CJUE, Conclusions de l'avocat général M. M. Szpunar, présentées le 16 décembre 2021., S contre Familienkasse Niedersachsen-Bremen der Bundesagentur für Arbeit., 16/12/2021, C-411/20

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. MACIEJ SZPUNAR

présentées le 16 décembre 2021 (1)

Affaire C‑411/20

contre

Familienkasse Niedersachsen-Bremen der Bundesagentur für Arbeit

[demande de décision préjudicielle formée par le Finanzgericht Bremen (tribunal des finances de Brême, Allemagne)]

« Renvoi préjudiciel – Libre circulation des personnes – Citoyenneté de l’Union – Égalité de traitement – Ressortissant d’un État membre sans activité économique séjournant sur le territoire d’un autre État membre depuis moins de trois mois – Exclusion de cette personne du bénéfice des prestations familiales – Règlement (CE) no 883/2004 – Article 4 – Égalité de traitement – Directive 2004/38/CE – Article 6 – Séjour de moins de trois mois – Article 24, paragraphe 2 – Dérogation à l’égalité de
traitement – Notion de “prestations d’assistance sociale” »

Table des matières

I. Introduction

II. Le cadre juridique

A. Le droit de l’Union

B. Le droit allemand

III. Les faits à l’origine du litige au principal, la question préjudicielle et la procédure devant la Cour

IV. Remarques liminaires

V. Analyse

A. Sur l’applicabilité de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38

1. Le contexte jurisprudentiel

a) Les arrêts Dano, Alimanovic et García-Nieto e.a.

b) L’arrêt Jobcenter Krefeld

2. Les particularités de la présente affaire

3. Le droit de séjour prévu à l’article 6 de la directive 2004/38

a) Remarques liminaires

b) La légalité du séjour au titre de l’article 6 de la directive 2004/38

4. Les allocations familiales en cause relèvent-elles de la notion de « prestations d’assistance sociale » au sens de la directive 2004/38 ?

a) La notion de « prestations d’assistance sociale »

b) L’approche du gouvernement allemand

B. Sur la conformité de la législation en cause au principal au droit à l’égalité de traitement prévu à l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38 et à l’article 4 du règlement no 883/2004

1. Sur l’articulation entre l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38 et l’article 4 du règlement no 883/2004

2. Sur l’existence d’une discrimination directe interdite par l’article 4 du règlement no 883/2004

C. Conclusion intermédiaire

D. Sur l’existence d’une discrimination interdite par l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38

1. Sur les arguments de la Commission relatifs à la comparabilité des situations en cause

2. Sur le caractère objectivement justifié ou non du refus en cause au principal

a) Sur les justifications alléguées par le gouvernement allemand : l’objectif de protection des finances publiques

b) Appréciation

1) Sur l’existence de risques avérés pour les finances publiques

2) Sur le caractère proportionné de la disposition nationale en cause au principal

VI. Conclusion

I. Introduction

1. Un État membre peut-il exclure les citoyens de l’Union européenne, ressortissants d’un autre État membre, du bénéfice des allocations familiales au cours des trois premiers mois de leur séjour dans cet État membre, s’ils ne perçoivent pas de revenus nationaux au cours de cette période, alors qu’un ressortissant dudit État membre qui retournerait dans celui-ci après avoir séjourné dans un autre État membre en vertu du droit de l’Union peut en bénéficier dès son retour sans percevoir de tels
revenus ?

2. Telle est la question posée par la juridiction de renvoi dans le cadre d’un litige opposant S, une ressortissante bulgare, à la Familienkasse Niedersachsen-Bremen der Bundesagentur für Arbeit (caisse d’allocations familiales pour la Basse-Saxe et Brême de l’Agence fédérale pour l’emploi, Allemagne, ci-après la « Familienkasse ») au sujet du refus de cette dernière de lui accorder des allocations familiales.

3. Dans ce contexte, la Cour est invitée à interpréter l’article 24 de la directive 2004/38/CE (2) et l’article 4 du règlement (CE) nº 883/2004 (3) et est amenée à déterminer si cette question s’insère pleinement dans la ligne jurisprudentielle ouverte par les arrêts Dano (4), (5) et García-Nieto e.a. (6).

4. Dans les présentes conclusions, j’expliquerai les raisons pour lesquelles je considère que l’exclusion des ressortissants d’autres États membres économiquement inactifs du bénéfice des allocations familiales, telle que celle en cause au principal, ne relève pas de cette ligne jurisprudentielle.

II. Le cadre juridique

A. Le droit de l’Union

5. Outre certaines dispositions de droit primaire, à savoir l’article 21, paragraphe 1, TFUE et l’article 7 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), l’article 1^er, sous z), l’article 3, paragraphe 1, sous j), l’article 4, l’article 11, paragraphes 1 et 3, et l’article 70 du règlement nº 883/2004, ainsi que l’article 6, l’article 7, paragraphe 1, sous b), l’article 14, paragraphe 1, et l’article 24 de la directive 2004/38 sont pertinents, dans le
cadre de la présente affaire.

B. Le droit allemand

6. L’article 62 de l’Einkommensteuergesetz (loi relative à l’impôt sur le revenu, ci-après l’« EStG »), dans sa version applicable aux circonstances du litige au principal, est libellé comme suit :

« (1) ^1S’agissant d’enfants au sens de l’article 63, a droit aux allocations familiales en vertu de la présente loi, toute personne

1. qui a son domicile ou sa résidence habituelle sur le territoire national

[...]

^2Pour pouvoir prétendre aux allocations familiales au titre du paragraphe 1, l’ayant droit doit être identifié au moyen du numéro d’identification qu’il s’est vu attribuer [...]. ^3L’attribution ultérieure du numéro d’identification a un effet rétroactif sur les mois pendant lesquels les conditions visées à la première phrase sont réunies.

(1a) ^1Si un ressortissant d’un autre État membre de l’[Union] ou d’un État auquel s’applique l’accord sur l’Espace économique européen établit son domicile ou sa résidence habituelle sur le territoire national, il ne peut prétendre à des allocations familiales pour les trois premiers mois suivant l’établissement du domicile ou de la résidence habituelle. ^2Cette règle ne s’applique pas s’il prouve qu’il perçoit des revenus nationaux au sens de l’article 2, paragraphe 1, première phrase, n^os 1
à 4, à l’exception des revenus visés à l’article 19, paragraphe 1, première phrase, n^o 2. ^3Après l’expiration de la période visée à la première phrase, il peut prétendre aux allocations familiales, à moins que les conditions prévues à l’article 2, paragraphes 2 ou 3, du [Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern (loi sur la libre circulation des citoyens de l’Union)], ne soient pas remplies ou que seules les conditions prévues à l’article 2, paragraphe 2, nº 1a, de la loi sur la
libre circulation des citoyens de l’Union soient remplies sans qu’aucune autre des conditions visées à l’article 2, paragraphe 2, de cette loi n’ait auparavant été réunie. ^4L’examen visant à déterminer si les conditions d’éligibilité aux allocations familiales sont réunies conformément à la deuxième phrase relève de la seule appréciation de la caisse d’allocations familiales [...]. ^5Lorsque, dans un tel cas, la caisse d’allocations familiales rejette une demande d’allocations familiales, elle doit
notifier sa décision à l’autorité compétente en matière d’immigration. ^6Lorsque c’est en utilisant des documents falsifiés ou altérés, ou en faisant œuvre de tromperie, que le demandeur a fait croire qu’il remplissait les conditions requises pour prétendre aux allocations familiales, la caisse d’allocations familiales en informe sans délai l’autorité compétente en matière d’immigration.

[...] »

III. Les faits à l’origine du litige au principal, la question préjudicielle et la procédure devant la Cour

7. La requérante au principal, S, son conjoint, V, et leurs trois enfants, nés en 2003, en 2005 et en 2010, sont des ressortissants bulgares.

8. En mai 2015, S a, pour la première fois, demandé l’octroi d’allocations familiales pour ses trois enfants auprès de la Familienkasse.

9. Par décision du 13 mai 2015, la Familienkasse a fait droit à cette demande et a régulièrement octroyé ces allocations pour les trois enfants à compter du mois de mai 2015.

10. Le 25 avril 2016, l’autorité d’enregistrement a d’office radié S et ses trois enfants de leur adresse à Bremerhaven (Allemagne) au motif que le logement en cause était vide. À la suite de cette radiation, la Familienkasse a, à compter du 3 juin 2016, cessé de verser les allocations familiales à S et, par décision de cette même date, a retiré sa décision de lui octroyer ses allocations familiales à compter du mois de mai 2016 et lui a réclamé la restitution de celles versées pour ce dernier
mois.

11. Au mois de décembre 2017, S a introduit une demande d’allocations familiales pour deux de ses enfants, à savoir N et A, à la Familienkasse Nordrhein-Westfalen Nord (caisse d’allocations familiales pour la Rhénanie du Nord-Westphalie nord, Allemagne) en indiquant une adresse à Herne (Allemagne). Plusieurs lettres envoyées par cette autorité à cette adresse lui ont été retournées avec la mention « destinataire inconnu », apposée par le prestataire de services postaux.

12. Par décision du 1^er août 2018, notifiée par voie de publication, ladite autorité a rejeté cette demande au motif, en substance, que S n’avait pas son domicile ou sa résidence habituelle en Allemagne.

13. Le 28 octobre 2019, S a saisi la Familienkasse d’une nouvelle demande d’allocations familiales pour ses trois enfants.

14. Par décision du 27 décembre 2019, la Familienkasse a rejeté cette demande pour la période courant à compter du mois d’août 2019. La Familienkasse a considéré que S, V et leurs enfants résidaient en Allemagne depuis le 19 août 2019, date correspondant à leur entrée sur le territoire de cet État membre, en provenance de Bulgarie, et à leur installation dans un appartement à Bremerhaven. En effet, la Familienkasse a considéré que S n’a pas perçu de revenus nationaux au cours des trois premiers
mois suivant l’établissement de sa résidence en Allemagne, de telle sorte que S ne remplissait pas les conditions prévues à l’article 62, paragraphe 1a, de l’EStG pour pouvoir prétendre au bénéfice des allocations familiales pour cette période.

15. Par décision du 6 avril 2020, la Familienkasse a rejeté la réclamation formée par S et confirmé sa décision de refus. Elle a ajouté que S n’avait pas exercé d’activité rémunérée au cours de la période en cause et a considéré que celle exercée par V au cours de la période allant du 5 novembre au 12 décembre 2019 était négligeable.

16. Le 10 mai 2020, S a saisi la juridiction de renvoi d’un recours tendant à l’annulation du rejet de sa demande d’allocations familiales et à la condamnation de la Familienkasse au versement des allocations familiales pour ses trois enfants pour les mois d’août à octobre 2019 inclus.

17. Par ordonnance du 13 juillet 2020, le Finanzgericht Bremen (tribunal des finances de Brême, Allemagne) a séparé la procédure relative aux allocations familiales pour la période litigieuse, à savoir les mois d’août à octobre 2019, du reste de la procédure.

