CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. ATHANASIOS RANTOS
présentées le 3 juin 2021 ( 1 )
Affaire C‑833/19 P
Conseil de l’Union européenne
contre
Hamas
« Pourvoi – Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) – Lutte contre le terrorisme – Mesures restrictives prises à l’égard de certaines personnes ou de certains groupes et entités – Gel de fonds et de ressources économiques – Maintien d’une organisation sur la liste des personnes, des groupes et des entités impliqués dans des actes de terrorisme – Formes substantielles – Signature et authentification des exposés des motifs des décisions et des règlements du Conseil de l’Union européenne
imposant des mesures restrictives »
I. Introduction
1. La présente affaire s’inscrit dans le cadre des mesures restrictives adoptées par le Conseil de l’Union européenne en vue de lutter contre le terrorisme à la suite de la résolution 1373 (2001) du Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations unies, et notamment les mesures restrictives adoptées à l’encontre du « Hamas », y compris le « Hamas-Izz al-Din al-Qassem » (ci-après le « Hamas »).
2. Par son pourvoi, le Conseil demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 4 septembre 2019, Hamas/Conseil ( 2 ), par lequel celui-ci a annulé, d’une part, la décision (PESC) 2018/475 du Conseil, du 21 mars 2018, portant mise à jour de la liste des personnes, groupes et entités auxquels s’appliquent les articles 2, 3 et 4 de la position commune 2001/931/PESC relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme, et abrogeant la décision (PESC)
2017/1426 ( 3 ), et le règlement d’exécution (UE) 2018/468 du Conseil, du 21 mars 2018, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) no 2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant le règlement d’exécution (UE) 2017/1420 ( 4 ), ainsi que, d’autre part, la décision (PESC) 2018/1084 du Conseil, du 30 juillet 2018, portant mise à jour de la liste des
personnes, groupes et entités auxquels s’appliquent les articles 2, 3 et 4 de la position commune 2001/931/PESC relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme, et abrogeant la décision (PESC) 2018/475 ( 5 ), et le règlement d’exécution (UE) 2018/1071 du Conseil, du 30 juillet 2018, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement no 2580/2001, et abrogeant le règlement d’exécution (UE) 2018/468 ( 6 ) (ci-après, ensemble, les « actes litigieux »), en
tant que ces actes concernent le Hamas.
3. La question soulevée par cette affaire offre à la Cour l’occasion de préciser la portée de l’obligation de signature et, partant, d’authentification des actes non législatifs adoptés par le Conseil dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Plus particulièrement, la Cour est appelée à établir si, en vertu de l’article 297, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE et de l’article 15 du règlement intérieur du Conseil, tel qu’adopté par la décision 2009/937/UE, du
1er décembre 2009 ( 7 ), et compte tenu de l’obligation de motivation énoncée à l’article 296 TFUE, l’obligation de signature des actes du Conseil s’impose également à l’égard des exposés des motifs de ces actes, figurant dans des documents séparés.
4. La réponse à cette question revêt une importance particulière pour ce qui concerne la mise en œuvre des mesures restrictives adoptées dans le cadre de la PESC, eu égard à la pratique constante du Conseil de ne signer que les actes et non les exposés des motifs afférents à ceux-ci, et pourrait avoir des conséquences sur la portée de l’obligation de signature des annexes afférentes aux actes législatifs et administratifs des institutions de l’Union européenne.
II. Le cadre juridique
A. La résolution 1373 (2001) du Conseil de sécurité des Nations unies
5. Le 28 septembre 2001, le Conseil de sécurité des Nations unies a adopté la résolution 1373 (2001), arrêtant des stratégies pour lutter par tous les moyens contre le terrorisme et, en particulier, contre son financement. Le point 1, sous c), de cette résolution dispose, notamment, que tous les États doivent geler sans attendre les fonds et les autres avoirs financiers ou ressources économiques des personnes qui commettent, ou tentent de commettre, des actes de terrorisme, les facilitent ou y
participent, des entités appartenant à ces personnes ou contrôlées par elles, et des personnes et des entités agissant au nom, ou sur instruction, de ces personnes et entités.
6. Ladite résolution ne prévoit pas de liste de personnes auxquelles ces mesures restrictives doivent être appliquées.
B. Le droit de l’Union
1. Le traité FUE
7. L’article 296, deuxième alinéa, TFUE se lit comme suit :
« Les actes juridiques sont motivés et visent les propositions, initiatives, recommandations, demandes ou avis prévus par les traités. »
8. L’article 297 TFUE prévoit :
« 1. Les actes législatifs adoptés conformément à la procédure législative ordinaire sont signés par le président du Parlement européen et par le président du Conseil.
Les actes législatifs adoptés conformément à une procédure législative spéciale sont signés par le président de l’institution qui les a adoptés.
Les actes législatifs sont publiés dans le Journal officiel de l’Union européenne. Ils entrent en vigueur à la date qu’ils fixent ou, à défaut, le vingtième jour suivant leur publication.
2. Les actes non législatifs adoptés sous la forme de règlements, de directives et de décisions, lorsque ces dernières n’indiquent pas de destinataire, sont signés par le président de l’institution qui les a adoptés.
Les règlements, les directives qui sont adressées à tous les États membres, ainsi que les décisions, lorsqu’elles n’indiquent pas de destinataire, sont publiés dans le Journal officiel de l’Union européenne. Ils entrent en vigueur à la date qu’ils fixent ou, à défaut, le vingtième jour suivant leur publication.
Les autres directives, ainsi que les décisions qui désignent un destinataire, sont notifiées à leurs destinataires et prennent effet par cette notification. »
2. La position commune 2001/931
9. Afin de mettre en œuvre la résolution 1373 (2001), le Conseil a adopté la position commune 2001/931/PESC ( 8 ).
10. L’article 1er de cette position commune prévoit à ses paragraphes 1, 4 et 6 :
« 1. La présente position commune s’applique, conformément aux dispositions des articles qui suivent, aux personnes, groupes et entités impliqués dans des actes de terrorisme et dont la liste figure à l’annexe.
[...]
4. La liste à l’annexe est établie sur la base d’informations précises ou d’éléments de dossier qui montrent qu’une décision a été prise par une autorité compétente à l’égard des personnes, groupes et entités visés, qu’il s’agisse de l’ouverture d’enquêtes ou de poursuites pour un acte terroriste, ou la tentative de commettre, ou la participation à, ou la facilitation d’un tel acte, basées sur des preuves ou des indices sérieux et crédibles, ou qu’il s’agisse d’une condamnation pour de tels
faits. Les personnes, groupes et entités identifiés par le Conseil de sécurité des Nations unies comme liées au terrorisme et à l’encontre desquelles il a ordonné des sanctions peuvent être incluses dans la liste.
Aux fins du présent paragraphe, on entend par “autorité compétente”, une autorité judiciaire, ou, si les autorités judiciaires n’ont aucune compétence dans le domaine couvert par le présent paragraphe, une autorité compétente équivalente dans ce domaine.
[...]
6. Les noms des personnes et entités reprises sur la liste figurant à l’annexe feront l’objet d’un réexamen à intervalles réguliers, au moins une fois par semestre, afin de s’assurer que leur maintien sur la liste reste justifié. »
3. Le règlement no 2580/2001
11. Afin de mettre en œuvre les mesures décrites dans la position commune 2001/931, le Conseil a adopté le règlement no 2580/2001.
12. L’article 2 de ce règlement prévoit :
« 1. À l’exception des dérogations autorisées dans le cadre des articles 5 et 6 :
a) tous les fonds, autres avoirs financiers et ressources économiques appartenant à, en possession de ou détenus par une personne physique ou morale, un groupe ou une entité inclus dans la liste visée au paragraphe 3, sont gelés ;
b) les fonds, autres avoirs financiers et ressources économiques ne doivent pas être mis, directement ou indirectement, à la disposition ni utilisés au bénéfice des personnes physiques ou morales, des groupes ou des entités inclus dans la liste visée au paragraphe 3.
