CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. ATHANASIOS RANTOS
présentées le 27 janvier 2021 ( 1 )
Affaire C‑591/19 P
Commission européenne
contre
Fernando De Esteban Alonso
« Pourvoi – Ancien fonctionnaire de la Commission européenne – Enquête de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) – Transmission à des autorités judiciaires nationales d’informations relatives à des faits susceptibles de poursuites pénales – Article 4 de la décision 1999/396/CE, CECA, Euratom – Obligation d’informer et d’entendre l’intéressé – Article 9, paragraphe 4, du règlement (CE) no 1073/1999 – Droit de la Commission de porter plainte et de se constituer partie civile devant les autorités
judiciaires nationales – Préjudices prétendument subis en raison du comportement de l’OLAF et de la Commission au cours de l’instance – Recours en indemnité – Lien de causalité »
I. Introduction
1. Par son pourvoi, la Commission européenne demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 11 juin 2019, De Esteban Alonso/Commission (T‑138/18, ci-après l’ arrêt attaqué , EU:T:2019:398), par lequel celui-ci a condamné la Commission à verser à M. Fernando De Esteban Alonso (ci-après le « requérant ») la somme de 62000 euros au titre de réparation du préjudice moral qu’il a subi en raison des comportements illégaux de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et de la
Commission, dans le cadre d’une transmission d’informations à des autorités judiciaires nationales et d’une procédure pénale nationale engagée à son encontre.
2. Le présent pourvoi offre à la Cour l’occasion de se prononcer pour la première fois, d’une part, sur la portée de l’article 4 de la décision 1999/396/CE, CECA, Euratom ( 2 ) en ce qui concerne la transmission, par l’OLAF, d’informations relevant d’une enquête aux autorités judiciaires nationales avant la clôture de cette enquête et, d’autre part, sur la portée de l’article 9, paragraphe 4, du règlement (CE) no 1073/1999 ( 3 ) en ce qui concerne l’engagement de la Commission dans une procédure
pénale avant la clôture de ladite enquête de l’OLAF ( 4 ).
II. Le cadre juridique
3. L’OLAF, institué par la décision 1999/352/CE, CECA, Euratom de la Commission, du 28 avril 1999 ( 5 ), est chargé, notamment, en vertu de l’article 2 de cette décision, d’effectuer, à l’intérieur des institutions, des enquêtes administratives destinées à lutter contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne et à rechercher les faits graves, liés à l’exercice d’activités professionnelles, pouvant constituer un
manquement aux obligations des fonctionnaires et des agents de l’Union susceptible de poursuites disciplinaires et, le cas échéant, pénales.
A. Le règlement no 1073/1999
4. Le règlement no 1073/1999 régit les contrôles, les vérifications et les actions entrepris par les agents de l’OLAF dans l’exercice de leurs fonctions. Les enquêtes effectuées par l’OLAF consistent en des enquêtes « externes » (à l’extérieur des institutions de l’Union), et en des enquêtes « internes » (à l’intérieur de ces institutions). Ce règlement, applicable ratione temporis aux faits de l’espèce, a été abrogé par le règlement no 883/2013.
5. Le considérant 10 du règlement no 1073/1999 prévoyait :
« considérant que ces enquêtes doivent être conduites conformément au traité, et notamment au protocole [(no 7)] sur les privilèges et immunités [de l’Union européenne ( 6 )], dans le respect du statut des fonctionnaires [de l’Union européenne ( 7 )] et du régime applicable aux autres agents [...] ainsi que dans le plein respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, et notamment du principe d’équité, du droit pour la personne impliquée de s’exprimer sur les faits qui la concernent
et du droit à ce que seuls les éléments ayant une valeur probante puissent fonder les conclusions d’une enquête ; que, à cet effet, les institutions, organes et organismes devront prévoir les conditions et modalités selon lesquelles ces enquêtes internes sont exécutées ; que, en conséquence, il conviendra de modifier le statut afin d’y prévoir les droits et obligations des fonctionnaires et autres agents en matière d’enquêtes internes »
6. L’article 4, paragraphes 1 et 5, de ce règlement, intitulé « Enquêtes internes », était libellé comme suit :
« 1. Dans les domaines visés à l’article 1er, l’[OLAF] effectue les enquêtes administratives à l’intérieur des institutions, organes et organismes [...]
Ces enquêtes internes sont exécutées dans le respect des règles des traités, notamment du protocole ([no 7)] sur les privilèges et immunités, ainsi que du statut, dans les conditions et selon les modalités prévues par le présent règlement et par des décisions que chaque institution, organe et organisme adopte. Les institutions se concertent sur le régime à établir par une telle décision.
[...]
5. Lorsque les investigations révèlent la possibilité d’une implication personnelle d’un membre, dirigeant, fonctionnaire ou agent, l’institution, l’organe ou l’organisme auquel il appartient en est informé.
Dans des cas nécessitant le maintien d’un secret absolu aux fins de l’enquête ou exigeant le recours à des moyens d’investigation relevant de la compétence d’une autorité judiciaire nationale, cette information peut être différée. »
7. L’article 9 dudit règlement, intitulé « Rapport d’enquête et suites des enquêtes », disposait :
« 1. À l’issue d’une enquête effectuée par l’[OLAF], celui-ci établit sous l’autorité du directeur un rapport qui comporte notamment les faits constatés, le cas échéant le préjudice financier et les conclusions de l’enquête, y compris les recommandations du directeur de l’[OLAF] sur les suites qu’il convient de donner.
2. Ces rapports sont établis en tenant compte des exigences de procédure prévues par la loi nationale de l’État membre concerné. Les rapports ainsi dressés constituent, au même titre et dans les mêmes conditions que les rapports administratifs établis par les contrôleurs administratifs nationaux, des éléments de preuve admissibles dans les procédures administratives ou judiciaires de l’État membre où leur utilisation s’avère nécessaire. Ils sont soumis aux mêmes règles d’appréciation que celles
applicables aux rapports administratifs établis par les contrôleurs administratifs nationaux et ont une valeur identique à ceux-ci.
3. Le rapport établi à la suite d’une enquête externe et tout document utile y afférent sont transmis aux autorités compétentes des États membres concernés conformément à la réglementation relative aux enquêtes externes.
4. Le rapport établi à la suite d’une enquête interne et tout document utile y afférent sont transmis à l’institution, à l’organe ou à l’organisme concerné. Les institutions, organes et organismes donnent aux enquêtes internes les suites, notamment disciplinaires et judiciaires, que leurs résultats appellent et informent le directeur de l’[OLAF], dans un délai que celui-ci aura fixé dans les conclusions de son rapport, des suites données aux enquêtes. »
8. L’article 10 du même règlement, intitulé « Transmission d’informations par l’[OLAF] », énonçait :
« 1. Sans préjudice des articles 8, 9 et 11 du présent règlement et des dispositions du règlement (Euratom, CE) no 2185/96 [ ( 8 )], l’[OLAF] peut transmettre à tout moment aux autorités compétentes des États membres concernés des informations obtenues au cours d’enquêtes externes.
2. Sans préjudice des articles 8, 9 et 11 du présent règlement, le directeur de l’[OLAF] transmet aux autorités judiciaires de l’État membre concerné les informations obtenues par l’[OLAF] lors d’enquêtes internes sur des faits susceptibles de poursuites pénales. Sous réserve des nécessités de l’enquête, il en informe simultanément l’État membre concerné.