18. En premier lieu, la juridiction de renvoi précise que les allocations familiales relèvent de la notion de « prestations familiales », au sens de l’article 3, paragraphe 1, sous j), du règlement n^o 883/2004, lu en combinaison avec l’article 1^er, sous z), de celui-ci (7). En effet, financées par l’impôt, les allocations familiales seraient octroyées aux bénéficiaires sur la base d’une situation légalement définie, indépendamment du revenu des parents et en dehors de toute appréciation
individuelle et discrétionnaire des besoins personnels du demandeur. Elles poursuivraient un objectif double, à savoir permettre l’exonération fiscale constitutionnellement requise du minimum nécessaire à l’existence de l’enfant et, dans la mesure où elles ne seraient pas nécessaires à cette fin, promouvoir la famille du point de vue du droit social.

19. En deuxième lieu, cette juridiction fait observer, en substance, que l’article 62, paragraphe 1a, de l’EStG, issu d’une modification législative intervenue au mois de juillet 2019, opère une différence de traitement entre un ressortissant d’un autre État membre établissant son domicile ou sa résidence habituelle en Allemagne et un ressortissant allemand établissant son domicile ou sa résidence habituelle sur le territoire allemand à la suite d’un séjour dans un autre État membre. Elle
indique à cet égard que, en application de cette disposition, un ressortissant d’un autre État membre, tel que S, se voit refuser le bénéfice des allocations familiales au cours des trois premiers mois de son séjour lorsqu’il n’apporte pas la preuve qu’il perçoit des revenus nationaux provenant de l’exercice d’une activité rémunérée, alors qu’un ressortissant allemand en bénéficie même lorsqu’il n’exerce pas une telle activité.

20. À cet égard, la juridiction de renvoi expose que, dans le projet de loi ayant conduit à l’ajout du paragraphe 1a à l’article 62 de l’EStG, le législateur allemand a considéré que la différence de traitement en cause était conforme au droit de l’Union, dès lors qu’elle permettait d’éviter un afflux de ressortissants d’autres États membres qui serait de nature à générer une charge déraisonnable pour le système allemand d’assurance sociale. En outre, la juridiction de renvoi précise que, selon
ce législateur, cette différence de traitement pourrait être fondée sur l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38, étant donné que les allocations familiales perçues par des ressortissants d’un autre État membre n’exerçant pas d’activité rémunérée auraient le même effet qu’une prestation sociale. Cela étant, ledit législateur n’aurait pas explicitement abordé, dans ce projet de loi, l’incidence éventuelle de l’article 4 du règlement n^o 883/2004. Enfin, référence faite à l’arrêt
Commission/Royaume-Uni^ (8), le législateur allemand aurait justifié cette inégalité de traitement par la nécessité de protéger les finances de l’État membre d’accueil.

21. En troisième lieu, la juridiction de renvoi note toutefois que le point de savoir si les allocations familiales relèvent de la notion d’« assistance sociale », au sens de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38, fait l’objet d’un débat doctrinal. En effet, des auteurs soutiendraient que les allocations familiales constituent des prestations de sécurité sociale à proprement parler dès lors que leur octroi n’est pas soumis à des conditions de ressources. La juridiction de renvoi
ajoute en outre que, si, conformément au règlement n^o 883/2004, un État membre est compétent pour décider des conditions d’octroi des prestations familiales aux ressortissants d’autres États membres résidant sur son territoire sans exercer d’activité rémunérée, l’article 4 de ce règlement prévoit cependant une obligation d’égalité de traitement et ledit règlement ne comporte aucune disposition permettant d’opérer une différence de traitement telle que celle en cause dans la présente affaire.

22. C’est dans ces circonstances que, par décision du 20 août 2020, parvenue à la Cour le 2 septembre 2020, le Finanzgericht Bremen (tribunal des finances de Brême) a décidé de surseoir à statuer et de soumettre à la Cour la question préjudicielle suivante :

« L’article 24 de la [directive 2004/38] et l’article 4 du [règlement n^o 883/2004] doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à la réglementation d’un État membre en vertu de laquelle un ressortissant d’un autre État membre qui établit son domicile ou sa résidence habituelle sur le territoire national et qui ne justifie pas de revenus nationaux provenant d’une activité agricole ou sylvicole, d’une activité industrielle ou commerciale, d’une activité professionnelle indépendante ou
d’une activité professionnelle salariée, ne peut pas prétendre, pour les trois premiers mois suivant l’établissement du domicile ou de la résidence habituelle, à des prestations familiales au sens de l’article 3, paragraphe 1, sous j), lu conjointement avec l’article 1, sous z), du règlement [n^o 883/2004], alors qu’un ressortissant de l’État membre concerné, qui se trouve dans la même situation, peut prétendre à des prestations familiales au sens de l’article 3, paragraphe 1, sous j), lu
conjointement avec l’article 1, sous z), du règlement [n^o 883/2004], sans avoir à justifier de revenus nationaux provenant d’une activité agricole ou sylvicole, d’une activité industrielle ou commerciale, d’une activité professionnelle indépendante ou d’une activité professionnelle salariée ? »

23. Des observations ont été déposées par S, les gouvernements allemand, tchèque et polonais, ainsi que la Commission européenne. Il n’a pas été tenu d’audience. Les parties ont répondu par écrit aux questions de la Cour.

IV. Remarques liminaires

24. S’agissant des doutes formulés par la Commission sur la qualité de demandeuse d’emploi de la requérante au principal, je souhaite préciser que la juridiction de renvoi indique que S n’a pas exercé d’activité rémunérée au cours de la période en cause et que l’activité exercée par son conjoint au cours de la période allant du 5 novembre au 12 décembre 2019 était négligeable.

25. En tout cas, il y a lieu de constater que les allocations familiales en cause ne sauraient être qualifiées de « prestations de nature financière » destinées à faciliter l’accès à l’emploi sur le marché du travail d’un État membre et que, dès lors, la question préjudicielle doit être examinée non pas, comme le suggère la Commission, à la lumière de l’article 4 du règlement n^o 883/2004 et de l’article 45 TFUE (9), mais uniquement à la lumière de cette première disposition.

V. Analyse

26. Par sa question unique, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 24 de la directive 2004/38 et l’article 4 du règlement n^o 883/2004 doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation d’un État membre qui prévoit qu’un citoyen de l’Union, ressortissant d’un autre État membre, ne peut bénéficier des allocations familiales, au cours des trois premiers mois de son séjour dans cet État membre, qu’à la condition de percevoir des revenus nationaux au
cours de cette période, alors qu’un ressortissant dudit État membre qui retournerait dans celui-ci après avoir séjourné dans un autre État membre en vertu du droit de l’Union peut en bénéficier dès son retour, sans condition de revenus.

27. Afin de proposer à la Cour une réponse utile à cette question, j’examinerai, en premier lieu, si la situation de la requérante au principal et ses enfants relève du champ d’application de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 (section A). Dans la mesure où, comme il ressort de mes développements ci-après, je considère que tel n’est pas le cas, je me pencherai, en second lieu, sur le point de savoir si la législation nationale en cause au principal est conforme au principe de
non‑discrimination consacré à l’article 18 TFUE et concrétisé à l’article 24, paragraphe 1, de cette directive et à l’article 4 du règlement n^o 883/2004 (section B).

A. Sur l’applicabilité de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38

28. Il convient de rappeler, d’emblée, que, en vertu de l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38, « tout citoyen de l’Union qui séjourne sur le territoire de l’État membre d’accueil en vertu de la présente directive bénéficie de l’égalité de traitement avec les ressortissants de cet État membre dans le domaine d’application du traité ». L’article 24, paragraphe 2, de cette directive prévoit que, « [p]ar dérogation au paragraphe 1, l’État membre d’accueil n’est pas obligé d’accorder
le droit à une prestation d’assistance sociale pendant les trois premiers mois de séjour ou, le cas échéant, pendant la période plus longue prévue à l’article 14, paragraphe 4, sous b), [...] à des personnes autres que les travailleurs salariés ou les travailleurs non salariés, les personnes qui gardent ce statut, et les membres de leur famille ».

29. Comme je l’ai indiqué, la question qui se pose dans la présente affaire est celle de savoir si la situation en cause au principal relève de la dérogation prévue à l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38. La Cour a déjà eu l’occasion d’interpréter cette disposition dans le cadre des affaires ayant donné lieu aux arrêts , , et Jobcenter Krefeld (10).

30. Afin d’apprécier si la question posée par la juridiction de renvoi s’insère dans cette ligne jurisprudentielle, il me semble utile d’exposer, au préalable, les enseignements découlant de ces arrêts.

1. Le contexte jurisprudentiel

a) Les arrêts Dano, Alimanovic et García-Nieto e.a.

31. La Cour a déterminé, dans les arrêts Dano, Alimanovic et , les conditions dans lesquelles l’État membre d’accueil d’un citoyen de l’Union économiquement inactif, ressortissant d’un autre État membre, peut déroger, en matière de prestations d’assistance sociale, au droit à l’égalité de traitement, prévu à l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38 et à l’article 4 du règlement n^o 883/2004, dont bénéficie un tel citoyen de l’Union. En effet, les affaires ayant donné lieu à ces
arrêts portaient sur le refus des autorités allemandes d’octroyer à des citoyens d’autres États membres des « prestations de l’assurance de base » prévues par la législation allemande, notamment des « prestations de subsistance ».

32. Dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Dano, M^me Dano n’avait jamais travaillé en Allemagne, aucun élément ne tendait à indiquer qu’elle cherchait un emploi, et elle avait exercé sa liberté de circulation « dans le seul but d’obtenir le bénéfice de l’aide sociale » de l’Allemagne (11), où elle résidait depuis plus de trois mois avec son fils en bas âge. La Cour a jugé que, dès lors que M^me Dano et son fils ne disposaient pas de ressources suffisantes et ne pouvaient donc pas réclamer
un droit de séjour dans l’État membre d’accueil en vertu de la directive 2004/38, ils ne pouvaient pas se prévaloir du principe de non‑discrimination énoncé à l’article 24, paragraphe 1, de cette directive (12). Elle a précisé, en suivant sur ce point l’avocat général Wathelet (13), que priver un État membre concerné, dans de telles circonstances, de la possibilité de refuser l’octroi de prestations sociales à des citoyens de l’Union entraînerait ainsi « la conséquence que des personnes qui ne
disposent pas, lors de leur arrivée sur le territoire d’un autre État membre, de ressources suffisantes pour subvenir à leurs besoins en disposeraient automatiquement, par l’octroi d’une prestation spéciale en espèces à caractère non contributif dont le but est d’assurer la subsistance du bénéficiaire » (14). La Cour a indiqué que la même conclusion s’imposait en ce qui concerne l’article 4 du règlement n^o 883/2004 dès lors que les prestations qui y sont visées sont, en vertu de cet article,
octroyées exclusivement dans l’État membre dans lequel l’intéressé réside et conformément à sa législation (15) et, donc, au droit de l’Union.

33. Dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt (16), M^me Alimanovic, qui résidait en Allemagne depuis plus de trois mois, avait demandé des prestations d’assistance sociale pour elle et sa fille. Elles avaient occupé des emplois de courte durée ou obtenu des opportunités de travail de moins d’un an et, à la date de refus du bénéfice des prestations en cause, elles ne disposaient plus du statut de demandeur d’emploi en vertu de l’article 7, paragraphe 3, sous c), de la directive 2004/38 (17).
La Cour a indiqué que, même si, selon la juridiction de renvoi, M^me Alimanovic et sa fille pouvaient fonder leur droit de séjour sur l’article 14, paragraphe 4, sous b), de cette directive, il importait de relever que l’État membre d’accueil pouvait recourir à la dérogation énoncée à l’article 24, paragraphe 2, de celle-ci, aux fins de ne pas leur accorder la prestation d’assistance sociale réclamée (18). La Cour a précisé que cette possibilité de dérogation est fondée sur le système graduel du
maintien du statut de travailleur, qui vise à sécuriser le droit de séjour et l’accès aux prestations sociales. Ainsi, la Cour a considéré que, dans la mesure où elle établit ce système, la directive 2004/38 « prend elle-même en considération différents facteurs caractérisant la situation individuelle de chaque demandeur d’une prestation sociale et, notamment, la durée de l’exercice d’une activité économique » ; dès lors, un examen individuel ne s’imposait pas dans le cadre de la mise en œuvre de
cette dérogation par l’État membre d’accueil, que ce soit pour prendre en compte la situation individuelle de la personne concernée ou pour constater que le citoyen de l’Union concerné occasionne une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale dans le cadre de son séjour (19).

34. Dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt , les requérants au principal, qui résidaient en Allemagne depuis moins de trois mois, étaient des demandeurs d’emploi (20). La Cour a jugé qu’il ressort expressément du libellé de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 que l’État membre d’accueil peut refuser d’accorder à une des personnes autres que les travailleurs salariés, les travailleurs non salariés ou celles qui gardent ce statut toute prestation d’assistance sociale pendant
les trois premiers mois de séjour (21).

35. Dans ces trois arrêts, la Cour a donc dit pour droit que l’article 24 de la directive 2004/38 et l’article 4 du règlement n^o 883/2004 ne s’opposent pas à la réglementation d’un État membre en vertu de laquelle les ressortissants d’autres États membres sont exclus du bénéfice des prestations d’assistance sociale, dès lors que ces ressortissants soit ne bénéficient pas d’un droit de séjour en vertu de cette directive dans l’État membre d’accueil (22), soit disposent d’un droit de séjour dans
cet État membre pour une période limitée à trois mois sur le fondement de l’article 6, paragraphe 1, de ladite directive (23), soit disposent d’un droit de séjour fondé uniquement sur l’article 14, paragraphe 4, sous b), de la même directive (24), alors que ces prestations sont garanties aux ressortissants de cet État membre qui se trouvent dans la même situation. En effet, selon la Cour, le fait de reconnaître à ces personnes un droit à des prestations sociales dans les mêmes conditions que celles
qui sont applicables aux ressortissants nationaux irait à l’encontre de l’objectif qui consiste à préserver l’équilibre financier du système d’assistance sociale des États membres en évitant que les personnes exerçant leur droit de séjour ne deviennent une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil, ainsi que cela ressort du considérant 10 de la directive 2004/38 (25).

b) L’arrêt Jobcenter Krefeld

36. La situation en cause dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Jobcenter Krefeld, qui concernait un ressortissant polonais résidant avec ses deux filles mineures en Allemagne, se distingue nettement des situations en cause dans les trois affaires rappelées ci-dessus . En effet, JD, citoyen de l’Union, avant d’être au chômage dans l’État membre d’accueil, y avait travaillé et y avait scolarisé ses enfants et bénéficiait, dès lors, d’un droit de séjour fondé sur l’article 10 du règlement
(UE) n^o 492/2011 du Parlement européen et du Conseil, du 5 avril 2011, relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de l’Union (JO 2011, L 141, p. 1).

37. La Cour a considéré que la situation d’un citoyen de l’Union tel que JD se distingue sensiblement, au regard de l’objectif de préservation de l’équilibre financier du système d’assistance sociale des États membres, de celles des requérants dans les affaires ayant donné lieu aux arrêts Dano (absence d’un droit de séjour fondé sur la directive 2004/38), Alimanovic (droit de séjour fondé uniquement sur l’article 14, paragraphe 4, sous b), de la directive 2004/38 au titre de la recherche d’un
emploi) et García-Nieto e.a. (droit de séjour fondé sur l’article 6, paragraphe 1, de cette directive) (26). Pour parvenir à cette conclusion, la Cour a rappelé que le droit de séjour reconnu aux enfants d’un (ancien) travailleur migrant pour garantir leur droit d’accès à l’enseignement et, de manière dérivée, au parent assurant leur garde, découle, originairement, de la qualité de travailleur de ce parent. Cependant, une fois acquis, ce droit devient autonome et peut se prolonger au-delà de la
perte de cette qualité (27). La Cour a ensuite jugé que les personnes qui disposent d’un tel droit de séjour bénéficient également du droit à l’égalité de traitement avec les ressortissants nationaux en matière d’octroi d’avantages sociaux, prévu par le règlement n^o 492/2011 (28), et ce même lorsqu’elles ne peuvent plus se prévaloir de la qualité de travailleur dont elles ont tiré leur droit de séjour initial (29).

38. Certains éléments de la jurisprudence issue des arrêts , , et Jobcenter Krefeld me semblent utiles pour l’analyse de la question posée dans la présente affaire par la juridiction de renvoi, notamment ceux concernant la notion de « prestations d’assistance sociale ». Ainsi, la question suivante se pose : les enseignements tirés de cette jurisprudence sont-ils transposables à l’affaire en cause au principal ? J’éprouve des doutes à ce sujet.

2. Les particularités de la présente affaire

39. Le point commun entre la situation en cause dans le litige au principal et celles dans les affaires ayant donné lieu aux arrêts , , et Jobcenter Krefeld est que le citoyen de l’Union ne percevait pas de revenu national dans l’État membre d’accueil pendant la période pour laquelle l’autorité nationale avait refusé sa demande d’allocations familiales. En outre, comme tel était le cas dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt García-Nieto e.a., le séjour de S et de ses enfants dans l’État
membre d’accueil est fondé sur l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2004/38.

40. En revanche, à la différence de la requérante au principal, les citoyens de l’Union concernés dans les affaires ayant donné lieu aux arrêts Dano et Alimanovic résidaient dans l’État membre d’accueil depuis plus de trois mois et leur séjour était, en principe, fondé sur l’article 7 de la directive 2004/38 (30). Plus important encore, comme je le démontrerai ci-après, la présente affaire concerne non pas des « prestations d’assistance sociale », comme tel était le cas dans les affaires ayant
donné lieu aux arrêts Dano, et , mais des allocations familiales (31).

41. Dans ces circonstances, je tiens à exprimer mes doutes sur la possibilité pour l’État membre d’accueil de se prévaloir, eu égard aux circonstances de la présente affaire, des limitations prévues à l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38. Avant de me pencher sur cette question, il y a lieu de déterminer si S et ses enfants bénéficient du droit à l’égalité de traitement, prévu à l’article 24, paragraphe 1, de cette directive et, pour cela, de vérifier s’ils bénéficient d’un séjour
légal dans cet État membre (32).

3. Le droit de séjour prévu à l’article 6 de la directive 2004/38

a) Remarques liminaires

42. La Cour a rappelé à maintes reprises la vocation de la citoyenneté de l’Union à être le statut fondamental des ressortissants des États membres (33). Aux termes de l’article 21, paragraphe 1, TFUE, tout citoyen de l’Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, sous réserve des limitations et conditions prévues par les traités et par les dispositions prises pour leur application. Ainsi que l’énonce l’article 1^er de la directive 2004/38,
celle-ci a notamment pour objet de fixer les conditions d’exercice de ce droit ainsi que les limitations à celui-ci (34). Parmi ces limitations et conditions figurent celles énoncées à l’article 3, paragraphe 1, de cette directive, relatives au champ d’application personnel de celle-ci (35) et, incontestablement, celles prévues à l’article 6 de ladite directive.

b) La légalité du séjour au titre de l’article 6 de la directive 2004/38

43. S’agissant du champ d’application personnel de l’article 24 de la directive 2004/38, je rappelle que la Cour a jugé, dans les arrêts , et , que, pour ce qui concerne l’accès à des « prestations d’assistance sociale », un citoyen de l’Union ne peut réclamer une égalité de traitement avec les ressortissants de l’État membre d’accueil, en vertu de l’article 24, paragraphe 1, de cette directive, que si son séjour sur le territoire de l’État membre d’accueil respecte les conditions de ladite
directive (36). Cette exigence constitue donc une condition préalable à la jouissance du droit à l’égalité du traitement, prévu à cette disposition.

44. La Commission soutient, dans ses observations écrites, que, si, pendant les trois premiers mois, les citoyens de l’Union disposent d’un droit de séjour dans l’État membre d’accueil en vertu de l’article 6 de la directive 2004/38, il ne saurait cependant y avoir de « séjour légal » que dans le respect des conditions de l’article 7, paragraphe 1, de celle-ci. Elle a clarifié cette affirmation, dans sa réponse écrite à la question posée par la Cour à ce sujet, en indiquant que « le droit de
séjour du citoyen de l’Union originaire d’un autre État membre durant les trois premiers mois [...] ne constitue [...] pas encore un “droit de séjour légal au sens de l’article 7, paragraphe 1, [de cette directive]” » (37).

45. Je ne partage pas le point de vue de la Commission et je suis d’avis que les termes utilisés peuvent prêter à confusion.

46. En premier lieu, je rappelle que, en vertu de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2004/38, « [l]es citoyens de l’Union ont le droit de séjourner sur le territoire d’un autre État membre pour une période allant jusqu’à trois mois, sans autres conditions ou formalités que l’exigence d’être en possession d’une carte d’identité ou d’un passeport en cours de validité » (38). Ce droit de séjour est donc reconnu à tous les citoyens de l’Union, qu’ils soient économiquement actifs ou
inactifs. L’article 14, paragraphe 1, de cette directive maintient ledit droit de séjour tant que le citoyen de l’Union et les membres de sa famille ne deviennent pas une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil. Ainsi, compte tenu du caractère légal du droit de séjour prévu à l’article 6 de ladite directive dans le contexte global de celle-ci (39), on ne saurait nier le fait que, ainsi qu’il ressort du dossier soumis à la Cour, S et ses enfants peuvent
fonder leur droit de séjour (légal) sur le territoire de l’État membre d’accueil sur l’article 6, paragraphe 1, de la même directive et, en conséquence, qu’ils bénéficient, en vertu de l’article 24, paragraphe 1, de celle-ci, du droit à l’égalité de traitement avec les ressortissants de cet État membre dans le domaine d’application du traité.