2. À l’exception des dérogations autorisées dans le cadre des articles 5 et 6, il est interdit de fournir des services financiers aux personnes physiques ou morales, groupes ou entités inclus dans la liste visée au paragraphe 3 ou au bénéfice de ces personnes, groupes ou entités.
3. Le Conseil, statuant à l’unanimité, établit, révise et modifie la liste de personnes, de groupes et d’entités auxquels le présent règlement s’applique, conformément aux dispositions de l’article 1er, paragraphes 4, 5 et 6, de la position commune [2001/931]. Cette liste mentionne :
i) les personnes physiques commettant ou tentant de commettre un acte de terrorisme, participant à un tel acte ou facilitant sa réalisation ;
ii) les personnes morales, groupes ou entités commettant ou tentant de commettre un acte de terrorisme, participant à un tel acte ou facilitant sa réalisation ;
iii) les personnes morales, groupes ou entités détenus ou contrôlés par une ou plusieurs personnes physiques ou morales, groupes ou entités visés aux points i) et ii) ou
iv) les personnes physiques ou morales, groupes ou entités agissant pour le compte ou sous les ordres d’une ou de plusieurs personnes physiques ou morales, groupes ou entités visés aux points i) et ii). » ( 9 )
4. Le règlement intérieur du Conseil
13. L’article 12 du règlement intérieur du Conseil, intitulé « Procédure écrite normale et procédure de silence », prévoit, à ses paragraphes 1 et 3 :
« 1. Les actes du Conseil relatifs à une affaire urgente peuvent être adoptés au moyen d’un vote par écrit lorsque le Conseil ou le [comité des représentants permanents (Coreper)] décide à l’unanimité d’avoir recours à cette procédure. Le président peut également, dans des circonstances particulières, proposer de recourir à cette procédure ; dans ce cas, le vote par écrit peut avoir lieu lorsque tous les membres du Conseil acceptent cette procédure.
[...]
3. Le secrétariat général constate l’achèvement des procédures écrites. »
14. Aux termes de l’article 15 du règlement intérieur du Conseil, intitulé « Signature des actes » :
« Le texte des actes adoptés par le Parlement européen et le Conseil conformément à la procédure législative ordinaire, ainsi que celui des actes adoptés par le Conseil, est revêtu de la signature du président en exercice lors de leur adoption et de celle du secrétaire général. Le secrétaire général peut déléguer sa signature à des directeurs généraux du secrétariat général. »
III. Les antécédents du litige
15. L’article 1er, paragraphe 1, de la position commune 2001/931, mise en œuvre par le règlement no 2580/2001 et par la décision 2001/927, a établi la liste des personnes, des groupes et des entités impliqués dans des actes de terrorisme (ci-après la « liste litigieuse »), qui a été régulièrement mise à jour par des actes ultérieurs du Conseil.
16. Dès l’adoption de ces actes, le nom du Hamas a été inscrit sur la liste litigieuse, tout d’abord comme « Hamas-Izz al-Din al-Qassem (branche terroriste du Hamas) », ensuite comme « “Hamas”, y compris le “Hamas-Izz al-Din al-Qassem” », cette dernière dénomination apparaissant dans les actes litigieux ( 10 ).
17. Par les actes litigieux, le Conseil, à la suite du réexamen prévu à l’article 1er, paragraphe 6, de la position commune 2001/931, a maintenu le nom du Hamas sur la liste litigieuse ( 11 ).
18. S’agissant de la motivation de ces actes, ceux-ci relèvent ce qui suit :
– le Conseil s’est assuré que les autorités compétentes, visées à l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, avaient pris des décisions à l’égard de toutes les personnes, de tous les groupes et de toutes les entités figurant sur la liste litigieuse en raison de leur implication dans des actes de terrorisme au sens de l’article 1er, paragraphes 2 et 3, de cette position commune et a également conclu que ces personnes, ces groupes et ces entités devraient continuer à faire
l’objet des mesures restrictives ( 12 ) ;
– le Conseil a fourni, lorsque cela a été possible en pratique, à l’ensemble des personnes, des groupes et des entités un exposé des motifs justifiant leur inscription sur la liste litigieuse ( 13 ) ;
– par un avis publié au Journal officiel de l’Union européenne, le Conseil a informé les personnes, les groupes et les entités figurant sur la liste litigieuse qu’il avait décidé de les y maintenir. Le Conseil a également informé les personnes, les groupes et les entités concernés qu’il était possible de lui adresser une demande en vue d’obtenir l’exposé des motifs justifiant leur inscription sur cette liste, si un tel exposé ne leur avait pas déjà été communiqué ( 14 ) ;
– lors de la révision de la liste litigieuse, le Conseil a tenu compte des observations qui lui avaient été présentées par les intéressés ainsi que des informations actualisées qui lui avaient été communiquées par les autorités nationales compétentes concernant la situation des personnes et des entités inscrites sur une liste au niveau national ( 15 ).
19. S’agissant de l’inscription du Hamas sur la liste litigieuse, les exposés des motifs des actes litigieux (ci-après les « exposés des motifs ») mentionnent, d’une part, une décision, du 29 mars 2001, du Secretary of State for the Home Department (ministre de l’Intérieur, Royaume-Uni) ( 16 ) et, d’autre part, trois décisions adoptées par les autorités des États-Unis d’Amérique au cours des années 1995, 1997 et 2001 (ci-après les « décisions des autorités des États-Unis ») ( 17 ).
20. Dans la partie principale des exposés des motifs, le Conseil, après avoir relevé que ces décisions nationales constituaient des décisions d’autorités compétentes, au sens de l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931 et qu’elles étaient toujours en vigueur, a conclu que chacune desdites décisions fournissait des motifs suffisants pour inscrire le Hamas sur la liste litigieuse et a indiqué que les raisons ayant justifié son inscription sur cette liste restaient valables et qu’il
convenait donc de maintenir son nom sur ladite liste.
21. Dans les annexes des exposés des motifs, le Conseil a fourni une description des législations nationales en vertu desquelles les décisions nationales ont été adoptées, une présentation des définitions des notions de terrorisme figurant dans ces législations, une description des procédures de réexamen de ces décisions, une description des faits sur lesquels les autorités nationales s’étaient fondées et la constatation que ces faits constituaient des actes de terrorisme, au sens de l’article 1er,
paragraphe 3, de la position commune 2001/931.
22. Les actes litigieux et les exposés des motifs ont été adoptés par le Conseil dans le cadre d’une procédure écrite, au sens de l’article 12, paragraphe 1, du règlement intérieur de cette institution.
IV. La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
23. Par acte déposé au greffe du Tribunal le 17 mai 2018, le Hamas a introduit un recours fondé sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision 2018/475 et du règlement d’exécution 2018/468, en tant qu’ils le concernent. Ces actes ayant été abrogés et remplacés par la décision 2018/1084 et le règlement d’exécution 2018/1071, le Hamas a adapté ses conclusions initiales de façon à ce que son recours vise également l’annulation de ces derniers actes, en tant qu’ils le concernent.
24. À l’appui de son recours, le Hamas a invoqué sept moyens, tirés, le premier, d’une violation de l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, le deuxième, d’erreurs sur la matérialité des faits, le troisième, d’une erreur d’appréciation quant au caractère terroriste de l’organisation Hamas, le quatrième, d’une violation du principe de non-ingérence, le cinquième, d’une insuffisante prise en considération de l’évolution de la situation en raison de l’écoulement du temps, le
sixième, d’une violation de l’obligation de motivation et, le septième, d’une violation du principe du respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective. En réponse à une question posée par le Tribunal dans le cadre d’une mesure d’organisation de la procédure, le Hamas a soulevé un huitième moyen, tiré du défaut d’authentification des exposés des motifs.
25. S’agissant des premier à septième moyens, le Tribunal, au préalable, a considéré que la motivation était insuffisante en ce qui concerne les décisions des autorités des États-Unis, de sorte que ces dernières ne pouvaient servir de fondement aux actes litigieux et, ensuite, a poursuivi l’examen du recours en limitant son appréciation à ces actes pour autant qu’ils étaient fondés sur la décision du Secretary of State for the Home Department de 2001 ( 18 ). À la suite de cet examen, le Tribunal a
rejeté les moyens en question comme étant non fondés en tant que lesdits actes se fondaient sur cette dernière décision ( 19 ).