3. Sans préjudice des articles 8 et 9 du présent règlement, l’[OLAF] peut transmettre à tout moment à l’institution, organe ou organisme concerné des informations obtenues au cours d’enquêtes internes. »
B. La décision 1999/396
9. La décision 1999/396 prévoit, à son article 4, les modalités d’information de l’intéressé dans le cadre des enquêtes internes de l’OLAF dans les termes suivants :
« Dans le cas où apparaît la possibilité d’une implication personnelle d’un membre, d’un fonctionnaire ou d’un agent de la Commission, l’intéressé doit en être informé rapidement lorsque cela ne risque pas de nuire à l’enquête. En tout état de cause, des conclusions visant nominativement un membre, un fonctionnaire ou un agent de la Commission ne peuvent être tirées à l’issue de l’enquête sans que l’intéressé ait été mis à même de s’exprimer sur tous les faits qui le concernent.
Dans des cas nécessitant le maintien d’un secret absolu aux fins de l’enquête et exigeant le recours à des moyens d’investigation relevant de la compétence d’une autorité judiciaire nationale, l’obligation d’inviter le membre, le fonctionnaire ou l’agent de la Commission à s’exprimer peut être différée en accord avec, respectivement, le président de la Commission ou le secrétaire général de celle-ci. »
III. Les antécédents du litige
10. Le requérant est un ancien fonctionnaire de la Commission qui a notamment exercé les fonctions de directeur de la direction « Informatique, publications et relations extérieures » à l’Office statistique de l’Union européenne (ci-après « Eurostat »), du 1er janvier 1993 au 31 janvier 1997, avant d’être nommé à d’autres fonctions au sein de la Commission.
11. Pour assurer la diffusion des données statistiques, Eurostat s’appuyait sur l’Office des publications des Communautés européennes (OPOCE). Cet office avait mis en place au cours de l’année 1996 un réseau de points de vente appelés « datashops ». Les relations entre Eurostat, l’OPOCE et chaque datashop étaient organisées par des conventions financières. Un audit interne d’Eurostat réalisé en septembre 1999 ayant mis en évidence des irrégularités dans la gestion financière et fait soupçonner des
détournements de fonds, l’OLAF a été saisi le 17 mars 2000 et a ouvert plusieurs enquêtes.
12. Dans le cadre de l’une de ces enquêtes, concernant l’affaire « Eurostat-Datashop-Planistat », le directeur général de l’OLAF a transmis aux autorités judiciaires françaises, dans une note du 19 mars 2003, des informations sur des faits susceptibles de recevoir une qualification pénale (ci-après la « note du 19 mars 2003 »). Cette note mentionnait nominativement M. Franchet, directeur général d’Eurostat à l’époque des faits en cause et à la date de ladite note, et M. Byk, chef d’unité d’Eurostat
à l’époque de ces faits, devenu directeur de celui-ci à la date de la même note. Le requérant n’était pas nommé dans la note.
13. Le 4 avril 2003, le procureur de la République du tribunal de grande instance de Paris (France) a ouvert un dossier d’instruction pour les faits de recel et de complicité d’abus de confiance. Le 3 avril 2003, le directeur général de l’OLAF a adressé une note de synthèse à l’attention du secrétaire général de la Commission, sur les enquêtes en cours relatives à Eurostat. Le 10 juillet 2003, la Commission a porté plainte contre X et s’est constituée partie civile.
14. Le 25 septembre 2003, l’OLAF a rendu son rapport final dans l’affaire « Eurostat-Datashop-Planistat », qui a été transmis aux autorités judiciaires françaises. Le requérant n’y était pas davantage nommé.
15. Le 29 janvier 2004, en réponse à une demande du parquet français, la Commission a autorisé la levée de l’immunité du requérant conformément à l’article 17, second alinéa, du protocole sur les privilèges et immunités. Celui-ci n’en a pas été informé. Par la suite, la Commission a ouvert une procédure disciplinaire à l’encontre du requérant.
16. Le 9 septembre 2008, à l’issue de son audition à laquelle il a été convoqué en tant que témoin par la police judiciaire française, le requérant a été placé en garde à vue et, le lendemain, mis en examen pour abus de confiance.
17. Le 9 septembre 2013, le juge d’instruction du tribunal de grande instance de Paris a rendu une ordonnance de non-lieu (ci-après l’« ordonnance de non-lieu ») à l’égard de l’ensemble des personnes mises en examen, dont le requérant. La Commission, en tant que partie civile, a interjeté appel de cette ordonnance, qui a été rejeté par la cour d’appel de Paris (France) par arrêt du 23 juin 2014, puis s’est pourvue en cassation contre ce dernier arrêt ; la Cour de cassation (France) a rejeté ce
pourvoi par arrêt du 15 juin 2016.
18. Le 15 septembre 2008, puis le 12 décembre 2013, le requérant a introduit des demandes d’assistance, fondées sur l’article 24 du statut, auxquelles la Commission a opposé un refus. Contre le second refus, le requérant a formé d’abord une réclamation, rejetée par l’autorité investie du pouvoir de nomination (ci-après l’« AIPN »), et ensuite un recours, rejeté par le Tribunal de la fonction publique de l’Union européenne par une ordonnance du 15 juillet 2015 ( 9 ), que le Tribunal a confirmée sur
pourvoi par arrêt du 9 septembre 2016 ( 10 ).
19. Le 22 décembre 2016, le requérant a introduit une demande de réparation des préjudices subis du fait du comportement de l’OLAF et de la Commission, au titre de l’article 90, paragraphe 1, du statut. L’AIPN ayant rejeté cette demande comme non fondée, le requérant a introduit une réclamation contre la décision de rejet. Par décision du 29 novembre 2017, l’AIPN a rejeté cette réclamation comme non fondée.
IV. La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
20. Par acte déposé au greffe du Tribunal le 28 février 2018, le requérant a introduit un recours fondé sur l’article 270 TFUE et tendant à obtenir réparation des préjudices moraux, physiques et matériels qu’il aurait prétendument subis en raison des fautes commises par l’OLAF et la Commission, du fait, d’une part, qu’il n’avait pas été entendu avant la transmission aux autorités françaises des éléments retenus à sa charge et, d’autre part, que la Commission a continué les poursuites pénales à son
égard de manière injustifiée. Ces préjudices s’élevaient, selon le requérant, à 1102291,68 euros, auxquels devait s’ajouter la somme de 3000 euros au titre des frais irrépétibles et dépens.
21. Par l’arrêt attaqué, le Tribunal a constaté que les trois conditions sur lesquelles repose la responsabilité de l’Union, à savoir l’illégalité du comportement reproché aux institutions, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre le comportement et le préjudice invoqué étaient remplies. Il a donc accueilli partiellement la demande du requérant et a condamné la Commission à lui verser la somme de 62000 euros en réparation du préjudice moral qu’il a subi en raison des
comportements illégaux de cette institution et de l’OLAF.