47. En second lieu, le fait pour la Commission d’interpréter les termes « droit de séjour légal » comme faisant uniquement référence au droit de séjour visé à l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2004/38 et non à celui visé à l’article 6 de celle-ci, prête à confusion, notamment aux yeux des autorités nationales de l’État membre d’accueil, ce qu’il convient d’éviter. En effet, ces termes laissent à penser que le droit de séjour prévu à l’article 6 de la directive 2004/38 n’est pas un
droit de séjour légal en vertu de celle-ci. Or, tel n’est pas le cas. L’approche de la Commission ne découle ni de l’économie ni des termes de cette directive. Cette approche ne découle pas non plus de l’objectif poursuivi par celle-ci, à savoir, ainsi qu’il résulte d’une jurisprudence constante, faciliter l’exercice du droit fondamental et individuel de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, qui est conféré directement aux citoyens de l’Union par l’article 21,
paragraphe 1, TFUE, et renforcer ledit droit (40).

48. En outre, la Commission se fonde, pour étayer son argument, sur les points 68 et 75 de l’arrêt Commission/Royaume-Uni (41). Or, il y a lieu de constater que la référence générale aux « conditions pour disposer d’un droit de séjour légal dans l’État membre d’accueil » (42), effectuée par la Cour à ces points, vise non seulement les conditions pour disposer d’un droit de séjour de plus de trois mois, prévues à l’article 7 de la directive 2004/38, mais également celles pour disposer d’un droit
de séjour allant jusqu’à trois mois (43). Je rappelle encore que le système graduel mis en place par cette directive en ce qui concerne le droit de séjour dans l’État membre d’accueil implique que le citoyen de l’Union et les membres de sa famille puissent franchir une ou plusieurs étapes dans l’exercice de leur liberté de circulation dans l’État membre d’accueil dès lors qu’ils remplissent les conditions prévues par ladite directive et qui sont variables selon la durée du séjour.

49. Cela étant clarifié, et compte tenu du fait qu’il est évident que S peut se prévaloir d’un droit de séjour légal au titre de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2004/38 au cours de la période concernée par le refus de sa demande d’allocations familiales qui correspond aux trois premiers mois de son séjour en Allemagne, je me pencherai maintenant sur le champ d’application matériel de l’article 24 de cette directive et, partant, sur la notion de « prestations d’assistance sociale »,
telle que définie par la Cour dans sa jurisprudence, en vue de déterminer si l’article 24, paragraphe 2, de ladite directive s’applique à la situation en cause au principal.

4. Les allocations familiales en cause relèvent-elles de la notion de « prestations d’assistance sociale » au sens de la directive 2004/38 ?

a) La notion de « prestations d’assistance sociale »

50. Il ressort de leurs observations que S, les gouvernements allemand, tchèque et polonais, ainsi que la Commission, sont d’avis que les allocations familiales en cause ne relèvent pas de la notion de « prestations d’assistance sociale », au sens de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38. En outre, les gouvernements tchèque et polonais, ainsi que la Commission, soutiennent que cette disposition n’est pas applicable en l’espèce. Se pose donc la question de savoir si les allocations
familiales en cause peuvent être qualifiées de « prestations d’assistance sociale » au sens de cette directive.

51. Je rappelle, en premier lieu, que la Cour a défini la notion de « prestations d’assistance sociale » comme faisant référence à l’ensemble des régimes d’aides institués par des autorités publiques, que ce soit au niveau national, régional ou local, auxquels a recours un individu qui ne dispose pas de ressources suffisantes pour faire face à ses besoins élémentaires ainsi qu’à ceux de sa famille et qui risque, de ce fait, de devenir, pendant son séjour, une charge pour les finances publiques
de l’État membre d’accueil, susceptible d’avoir des conséquences sur le niveau global de l’aide pouvant être octroyée par cet État (44). En outre, la Cour a également affirmé que les prestations de subsistance, qui visent à conférer à leurs bénéficiaires le minimum des moyens d’existence nécessaires pour mener une vie conforme à la dignité humaine, doivent être considérées comme étant des « prestations d’assistance sociale », au sens de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 (45).

52. Je remarque, en second lieu, que, dans l’affaire au principal, selon les indications de la juridiction de renvoi, exposées au point 18 des présentes conclusions, ces allocations familiales seraient financées par l’impôt et octroyées aux bénéficiaires sur la base d’une situation légalement définie, qui serait indépendante du revenu des parents et qui ne prendrait pas en compte la situation individuelle des besoins personnels du demandeur. Il ressort également de ces indications que, selon la
doctrine, les allocations familiales constituent des prestations de sécurité sociale à proprement parler dès lors que leur octroi n’est pas soumis à une condition de ressources. Autrement dit, ainsi qu’il ressort également des observations du gouvernement allemand (46), l’octroi de ces prestations ne dépendrait ni des revenus des parents ni des besoins personnels des demandeurs et ne viserait pas non plus à garantir les moyens de subsistance du demandeur et de sa famille. En effet, si ces
allocations sont destinées à permettre l’exonération fiscale du minimum nécessaire à l’existence de l’enfant, elles tendraient également, comme l’indique clairement la juridiction de renvoi, à promouvoir la famille du point de vue du droit social.

53. À cet égard, il convient, à mon sens, de souligner que, selon la jurisprudence de la Cour, des prestations accordées automatiquement aux familles qui répondent à certains critères objectifs, portant notamment sur leur taille, leurs revenus et leurs ressources en capital, en dehors de toute appréciation individuelle et discrétionnaire des besoins personnels, et qui visent à compenser les charges de famille, doivent être considérées comme des prestations de sécurité sociale (47). Dès lors, si
l’on applique ces critères aux allocations familiales en cause, celles-ci doivent, sous réserve des vérifications qu’il incombe à la juridiction de renvoi d’effectuer, être qualifiées de « prestations de sécurité sociale », au sens de l’article 3, paragraphe 1, sous j), du règlement n^o 883/2004, lu en combinaison avec l’article 1^er, sous z), de celui-ci (48).

54. Il en découle, à mon avis, que les allocations familiales en cause ne peuvent pas être qualifiées de « prestations d’assistance sociale », au sens de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38, et que, dès lors, cette disposition n’est pas applicable à la situation en cause au principal.

b) L’approche du gouvernement allemand

55. Le gouvernement allemand est toutefois d’avis qu’il convient d’appliquer la ratio legis de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 aux allocations familiales en cause. En effet, ces allocations s’apparenteraient, du point de vue de leurs effets, à une prestation d’assistance sociale dans le cas des personnes économiquement non actives.

56. Je ne partage pas ce point de vue.

57. En premier lieu, je rappelle que la situation de S et ses enfants est celle d’un citoyen de l’Union qui fonde son droit de séjour sur le territoire de l’État membre d’accueil sur l’article 6 de la directive 2004/38. Certes, la Cour a considéré que, étant donné que les États membres ne peuvent exiger des citoyens de l’Union qu’ils possèdent des moyens de subsistance suffisants et une couverture médicale personnelle lorsqu’ils effectuent un séjour d’une durée maximale de trois mois sur leurs
territoires respectifs, il est légitime de ne pas imposer à ces États membres de prendre ces citoyens en charge durant cette période (49). Toutefois, il y a lieu de souligner que cette affirmation se réfère à l’objectif de préservation de l’équilibre financier du système d’assistance sociale des États membres poursuivi par la directive 2004/38 (considérant 10), objectif auquel la dérogation prévue à l’article 24, paragraphe 2, de cette directive est conforme. Il ressort clairement de cette
disposition qu’elle concerne uniquement « les prestations d’assistance sociale ».

58. Par conséquent, se fonder, comme le fait le gouvernement allemand, sur l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 pour refuser les allocations familiales sollicitées serait contraire à la lettre de cette disposition. En effet, la volonté du législateur de l’Union était non pas d’exclure les prestations de sécurité sociale, mais d’éviter qu’un citoyen de l’Union, ressortissant d’un autre État membre, devienne une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de l’État
membre d’accueil. De plus, l’interprétation du gouvernement allemand irait à l’encontre de l’esprit général qui sous‑tend le système graduel mis en place par la directive 2004/38 en ce qui concerne le droit de séjour dans l’État membre d’accueil, dans la mesure où le droit de séjour prévu à l’article 6 de cette directive est, en vertu de l’article 14 de celle-ci, maintenu non pas tant que le citoyen et les membres de sa famille ne deviennent pas une charge déraisonnable pour le système de sécurité
sociale mais tant qu’ils ne deviennent pas une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil.

59. En second lieu, je tiens à souligner que, dans la mesure où la jurisprudence issue des arrêts Dano et est fondée sur l’articulation entre le principe de non‑discrimination des citoyens de l’Union et les conditions de séjour prévues à l’article 7, paragraphe 1, sous b), de la directive 2004/38, à savoir, notamment, celle de disposer de ressources suffisantes (50), je ne vois pas comment il serait possible, comme le propose le gouvernement allemand, de transposer cette jurisprudence dans le
cadre du droit de séjour visé à l’article 6, paragraphe 1, de cette directive, qui ne prévoit pas une telle condition. En outre, il y a lieu de rappeler, comme l’a fait l’avocat général Saugmandsgaard Øe, que « le droit de l’Union repose sur des valeurs de solidarité qui ont été encore renforcées depuis la création d’une citoyenneté de l’Union » (51).

60. Au vu de ce qui précède, je considère que les allocations familiales litigieuses ne relèvent pas de la notion de « prestations d’assistance sociale », au sens de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38, telle que définie par la Cour. Dès lors, l’État membre d’accueil ne saurait se fonder sur cette disposition pour déroger, en ce qui concerne l’octroi de ces allocations, au droit à l’égalité de traitement, prévu à l’article 24, paragraphe 1, de cette directive, dont les citoyens
de l’Union bénéficient.

1. Sur l’articulation entre l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38 et l’article 4 du règlement n^o 883/2004

61. Ainsi que je l’ai indiqué, il y a lieu, à mon sens, de considérer que, dans la mesure où S et ses enfants, citoyens de l’Union, séjournent légalement en Allemagne en vertu de l’article 6 de la directive 2004/38, leur séjour est conforme au droit de l’Union (52). Partant, ils bénéficient, en vertu de l’article 24, paragraphe 1, de cette directive, du droit à l’égalité de traitement avec les ressortissants de cet État membre dans les domaines d’application du traité.

62. Dans ces conditions, il s’ensuit que, dans la mesure où S et ses enfants sollicitent non pas des prestations d’assistance sociale, mais des prestations de sécurité sociale (allocations familiales), l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38 peut s’appliquer (53) et que, en revanche, la dérogation au principe d’égalité de traitement prévue à l’article 24, paragraphe 2, de cette directive n’est pas applicable (54).

63. La juridiction de renvoi fait observer, en substance, que, en application de l’article 62, paragraphe 1a, de l’EStG, un ressortissant d’un autre État membre, tel que S, se voit refuser le bénéfice des allocations familiales au cours des trois premiers mois de son séjour s’il n’apporte pas la preuve de l’exercice d’une activité rémunérée (revenus nationaux), alors qu’un ressortissant allemand en bénéficie même lorsqu’il n’exerce pas une telle activité (55). Cette juridiction considère, en
conséquence, que la disposition nationale en cause instaure une inégalité de traitement fondée sur la nationalité.