26. S’agissant du huitième moyen, le Tribunal, après l’avoir déclaré recevable en tant que moyen d’ordre public ( 20 ), a relevé que les exposés des motifs des actes litigieux n’avaient pas été signés par le président du Conseil et son secrétaire général alors qu’ils figuraient dans des documents distincts de ces actes et, se fondant notamment sur la jurisprudence issue de l’arrêt du 15 juin 1994, Commission/BASF e.a. ( 21 ), a jugé que ces actes avaient été adoptés en méconnaissance de
l’article 297, paragraphe 2, deuxième alinéa, TFUE et que la violation de cette formalité substantielle devait conduire à leur annulation ( 22 ). Par conséquent, le Tribunal a accueilli le huitième moyen et a annulé ces même actes en tant qu’ils concernaient le Hamas.
V. La procédure devant la Cour et les conclusions des parties
27. Le 14 novembre 2019, le Conseil a introduit un pourvoi contre l’arrêt attaqué et, le 15 mars 2021, il a répondu aux questions pour réponse écrite posées par la Cour. Il conclut qu’il plaise à la Cour annuler l’arrêt attaqué et rejeter le recours présenté en première instance, ainsi que condamner le Hamas aux dépens des deux instances.
28. Le Hamas conclut à ce qu’il plaise à la Cour rejeter le pourvoi et condamner le Conseil aux dépens des deux instances.
VI. Analyse
29. À l’appui de son pourvoi, le Conseil invoque deux moyens, tirés, le premier, de ce que le Tribunal a commis une erreur de droit dans l’appréciation du huitième moyen du recours, tiré du défaut d’authentification des exposés des motifs des actes litigieux, et, le second, de ce que le Tribunal a commis une erreur de droit en concluant que les décisions des autorités des États-Unis ne constituaient pas un fondement suffisant pour l’inscription du Hamas sur la liste litigieuse.
A. Sur le premier moyen du pourvoi, tiré du défaut d’authentification des exposés des motifs des actes litigieux
30. Le premier moyen du pourvoi est tiré d’une erreur de droit dans l’appréciation du huitième moyen du recours, concernant le défaut d’authentification des exposés des motifs des actes litigieux.
31. En l’espèce, il est constant que le Conseil, conformément à une pratique établie lors de l’adoption de mesures restrictives dans le cadre de la PESC, d’une part, a publié les actes litigieux dans la série L du Journal officiel de l’Union européenne, et, d’autre part, a communiqué ces actes et les exposés des motifs afférents à ceux-ci au Hamas, ainsi qu’aux autres personnes et entités concernées ( 23 ). Il est également constant que, si lesdits actes comportaient la signature du président et du
secrétaire général du Conseil, le texte de ces exposés des motifs, communiqué au Hamas par courrier avec les mêmes actes, ne comportait aucune signature ( 24 ).
32. Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal, ayant relevé que les exposés des motifs des actes litigieux n’avaient pas été signés par le président du Conseil et son secrétaire général, alors qu’ils figuraient dans des documents distincts de ces actes, a jugé que lesdits actes avaient été adoptés en méconnaissance de l’article 297, paragraphe 2, deuxième alinéa, TFUE ainsi que de l’article 15 du règlement intérieur du Conseil, et que la violation de cette formalité substantielle devait conduire à
l’annulation des même actes ( 25 ).
33. Pour parvenir à cette conclusion, Tribunal a suivi, en substance, le raisonnement suivant :
– l’article 297, paragraphe 2, deuxième alinéa, TFUE prévoit que les actes non législatifs adoptés sous la forme de règlements, de directives et de décisions, lorsque ces dernières n’indiquent pas de destinataire, sont signés par le président de l’institution qui les a adoptés et l’article 15 du règlement intérieur du Conseil établit que le texte des actes adoptés par cette institution est revêtu de la signature du président et de celle du secrétaire général ( 26 ) ;
– ainsi qu’il ressort de l’arrêt Commission/BASF e.a., l’authentification des actes au moyen de leur signature a pour but d’assurer la sécurité juridique et constitue une forme substantielle, dont la violation peut donner lieu à un recours en annulation ( 27 ) ;
– puisque, en application de l’article 296, deuxième alinéa, TFUE, les actes adoptés par le Conseil doivent être motivés et que, conformément à l’arrêt Commission/BASF e.a., le dispositif et la motivation constituent un tout indivisible, il s’ensuit que, lorsque l’acte et les exposés des motifs, qui en complètent la motivation, figurent dans des documents distincts, l’un et les autres doivent être authentifiés ( 28 ).
34. En outre, en réponse aux arguments du Conseil, le Tribunal a précisé ce qui suit :
– si, selon la jurisprudence de la Cour, la publication au Journal officiel de l’Union européenne des mesures de gel de fonds peut se limiter au dispositif et à une motivation générale, cette « tolérance » n’affecte pas l’obligation de signer les actes conformément à l’article 297, paragraphe 2, deuxième alinéa, TFUE et à l’article 15 du règlement intérieur du Conseil ( 29 ) ;
– le Conseil ne pouvait pas remplacer l’authentification des actes litigieux, au moyen de la signature de ceux-ci, par la « description de la procédure qui a été suivie au sein du Conseil pour adopter ces actes », prévue à l’article 12, paragraphe 1, de son règlement intérieur ( 30 ) ;
– le défaut d’authentification des exposés des motifs des actes litigieux constitue une violation d’une forme substantielle qui conduit à l’annulation de ces actes même si, à la différence des circonstances de fait ayant donné lieu à l’arrêt Commission/BASF e.a., la correspondance du texte de ces exposés des motifs notifié au Hamas avec le texte adopté par le Conseil n’est pas contestée ( 31 ) ;
– cette violation d’une forme substantielle doit, à elle seule, conduire à l’annulation des actes litigieux ( 32 ).
35. Dans son pourvoi, le Conseil fait valoir, premièrement, qu’il a signé les actes litigieux ; deuxièmement, qu’il a séparé les exposés des motifs de ces actes et a communiqué un extrait du document, contenant la partie de ces exposés des motifs relative au Hamas, uniquement à ce dernier, conformément à la jurisprudence du Tribunal ( 33 ) ; troisièmement, que, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Commission/BASF e.a., le collège des commissaires avait adopté une décision qui ne correspondait
pas à certaines versions linguistiques ni aux versions publiées et notifiées aux entités concernées, tandis que, en l’espèce, d’une part, il n’est pas démontré, ni même soutenu, que les exposés des motifs ayant été adressés au Hamas étaient différents de ceux adoptés par le Conseil et, d’autre part, les textes des actes litigieux et des exposés des motifs ont été adoptés selon la même procédure, prévue à l’article 12, paragraphe 1, du règlement intérieur du Conseil ; quatrièmement, que le
document qui a été notifié au Hamas contenait une signature, un cachet et un horodatage électroniques ; cinquièmement, qu’il ne découle pas de l’arrêt Commission/BASF e.a. que le document contenant les exposés des motifs doit être signé séparément par le président et le secrétaire général du Conseil ; sixièmement, que les lettres envoyées au Hamas ont été estampillées par le secrétariat général du Conseil, même si elles ne mentionnaient pas l’expéditeur spécifique par mesure de précaution à
l’égard du personnel du secrétariat général, puisque de telles lettres sont adressées à des entités et des personnes impliquées dans des actes de terrorisme. En outre, dans sa réponse aux questions pour réponse écrite posées par la Cour, le Conseil distingue, d’une part, l’authentification d’un acte, qui comporterait son opposabilité et découlerait, selon le cas, de sa publication ou de sa notification, et d’autre part, l’obligation de signature d’un acte, qui aurait la finalité, différente,
d’assurer la stabilité du texte adopté et de fixer la volonté de l’institution concernée.