22. S’agissant, plus particulièrement, du caractère illégal du comportement de l’OLAF et de la Commission, à titre liminaire, le Tribunal a précisé que, lorsqu’elle agit en tant qu’employeur, l’Union est soumise à une responsabilité accrue, se manifestant par l’obligation de réparer les dommages causés à son personnel par toute illégalité commise en sa qualité d’employeur ( 11 ). En premier lieu, le Tribunal a conclu que l’OLAF a violé l’article 4, premier alinéa, de la décision 1999/396 et les
droits de la défense du requérant lors de la transmission du dossier « Eurostat-Datashop-Planistat » aux autorités judiciaires françaises ( 12 ) ou, à tout le moins, n’a pas respecté son obligation d’informer le requérant conformément à cette disposition ( 13 ). En effet, étant donné les fonctions qu’il exerçait à l’époque des faits, le requérant aurait dû être « assimilé » aux personnes « nominativement visées » dans les conclusions tirées à l’issue de l’enquête menée par l’OLAF, au sens de
l’article 4, premier alinéa, seconde phrase, de ladite décision ( 14 ), ou, en tout état de cause, aurait dû être considéré comme étant impliqué personnellement dans les faits à l’origine de cette enquête et, de ce fait, informé rapidement, au sens de l’article 4, premier alinéa, première phrase, de la même décision ( 15 ). En second lieu, le Tribunal a conclu que la Commission a violé l’article 9, paragraphe 4, du règlement no 1073/1999 en se constituant partie civile et en déposant des
plaintes devant les juridictions françaises avant que le rapport final de l’OLAF n’ait été rendu, sans disposer des éléments de preuve suffisants et concluants à décharge du requérant ( 16 ).
23. S’agissant du préjudice moral subi par le requérant, et du lien de causalité entre les violations relevées et ce préjudice, en premier lieu, le Tribunal a conclu que le fait que la Commission s’était constituée partie civile et avait porté plainte devant les juridictions françaises avant que l’enquête de l’OLAF n’ait été clôturée avait causé au requérant une atteinte à son honneur et à sa réputation professionnelle et que ledit préjudice résultait directement du comportement de la Commission (
17 ). En second lieu, le Tribunal a conclu que le fait que l’OLAF avait transmis la note du 19 mars 2003 aux autorités judiciaires françaises impliquant le requérant sans l’avoir entendu ou, à tout le moins, l’avoir informé, lui avait causé un préjudice moral du fait de n’avoir pu ni s’exprimer ni se défendre s’agissant des faits ayant motivé les poursuites à son égard et que ce préjudice résultait du comportement illégal de l’OLAF ( 18 ).
V. La procédure devant la Cour et les conclusions des parties
24. Le 1er août 2019, la Commission a introduit un pourvoi contre l’arrêt attaqué. Elle conclut à ce qu’il plaise à la Cour annuler l’arrêt attaqué et rejeter le recours présenté en première instance, ainsi que condamner le requérant aux dépens des deux instances.
25. Le requérant conclut à ce qu’il plaise à la Cour rejeter le pourvoi et, à titre subsidiaire, faire droit dans sa totalité à sa demande présentée devant le Tribunal ( 19 ), ainsi que condamner la Commission aux dépens des deux instances.
VI. Analyse
26. À l’appui de son pourvoi, la Commission invoque trois moyens d’annulation : le premier est tiré d’une qualification juridique erronée des faits au regard de l’article 4 de la décision 1999/396, le deuxième est tiré d’une erreur de droit dans l’interprétation de l’article 9, paragraphe 4, du règlement no 1073/1999, et le troisième, présenté à titre subsidiaire, est tiré de l’absence de lien de causalité entre le comportement et le préjudice invoqué.
27. À titre liminaire, il convient de relever que, selon une jurisprudence constante, la responsabilité de l’Union suppose la réunion d’un ensemble de conditions en ce qui concerne l’illégalité du comportement reproché aux institutions, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre le comportement et le préjudice invoqué ( 20 ). Le caractère cumulatif de ces conditions implique que, dès lors que l’une d’entre elles n’est pas remplie, la responsabilité non contractuelle de l’Union
ne saurait être engagée ( 21 ).
28. S’agissant plus particulièrement de la condition relative au comportement illégal reproché à l’institution ou à l’organe concerné, dans l’arrêt attaqué, le Tribunal a précisé, à juste titre, que, conformément à une jurisprudence constante du Tribunal ( 22 ), lorsqu’elle agit en tant qu’employeur, l’Union est soumise à une responsabilité accrue, se manifestant par l’obligation de réparer les dommages causés à son personnel par toute illégalité commise en sa qualité d’employeur ( 23 ), et ce sans
qu’il soit besoin de s’interroger sur la question de savoir s’il s’agit d’une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers ( 24 ). Cette précision n’a pas été contestée en l’espèce.
29. La condition relative au lien de causalité porte, quant à elle, sur l’existence d’un lien suffisamment direct de cause à effet entre le comportement des institutions de l’Union et le dommage, lien dont il appartient au requérant d’apporter la preuve, de telle sorte que le comportement reproché doit être la cause déterminante du préjudice ( 25 ).
30. C’est à la lumière de ces considérations qu’il faut examiner les trois moyens de recours, concernant, le premier, l’illégalité du comportement de l’OLAF au regard de l’article 4 de la décision 1999/396, le deuxième, l’illégalité du comportement de la Commission au regard de l’article 9, paragraphe 4, du règlement no 1073/1999 et, le troisième, le lien de causalité entre ce comportement et le préjudice moral reconnu par le Tribunal.
A. Sur le premier moyen, tiré d’une qualification juridique erronée des faits au regard de l’article 4 de la décision 1999/396
31. Par son premier moyen, la Commission reproche au Tribunal d’avoir commis une erreur de droit en considérant le requérant comme « personnellement impliqué » ou « nominativement visé », au sens de l’article 4, premier alinéa, de la décision 1999/396. Le requérant rétorque que, s’il n’était pas « nominativement visé » dans les conclusions du rapport de l’OLAF, il apparaissait « personnellement impliqué » dans la note du 19 mars 2003, puisque c’est à la suite de la transmission de cette note, qui
contenait une référence implicite à sa personne, et à partir des informations qui y étaient contenues, que le procureur de la République du tribunal de grande instance de Paris avait ouvert le dossier d’instruction le visant nominativement.
32. Afin d’examiner ce moyen, il convient de se pencher, à titre liminaire, sur l’interprétation de l’article 4, premier alinéa, de la décision 1999/396 et, ensuite, d’examiner les conclusions du Tribunal selon lesquelles le requérant, d’une part, devait être assimilé à une personne « nominativement visée » par les « conclusions [...] tirées à l’issue de l’enquête » de l’OLAF, au sens de la seconde phrase de cette disposition, et, d’autre part, était, en tout état de cause, « impliqué
personnellement » dans les faits à l’origine de l’enquête de l’OLAF et aurait dû, de ce fait, être « informé rapidement » au sens de la première phrase de ladite disposition.
1. Sur l’interprétation de l’article 4, premier alinéa, de la décision 1999/396
33. L’article 4, premier alinéa, de la décision 1999/396, qui établit les modalités d’information des personnes intéressées dans les enquêtes internes de l’OLAF, prévoit notamment, d’une part, que, dans le cas où, au cours d’une enquête, apparaît la possibilité d’une « implication personnelle » d’un fonctionnaire de la Commission, l’intéressé doit en être informé rapidement lorsque cela ne risque pas de nuire à l’enquête et, d’autre part, que des conclusions « visant nominativement » un
fonctionnaire de la Commission ne peuvent être tirées à l’issue de l’enquête sans que l’intéressé ait été mis à même de s’exprimer sur tous les faits qui le concernent.
