l’éducation de leurs enfants, a fortiori un étudiant qui n’est plus mineur devrait avoir le droit de choisir
ses études en conformité avec ses convictions pédagogiques.

62 Voir, notamment, article 27 du pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (adopté par l’assemblée générale des Nations unies le 16 décembre 1966, et entré en vigueur le 3 janvier 1976).

63 Conclusions dans l’affaire Groener (379/87, non publiées, EU:C:1989:197, p. 3982).

| CJUE, Conclusions de l'avocat général M. N. Emiliou, présentées le 8 mars 2022., Procédure engagée par Boriss Cilevičs e.a., 08/03/2022, C-391/20

Synthèse

Analyses

Parties

Composition du Tribunal

Origine de la décision

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