36. Le Hamas rétorque, premièrement, que la motivation d’un acte, étant indissociable de son dispositif, doit être authentifiée lorsqu’elle est séparée de ce dernier ; deuxièmement, que la circonstance que le Conseil sépare les exposés des motifs individuels du dispositif des actes litigieux ne justifie pas une dérogation aux règles relatives à l’authentification ; troisièmement, que le déroulement de la procédure au sein du Conseil et la conformité des exposés des motifs adoptés par le Conseil avec
ceux notifiés au Hamas ne compensent pas l’absence d’authentification ; quatrièmement, que seule une signature manuscrite, et non électronique, est susceptible d’authentifier les actes pris par le Conseil, d’autant plus que les exposés des motifs ont été adressés au Hamas par voie postale ; cinquièmement, que les exposés des motifs doivent être authentifiés, compte tenu du principe de l’indivisibilité des motifs et du dispositif d’un acte et de l’intérêt des personnes concernées à être assurées
que l’acte a été effectivement pris par l’institution en question et qu’il correspond à la volonté de celle-ci ; sixièmement, que le fait que les lettres de notification ont été estampillées par le secrétariat général du Conseil n’est pas mentionné dans l’arrêt attaqué et n’est donc pas pertinent dans le cadre du présent pourvoi.
37. Ainsi que je le développe dans les points suivants, j’estime que le raisonnement du Tribunal est erroné à plusieurs égards :
– tout d’abord, l’article 297, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE ne s’applique pas en ce qui concerne les exposés des motifs de l’inscription et du maintien sur la liste des personnes, des groupes ou des entités visés par des mesures restrictives individuelles ;
– ensuite, ni l’article 297, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE, à supposer même qu’il soit applicable en l’espèce, ni l’article 15 du règlement intérieur du Conseil n’imposent l’obligation de signature des exposés des motifs, lorsque les actes auxquels ils sont rattachés de manière indissociable ont été signés ;
– enfin, la signature séparée des exposés des motifs ne s’impose pas davantage au sens de l’article 296 TFUE, sans préjudice du principe, évoqué par le Tribunal, du caractère indissociable du dispositif et de la motivation d’un acte.
38. Toutefois, avant d’entamer cette analyse, j’examinerai, à titre liminaire, la relation entre l’obligation de signature et celle d’authentification des actes du Conseil, en réponse à l’argument de ce dernier selon lequel l’obligation de signature ne relève pas de l’obligation d’authentification des actes litigieux.
1. Sur la relation entre l’obligation de signature et celle d’authentification des actes du Conseil
39. Le huitième moyen du recours, accueilli par le Tribunal, était tiré du « défaut d’authentification » des exposés des motifs, qui était dû à l’absence de signature de ceux-ci ( 34 ). Le Tribunal a donc assimilé l’absence de signature des exposés des motifs à l’absence d’authentification de ceux-ci.
40. Partant, la question de savoir si l’article 297, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE ou l’article 15 du règlement intérieur du Conseil imposent l’obligation d’une signature séparée des exposés des motifs, lorsque les actes auxquels ils sont rattachés de manière indissociable ont été signés, sous-tend la question de savoir si la signature dont sont revêtus les actes litigieux comporte également l’authentification de ces actes, ainsi que de tout acte connexe adopté conjointement par le Conseil, à
l’instar des exposés des motifs, compte tenu de la pratique établie du Conseil et des autres institutions de l’Union de ne pas signer séparément les annexes afférentes à leurs actes.
41. En réponse aux questions pour réponse écrite posées par la Cour, le Conseil fait une distinction entre, d’une part, l’authentification d’un acte, qui comporterait son opposabilité et découlerait, selon le cas, de sa publication ou de sa notification, et, d’autre part, la signature d’un acte, qui aurait la finalité, différente, d’assurer la stabilité du texte adopté et de fixer la volonté de l’institution.
42. Je ne peux pas souscrire à cette interprétation. En effet, le Conseil indique lui-même, dans ses observations écrites, que la finalité de l’obligation de signature est « d’assurer la stabilité du texte adopté et de fixer la volonté de l’institution », ajoutant, notamment, que la signature d’un acte confirme que celui-ci « a été adopté en bonne et due forme et que son contenu reflète fidèlement ce qui a été décidé ». Il me semble, cependant, que ces caractéristiques sont propres à
l’authentification d’un acte du Conseil, du moment qu’elles visent à garantir que celui-ci a bien été adopté par l’institution en question.
43. En outre, si le libellé de l’article 15 du règlement intérieur du Conseil se borne à mentionner une obligation de signature des actes du Conseil, sans autre précision, il me semble néanmoins que cette obligation ne sert qu’à garantir que l’acte est adopté au nom de l’institution que les signataires représentent et qu’il est donc « authentique ».
44. À cet égard, j’observe que l’article 11 et l’article 18 du règlement intérieur de la Commission européenne ( 35 ) énoncent respectivement, de manière explicite, que les procès-verbaux approuvés « sont authentifiés par les signatures du président et du secrétaire général » et que les actes adoptés par la procédure écrite « sont authentifiés par la signature du secrétaire général apposée à la dernière page de la note journalière » ( 36 ). Il ressort donc clairement de ces articles que l’objectif
de l’obligation de signature des actes adoptés par la Commission est l’authentification de ceux-ci.
45. Pour sa part, l’article 79 du règlement intérieur du Parlement européen ( 37 ), intitulé « Signature et publication des actes adoptés », prévoit, à son premier alinéa, que, « [a]près la mise au point du texte adopté [...] et lorsqu’il a été vérifié que toutes les procédures ont été dûment accomplies, les actes adoptés conformément à la procédure législative ordinaire sont revêtus des signatures du [p]résident et du secrétaire général ». Bien que cette disposition ne mentionne pas
l’authentification, il me semble évident que l’objectif de la signature d’un acte est principalement d’assurer le respect de la procédure d’adoption de cet acte et, donc, l’authenticité de l’acte adopté.
46. Partant, j’estime que l’objectif principal de l’obligation de signature des actes des institutions de l’Union est l’authentification de ceux-ci.
47. Inversement, je considère que la publication ou, le cas échéant, la notification des actes, que le Conseil assimile à l’authentification de ceux-ci, a l’objectif, différent, de garantir l’opposabilité de ces actes aux tiers, et donc de permettre, selon le cas, leur entrée en vigueur ou leur application.
48. Partant, à mon avis, le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit lorsqu’il a examiné la portée de l’obligation de signature des actes du Conseil en fonction de l’obligation d’authentification de ces actes.
2. Sur la portée de l’obligation de signature au sens de l’article 297, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE à l’égard des exposés des motifs concernant des mesures restrictives
49. En vertu de l’article 297, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE, les actes non législatifs adoptés notamment sous la forme de règlements et de directives, tels que les actes litigieux, ainsi que les décisions qui n’indiquent pas de destinataire, sont signés par le président de l’institution qui les a adoptés, tandis que, en vertu du troisième alinéa de cette disposition, les autres directives, ainsi que les décisions qui désignent un destinataire, sont notifiées à leurs destinataires et prennent
effet par cette notification.
50. À cet égard, il convient d’évoquer la nature particulière des actes du Conseil imposant des mesures restrictives adoptées dans le cadre de la PESC, tels que les actes litigieux, lesquels s’apparentent, à la fois, à des actes de portée générale, dans la mesure où ils interdisent à une catégorie de destinataires déterminés de manière générale et abstraite, notamment, de mettre des fonds et des ressources économiques à la disposition des personnes et des entités dont les noms figurent sur les
listes contenues dans leurs annexes, et à un faisceau de décisions individuelles à l’égard de ces personnes et entités ( 38 ).
51. Par ailleurs, c’est la nature individuelle de ces actes qui ouvre, en vertu des termes de l’article 275, deuxième alinéa, et de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, l’accès au juge de l’Union ( 39 ), la Cour n’étant en principe pas compétente, aux termes de l’article 275, premier alinéa, TFUE, en ce qui concerne les dispositions relatives à la PESC, ni en ce qui concerne les actes adoptés sur leur fondement.
52. En outre, c’est également en fonction de la nature individuelle des actes en question, ainsi que du caractère sensible des informations auxquelles l’acte se rattache, que la jurisprudence a établi qu’une publication détaillée des griefs retenus à la charge des intéressés pourrait non seulement se heurter à des considérations impérieuses d’intérêt général, mais aussi porter atteinte aux intérêts légitimes des personnes et des entités en question, dans la mesure où elle est susceptible de nuire
gravement à leur réputation ( 40 ).