34. Cette disposition règle donc deux cas de figure distincts, auxquels sont attachées des conséquences différentes. Le premier cas de figure envisage notamment la situation où, au cours d’une enquête, apparaît la possibilité d’une « implication personnelle » d’un fonctionnaire, tandis que le second envisage notamment la situation dans laquelle des conclusions tirées à l’issue de l’enquête « visent nominativement » un fonctionnaire. Si l’application de la première notion demande une appréciation, de
nature substantielle, des circonstances de l’espèce pour vérifier l’existence d’éléments pouvant démontrer une implication de la personne concernée, l’application de la seconde notion demande une vérification, de nature plus formelle, de ce qu’une personne est mentionnée ou non dans les conclusions tirées à l’issue de l’enquête ( 26 ).
35. Selon moi, la distinction entre ces deux cas de figure est particulièrement importante au vu des différentes conséquences juridiques qui y sont rattachées : d’une part, l’obligation d’informer rapidement la personne qui apparaît personnellement impliquée et, d’autre part, celle de permettre à la personne nominativement visée d’être entendue. En outre, les deux cas de figure se distinguent également quant au moment où les obligations susvisées s’appliquent : la première phrase de l’article 4,
premier alinéa, de la décision 1999/396 énonce une obligation, très générique, d’informer « rapidement » la personne impliquée, tandis que la seconde phrase de cette disposition établit que la personne visée doit être entendue avant que les conclusions à l’issue de l’enquête ne soient tirées et se réfère nécessairement aux conclusions contenues dans un rapport établi sous l’autorité du directeur de l’OLAF ( 27 ).
36. En l’espèce, le Tribunal a conclu, d’une part, que le requérant aurait dû être assimilé à une personne « nominativement visée », et donc aurait dû être entendu au sens de la seconde phrase de l’article 4, premier alinéa, de la décision 1999/396 ( 28 ), et, d’autre part, que, à tout le moins, cette personne aurait dû être considérée comme étant impliquée personnellement et aurait donc dû être informée rapidement, au sens de la première phrase de cette disposition ( 29 ). Il convient donc
d’examiner ces deux conclusions du Tribunal, qui font l’objet des griefs de la Commission, à la lumière de l’interprétation susvisée de l’article 4, premier alinéa, de la décision 1999/396.
2. Sur la conclusion du Tribunal selon laquelle le requérant devait être assimilé à une personne « nominativement visée » par les « conclusions [...] tirées à l’issue de l’enquête » de l’OLAF
37. Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal a conclu, à titre principal, que, étant donné les fonctions qu’il exerçait à l’époque des faits, le requérant aurait dû être « assimilé » aux personnes nominativement visées dans les conclusions de l’OLAF ( 30 ). Le Tribunal a appuyé cette conclusion sur les deux éléments suivants.
38. D’une part, la note du 19 mars 2003 mettait en exergue le fait que le requérant était hiérarchiquement placé entre son chef, M. Franchet, directeur général d’Eurostat, et son subordonné, M. Byk, chef d’unité. Partant, même s’il n’était pas nominativement visé dans le rapport final de l’enquête de l’OLAF, les autorités pénales françaises auraient été nécessairement amenées à soupçonner le requérant d’être impliqué dans les faits qui y sont décrits ( 31 ). D’autre part, la note du 19 mars 2003
soulignait qu’une partie des chiffres d’affaires des datashops détournés au profit d’Eurostat alimentait une « caisse noire », dont l’utilisation était subordonnée à l’autorisation d’un fonctionnaire d’Eurostat que la note ne nommait pas mais que l’ordonnance de non-lieu permettait d’identifier, puisqu’il n’y avait aucun doute possible quant à l’identité des personnes impliquées dans les faits décrits dans cette note ( 32 ).
39. Le Tribunal a donc fondé l’« assimilation » du requérant à une personne « nominativement visée » à la fois sur les fonctions exercées par celui-ci, à savoir son rôle de personne hiérarchiquement placée entre les deux personnes nominativement visées dans l’enquête de l’OLAF, et sur les pouvoirs que ces fonctions lui conféraient, notamment le pouvoir de donner l’autorisation pour l’utilisation de la « caisse noire » qui faisait l’objet de cette enquête.
40. Or, en premier lieu, il me semble que, en procédant ainsi, le Tribunal a confondu les deux cas de figure faisant l’objet de l’article 4, premier alinéa, de la décision 1999/396. En effet, il a appliqué pour l’examen de la notion de « personne “nominativement visée” » la même appréciation factuelle des circonstances que celle demandée par l’examen de la notion d’« individu “personnellement impliqué” ». En d’autres termes, le Tribunal a interprété dans un sens très large la notion de « personne
“nominativement visée” », de façon à l’aligner, en substance, sur celle d’« individu “personnellement impliqué” » ( 33 ).
41. À mon avis, cette interprétation revient à priver de toute utilité la distinction entre les deux cas de figure prévus à l’article 4, premier alinéa, de la décision 1999/396 et à confondre l’obligation d’informer rapidement des faits contestés un fonctionnaire personnellement impliqué au cours de l’enquête et celle d’entendre une personne nominativement visée avant que le rapport final ne soit adopté. Il me semble donc que ladite interprétation va à l’encontre du texte même de la disposition
interprétée.
42. En second lieu, le Tribunal a également confondu les moments où il faut apprécier l’existence des deux situations susvisées. En effet, ainsi que le Tribunal l’a constaté, le 4 avril 2003, le procureur de la République du tribunal de grande instance de Paris a ouvert un dossier d’instruction à la suite de la transmission de la note du 19 mars 2003 ( 34 ). Or, cette note, qui est l’acte qui, selon le requérant, lui a porté grief ( 35 ), ne contient pas de conclusions tirées « à l’issue de
l’enquête », le rapport final ayant été adopté seulement le 25 septembre 2003.
43. Toutefois, le Tribunal n’a pas tenu compte de cette circonstance et, dans son appréciation ( 36 ), se fonde indistinctement sur des constatations effectuées dans le rapport final et dans la note du 19 mars 2003 ( 37 ), constatations qui, par ailleurs, étaient « corroborées », selon le Tribunal, par l’ordonnance de non-lieu, qui a été adoptée le 21 janvier 2013, c’est-à-dire près de dix ans après l’adoption de la note du 19 mars 2003, à l’issue de l’enquête des autorités judiciaires françaises (
38 ). Ainsi, l’interprétation du Tribunal ne tient pas compte de la distinction, qui ressort de manière évidente de l’article 4, premier alinéa, de la décision 1999/396, entre, d’une part, l’adoption du rapport final, qui déclenche l’obligation de l’OLAF d’entendre les personnes visées au préalable, et, d’autre part, l’adoption de tout autre acte adopté préalablement dans le cadre de l’enquête de l’OLAF, tel que la note du 19 mars 2003, qui déclenche simplement l’obligation d’informer rapidement
les personnes impliquées ( 39 ).
44. J’estime donc que le Tribunal a commis une erreur de droit dans l’interprétation de l’article 4, premier alinéa, de la décision 1999/396.
3. Sur la conclusion du Tribunal selon laquelle le requérant était, en tout état de cause, « impliqué personnellement » dans les faits à l’origine de l’enquête de l’OLAF et aurait dû, de ce fait, être « informé rapidement »
45. Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal a conclu, à titre subsidiaire, que le requérant aurait dû, à tout le moins, être considéré comme étant « impliqué personnellement » dans les faits à l’origine de l’enquête de l’OLAF et, de ce fait, informé rapidement, dans la mesure où il n’avait pas été établi que cela aurait risqué de nuire à cette enquête ( 40 ).