64. À cet égard, les gouvernements tchèque et polonais considèrent que la disposition nationale en cause opère une discrimination directe fondée sur la nationalité, prohibée par l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38 et par l’article 4 du règlement n^o 883/2004, qui ne saurait être justifiée en invoquant l’exception prévue à l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 (56).

65. Se pose alors maintenant la question de savoir si une inégalité de traitement, telle que celle constatée par la juridiction de renvoi, constitue une discrimination interdite par l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38 et/ou par l’article 4 du règlement n^o 883/2004.

2. Sur l’existence d’une discrimination directe interdite par l’article 4 du règlement n^o 883/2004

66. Je rappelle, d’emblée, que l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38 et l’article 4 du règlement n^o 883/2004 précisent le principe de non‑discrimination, consacré à l’article 18 TFUE. À cet égard, la question qui se pose dans le cadre de la présente affaire est celle de l’articulation entre ces deux dispositions.

67. À mon sens, plusieurs raisons militent en faveur d’une analyse de l’inégalité de traitement en cause au principal uniquement sous l’angle de l’article 4 du règlement n^o 883/2004.

68. Premièrement, ainsi que je l’ai exposé (57), l’État membre d’accueil ne saurait invoquer la dérogation prévue à l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38. Toutefois, s’il est vrai que des personnes, telles que S et ses enfants, relèvent de l’article 24, paragraphe 1, de cette directive, au motif qu’elles bénéficient d’un droit de séjour fondé sur l’article 6 de celle-ci, il n’en demeure pas moins que, dès lors qu’elles demandent des prestations de sécurité sociale, elles relèvent
également de l’article 4 du règlement n^o 883/2004 et bénéficient du droit à l’égalité de traitement dans les conditions spécifiques prévues à cette dernière disposition.

69. Deuxièmement, en ce qui concerne, notamment, les prestations de sécurité sociale, qui ne relèvent pas de la dérogation prévue à l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38, dans la mesure où il impose deux conditions spécifiques, l’article 4 du règlement n^o 883/2004 constitue une lex specialis par rapport à l’article 24, paragraphe 1, de cette directive. En effet, l’article 4 de ce règlement prévoit que, « [à] moins que le présent règlement n’en dispose autrement, les personnes
auxquelles le présent règlement s’applique bénéficient des mêmes prestations et sont soumises aux mêmes obligations, en vertu de la législation de tout État membre, que les ressortissants de celui-ci » (mise en italique par mes soins).

70. Troisièmement, le règlement n^o 883/2004 constituant non pas une mesure d’harmonisation des systèmes nationaux de sécurité sociale, mais un acte visant à coordonner ces systèmes, les États membres restent compétents pour déterminer dans leur législation, dans le respect du droit de l’Union, les conditions d’octroi des prestations d’un régime de sécurité sociale (58).

71. En l’occurrence, bien que, conformément au règlement n^o 883/2004, un État membre, tel que la République fédérale d’Allemagne, soit compétent pour décider des conditions d’octroi des allocations familiales sur son territoire, l’article 4 de ce règlement institue un droit à l’égalité de traitement et ne comporte aucune dérogation qui pourrait justifier une différence de traitement telle que celle en cause au principal. Par conséquent, un État membre ne saurait se soustraire à son obligation
d’assurer l’égalité de traitement entre les ressortissants d’autres États membres et ses propres ressortissants.

72. Il y a lieu de relever que la juridiction de renvoi fait part de sa crainte concernant le fait que l’article 4 du règlement n^o 883/2004 n’ait pas été respecté et que, par conséquent, la réglementation en cause soit constitutive d’une discrimination directe, le critère de distinction décisif étant la nationalité.

73. Je suis également convaincu que la différence de traitement entre les deux situations en cause n’est pas conforme à l’article 4 du règlement n^o 883/2004 (59). Dans ces circonstances, je suis d’avis que la disposition nationale en cause introduit une discrimination directe fondée sur la nationalité qui, à défaut de dérogation expressément prévue dans le règlement n^o 883/2004, ne saurait être justifiée.

74. Par conséquent, l’argument de la Commission, selon lequel, en ce qui concerne l’octroi des allocations en cause, la situation des citoyens de l’Union, telle que celle de S, qui n’exercent pas d’activité rémunérée pendant les trois premiers mois de leur séjour et celle des ressortissants allemands de retour dans leur pays qui n’exercent pas une telle activité pendant la même période ne sont pas comparables, n’est pas pertinent (60). En effet, compte tenu du fait que S séjourne légalement
dans l’État membre d’accueil, il résulte de l’application de l’article 4 du règlement n^o 883/2004 que les situations des ressortissants d’autres États membres auxquels ce règlement s’applique et celles des ressortissants de l’État membre d’accueil sont comparables ; dès lors, les premiers doivent bénéficier « des mêmes prestations » et sont soumis « aux mêmes droits » que les seconds.

C. Conclusion intermédiaire

75. À la lumière de l’ensemble de ces considérations, je propose de répondre à la question préjudicielle posée par la juridiction de renvoi que l’article 4 du règlement n^o 883/2004 doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation d’un État membre qui prévoit qu’un citoyen de l’Union, ressortissant d’un autre État membre, ne peut bénéficier des allocations familiales au cours des trois premiers mois de son séjour dans cet État membre qu’à la condition de percevoir des revenus
nationaux au cours de cette période, alors qu’un ressortissant dudit État membre qui retournerait dans celui-ci après avoir séjourné dans un autre État membre, en vertu du droit de l’Union, peut en bénéficier dès son retour, sans condition de revenus.

D. Sur l’existence d’une discrimination interdite par l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38

76. Si la Cour suit ma proposition concernant l’examen de l’inégalité de traitement en cause à la lumière de l’article 4 du règlement n^o 883/2004, il ne sera pas nécessaire de répondre à la question de la juridiction de renvoi sous l’angle de l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38.

77. L’analyse qui suit est donc faite à titre subsidiaire, pour le cas où la Cour retiendrait une solution plus nuancée quant à l’examen de l’inégalité de traitement en cause.

78. J’écarterai, dans un premier temps, les arguments de la Commission relatifs à l’absence de comparabilité des situations en cause et, dans un second temps, je déterminerai si, comme le soutient le gouvernement allemand, le refus des allocations familiales en cause par les autorités nationales a un caractère justifié et proportionné.

1. Sur les arguments de la Commission relatifs à la comparabilité des situations en cause

79. Il ressort de sa réponse écrite à une question posée par la Cour, portant notamment sur la justification de la différence de traitement constatée par la juridiction de renvoi, que, selon la Commission, les deux situations en cause ne sont pas comparables. À cet égard, elle fait valoir que le droit de séjour dont bénéficient, en vertu de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2004/38, les citoyens de l’Union pendant les trois premiers mois de séjour, ou pendant une période plus courte,
ne constitue pas encore un droit de séjour légal au sens de l’article 7, paragraphe 1, de cette directive. Ce ne serait qu’avec l’acquisition du droit de séjour légal, au sens de cette dernière disposition, que le citoyen de l’Union pourrait se prévaloir de l’interdiction de discrimination en ce qui concerne les prestations d’assistance sociale.

80. Ces arguments ne sauraient prospérer.

81. Certes, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour, rien ne s’oppose, en principe, à ce que l’octroi de prestations sociales à des citoyens de l’Union économiquement non actifs soit subordonné à la condition de fond que ceux-ci répondent aux exigences requises pour disposer d’un droit de séjour légal dans l’État membre d’accueil (61). Toutefois, les considérations exposées aux points 43 à 49 des présentes conclusions m’amènent à conclure que, dans la mesure où un ressortissant d’un
autre État membre qui séjourne en Allemagne en vertu de l’article 6 de la directive 2004/38 et un ressortissant allemand de retour dans cet État membre à la suite d’un séjour dans un autre État membre bénéficient, tous les deux, d’un droit de séjour légal dans cet État membre, ils se trouvent dans des situations sinon identiques (62), du moins comparables.

82. Ainsi, il y a lieu de considérer que, même si une inégalité de traitement, telle que celle constatée par la juridiction de renvoi, constitue une discrimination directe en raison de la nationalité, celle-ci n’est cependant pas arbitraire et peut être justifiée (63). Par conséquent, j’examinerai à présent le motif de justification du traitement inégal en cause soulevé par le gouvernement allemand.

2. Sur le caractère objectivement justifié ou non du refus en cause au principal

a) Sur les justifications alléguées par le gouvernement allemand : l’objectif de protection des finances publiques

83. Le gouvernement allemand affirme que l’article 62, paragraphe 1a, de l’EStG n’instaure pas une inégalité de traitement entre les ressortissants d’autres États membres et les ressortissants allemands. En tout état de cause, il considère, en se fondant notamment sur les considérations de la Cour figurant au point 80 de l’arrêt Commission/Royaume-Uni (64), relatives aux allocations familiales, que l’exclusion du droit aux prestations pour les familles économiquement inactives est justifiée en
ce sens qu’elle serait apte, nécessaire et appropriée pour atteindre l’objectif de protection des finances publiques. Cette disposition viserait ainsi à prévenir un recours inapproprié aux prestations d’assurance sociale en Allemagne, compte tenu du risque, pour les finances publiques, que représentent, d’une part, l’augmentation des demandes d’allocations familiales effectuées par les ressortissants d’autres États membres entre 2010 et 2017 et, d’autre part, l’augmentation des demandes abusives
d’allocations familiales. En effet, l’augmentation des demandes s’élèverait à 46,67 milliards d’euros en 2020 dont 21,28 % seraient versés aux ressortissants étrangers. En outre, le nombre de salariés d’autres États membres aurait fortement augmenté au cours de ces dernières années ainsi que, dans certains cas, le nombre d’enfants originaires d’autres États membres recevant des allocations familiales (65). Par ailleurs, le nombre moyen d’enfants d’une famille originaire d’un autre État membre serait
supérieur à celui des familles allemandes et, dès lors, le coût financier des allocations versées aux familles des ressortissants étrangers serait supérieur d’environ 15 % à celui des allocations versées aux familles allemandes.

84. Premièrement, s’agissant de l’aptitude de la disposition nationale en cause à atteindre l’objectif de protection des finances publiques, le gouvernement allemand soutient qu’exclure des allocations familiales les ressortissants d’autres États membres économiquement inactifs pendant les trois premiers mois de séjour permettrait de réduire l’incitation de ces ressortissants à s’installer en Allemagne. En outre, l’exigence d’une activité rémunérée conduirait à faire diminuer le nombre de ces
demandes d’allocations.