53. Partant, contrairement aux critères généraux d’inscription, qui énoncent les raisons pour lesquelles le Conseil adopte des mesures restrictives dans le contexte de l’espèce et relèvent de la nature générale de l’acte et de sa motivation, les motifs spécifiques qui sous-tendent l’inscription de chaque personne, groupe ou entité visé par ces mesures relèvent de la nature individuelle de cet acte et ne doivent pas nécessairement être rendus publics par le Conseil ( 41 ).
54. En l’espèce, force est de constater que, conformément à la jurisprudence citée au point 50 des présentes conclusions, les actes litigieux, tout en étant des actes de portée générale, constituent également des « décisions individuelles » à l’égard du Hamas, dans la mesure où ils le concernent.
55. Partant, aux fins de l’application de l’article 297, paragraphe 2, TFUE, il convient de distinguer, d’une part, les éléments des actes litigieux qui relèvent de leur nature d’actes de portée générale, et déclenchent ainsi l’obligation de signature énoncée au premier alinéa de cette disposition, et, d’autre part, les éléments de ces actes qui relèvent de leur nature de décisions individuelles, et déclenchent, pour leur part, l’obligation de notification, conformément au troisième alinéa de ladite
disposition.
56. À cet égard, si les actes litigieux eux-mêmes ont une portée générale et devaient être signés, en vertu du premier alinéa de l’article 297, paragraphe 2, TFUE, ainsi que publiés, au sens du deuxième alinéa de cette disposition, il me semble évident que les exposés des motifs, qui concernent les motifs individuels d’inscription des personnes visées par les mesures restrictives, en l’occurrence le Hamas, ne relèvent pas de la nature générale de ces actes, mais plutôt de leur nature individuelle.
La nature individuelle et confidentielle de ces motifs justifie, par ailleurs, le fait que, conformément à la jurisprudence citée au point 52 des présentes conclusions, lesdits motifs individuels ne sont pas publiés au Journal officiel de l’Union européenne.
57. Partant, il me semble que les exposés des motifs des actes litigieux ne relèvent pas du champ d’application du premier alinéa de l’article 297, paragraphe 2, TFUE, mais, à l’instar de toute décision qui désigne un destinataire, du troisième alinéa de cette disposition, qui ne mentionne pas l’obligation de signature et subordonne la prise d’effet d’une telle décision à sa notification.
58. Il s’ensuit que le Tribunal a commis une erreur de droit lorsqu’il a jugé que, dans les circonstances de l’espèce, l’article 297, paragraphe 2, TFUE imposait la signature des exposés des motifs des actes litigieux.
59. En tout état de cause, ainsi qu’il sera précisé aux points 60 à 67 des présentes conclusions, même dans l’hypothèse où l’article 297, paragraphe 2, TFUE serait jugé applicable en l’espèce, j’estime que cette disposition ne comportait pas, en l’espèce, l’obligation de signer les exposés des motifs des actes litigieux séparément de ces derniers.
3. Sur la portée de l’obligation de signature au sens de l’article 297, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE ou de l’article 15 du règlement intérieur du Conseil à l’égard des exposés des motifs rattachés aux actes litigieux
60. En premier lieu, il convient de rappeler que l’article 297, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE prévoit que « les actes non législatifs » adoptés par le Conseil sont revêtus de la signature de son président. De façon presque identique, l’article 15 du règlement intérieur du Conseil prévoit que « le texte des actes » adoptés par le Conseil est revêtu de la signature du président en exercice lors de leur adoption et de celle du secrétaire général.
61. Partant, d’après leur libellé, les dispositions susvisées imposent la signature des (textes des) actes adoptés par le Conseil et n’étendent pas nécessairement cette obligation aux annexes de ces actes.
62. En second lieu, je relève que le caractère d’ordre public du moyen tiré de la méconnaissance des règles d’authentification des actes de l’Union s’explique principalement par des raisons de sécurité juridique et les besoins inhérents au contrôle juridictionnel ( 42 ). En effet, dans l’arrêt Commission/BASF e.a., sur lequel le Tribunal a fondé son raisonnement ( 43 ), la Cour a jugé que l’authentification des actes de la Commission par les signatures du président et du secrétaire exécutif, prévue
par l’article 12 du règlement intérieur de cette institution en vigueur à l’époque de la décision litigieuse, avait pour but d’assurer la sécurité juridique, qui impose que les tiers disposent d’un moyen de vérifier que les actes qui sont publiés ou notifiés correspondent à ceux qui ont été adoptés, et constituait une forme substantielle dont la violation pouvait donner lieu à un recours en annulation ( 44 ).
63. En l’espèce, d’une part, le Conseil a démontré, sans être contredit, que les exposés des motifs étaient joints de manière indissociable aux actes litigieux au cours de la procédure d’approbation de ces actes, prévue à l’article 12 de son règlement intérieur, et que toute modification des documents adoptés dans ce contexte était rendue impossible par l’utilisation de moyens informatiques, tels que la signature électronique, le cachet électronique et l’horodatage électronique de ces documents.
64. D’autre part, le Hamas n’a pas démontré, ni même soutenu, que le texte des exposés des motifs tels qu’adoptés par le Conseil ne correspondait pas à celui qui lui avait été communiqué par ce dernier et n’invoque aucun autre indice ou circonstance de nature à écarter la présomption de validité dont bénéficient les actes des institutions de l’Union ( 45 ). Pour sa part, le Tribunal, dans l’arrêt attaqué, s’est borné, en substance, à considérer cet aspect inopérant, étant donné que les actes
litigieux et leurs exposés des motifs faisaient l’objet de documents distincts ( 46 ).
65. À mon avis, si la signature d’un acte doit être considérée comme un instrument d’authentification de la volonté de l’auteur de celui-ci et de l’institution qu’il représente d’adopter cet acte ( 47 ), il me semble qu’il est démontré en l’espèce que le président et le secrétaire général du Conseil, lorsqu’ils ont signé les actes litigieux, ont manifesté la volonté de cette institution d’adopter les mesures restrictives litigieuses à l’égard du Hamas, y compris son maintien sur la liste litigieuse,
compte tenu des raisons de ce maintien, explicitées dans les exposés des motifs de ces actes. D’ailleurs, les mêmes actes mentionnaient le fait que le Conseil avait fourni, lorsque cela avait été possible en pratique, à l’ensemble des personnes, des groupes et des entités un exposé des motifs justifiant leur inscription sur la liste litigieuse ( 48 ) et les exposés des motifs étaient joints de manière indissociable auxdits actes lors de la procédure d’adoption de ces derniers ( 49 ).
66. J’estime donc que le Tribunal a commis une erreur de droit lorsqu’il a jugé que, dans les circonstances de l’espèce, l’article 15 du règlement intérieur du Conseil obligeait le président et le secrétaire général de celui-ci à signer les exposés des motifs des actes litigieux, séparément de ces derniers, aux fins de leur authentification.
67. Le même raisonnement s’appliquerait, à mon avis, en ce qui concerne l’obligation de signature prévue à l’article 297, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE, dans l’hypothèse où, contrairement à la conclusion à laquelle je suis parvenu aux points 49 à 59 des présentes conclusions, la Cour considérerait que cette disposition est applicable en l’espèce ( 50 ).
4. Sur la portée de l’obligation de signature des exposés des motifs des actes du Conseil au regard de l’obligation de motivation au sens de l’article 296, deuxième alinéa, TFUE et du principe selon lequel le dispositif et les motifs d’une décision constituent un tout indivisible
68. Aux termes de l’article 296, deuxième alinéa, TFUE, les actes juridiques doivent être motivés. En outre, selon la jurisprudence évoquée par le Tribunal dans l’arrêt attaqué, le dispositif et les motifs d’une décision constituent un tout indivisible ( 51 ).