46. À cet égard, d’une part, je rappelle que l’article 4, premier alinéa, première phrase, de la décision 1999/396 prévoit, notamment, qu’un fonctionnaire dont la possibilité d’une implication personnelle apparaît doit être « informé rapidement » lorsque cela ne risque pas de nuire à l’enquête. D’autre part, je relève que l’article 10, paragraphe 2, du règlement no 1073/1999 définit spécifiquement la transmission d’informations aux autorités judiciaires et prévoit que le directeur de l’OLAF transmet
aux autorités judiciaires de l’État membre concerné les informations obtenues par l’OLAF lors d’enquêtes internes sur des faits susceptibles de poursuites pénales. Cette disposition ne prévoit aucun délai ou condition pour la transmission de ces informations. À mon avis, ladite disposition constitue une lex specialis par rapport à l’article 4, premier alinéa, de la décision 1999/396 en ce qui concerne la transmission d’informations aux autorités judiciaires.
47. Or, il ne ressort ni de l’article 4, premier alinéa, de la décision 1999/396, appliqué par analogie par le Tribunal au cas d’espèce, ni de l’article 10, paragraphe 2, du règlement no 1073/1999, qui fixe spécifiquement la transmission d’informations aux autorités judiciaires, que l’information du fonctionnaire personnellement impliqué doive nécessairement intervenir avant la transmission, par le directeur de l’OLAF, des informations aux autorités judiciaires. Par ailleurs, il ne ressort ni de
l’arrêt attaqué ni du dossier de l’affaire que la transmission d’informations aux autorités judiciaires en l’espèce ait porté atteinte aux droits de la défense du requérant, au cours de l’enquête de l’OLAF ou au cours de l’enquête judiciaire des autorités françaises, ni que le comportement de l’OLAF ait violé d’autres normes ou principes généraux ( 41 ).
48. Partant, j’estime que le Tribunal a commis une erreur de droit en interprétant l’article 4, premier alinéa, de la décision 1999/396 en ce sens que, dans le cas où apparaît l’implication personnelle d’un fonctionnaire, celui-ci doit en être informé avant la transmission d’informations à des autorités judiciaires au sens de l’article 10, paragraphe 2, du règlement no 1073/1999.
49. Je considère, par conséquent, que le premier moyen du pourvoi doit être accueilli.
B. Sur le deuxième moyen, tiré d’une erreur de droit dans l’interprétation de l’article 9, paragraphe 4, du règlement no 1073/1999
50. Par son deuxième moyen, la Commission reproche au Tribunal d’avoir commis une erreur de droit dans l’interprétation de l’article 9, paragraphe 4, du règlement no 1073/1999, en ce qu’il aurait déduit a contrario de cette disposition une interdiction pour la Commission de se constituer partie civile et de déposer plainte devant un juge national avant la clôture d’une éventuelle enquête de l’OLAF. Elle soutient qu’il n’existe aucune raison valable pour limiter ainsi la faculté de la Commission de
se constituer partie civile ou de porter plainte devant les juridictions nationales. Le requérant rétorque que c’est sur le fondement de la note du 19 mars 2003, envoyée aux autorités judiciaires françaises, adoptée dans le cadre d’une enquête interne de l’OLAF, qu’il a été convoqué dans le cadre de l’instruction pénale nationale et, partant, qu’il aurait dû être informé et entendu à propos des faits le concernant avant que cette note ne soit transmise aux autorités en question, conformément au
respect du principe des droits de la défense et de la présomption d’innocence.
51. Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal a conclu, en substance, que la Commission n’aurait pas dû se constituer partie civile et porter plainte devant les juridictions françaises avant la clôture de l’enquête de l’OLAF, portant sur les mêmes faits, aux fins de protéger les fonctionnaires concernés, compte tenu de ce que, en l’absence des conclusions de l’enquête de l’OLAF, la Commission n’aurait pas été en mesure de prendre une décision informée ( 42 ). Le Tribunal est parvenu à cette conclusion en
appliquant aux poursuites judiciaires nationales, par analogie, le « raisonnement » selon lequel la Commission ne peut ouvrir une procédure disciplinaire avant qu’une enquête de l’OLAF ne soit clôturée, raisonnement fondé, selon le Tribunal, sur l’article 9, paragraphe 4, du règlement no 1073/1999, tel qu’interprété par l’arrêt du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission ( 43 ).
52. Or, à mon sens, le raisonnement effectué par analogie par le Tribunal est entaché d’une erreur de droit. En effet, il convient de constater que l’article 9, paragraphe 4, deuxième phrase, du règlement no 1073/1999 se borne à établir que « [l]es institutions, organes et organismes donnent aux enquêtes internes les suites, notamment disciplinaires et judiciaires, que leurs résultats appellent ». En outre, ainsi qu’il ressort de l’intitulé de l’article 9 de ce règlement, la disposition en question
réglemente notamment les « suites des enquêtes » effectuées par l’OLAF, ledit règlement ne concernant d’ailleurs que les enquêtes effectuées par celui-ci. Partant, compte tenu d’une interprétation textuelle et contextuelle, l’article 9, paragraphe 4, deuxième phrase, du règlement no 1073/1999 n’a pour objet ni de réglementer ni de limiter les pouvoirs et la marge de manœuvre de la Commission en ce qui concerne la possibilité d’engager des poursuites judiciaires ou de participer, notamment comme
partie civile, à une procédure judiciaire, et ce indépendamment des pouvoirs ou des devoirs de celle-ci en ce qui concerne les suites à donner aux enquêtes de l’OLAF.
53. Le Tribunal reconnaît lui-même qu’aucune règle expresse n’interdit à la Commission de se constituer partie civile ou de poursuivre pénalement un fonctionnaire avant que l’OLAF n’ait rendu son rapport d’enquête définitif. Toutefois, il estime que le raisonnement tenu dans le cadre des procédures disciplinaires peut également s’appliquer par analogie aux poursuites judiciaires nationales, ce qui serait conforme à l’esprit et à la lettre du règlement no 1073/1999 ( 44 ).
54. À cet égard, je relève que le Tribunal n’explique pas quels sont les fondements juridiques qui justifient, en l’espèce, cette analogie. Le raisonnement auquel il se réfère se limite, premièrement, à reprendre la conclusion à laquelle il était parvenu dans l’arrêt du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission ( 45 ), deuxièmement, à évoquer l’article 25 de l’annexe IX du statut ( 46 ) et, troisièmement, à rappeler le libellé de l’article 9, paragraphe 4, du règlement no 1073/1999 ( 47 ).
55. Or, s’agissant, premièrement, de l’arrêt du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission ( 48 ), force est de constater que, dans cet arrêt, le Tribunal a conclu que la Commission avait violé les règles interdisant d’ouvrir la procédure disciplinaire avant que les enquêtes de l’OLAF ne soient clôturées ( 49 ), en appuyant sa conclusion principalement sur l’application de l’article 5, paragraphes 2 et 7, de la décision C(2002) 540 de la Commission, du 19 février 2002, concernant la conduite des
enquêtes administratives et des procédures disciplinaires ( 50 ), et en se limitant à mentionner, à titre surabondant, l’article 9, paragraphe 4, du règlement no 1073/1999 ( 51 ), sans tirer aucune conclusion particulière de cette dernière disposition.