85. Deuxièmement, en ce qui concerne la nécessité de la disposition nationale en cause, le gouvernement allemand soutient qu’il n’existe pas d’autres moyens permettant d’atteindre l’objectif de protection des finances publiques. D’une part, l’exclusion en cause ne s’appliquerait que pour la période des trois premiers mois de séjour et ne concernerait que les personnes inactives et les demandeurs d’emploi. D’autre part, une telle exclusion serait accompagnée de mesures visant à approfondir
l’examen des faits effectué par l’administration et, en cas de doutes fondés, la caisse d’allocations familiales, en vertu de l’article 62, paragraphe 1a, de l’EStG, examinerait elle-même, dans le cadre d’une demande d’allocations familiales, si les conditions prévues par la loi sur la libre circulation des citoyens de l’Union sont remplies, ce qui permettrait d’identifier et de prévenir les abus organisés de prestations à un stade précoce.

86. Troisièmement, en ce qui concerne le caractère approprié de la disposition nationale en cause, le gouvernement allemand soutient que, étant donné que, en vertu de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38, l’État membre d’accueil n’est pas obligé d’octroyer des prestations d’assistance sociale aux citoyens de l’Union inactifs, cet État membre ne saurait non plus être obligé de verser d’autres prestations non contributives, certes accordées indépendamment du besoin d’assistance
mais qui, en cas de besoin d’assistance sociale, sont décomptées des prestations de subsistance et sont financées par des recettes fiscales.

b) Appréciation

87. Je rappelle, tout d’abord, que l’inégalité de traitement découlant de la disposition en cause au principal ne peut être justifiée au regard du droit de l’Union que si elle est fondée sur des considérations objectives d’intérêt général, indépendantes de la nationalité des personnes concernées, et si elle est proportionnée à l’objectif légitimement poursuivi par le droit national. Il ressort de la jurisprudence de la Cour qu’une mesure est proportionnée lorsque, tout en étant apte à la
réalisation de l’objectif poursuivi, elle ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre (66). Si c’est au juge national qu’il appartient de le déterminer, la Cour peut toutefois lui fournir des indications lui permettant de statuer.

1) Sur l’existence de risques avérés pour les finances publiques

88. S’agissant, en premier lieu, de l’existence de risques avérés pour les finances publiques du fait de l’augmentation des demandes d’allocations familiales présentées par les citoyens de l’Union ressortissants d’autres États membres, je souhaite exposer deux séries d’observations.

89. Premièrement, je suis d’avis que les considérations du gouvernement allemand relatives au fait que les familles originaires d’autres États membres auraient un nombre d’enfants plus élevé que les familles allemandes ne sont pas pertinentes (67).

90. Deuxièmement, j’observe que le gouvernement allemand se limite à arguer que 21,28 % du montant des allocations familiales pour l’année 2020 seraient versés pour les enfants des ressortissants étrangers, c’est-à-dire les enfants des citoyens de l’Union ressortissants d’autres États membres et ceux des ressortissants des États tiers. Or, en l’occurrence, le montant versé à ces derniers n’est pas pertinent. S’agissant des citoyens de l’Union, ce gouvernement ne précise pas non plus les
montants versés pour les enfants des citoyens économiquement inactifs et pour ceux des citoyens économiquement actifs, ce dernier montant n’étant pas non plus pertinent en l’espèce.

91. Par conséquent, je suis d’avis qu’il n’est pas prouvé que l’augmentation des dépenses concernant les allocations familiales en cause soit le fait de ressortissants d’autres États membres (ou de leurs enfants). À mon sens, le fait qu’un poste de dépenses tel que celui des allocations familiales augmente ne saurait, en soi, être un indicateur négatif de la situation économique d’un État membre. En effet, il me semble important de rappeler que, de manière générale, les dépenses sociales
peuvent contribuer à la cohésion sociale et à l’activité économique, en permettant aux bénéficiaires d’être plus actifs et plus contributifs sur le marché du travail. Par ailleurs, il conviendrait d’apprécier les effets sur les recettes budgétaires et sur le dynamisme de l’économie à long terme, dans un contexte d’intégration du marché du travail au niveau de l’Union. Ainsi, le fait d’accueillir des ressortissants d’autres États membres, avec une augmentation des dépenses sociales, notamment au
départ, et le cas échéant des dépenses de formation, peut aussi répondre à un besoin de l’économie de l’État membre en apportant une main-d’œuvre adéquate pour certains secteurs qui en manquent et, ainsi, contribuer à améliorer sa compétitivité (68).

92. Selon moi, s’agissant des prestations de sécurité sociale à vocation universelle qui, comme les allocations familiales en cause, concernent les enfants, il est nécessaire de se fonder sur des données précises et exactes pour être en mesure de considérer qu’une inégalité de traitement est justifiée. Dès lors, admettre que des considérations générales d’ordre financier, vagues et imprécises, puissent justifier une différence de traitement entre les ressortissants d’autres États membres et les
ressortissants nationaux impliquerait que l’application et la portée d’une règle aussi fondamentale du droit de l’Union que le principe de non‑discrimination en raison de la nationalité puissent varier, dans le temps et dans l’espace, selon l’état des finances publiques des États membres (69), et ce sans que l’État membre concerné ait présenté des éléments de preuve précis et rigoureux établissant l’existence d’un véritable risque pour les finances publiques (70).

93. En second lieu, s’agissant de l’existence de risques avérés pour la préservation des finances publiques en raison d’une augmentation d’abus et de fraudes commis par des citoyens de l’Union, ressortissants d’autres États membres, sous forme organisée, je souhaite rappeler les éléments suivants.

94. Premièrement, il résulte de la jurisprudence de la Cour que la notion d’« abus de droit » constitue une notion autonome du droit de l’Union selon laquelle « [l]a constatation qu’il s’agit d’une pratique abusive nécessite, d’une part, un ensemble de circonstances objectives d’où il résulte que, malgré un respect formel des conditions prévues par la réglementation [de l’Union], l’objectif poursuivi par cette réglementation n’a pas été atteint. Elle requiert, d’autre part, un élément subjectif
consistant en la volonté d’obtenir un avantage résultant de la réglementation [de l’Union] en créant artificiellement les conditions requises pour son obtention » (71).

95. Deuxièmement, la Cour a souligné que c’est à la juridiction nationale qu’il incombe d’établir l’existence de ces deux éléments objectif et subjectif, dont la preuve doit être rapportée conformément aux règles du droit national, « pour autant qu’il ne soit pas porté atteinte à l’efficacité du droit [de l’Union] » (72). Elle a également rappelé que la mise en œuvre de la règle nationale relative à l’abus de droit ne peut pas porter atteinte au plein effet et à l’application uniforme des
dispositions de l’Union dans les États membres ; en particulier, les juridictions nationales ne peuvent pas, dans l’appréciation de l’exercice d’un droit découlant d’une disposition de l’Union, modifier la portée de cette disposition ni compromettre les objectifs qu’elle poursuit (73).

96. À cet égard, j’estime, ainsi que l’a jugé la Cour, que le fait qu’un État membre se trouve confronté, comme le soutient le gouvernement allemand, à un nombre élevé de cas d’abus de droit ou de fraude commis par des ressortissants d’autres États membres bénéficiant des allocations familiales, en utilisant des moyens frauduleux, ne saurait justifier l’adoption d’une disposition nationale, telle que celle en cause au principal, reposant sur des considérations de prévention générale, à
l’exclusion de toute appréciation spécifique du comportement propre de la personne concernée (74).

97. En l’occurrence, il apparaît clairement que les éléments de preuve présentés par le gouvernement allemand ne peuvent pas être considérés comme des preuves concrètes liées au comportement individuel de la requérante au principal. En effet, ces éléments de preuve ne remplissent pas les conditions requises sur les plans objectif et subjectif aux fins de constater l’existence d’un abus de droit dans un cas concret, telles qu’elles ressortent des points 94 et 95 des présentes conclusions. À cet
égard, la juridiction de renvoi n’a pas relevé l’existence d’un abus de droit commis par la requérante au principal. En tout état de cause, elle n’indique pas que la requérante au principal aurait exercé sa liberté de circulation « dans le seul but d’obtenir le bénéfice de l’aide sociale » de l’Allemagne (75).

98. Il convient de rappeler également qu’une présomption générale de fraude ne saurait suffire à justifier une mesure qui porte atteinte aux objectifs de la directive 2004/38 (76). À cet égard, le fait d’accepter la mise en œuvre de mesures d’application générale par la République fédérale d’Allemagne équivaudrait à permettre à un État membre de contourner les droits à la libre circulation et à l’égalité de traitement et aurait pour conséquence que d’autres États membres pourraient également
prévoir de telles mesures et suspendre de manière unilatérale, notamment, l’application de l’article 24, paragraphe 1, de ladite directive (77). Dès lors, on ne saurait considérer que S serait entrée en Allemagne à des fins qualifiées de « tourisme social » dans le seul but d’y bénéficier des allocations familiales, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.

99. Par conséquent, il ne me semble guère faire de doute que le gouvernement allemand n’a pas apporté la preuve d’un abus de droit concernant la requérante au principal, dès lors qu’aucun élément, objectif et subjectif, ne peut être clairement identifié en l’espèce.

2) Sur le caractère proportionné de la disposition nationale en cause au principal

100. Pour le cas où la juridiction de renvoi considérerait néanmoins que le gouvernement allemand a démontré l’existence de risques avérés pour les finances publiques, j’examinerai maintenant si, eu égard aux éléments fournis par ce gouvernement, la disposition nationale en cause au principal peut être considérée comme apte à garantir la réalisation de l’objectif de protection des finances publiques et ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre ledit objectif.

101. En premier lieu, s’agissant du caractère apte d’une disposition nationale, telle que celle en cause au principal, je rappelle que la situation de S et ses enfants ne relève pas des situations ayant donné lieu aux arrêts Dano, Alimanovic et (78). Dès lors, la juridiction de renvoi devrait vérifier si les autorités nationales, dans le cadre de l’octroi d’allocations familiales telles que celles en cause, respectent, en ce qui concerne le droit de séjour limité à trois mois, les exigences de
l’article 6 de la directive 2004/38, les conditions de l’article 7 de cette directive n’étant applicables que dans le cadre d’un séjour de plus de trois mois. En effet, dans ce contexte, il me semble difficile d’envisager d’imposer une condition de résidence d’une durée déterminée comme lien d’intégration avec l’État membre d’accueil dès lors que, si cette condition dépassait les trois mois de séjour, elle entrerait directement en contradiction avec la nature et les conditions du droit de séjour
prévues à l’article 6 de ladite directive et serait potentiellement en contradiction avec celles prévues à l’article 7 de la même directive pour les séjours de plus de trois mois.

102. En deuxième lieu, en ce qui concerne le caractère proportionné d’une disposition nationale, telle que celle en cause au principal, se pose la question de savoir s’il existe des mesures moins restrictives permettant d’atteindre l’objectif de protection des finances publiques.

103. Dans ce contexte, afin de préserver la cohérence de la directive 2004/38, la logique inhérente aux arrêts Dano, Alimanovic et , selon laquelle un examen individuel ne s’impose pas dans le cadre de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 par l’État membre d’accueil (79), n’est pas pertinente dans la situation de personnes telles que S et ses enfants. En effet, dans la mesure où leur situation ne relève pas de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38, un examen pour
déterminer la situation individuelle des personnes concernées, relativement à l’octroi des allocations familiales dans les mêmes conditions que les ressortissants nationaux, me semble pertinent pour vérifier si ces personnes résident effectivement sur le territoire de l’État membre d’accueil (80) et ne peuvent plus, de ce fait, prétendre au bénéfice des allocations familiales dans l’État membre dont elles sont ressortissantes.