69. La question se pose donc de savoir si, ainsi que l’a jugé le Tribunal dans l’arrêt attaqué, en vertu de ce caractère indissociable du dispositif et de la motivation des actes litigieux, les exposés des motifs de ces actes, dans la mesure où ils complétaient leur motivation et figuraient dans des documents distincts de ceux-ci, devaient être revêtus de la signature du président et du secrétaire général du Conseil.
70. Or, d’une part, j’estime que, conformément à la conclusion figurant au point 65 des présentes conclusions, la signature des actes litigieux vaut également comme signature, et donc authentification, des exposés des motifs correspondants, ce qui suffit à remettre en question d’emblée la conclusion du Tribunal.
71. En effet, sans préjudice du principe selon lequel le dispositif et les motifs d’une décision constituent un tout indivisible, il me semble que, lorsque le président et le secrétaire général du Conseil ont signé les actes litigieux, ils ont manifesté la volonté de cette institution d’adopter à la fois ces actes et les documents, tels que les exposés des motifs, qui étaient joints de manière indissociable auxdits actes lors de la procédure d’adoption de ces derniers et, ainsi que je l’ai relevé au
point 65 des présentes conclusions, étaient mentionnés dans les mêmes actes.
72. D’autre part, en tout état de cause, il me semble que, conformément à la jurisprudence citée au point 50 des présentes conclusions, les exposés des motifs des actes litigieux concernant spécifiquement le Hamas constituent des décisions individuelles adoptées à l’égard de ce dernier et ne relèvent pas de la nature d’actes de portée générale de ces actes, au sens de l’article 297, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE. Cette constatation est confirmée par la circonstance que les motifs individuels
d’inscription des personnes et des entités concernées par des mesures restrictives ne sont pas publiés, mais sont communiqués exclusivement à ces personnes et entités, conformément à la jurisprudence citée au point 52 des présentes conclusions. Ces motifs individuels ne constituent donc pas un complément nécessaire de la motivation desdits actes en tant qu’actes de portée générale.
73. À cet égard, j’observe que, au point 67 de l’arrêt Commission/BASF e.a., invoqué par le Tribunal dans l’arrêt attaqué, la Cour s’est bornée à conclure que le dispositif et la motivation d’une décision constituaient un tout indivisible pour affirmer que, en vertu du principe de collégialité qui régit le fonctionnement de cette institution, il était nécessaire que le dispositif et la motivation soient adoptés par le collège des commissaires. La question soulevée dans cette affaire était donc celle
de l’absence de correspondance entre, d’une part, le texte d’une décision adoptée par le collège des commissaires et, d’autre part, le texte de la même décision telle que publiée et notifiée à certains destinataires ( 52 ).
74. En revanche, la situation est radicalement différente en l’espèce, dès lors que, conformément à la jurisprudence citée au point 50 des présentes conclusions, les actes en cause constituent à la fois des actes de portée générale, qui contiennent une motivation conforme à leur nature, et des décisions individuelles avec leur motivation spécifique. En outre, ainsi que je l’ai relevé au point 64 des présentes conclusions, la correspondance du texte des exposés des motifs communiqués au Hamas avec
celui adopté par le Conseil n’est même pas contestée.
75. Partant, le Tribunal a commis une erreur de droit lorsqu’il a jugé que l’article 296, deuxième alinéa, TFUE, lu à la lumière du principe selon lequel le dispositif et les motifs d’une décision constituent un tout indivisible, obligeait le Conseil, dans les circonstances de l’espèce, à signer séparément les exposés des motifs des actes litigieux en tant que complément nécessaire de la motivation de ces derniers.
5. Conclusion
76. Compte tenu de tout ce qui précède, j’estime que le Tribunal a commis une erreur de droit lorsqu’il a conclu que le Conseil avait commis une violation d’une forme substantielle, en ce que les exposés des motifs relatifs aux actes litigieux n’avaient pas été authentifiés par les signatures du président et du secrétaire général de cette institution alors qu’ils figuraient dans des documents distincts ( 53 ).
77. En effet, ni l’article 297, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE, ni l’article 15 du règlement intérieur du Conseil, ni encore l’article 296, deuxième alinéa, TFUE, interprété à la lumière du principe selon lequel le dispositif et les motifs d’une décision constituent un tout indivisible, n’imposaient que, dans les circonstances de l’espèce, les exposés des motifs des actes litigieux soient signés spécifiquement par le président et le secrétaire général du Conseil.
78. Je propose donc d’accueillir le premier moyen et, par l’effet, d’annuler l’arrêt attaqué.
B. Sur le second moyen du pourvoi, tiré d’erreurs dans l’appréciation des décisions des autorités des États-Unis comme fondement des actes litigieux
79. Par le second moyen de son pourvoi, le Conseil fait valoir que le Tribunal a commis une erreur en concluant que les décisions des autorités des États-Unis ne constituaient pas un fondement suffisant pour l’inscription du Hamas sur la liste litigieuse.
80. Je fais remarquer que, aux termes de l’article 169, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, les conclusions d’un pourvoi tendent à l’annulation, totale ou partielle, de la décision du Tribunal.
81. En l’espèce, par le second moyen de son pourvoi, le Conseil vise à obtenir non pas une annulation, fût-elle partielle, du dispositif de l’arrêt attaqué, mais seulement la modification de certains de ses motifs concernant les premier à septième moyens ( 54 ).
82. En effet, s’agissant de la demande en annulation des actes litigieux, le Conseil a obtenu gain de cause en première instance en ce qui concerne les premier à septième moyens et ne vise à obtenir qu’une substitution de motifs en ce qui concerne ces moyens qui ont été écartés par le Tribunal. Ainsi qu’il ressort du texte même du pourvoi, le Conseil se limite à manifester « son désaccord avec le raisonnement du Tribunal » et ne demande pas l’annulation de l’arrêt attaqué, mais conclut que le
Tribunal a commis des erreurs en droit « dans le raisonnement qu’il développe » dans cet arrêt.
83. Par ailleurs, le Conseil ne fournit aucun argument au soutien de la recevabilité du second moyen de son pourvoi. Il invite la Cour à se prononcer sur la question du caractère suffisant des décisions des autorités des États-Unis en tant que fondement des actes litigieux, compte tenu de l’impact de cette question sur des affaires en cours et de ce que le Tribunal aurait statué dans le même sens dans d’autres affaires.
84. Je rappelle, à cet égard, que l’autorité de la chose jugée s’étend seulement aux motifs de l’arrêt qui constituent le soutien nécessaire de son dispositif et sont, de ce fait, indissociables de ce dernier ( 55 ). C’est pourquoi, lorsqu’une juridiction de l’Union européenne annule une décision, les motifs par lesquels cette juridiction a rejeté certains arguments évoqués par les parties ne sont pas revêtus de l’autorité de la chose jugée ( 56 ).
85. Partant, les arguments du Conseil ne suffisent pas à établir la recevabilité du moyen en question aux termes de l’article 169, paragraphe 1, du règlement de procédure.
86. J’estime donc que le second moyen du pourvoi doit être rejeté comme étant irrecevable.
VII. Sur le recours devant le Tribunal
87. En vertu de l’article 61 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, lorsque celle-ci annule la décision du Tribunal, elle peut statuer elle-même définitivement sur le litige, lorsque celui-ci est en état d’être jugé.
88. J’estime que tel est le cas dans la présente affaire.
89. S’agissant du huitième moyen du recours, je propose de le rejeter sur le fondement des points 30 à 78 des présentes conclusions.
90. S’agissant des premier à septième moyens du recours, force est de constater qu’ils ont été écartés par le Tribunal et que, partant, à défaut de pourvoi incident du Hamas dirigé contre le rejet des moyens en question, l’annulation de l’arrêt attaqué ne remet pas en cause ce dernier en tant que le Tribunal a rejeté lesdits moyens ( 57 ).
91. Dans ces conditions, je propose de rejeter le recours formé par le Hamas devant le Tribunal.
VIII. Sur les dépens
92. Aux termes de l’article 184, paragraphe 2, de son règlement de procédure, la Cour, lorsque le pourvoi est fondé et qu’elle juge elle-même définitivement le litige, statue sur les dépens.