56. En tout état de cause, à supposer que l’article 9, paragraphe 4, du règlement no 1073/1999 puisse fonder, à lui seul, l’interdiction de la Commission d’ouvrir une procédure disciplinaire avant la clôture d’une enquête de l’OLAF, ceci ne suffit pas à justifier, sans autre explication, l’application par analogie de cette interdiction aux poursuites judiciaires nationales, ainsi que l’a fait le Tribunal ( 52 ). En effet, selon moi, les deux cas de figure sont radicalement différents : d’une part,
la procédure disciplinaire, gérée par la Commission en qualité d’enquêteur et autorité investie du pouvoir de décision, et dont l’objet spécifique est d’établir l’éventuelle responsabilité d’un fonctionnaire à la lumière de ses obligations disciplinaires ; d’autre part, une procédure judiciaire, ouverte à l’initiative des autorités judiciaires nationales et gérée par ces dernières, qui a un objectif différent, à savoir établir l’éventuelle commission d’infractions pénales, procédure sur laquelle
la Commission n’a aucun contrôle.
57. Si, dans le premier cas de figure, il est justifié de prévoir que la Commission attende la clôture de l’enquête de l’OLAF avant d’ouvrir une procédure disciplinaire, dans le second, en revanche, il peut être approprié, lorsqu’il y existe des éléments qui amènent à soupçonner l’existence d’infractions pénales, de saisir immédiatement l’autorité judiciaire nationale, pour permettre à cette dernière de s’engager, sans aucun retard, dans la poursuite des responsables présumés, indépendamment de
l’ouverture, en parallèle, d’une procédure disciplinaire de la part de la Commission.
58. S’agissant, deuxièmement, de l’article 25 de l’annexe IX du statut, mentionné par le Tribunal, il suffit de constater que cette disposition n’a aucune pertinence en l’espèce. En effet, il ressort de cette disposition que « [l]orsque le fonctionnaire fait l’objet de poursuites pénales pour les mêmes faits, sa situation n’est définitivement réglée qu’après que la décision rendue par la juridiction saisie est devenue définitive ». En d’autres termes, ladite disposition prévoit la suspension de la
procédure disciplinaire lorsqu’une procédure pénale est en cours et non, à l’inverse, la suspension de tout acte de poursuite pénale lorsqu’une procédure disciplinaire est en cours. À la limite, l’existence de cette même disposition démontre que, contrairement à l’approche suivie par le Tribunal, une poursuite pénale est prioritaire par rapport à toute poursuite disciplinaire menée par la Commission.
59. Troisièmement, si, aux termes de l’article 9, paragraphe 4, du règlement no 1073/1999, l’institution concernée « doit » donner les suites judiciaires qu’appelle le rapport d’enquête de l’OLAF, dans la mesure où ce rapport constitue un élément de preuve nécessaire pour cette procédure ( 53 ), il ne ressort pas a contrario de cette disposition que la Commission ne « peut » pas, avant la fin de l’enquête de l’OLAF, saisir promptement l’autorité judiciaire, si elle estime disposer d’informations ou
d’éléments qui pourraient déclencher une enquête judiciaire ou constituer des éléments de preuve utiles à cette enquête.
60. De surcroît, je considère que les autres éléments factuels évoqués par le Tribunal à titre surabondant ne sauraient non plus remettre en cause cette conclusion. En effet, la circonstance que la Commission était consciente du fait que les informations à sa disposition ne permettaient pas à ce stade de tirer des conclusions s’agissant des fonctionnaires concernés ( 54 ) et qu’il fallait veiller au respect du principe de la présomption d’innocence dans l’affaire en cause ( 55 ), n’empêchait pas,
mais plutôt justifiait le dépôt, par la Commission, d’une plainte contre X, qui ne visait pas le requérant, et n’empêchait pas davantage la Commission de se constituer partie civile ( 56 ). Il en va d’autant plus ainsi que cette institution se constituait partie civile dans une procédure déjà ouverte à la suite de la saisine de l’OLAF ( 57 ) et qu’elle avait reçu un rapport circonstancié de la part du directeur de l’OLAF, dans lequel ce dernier indiquait avoir reçu des informations de la part
des juridictions françaises en vertu desquelles il considérait comme nécessaire que la Commission dépose une plainte « afin que la réclamation financière ne soit pas limitée aux seuls faits de recel commis en France, et pouvoir ainsi demander la réparation pour la totalité du préjudice subi à Luxembourg et à Bruxelles également » ( 58 ), nonobstant le fait que, selon l’article 87 du code de procédure pénale français, la constitution de partie civile peut avoir lieu à tout moment au cours de
l’instruction ( 59 ).
61. Partant, bien que l’on ne puisse exclure que, dans certaines circonstances, l’application d’autres règles ou principes généraux du droit de l’Union, tels que notamment les droits de la défense ou le principe de la présomption d’innocence, pourrait rendre opportun ou nécessaire que la Commission attende les résultats d’une enquête de l’OLAF avant de poursuivre un fonctionnaire en justice, il n’y a aucun élément dans le dossier dont il ressortirait que de tels principes pouvaient être appliqués
ou, d’autant moins, que ceux-ci ont été violés, dans le cas d’espèce.
62. En conclusion, je suis d’avis que les circonstances évoquées par le Tribunal ne justifiaient pas une application par analogie de l’article 9, paragraphe 4, du règlement no 1073/1999 au cas d’espèce, dans le sens de limiter la possibilité pour la Commission de porter plainte contre X ou de se constituer partie civile dans une procédure judiciaire ouverte comme à la suite de la saisine de l’OLAF ( 60 ).
63. À la lumière de tout ce qui précède, je propose d’accueillir le deuxième moyen du pourvoi.
C. Sur le troisième moyen, tiré de l’absence de lien de causalité
64. Par son troisième moyen, soulevé à titre subsidiaire, la Commission soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en faisant droit au recours malgré l’absence de lien de causalité entre, d’une part, la transmission de la note du 19 mars 2003 et la décision de la Commission de porter plainte contre X, sans avoir informé le requérant, et, d’autre part, le dommage invoqué par celui-ci, dès lors que ce dommage n’est que le résultat des initiatives des autorités judiciaires françaises sur
lesquelles ni la Commission ni l’OLAF n’avaient de prise. Le requérant rétorque qu’il a fait l’objet, en sa qualité de haut fonctionnaire européen, d’accusations particulièrement graves et infondées, au cours d’une procédure qui a laissé penser à ses anciens collègues et à son entourage qu’il avait commis des faits répréhensibles et qu’il était impliqué dans un scandale financier européen. Il aurait ainsi subi un préjudice moral tenant à une atteinte à sa réputation et à son honneur.
65. Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal a conclu, d’une part, que le fait que la Commission s’était constituée partie civile et avait porté plainte devant les juridictions françaises avant que l’enquête de l’OLAF n’ait été clôturée, avait causé au requérant une atteinte à son honneur et à sa réputation professionnelle et que ce préjudice résultait directement du comportement de la Commission ( 61 ), et, d’autre part, que le fait que l’OLAF avait transmis la note du 19 mars 2003 aux autorités
judiciaires françaises impliquant le requérant sans l’avoir entendu ou, à tout le moins, l’avoir informé, avait causé à ce dernier un préjudice moral, faute de n’avoir pu ni s’exprimer ni se défendre s’agissant des faits ayant motivé les poursuites à son égard, et que ce préjudice résultait du comportement illégal de l’OLAF ( 62 ).