104. Un tel examen individuel permettrait donc, d’une part, d’éviter d’exclure systématiquement et uniquement les ressortissants d’autres États membres économiquement inactifs du bénéfice des allocations familiales en respectant leur droit fondamental de libre circulation et, d’autre part, de reconnaître les cas d’abus de droit et de fraude commis par des ressortissants d’autres États membres, y compris sous forme organisée, afin de diminuer le nombre de demandeurs de ces allocations et, partant, de
préserver les finances publiques.

105. En troisième et dernier lieu, je rappelle que, dans la mesure où le refus en cause dans l’affaire au principal concerne des allocations familiales, la juridiction de renvoi doit également vérifier si les autorités nationales ont tenu compte des droits fondamentaux dont la Cour assure le respect, en particulier le droit au respect de la vie privée et familiale, tel qu’il est énoncé à l’article 7 de la Charte lu en corrélation avec l’obligation de prendre en considération l’intérêt supérieur de
l’enfant, reconnu à l’article 24, paragraphe 2, de la Charte (81).

106. Je considère par conséquent que, si la Cour examine la question posée par la juridiction de renvoi sous l’angle de l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38, il y aurait lieu de répondre que cette disposition s’oppose à la disposition nationale en cause dans le litige au principal qui prévoit qu’un citoyen de l’Union, ressortissant d’un autre État membre, ne peut bénéficier des allocations familiales au cours des trois premiers mois de son séjour dans cet État membre qu’à la condition
de percevoir des revenus nationaux au cours de cette période, alors qu’un ressortissant dudit État membre qui retournerait dans celui-ci après avoir séjourné dans un autre État membre en vertu du droit de l’Union peut en bénéficier dès son retour, sans condition de revenus.

VI. Conclusion

107. Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre comme suit à la question posée par le Finanzgericht Bremen (tribunal des finances de Brême, Allemagne) :

L’article 4 du règlement (CE) n^o 883/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, sur la coordination des systèmes de sécurité sociale doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à la réglementation d’un État membre qui prévoit qu’un citoyen de l’Union, ressortissant d’un autre État membre, ne peut bénéficier des allocations familiales au cours des trois premiers mois de son séjour dans cet État membre qu’à la condition de percevoir des revenus nationaux au cours de cette période,
alors qu’un ressortissant dudit État membre qui retournerait dans celui-ci après avoir séjourné dans un autre État membre en vertu du droit de l’Union peut en bénéficier dès son retour, sans condition de revenus.

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1 Langue originale : le français.

2 Directive du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) n^o 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77, et rectificatif JO 2005, L 197, p. 34).

3 Règlement du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 sur la coordination des systèmes de sécurité sociale (JO 2004, L 166, p. 1, et rectificatif JO 2004, L 200, p. 1).

4 Arrêt du 11 novembre 2014 (C‑333/13, ci-après l’« arrêt Dano », EU:C:2014:2358).

5 Arrêt du 15 septembre 2015 (C‑67/14, ci-après l’« arrêt Alimanovic », EU:C:2015:597).

6 Arrêt du 25 février 2016 (C‑299/14, ci-après l’« arrêt García‑Nieto e.a. », EU:C:2016:114).

7 L’article 1^er, sous z), du règlement n^o 883/2004 prévoit que, « [a]ux fins du présent règlement[,] [...] le terme “prestations familiales” désigne toutes les prestations en nature ou en espèces destinées à compenser les charges de famille, à l’exclusion des avances sur pensions alimentaires et des allocations spéciales de naissance ou d’adoption visées à l’annexe I ». L’article 3, paragraphe 1, sous j), de ce règlement dispose que celui-ci s’applique à toutes les législations relatives aux
branches de sécurité sociale qui concernent les prestations familiales.

8 Arrêt du 14 juin 2016 (C‑308/14, EU:C:2016:436).

9 Arrêt Alimanovic (points 40 à 43 et 46).

10 Arrêt du 6 octobre 2020 (C‑181/19, ci-après l’« arrêt Jobcenter Krefeld », EU:C:2020:794).

11 Arrêt Dano (point 78).

12 Arrêt Dano (points 69 et 81).

13 Voir conclusions dans l’affaire Dano (C‑333/13, EU:C:2014:341, point 106).

14 Arrêt Dano (point 79).

15 Arrêt Dano (point 83).

16 Points 29 et 34.

17 Arrêt Alimanovic (points 27 et 55).

18 Arrêt Alimanovic (points 56 et 57).

19 Arrêt Alimanovic (point 60).

20 M. Peña Cuevas était entré en Allemagne avec son fils pour rejoindre Mme García‑Nieto, qui était précédemment entrée en Allemagne avec leur fille commune et s’était inscrite en tant que demandeuse d’emploi, puis avait exercé la profession d’aide cuisinière. Arrêt García-Nieto e.a. (points 28 et 29).

21 Arrêt García-Nieto e.a. (point 44).

22 Arrêt Dano (point 84 et dispositif).

23 Arrêt García-Nieto e.a. (point 53 et dispositif).

24 Arrêt Alimanovic (point 63 et dispositif).

25 Voir arrêts Dano (point 74) ; Alimanovic (point 50), et García-Nieto e.a. (point 39).

26 Arrêt Jobcenter Krefeld (points 67 et 68).

27 Arrêt Jobcenter Krefeld (point 50). La Cour a souligné, au point 52 de cet arrêt, que cette interprétation évite ainsi à une personne qui a l’intention de quitter son État membre d’origine avec sa famille pour aller travailler dans un autre État membre de s’exposer, en cas de perte d’emploi, au risque de devoir interrompre la scolarité de ses enfants et de rentrer dans son pays d’origine, faute de pouvoir bénéficier des prestations sociales prévues par le droit national qui leur
permettraient de disposer de moyens d’existence suffisants.

28 Voir article 7, paragraphes 1 et 2, du règlement n^o 492/2011.

29 Arrêt Jobcenter Krefeld (point 54). En outre, ainsi que l’a souligné la doctrine en faisant référence aux points 64 et 65 de cet arrêt, l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 « n’a pas réalisé une codification complète des conditions dans lesquelles les citoyens de l’Union faisant usage de leur droit de libre circulation bénéficient du droit à l’égalité de traitement avec les ressortissants de l’État membre d’accueil, et la dérogation à ce principe contenue dans cette
disposition ne s’applique que dans les situations où le droit de séjour est fondé sur cette directive » : Lenaerts, K., et Adam, S., « La solidarité, valeur commune aux États membres et principe fédératif de l’Union européenne », Cahiers de droit européen, nº 2, 2021, p. 307 à 417, en particulier p. 327. Il convient également de rappeler à cet égard, ainsi que l’a relevé l’avocat général Richard de la Tour dans ses conclusions dans l’affaire The Department for Communities in Northern Ireland
(C‑709/20, EU:C:2021:515, point 75 et note en bas de page 62), qu’un droit de séjour peut être fondé sur une autre disposition de droit de l’Union (voir arrêt Jobcenter Krefeld, point 90 et dispositif) mais également sur une disposition de droit national plus favorable (voir, notamment, arrêts du 7 septembre 2004, Trojani, C‑456/02, EU:C:2004:488, et du 14 juin 2016, Commission/Royaume-Uni, C‑308/14, EU:C:2016:436).

30 Voir points 32 et 33 des présentes conclusions. L’article 7, paragraphe 1, sous b), de la directive 2004/38 prévoit que « [t]out citoyen de l’Union a le droit de séjourner sur le territoire d’un autre État membre pour une durée de plus de trois mois [...] s’il dispose, pour lui et pour les membres de sa famille, de ressources suffisantes afin de ne pas devenir une charge pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil au cours de son séjour, et d’une assurance maladie
complète dans l’État membre d’accueil ». Mise en italique par mes soins.

31 À la différence de la présente affaire, ces trois affaires concernaient des prestations spéciales en espèces à caractère non contributif, régies par l’article 70, paragraphe 2, du règlement n^o 883/2004, relevant du champ d’application de l’article 4 dudit règlement (arrêt Dano, point 55) et considérées comme des prestations d’assistance sociale aux fins de la directive 2004/38.

32 Voir, à cet égard, arrêt García-Nieto e.a. (point 40).

33 Voir, notamment, arrêt du 20 septembre 2001, Grzelczyk (C‑184/99, EU:C:2001:458, point 31).

34 Voir, notamment, arrêt du 6 octobre 2021, A (Franchissement de frontières en navire de plaisance) (C‑35/20, EU:C:2021:813, points 49 et 50).

35 Conformément à l’article 3, paragraphe 1, de la directive 2004/38, relèvent du champ d’application de cette directive et sont bénéficiaires des droits conférés par celle-ci les citoyens de l’Union qui se rendent ou séjournent dans un État membre autre que celui dont ils ont la nationalité, ainsi que les membres de leur famille, tels que définis à l’article 2, point 2, de ladite directive. À cet égard, voir notamment arrêt du 10 septembre 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, point 54
et jurisprudence citée).

36 Arrêts Dano (point 69) ; Alimanovic (point 49), et García-Nieto e.a. (point 38).

37 Mise en italique par mes soins.

38 Mise en italique par mes soins.

39 Pour rappel, s’agissant du contexte global de la directive 2004/38, celle-ci prévoit « un système graduel en ce qui concerne le droit de séjour dans l’État membre d’accueil, qui, reprenant en substance les étapes et conditions prévues dans les différents instruments du droit de l’Union et la jurisprudence antérieurs à cette directive, aboutit au droit de séjour permanent ». Voir, notamment, arrêt du 21 décembre 2011, Ziolkowski et Szeja (C‑424/10 et C‑425/10, EU:C:2011:866, points 38 et 39).

40 Arrêt du 2 octobre 2019, Bajratari (C‑93/18, EU:C:2019:809, point 47 et jurisprudence citée).

41 Arrêt du 14 juin 2016 (C‑308/14, EU:C:2016:436).

42 Arrêt du 14 juin 2016, Commission/Royaume-Uni (C‑308/14, EU:C:2016:436, points 68 et 75) : « [...] rien ne s’oppose, en principe, à ce que l’octroi de prestations sociales à des citoyens de l’Union économiquement non actifs soit subordonné à la condition de fond que ceux-ci répondent aux exigences requises pour disposer d’un droit de séjour légal dans l’État membre d’accueil. » Mise en italique par mes soins.

43 Je rappelle à cet égard que, au point 68 dudit arrêt Commission/Royaume-Uni, la Cour fait référence au point 44 de l’arrêt du 19 septembre 2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565) et au point 83 de l’arrêt Dano. Il ressort de ces points qu’il s’agit d’un « droit de séjour en vertu de la directive 2004/38 dans l’État membre d’accueil » (mise en italique par mes soins). Par conséquent, les différents types de droits de séjour prévus par cette directive en ses articles 6, 7 et 16 sont tous des
droits de séjour légaux en vertu de celle-ci.