93. En vertu de l’article 138, paragraphe 1, de ce règlement, rendu applicable à la procédure de pourvoi par l’article 184, paragraphe 1, de celui-ci, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s’il est conclu en ce sens.
94. Le Hamas ayant succombé en ses conclusions, je propose de le condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par le Conseil.
IX. Conclusion
95. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour :
– d’annuler l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 4 septembre 2019, Hamas/Conseil (T‑308/18, EU:T:2019:557) ;
– de rejeter le recours formé par le Hamas devant le Tribunal ;
– de condamner le Hamas à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par le Conseil de l’Union européenne.
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( 1 ) Langue originale : le français.
( 2 ) T‑308/18, ci-après l’« arrêt attaqué », EU:T:2019:557.
( 3 ) JO 2018, L 79, p. 26.
( 4 ) JO 2018, L 79, p. 7.
( 5 ) JO 2018, L 194, p. 144.
( 6 ) JO 2018, L 194, p. 23.
( 7 ) JO 2009, L 325, p. 35.
( 8 ) Position commune du Conseil du 27 décembre 2001 relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme (JO 2001, L 344, p. 93).
( 9 ) Cette liste a été établie par la décision 927/2001/CE du Conseil, du 27 décembre 2001, établissant la liste prévue à l’article 2, paragraphe 3, du règlement no 2580/2001 (JO 2001, L 344, p. 83), et a été mise à jour régulièrement par des actes ultérieurs du Conseil et notamment par les actes litigieux.
( 10 ) Voir arrêt attaqué, points 10 et 26.
( 11 ) Cette liste est reproduite, de façon identique, dans les annexes des quatre actes litigieux.
( 12 ) Voir considérant 5 de la décision 2018/475 et du règlement 2018/468 ainsi que le même considérant de la décision 2018/1084 et du règlement 2018/1071.
( 13 ) Voir considérant 2 du règlement 2018/468 et du règlement 2018/1071.
( 14 ) Voir considérant 3 du règlement 2018/468 et du règlement 2018/1071.
( 15 ) Voir considérant 4 du règlement 2018/468 et du règlement 2018/1071.
( 16 ) Annexe A des exposés des motifs.
( 17 ) Annexe B des exposés des motifs.
( 18 ) Voir arrêt attaqué, points 76 et 77.
( 19 ) Voir arrêt attaqué, points 78 à 261.
( 20 ) Voir arrêt attaqué, points 266 à 269.
( 21 ) C‑137/92 P, ci-après l’« arrêt Commission/BASF e.a. », EU:C:1994:247.
( 22 ) Voir arrêt attaqué, points 270 à 305.
( 23 ) Le Conseil communique ces actes soit directement, lorsqu’il connaît l’adresse des personnes et des entités concernées, soit, dans le cas contraire, par la publication d’un avis dans la série C du Journal officiel de l’Union européenne. En l’espèce, ainsi qu’il ressort des points 11 et 27 de l’arrêt attaqué, le Conseil a communiqué les exposés des motifs justifiant le maintien du Hamas sur la liste litigieuse à l’avocat du Hamas, par courriers du 22 mars et du 31 juillet 2018.
( 24 ) Voir arrêt attaqué, point 278.
( 25 ) Voir arrêt attaqué, points 270 à 305.
( 26 ) Voir arrêt attaqué, points 270 et 271.
( 27 ) Voir arrêt attaqué, points 272 à 277.
( 28 ) Voir arrêt attaqué, points 281 et 282.
( 29 ) Voir arrêt attaqué, points 285 à 288.
( 30 ) Voir arrêt attaqué, points 289 à 297.
( 31 ) Voir arrêt attaqué, points 298 à 302.
( 32 ) Voir arrêt attaqué, points 303 et 304.
( 33 ) Le Conseil se réfère à l’arrêt du 12 décembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conseil (T‑228/02, EU:T:2006:384, point 147).
( 34 ) Voir arrêt attaqué, points 262 et 263.
( 35 ) JO 2000, L 308, p. 26.
( 36 ) Mise en italique par mes soins.
( 37 ) JO 2019, L 302, p. 1.
( 38 ) Voir arrêt du 23 avril 2013, Gbagbo e.a./Conseil (C‑478/11 P à C‑482/11 P, EU:C:2013:258, point 56 et jurisprudence citée).
( 39 ) Voir arrêt du 23 avril 2013, Gbagbo e.a./Conseil (C‑478/11 P à C‑482/11 P, EU:C:2013:258, point 57).
( 40 ) Voir arrêt du 12 décembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conseil (T‑228/02, EU:T:2006:384, point 147).
( 41 ) J’observe que, dans sa pratique, le Conseil prend soin de publier les motifs individuels d’inscription, dans la mesure où cela est nécessaire pour démontrer la correspondance de l’inscription d’une personne aux critères généraux d’inscription énoncés dans les actes imposant des mesures restrictives, tout en communiquant des informations plus détaillées concernant l’inscription exclusivement à la personne concernée. Voir, à titre d’exemple, décision 2014/119/PESC du Conseil, du 5 mars 2014 (JO
2014, L 66, p. 26), et règlement (UE) no 208/2014 du même jour (JO 2014, L 66, p. 1), concernant des mesures restrictives prises à l’encontre de certaines personnes, de certaines entités et de certains organismes eu égard à la situation en Ukraine, tels que modifiés et prorogés jusqu’à cette date : le Conseil indique, de manière succincte, dans les annexes à ces actes, le motif d’inscription de chacune des personnes visées par les mesures (notamment l’existence d’une procédure pénale en cours pour
des faits de détournement de fonds) et communique ultérieurement, uniquement à la personne concernée lorsqu’elle en fait la demande, les motifs détaillés de cette inscription (notamment l’objet de la procédure pénale concernant cette personne). Voir, notamment, arrêt du 15 septembre 2016, Yanukovych/Conseil (T‑346/14, EU:T:2016:497, points 8 à 12), confirmé sur pourvoi par l’arrêt du 19 octobre 2017, Yanukovych/Conseil (C‑598/16 P, non publié, EU:C:2017:786).
( 42 ) Voir, à cet égard, Clausen, F., Les moyens d’ordre public devant la Cour de justice de l’Union européenne, Bruylant, Bruxelles, 2018, p. 222.
( 43 ) Voir arrêt attaqué, points 272 à 277.
( 44 ) Voir arrêt Commission/BASF e.a., points 75 et 76.
( 45 ) Selon une jurisprudence constante de la Cour, les actes des institutions, des organes et des organismes de l’Union jouissent d’une présomption de validité, ce qui implique que ceux-ci produisent des effets juridiques aussi longtemps qu’ils n’ont pas été retirés, annulés dans le cadre d’un recours en annulation ou déclarés invalides à la suite d’un renvoi préjudiciel ou d’une exception d’illégalité (arrêt du 14 juin 2012, CIVAD, C-533/10, EU:C:2012:347, point 39 et jurisprudence citée). Par
ailleurs, dans une affaire où la requérante, s’appuyant sur l’arrêt Commission/BASF e.a., mettait en cause la régularité de l’adoption et de l’authentification de la décision concernée, ainsi que la conformité à l’original de la copie qui lui avait été notifiée, le Tribunal a rejeté ces arguments au motif que la requérante n’invoquait aucun indice, non plus qu’aucune circonstance précise de nature à écarter la présomption de validité dont bénéficient les actes communautaires, tant en ce qui
concernait l’adoption et l’authentification de la décision litigieuse que la conformité au texte original de celle-ci de la copie qui lui avait été notifiée (voir arrêt du 7 juillet 1994, Dunlop Slazenger/Commission, T-43/92, EU:T:1994:79, point 24).
( 46 ) Voir arrêt attaqué, point 301.
( 47 ) Voir points 42 à 46 des présentes conclusions.
( 48 ) Voir considérant 2 du règlement 2018/468 et du règlement 2018/1071.