66. À mon avis, ce raisonnement du Tribunal ne peut être entériné.
67. Tout d’abord, il me paraît évident que les préjudices pris en compte par le Tribunal, notamment l’atteinte à l’honneur et à la réputation professionnelle du requérant ( 63 ) ainsi que le sentiment d’injustice, d’impuissance et de frustration ( 64 ), ont été la conséquence directe de la mise en examen du requérant par les autorités judiciaires françaises et ne résultent pas du comportement, respectivement, de l’OLAF et de la Commission, d’autant plus qu’il n’était visé ni par la note du 19 mars
2003 ni par la plainte contre X de la Commission, et que la constitution de partie civile de cette dernière s’est située dans le cadre d’une procédure judiciaire déjà ouverte par les autorités judiciaires françaises.
68. Ensuite, force est de constater que, contrairement à ce que fait valoir le requérant, selon lequel il avait fait l’objet d’« accusations particulièrement graves et infondées » ( 65 ), ni la note du 19 mars 2003 ni la plainte contre X et la constitution de partie civile de la Commission ne peuvent être assimilées à des « accusations ». En effet, la Commission a simplement informé les autorités judiciaires françaises de faits susceptibles de constituer des infractions pénales, sans même mentionner
le requérant comme responsable possible de ces infractions, alors qu’il incombe auxdites autorités, à la suite d’une première instruction de l’affaire, de décider de la mise en examen et donc de l’« accusation » des personnes prétendument responsables de ces infractions ( 66 ).
69. Par ailleurs, même à supposer que le comportement prétendument illégal de l’OLAF ou de la Commission ait constitué une condition nécessaire (conditio sine qua non) de la survenance des préjudices invoqués, en ce sens que les informations fournies aux autorités judiciaires françaises ont été décisives pour l’ouverture de la procédure par celles-ci, cela ne suffirait pas à établir un lien suffisamment direct de causalité. En effet, ainsi que rappelé au point précédent, c’est l’ouverture de
l’enquête judiciaire, à laquelle est rattaché le préjudice prétendument subi par le requérant, relevant de la compétence exclusive des autorités judiciaires françaises, qui constitue la cause déterminante de ce préjudice, au sens de la jurisprudence constante de la Cour ( 67 ).
70. Je propose donc d’accueillir le troisième moyen du pourvoi.
VII. Sur le recours devant le Tribunal
71. Conformément à l’article 61, premier alinéa, seconde phrase, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, cette dernière, en cas d’annulation de la décision du Tribunal, peut statuer elle-même définitivement sur le litige lorsque celui-ci est en état d’être jugé.
72. En l’occurrence, ainsi qu’il a été constaté dans le cadre de l’examen des trois moyens du pourvoi, le Tribunal a commis des erreurs de droit s’agissant de l’appréciation des première et troisième conditions nécessaires afin d’engager la responsabilité non contractuelle de l’Union, conditions qui ont fait l’objet d’un débat contradictoire devant le Tribunal et dont l’examen ne nécessite l’adoption d’aucune mesure supplémentaire d’organisation de la procédure ou d’instruction du dossier.
73. Or, sur la base de l’analyse effectuée dans les présentes conclusions, il convient de constater que le rejet du recours présenté par le requérant devant le Tribunal s’impose soit au motif que la condition de l’illégalité du comportement reproché à l’OLAF et à la Commission n’est pas remplie, soit, à titre subsidiaire, au motif de l’absence d’un lien de causalité entre ce comportement et le préjudice invoqué.
VIII. Sur les dépens
74. Aux termes de l’article 184, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lorsque le pourvoi est fondé et que la Cour juge elle-même définitivement le litige, elle statue sur les dépens.
75. Conformément à l’article 138, paragraphe 1, de ce règlement, rendu applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de celui-ci, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé, je propose de le condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission, afférents, conformément aux conclusions de cette dernière, tant à la procédure de première instance qu’à celle de pourvoi.
IX. Conclusion
76. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de statuer comme suit :
1) L’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 11 juin 2019, De Esteban Alonso/Commission (T‑138/18, EU:T:2019:398), est annulé.
2) Le recours dans l’affaire T‑138/18 est rejeté.
3) M. Fernando De Esteban Alonso est condamné aux dépens des deux instances.
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( 1 ) Langue originale : le français.
( 2 ) Décision de la Commission du 2 juin 1999 relative aux conditions et modalités des enquêtes internes en matière de lutte contre la fraude, la corruption et toute activité illégale préjudiciable aux intérêts des Communautés (JO 1999, L 149, p. 57).
( 3 ) Règlement du Parlement européen et du Conseil du 25 mai 1999 relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) (JO 1999, L 136, p. 1).
( 4 ) Cette disposition a été remplacée par l’article 11, paragraphe 4, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 septembre 2013, relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et abrogeant le règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (Euratom) no 1074/1999 du Conseil (JO 2013, L 248, p. 1). En ce qui concerne le cas d’espèce, la nouvelle disposition est, en substance, identique à la
précédente.
( 5 ) JO 1999, L 136, p. 20.
( 6 ) JO 2016, C 202, p. 266, ci-après le « protocole sur les privilèges et immunités ».
( 7 ) Statut établi par le règlement (CEE, Euratom, CECA) no 259/68 du Conseil, du 29 février 1968, fixant le statut des fonctionnaires des Communautés européennes ainsi que le régime applicable aux autres agents de ces Communautés, et instituant des mesures particulières temporairement applicables aux fonctionnaires de la Commission (JO 1968, L 56, p. 1) (ci-après le « statut »).
( 8 ) Règlement du Conseil du 11 novembre 1996 relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités (JO 1996, L 292, p. 2).
( 9 ) F‑35/15, EU:F:2015:87.
( 10 ) T‑557/15 P, non publié, EU:T:2016:456.
( 11 ) Voir arrêt attaqué, point 46.
( 12 ) Voir arrêt attaqué, point 82.
( 13 ) Voir arrêt attaqué, point 85.
( 14 ) Voir arrêt attaqué, point 77.
( 15 ) Voir arrêt attaqué, point 83.
( 16 ) Voir arrêt attaqué, point 109.
( 17 ) Voir arrêt attaqué, point 130.
( 18 ) Voir arrêt attaqué, point 131.
( 19 ) Le requérant n’ayant pas formé un pourvoi incident, j’estime que le deuxième chef de conclusion est irrecevable.
( 20 ) Voir arrêt du 10 septembre 2019, HTTS/Conseil (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, point 32 et jurisprudence citée).
( 21 ) Arrêt du 9 septembre 1999, Lucaccioni/Commission (C‑257/98 P, EU:C:1999:402, point 63), ainsi que ordonnance du 12 mars 2020, EMB Consulting e.a./BCE (C‑571/19 P, non publiée, EU:C:2020:208, point 29).
( 22 ) Voir notamment arrêt du 2 avril 2020, UG/Commission (T‑571/17, non publié, sous pourvoi, EU:T:2020:141, point 83 et jurisprudence citée).
( 23 ) Voir arrêt attaqué, point 46.