44 Arrêts du 19 septembre 2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, point 61) ; Dano (point 63) ; Alimanovic (point 44), et García-Nieto e.a. (point 38).

45 Arrêt Jobcenter Krefeld (point 57 et jurisprudence citée).

46 Le gouvernement allemand admet, lui aussi, que les allocations familiales en cause au principal relèvent non pas de l’assistance sociale, au sens strict de l’article 24 de la directive 2004/38, mais de l’article 3, paragraphe 1, sous j), du règlement n^o 883/2004, lu en combinaison avec l’article 1^er, sous z), de celui-ci. En effet, ce gouvernement indique que ces prestations s’apparenteraient à une prestation en espèces destinée à compenser les charges de famille, laquelle serait versée
indépendamment du besoin d’assistance.

47 Arrêt du 14 juin 2016, Commission/Royaume-Uni (C‑308/14, EU:C:2016:436, point 60). Voir, également, arrêt du 15 juillet 2021, A (Soins de santé publics) (C‑535/19, EU:C:2021:595, point 29 et jurisprudence citée).

48 Voir définition du terme « prestations familiales », prévue à l’article 1^er, sous z), du règlement n^o 883/2004, figurant à la note en bas de page 7 des présentes conclusions.

49 Arrêt García-Nieto e.a. (point 45). Voir, à cet égard, conclusions de l’avocat général Wathelet dans l’affaire Dano (C‑333/13, EU:C:2014:341, point 70).

50 Je rappelle, à cet égard, que la jurisprudence issue des arrêts Dano, Alimanovic et García-Nieto e.a. est fondée sur la dérogation prévue par le législateur de l’Union, à l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38, en matière de « prestations d’assistance sociale ». Toutefois, dans ces arrêts, il était possible d’exclure les citoyens de l’Union concernés du bénéfice de ces prestations au motif que ceux-ci soit séjournaient depuis plus de trois mois sans remplir les conditions de
séjour de l’article 7, paragraphe 1, sous b), de cette directive (arrêt Dano, points 75 et 76), ou uniquement sur un droit de séjour fondé sur l’article 14, paragraphe 4, sous b), de ladite directive (arrêt Alimanovic, points 57 à 58 ), soit séjournaient depuis moins de trois mois mais demandaient des prestations d’assistance sociale (comme dans l’affaire García-Nieto e.a.).

51 Conclusions dans l’affaire A (Soins de santé publics) (C‑535/19, EU:C:2021:114, point 153).

52 Voir points 46 à 49 des présentes conclusions. À cet égard, il me semble utile de souligner que le droit de séjour de la requérante au principal n’est nullement fondé sur un droit de séjour légal conforme au droit national, qui ne remplirait pas les conditions de séjour visées à l’article 7 de la directive 2004/38, comme c’était notamment le cas dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 21 décembre 2011, Ziolkowski et Szeja (C‑424/10 et C‑425/10, EU:C:2011:866, point 47), citée par la
Commission dans sa réponse écrite aux questions de la Cour, ou, encore, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 15 juillet 2021, The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:602, point 81). Je rappelle, à cet égard, que, au point 46 dudit arrêt Ziolkowski et Szeja, la Cour a affirmé que « la notion de séjour légal qu’impliquent les termes “ayant séjourné légalement”, figurant à l’article 16, paragraphe 1, de la directive 2004/38, doit s’entendre d’un séjour conforme
aux conditions prévues par cette directive, notamment celles énoncées à l’article 7, paragraphe 1, de celle-ci » (mise en italique par mes soins). Par conséquent, ainsi que je l’ai déjà indiqué, un séjour peut être légal, au sens de cette directive, si d’autres conditions de celle-ci sont remplies, telles que, notamment, celles prévues à l’article 6 de ladite directive. Voir, à cet égard, points 42 à 49 des présentes conclusions.

53 Je note que la Cour, dans l’arrêt du 14 juin 2016, Commission/Royaume-Uni (C‑308/14, EU:C:2016:436, points 66 et 68), a considéré que la directive 2004/38 s’applique en ce qui concerne des allocations familiales, après avoir précisé, au point 61, que celles-ci sont bien des prestations de sécurité sociale. Toutefois, il y a lieu de rappeler que cette affaire concernait un recours tendant à constater que le Royaume‑Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord avait manqué aux obligations qui
lui incombaient en vertu de l’article 4 du règlement n ^o 883/2004 en soumettant l’octroi de ces prestations à une condition de séjour légal sur son territoire. Il me semble utile de relever que, dans cet arrêt, la Cour s’est directement référée au droit de séjour visé à l’article 7, paragraphe 1, et à l’article 14, paragraphe 2, de la directive 2004/38 ainsi qu’aux articles 12 et 13 de celle-ci (points 81, 82 et 84). En revanche, elle n’a nullement mentionné l’article 6 de cette directive.

54 Voir points 57 à 60 des présentes conclusions.

55 Voir point 6 des présentes conclusions.

56 Le gouvernement tchèque ainsi que la Commission considèrent que la question de savoir si la disposition nationale en cause opère une discrimination fondée sur la nationalité doit être analysée uniquement à la lumière de l’article 4 du règlement n^o 883/2004.

57 Voir points 29 à 60 des présentes conclusions.

58 Voir, par analogie, arrêt du 11 avril 2013, Jeltes e.a. (C‑443/11, EU:C:2013:224, point 59).

59 En outre, la disposition nationale en cause n’est pas conforme à l’objectif de libre circulation garanti par la directive 2004/38 et le règlement n^o 883/2004.

60 Voir point 79 des présentes conclusions.

61 Arrêt du 14 juin 2016, Commission/Royaume-Uni (C‑308/14, EU:C:2016:436, points 68 et 75).

62 Il est évident que les ressortissants allemands séjournent dans leur État membre d’origine sur la base de leur droit national.

63 La doctrine a notamment relevé que, « bien que la plupart des affaires de citoyenneté aient été décidées selon le modèle de non‑discrimination/d’égalité de traitement, le passage plus général à une approche de restrictions/accès au marché observé ailleurs dans la jurisprudence de la Cour relative à la libre circulation peut également être observé dans le domaine de la citoyenneté de l’Union » : voir Barnard, C., The Substantive Law of the EU : The Four Freedoms, Oxford University Press,
Oxford, 2019 (6^e éd.), p. 352 à 360, en particulier p. 357, et, du même auteur, « Editorial Comments – Two-speed European Citizenship ? Can the Lisbon Treaty Help Close the Gap ? », Common Market Law Review, vol. 45, n^o 1, 2008, p. 1 à 8. Voir, également, Nic Shuibhne, N., « What I Tell You Three Times Is True : Lawful Residence and Equal Treatment after Dano », Maastricht Journal of European and Comparative Law, vol. 23, n^o 6, 2016, p. 908 à 936.

64 Arrêt du 14 juin 2016 (C‑308/14, EU:C:2016:436).

65 Pour illustrer ce point, le gouvernement allemand mentionne la Bulgarie, où le montant des prestations familiales est nettement inférieur à celui de l’Allemagne.

66 Voir, notamment, par analogie, arrêt du 26 octobre 2006, Tas-Hagen et Tas (C‑192/05, EU:C:2006:676, point 33 et jurisprudence citée).

67 Voir document d’Eurostat intitulé « Fertility Statistics » sur les statistiques de la fécondité : https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php ?title=Fertility_statistics.

68 La notion de « charge déraisonnable » doit s’apprécier en prenant en compte non seulement les éventuelles dépenses supplémentaires au départ mais également les retombées économiques à long terme. À cet égard, il est possible d’établir un parallèle avec les dépenses de formation qui peuvent, dans un contexte de libre circulation des personnes, avoir tendance à croître dans certains domaines, mais s’inscrivent dans une perspective de croissance économique et d’adéquation de la main-d’œuvre aux
besoins du marché du travail.

69 Voir, notamment, par analogie, arrêt du 20 juin 2013, Giersch e.a. (C‑20/12, EU:C:2013:411, point 52 et jurisprudence citée).

70 Voir, à cet égard, notamment, par analogie, arrêt du 13 avril 2010, Bressol e.a. (C‑73/08, EU:C:2010:181, point 71) : « Il importe qu’une telle analyse objective, circonstanciée et chiffrée soit en mesure de démontrer, à l’aide de données sérieuses, convergentes et de nature probante, qu’il existe effectivement des risques pour la santé publique. » Mise en italique par mes soins.

71 Voir, notamment, arrêts du 14 décembre 2000, Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, points 52 et 53) ; du 16 octobre 2012, Hongrie/Slovaquie (C‑364/10, EU:C:2012:630, point 58 et jurisprudence citée) ; du 12 mars 2014, O. et B. (C‑456/12, EU:C:2014:135), ainsi que du 18 décembre 2014, McCarthy e.a. (C‑202/13, EU:C:2014:2450).

72 Arrêts du 14 décembre 2000, Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, points 52 à 54), et du 16 octobre 2012, Hongrie/Slovaquie (C‑364/10, EU:C:2012:630, point 58). Mise en italique par mes soins.

73 Voir, notamment, arrêts du 12 mars 1996, Pafitis e.a. (C‑441/93, EU:C:1996:92, point 68), et du 12 mai 1998, Kefalas e.a. (C‑367/96, EU:C:1998:222, point 22).

74 Voir, en ce sens, arrêt du 18 décembre 2014, McCarthy e.a. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, point 55).

75 Arrêt Dano (point 78).

76 Voir, en ce sens, arrêt du 19 décembre 2012, Commission/Belgique (C‑577/10, EU:C:2012:814, point 53 et jurisprudence citée). Voir, également, mes conclusions dans l’affaire McCarthy e.a. (C‑202/13, EU:C:2014:345, point 134).

77 Voir mes conclusions dans l’affaire McCarthy e.a. (C‑202/13, EU:C:2014:345, point 139).

78 Voir points 39 et suiv. des présentes conclusions.

79 Arrêt Alimanovic (point 59).

80 Je rappelle que l’article 11, paragraphe 1, du règlement n^o 883/2004 prévoit que « [l]es personnes auxquelles le présent règlement est applicable ne sont soumises qu’à la législation d’un seul État membre ». L’article 11, paragraphe 3, sous a) et e), de ce règlement dispose que, sous réserve des articles 12 à 16, la personne qui exerce une activité salariée ou non salariée dans un État membre est soumise à la législation de cet État membre et que les personnes autres que celles visées aux
points a) à d) sont soumises à la législation de l’État membre de résidence, sans préjudice d’autres dispositions du présent règlement qui leur garantissent des prestations en vertu de la législation d’un ou de plusieurs autres États membres.

81 Arrêt du 13 septembre 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, point 66 et jurisprudence citée).

| CJUE, Conclusions de l'avocat général M. M. Szpunar, présentées le 16 décembre 2021., S contre Familienkasse Niedersachsen-Bremen der Bundesagentur für Arbeit., 16/12/2021, C-411/20

Synthèse

Analyses

Parties

Composition du Tribunal

Origine de la décision

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