( 49 ) La jurisprudence a adopté une approche similaire en ce qui concerne l’article 16, premier alinéa, du règlement intérieur de la Commission du 17 février 1993 (JO 1993, L 230, p. 16), qui, à l’instar de celui en vigueur, prévoyait que les actes adoptés, annexés au procès-verbal de la réunion au cours de laquelle ils avaient été adoptés, étaient authentifiés par les signatures du président et du secrétaire général de la Commission apposées à la première page de ce procès-verbal. Selon cette
jurisprudence, les modalités d’authentification prévues à cette disposition constituent, en elles-mêmes, une garantie suffisante pour contrôler, en cas de contestation, la correspondance parfaite des textes notifiés ou publiés avec le texte adopté par le collège des commissaires et, par là même, avec la volonté de leur auteur. En effet, dès lors que ce texte est annexé au procès-verbal et que la première page de celui-ci est signée par le président et le secrétaire général, il existe un lien entre
ce procès-verbal et les documents qu’il recouvre permettant d’être assuré du contenu et de la forme exacte de la décision du collège. À cet égard, une autorité doit être présumée avoir agi conformément à la législation applicable tant que la non-conformité à la norme de ses agissements n’a pas été constatée par le juge de l’Union (voir notamment, en ce sens, arrêt du 20 avril 1999, Limburgse Vinyl Maatschappij e.a./Commission, T‑305/94 à T‑307/94, T‑313/94 à T‑316/94, T‑318/94, T‑325/94, T‑328/94,
T‑329/94 et T‑335/94, EU:T:1999:80, points 302 à 304, confirmé, sur ces points, par l’arrêt du 15 octobre 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e.a./Commission, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P à C‑252/99 P et C‑254/99 P, EU:C:2002:582).
( 50 ) Par ailleurs, je me demande si, dans des circonstances telles que celles de l’espèce, la violation de l’obligation d’authentification des actes litigieux par le Conseil aurait dû entraîner l’annulation de ceux-ci. Certes, la Cour a établi que l’authentification des actes (notamment celle visée par le règlement intérieur de la Commission) constitue une forme substantielle, au sens de l’article 263, paragraphe 1, TFUE, dont la violation peut donner lieu à un recours en annulation (voir arrêt
Commission/BASF e.a., point 76) et que la violation d’une forme substantielle est constituée par le seul défaut d’authentification d’un acte, sans qu’il soit nécessaire d’établir, en outre, que l’acte est affecté d’un autre vice ou que l’absence d’authentification a causé un préjudice à celui qui l’invoque (voir arrêts du 6 avril 2000, Commission/ICI, C‑286/95 P, EU:C:2000:188, point 42, et du 6 avril 2000, Commission/Solvay, C‑287/95 P et C‑288/95 P, EU:C:2000:189, point 46). Cependant, les
affaires ayant donné lieu à ces arrêts étaient caractérisées par le fait qu’il existait, à tout le moins, un risque que le texte de l’acte notifié aux destinataires ne soit pas identique à celui adopté par l’institution concernée (voir arrêts du 6 avril 2000, Commission/ICI, C‑286/95 P, EU:C:2000:188, points 61 et 62, ainsi que du 6 avril 2000, Commission/Solvay, C‑287/95 P et C‑288/95 P, EU:C:2000:189, points 66 et 67). Ce risque s’est par ailleurs concrétisé dans l’affaire ayant donné lieu à
l’arrêt Commission/BASF e.a., dès lors que le Tribunal, puis la Cour, ont constaté des différences, d’une part, entre certaines versions linguistiques de la décision adoptée par le collège des commissaires de la Commission et, d’autre part, entre le texte de la décision adoptée et celui de la décision publiée au Journal officiel (voir arrêt Commission/BASF e.a., point 8). Partant, dans toutes ces affaires, l’existence de doutes sur l’authenticité de la décision concernée portait inévitablement
atteinte au principe de sécurité juridique (voir, en ce sens, arrêt Commission/BASF e.a., point 75). D’ailleurs, les formalités dont la violation donne lieu à un moyen tiré de la violation de formes substantielles sont nécessairement celles qui ont pour objet d’assurer la protection des particuliers (voir, en ce sens, arrêt du 7 mai 1991, Nakajima/Conseil, C‑69/89, EU:C:1991:186, point 50). Or, s’il ne fait aucun doute que le défaut d’authentification d’un acte, dans la plupart des cas, est
susceptible de porter atteinte au principe de sécurité juridique, car il met les justiciables dans une situation d’incertitude quant à la correspondance entre les textes qui leur sont adressés ou qui les concernent et la volonté de leur auteur, je me demande si cette conclusion ne devrait pas être nuancée dans des situations telles que celle de l’espèce où, contrairement aux cas de figure mentionnés ci-dessus, l’authenticité des exposés des motifs des actes litigieux n’est même pas contestée. Dans
une pareille situation, il me paraît paradoxal qu’un moyen tiré du défaut d’authentification d’un acte (c’est-à-dire un moyen relatif à la procédure qui permet d’attribuer l’acte à l’institution dont il émane) doive être accueilli, dès lors que l’authenticité de cet acte (c’est-à-dire le fait qu’il émane de cette institution) n’a été mise en question ni par les parties ni par le juge de l’Union. Il me semble, par ailleurs, qu’une approche plus nuancée de cette question est conforme à celle suivie
par les juridictions de certains États membres : je me réfère, à titre d’exemple, à l’arrêt du Symvoulio tis Epikrateias (Conseil d’État, Grèce) du 28 février 2003 (no 530/2003, EL:COS:2003:0228A530.99E4028, point 4) et à la jurisprudence dite « Danthony » du Conseil d’État (France) (décision du 23 décembre 2011, M. Claude Danthony et autres, no 335033, FR:CEASS:2011:335033.20111223), qui militent, en substance, en faveur d’une approche selon laquelle un vice de forme n’est de nature à entacher
d’illégalité la décision prise que s’il est susceptible d’exercer une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie, mais non lorsque ce vice de forme est invoqué pour remettre en cause une appréciation factuelle qui n’est pas contestée par les parties intéressées.
( 51 ) Voir arrêt attaqué, points 281 à 283, qui renvoient aux arrêts Commission/BASF e.a., point 67, et du 18 janvier 2005, Confédération Nationale du Crédit Mutuel/Commission (T‑93/02, EU:T:2005:11, point 124).
( 52 ) Dans l’arrêt Commission/BASF e.a., la Cour avait reproché à la Commission de nombreuses violations de forme, constatant, premièrement, que la version en langue allemande de la décision adoptée par le collège des commissaires ne correspondait pas aux autres versions linguistiques et qu’elle ne correspondait pas non plus à la version publiée ; deuxièmement, que, dans les décisions publiées au Journal officiel, un alinéa qui n’apparaissait pas dans les décisions adoptées par le collège des
commissaires avait été ajouté ; troisièmement, que, dans la version des actes notifiés aux entités concernées, le dispositif avait été modifié par rapport au texte des versions de la décision qui avaient été soumises au collège (voir arrêt Commission/BASF e.a., point 8), et, quatrièmement, que ledit collège des commissaires n’avait adopté la décision litigieuse que dans ses versions en langues allemande, anglaise et française (voir arrêt Commission/BASF e.a., point 10).
( 53 ) Voir arrêt attaqué, points 304 et 305.
( 54 ) Voir, en ce sens, arrêt du 15 novembre 2012, Al-Aqsa/Conseil et Pays-Bas/Al-Aqsa (C‑539/10 P et C‑550/10 P, EU:C:2012:711, point 44).
( 55 ) Voir, en ce sens, arrêts du 15 novembre 2012, Al-Aqsa/Conseil et Pays-Bas/Al-Aqsa (C‑539/10 P et C‑550/10 P, EU:C:2012:711, point 49), ainsi que du 15 mai 2019, CJ/ECDC (C‑170/18 P, non publié, EU:C:2019:410, point 49 et jurisprudence citée).
( 56 ) Voir, en ce sens, arrêt du 15 mai 2019, CJ/ECDC (C‑170/18 P, non publié, EU:C:2019:410, point 49 et jurisprudence citée).
( 57 ) Voir, en ce sens, arrêt du 4 mars 2021, Commission/Fútbol Club Barcelona (C‑362/19 P, EU:C:2021:169, points 108 à 110), ainsi que jurisprudence citée au point 84 des présentes conclusions.