( 24 ) Voir arrêt du 14 juin 2018, Spagnolli e.a./Commission (T‑568/16 et T‑599/16, EU:T:2018:347, point 196 et jurisprudence citée).
( 25 ) Voir ordonnance du 31 mars 2011, Mauerhofer/Commission (C‑433/10 P, non publiée, EU:C:2011:204, point 127 et jurisprudence citée).
( 26 ) Certes, afin de garantir de manière efficace le droit d’être entendu, prévu dans le second cas de figure, il est nécessaire de ne pas se limiter à une interprétation purement formaliste de la notion de « personne “nominativement visée” », ce qui permettrait à l’OLAF de se soustraire à ses obligations en évitant de mentionner la personne visée. Toutefois, à mon avis, la possibilité d’appliquer cette notion au-delà de la situation où la personne est explicitement mentionnée dans les conclusions
est limitée aux hypothèses d’application abusive de cette norme, notamment à des situations où il ressort clairement que les conclusions tirées à l’issue de l’enquête ne peuvent que viser comme responsable des faits à l’origine de l’enquête une personne qui est immédiatement identifiable (par exemple, par référence à ses fonctions) et qui, pourtant, n’est pas mentionnée dans ces conclusions.
( 27 ) Voir ordonnance du président de la Cour du 8 avril 2003, Gómez-Reino/Commission [C‑471/02 P(R), EU:C:2003:210, point 68].
( 28 ) Voir arrêt attaqué, point 77.
( 29 ) Voir arrêt attaqué, point 83.
( 30 ) Voir arrêt attaqué, point 77.
( 31 ) Voir arrêt attaqué, point 75. Selon le Tribunal, cette conclusion était « corroborée » par l’ordonnance de non-lieu, dans laquelle il ressortait que le requérant, à partir de l’année 1994, était le supérieur hiérarchique de M. Byk.
( 32 ) Voir arrêt attaqué, point 76. Pour parvenir à cette conclusion, le Tribunal s’appuie également sur l’ordonnance de non-lieu, dans laquelle il ressortait que le requérant, avec d’autres personnes représentant Eurostat, avait été sollicité par un partenaire commercial afin d’obtenir l’autorisation au paiement des factures adressées, que seulement cinq personnes, parmi lesquelles le requérant, pouvaient donner cette autorisation, et que les mouvements opérés sur la réserve financière créée dans
les comptes d’Eurostat étaient effectués sous le contrôle, jusqu’à l’année 1998, du requérant, directeur de M. Byk.
( 33 ) Par ailleurs, même en effectuant une interprétation non formaliste de la notion de « personne “nominativement visée” », telle que proposée à la note en bas de page 26 des présentes conclusions, les circonstances mises en exergue par le Tribunal ne démontrent pas, à mon avis, que les faits contestés dans les conclusions de l’OLAF ne pouvaient que concerner le requérant, d’autant plus que, d’une part, il y avait d’autres personnes, celles-ci « nominativement visées », sur lesquelles reposaient
les soupçons de l’OLAF, et que, d’autre part, le pouvoir de donner l’autorisation pour l’utilisation de la « caisse noire », qui faisait l’objet de l’enquête, était partagé avec quatre autres personnes, dont une visée nominativement dans la note du 19 mars 2003. De surcroît, le fait que le requérant n’a été initialement convoqué par les autorités judiciaires françaises qu’en tant que témoin et le fait que l’ordonnance de non-lieu, adoptée à l’issue de l’enquête judiciaire, l’a mis hors de cause,
confirment, indirectement et a posteriori, que le fait que l’OLAF n’avait pas visé nominativement le requérant était objectivement justifié par l’incertitude quant à la participation de celui-ci aux faits contestés.
( 34 ) Voir, notamment, arrêt attaqué, points 15 et 71.
( 35 ) Voir arrêt attaqué, point 53.
( 36 ) Voir arrêt attaqué, points 75 et 76.
( 37 ) Je fais remarquer que, sur le point en question, l’approche adoptée par le Tribunal dans l’arrêt attaqué est conforme à celle suivie dans l’arrêt du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission (T‑48/05, EU:T:2008:257), qui concernait la même enquête de l’OLAF et l’application de la même disposition, mais qui n’a pas fait l’objet d’un pourvoi. Dans cet arrêt, le Tribunal, tout en reconnaissant que l’article 4, premier alinéa, de la décision 1999/396 se réfère aux conclusions contenues dans un
rapport établi sous l’autorité du directeur de l’OLAF (point 131), a estimé qu’il y avait néanmoins lieu d’examiner si les informations transmises aux autorités judiciaires nationales, lorsqu’il n’existait aucun rapport (point 132), devaient être comprises en ce sens qu’elles contiennent des conclusions visant nominativement les requérants (point 133), sans fournir des explications à cet égard.
( 38 ) Par ailleurs, si, ainsi que le relève le Tribunal aux points 75 et 76 de l’arrêt attaqué, l’ordonnance de non-lieu mentionne certains faits concernant le requérant, force est de constater que ces éléments n’ont pas empêché les autorités judiciaires de mettre le requérant totalement hors de cause, ce qui, contrairement à la conclusion du Tribunal, semblerait plutôt justifier, a posteriori, le fait que l’OLAF n’avait pas visé nominativement le requérant (voir également note en bas de page 33
des présentes conclusions).
( 39 ) Par ailleurs, contrairement à l’obligation d’entendre les personnes nominativement visées, qui doit précéder le rapport final, l’obligation d’« informer rapidement » les personnes impliquées ne peut que se référer, à mon avis, à une information postérieure au moment où apparaît l’implication personnelle de l’individu en question, ce qui ne fait pas forcément obstacle à ce que cette information soit effectuée parallèlement ou successivement à la transmission d’information aux autorités
judiciaires.
( 40 ) Voir arrêt attaqué, point 83.
( 41 ) De surcroît, tout en tenant compte des limites de la compétence du juge du pourvoi dans l’appréciation des faits, il me semble utile de constater que le Tribunal a tiré la conclusion selon laquelle le requérant était « personnellement impliqué » exclusivement sur la base des fonctions qu’il exerçait et des pouvoirs dérivant de ces fonctions (voir points 38 et 39 des présentes conclusions), sans tenir compte du fait que l’OLAF avait indiqué nominativement deux autres personnes comme étant
impliquées dans les faits qui étaient à l’origine de l’enquête. Le Tribunal a donc substitué sa propre analyse, en ce qui concerne l’appréciation des faits et de l’implication des personnes concernées dans ces faits, à celle effectuée par l’OLAF dans le cadre des compétences découlant de la décision 1999/352 et du règlement no 1073/1999, sans expliquer en quoi l’analyse effectuée par ce dernier était erronée.
( 42 ) Voir arrêt attaqué, point 108.
( 43 ) T‑48/05, EU:T:2008:257, point 351. Voir arrêt attaqué, points 98 à 102.
( 44 ) Voir arrêt attaqué, point 100.
( 45 ) T‑48/05, EU:T:2008:257, point 351. Voir arrêt attaqué, point 98.
( 46 ) Voir arrêt attaqué, point 99.
( 47 ) Voir arrêt attaqué, points 101 et 102.
( 48 ) T‑48/05, EU:T:2008:257.
( 49 ) Voir arrêt du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission (T‑48/05, EU:T:2008:257, points 350 et 351).
( 50 ) Voir arrêt du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission (T‑48/05, EU:T:2008:257, points 346 à 348).
( 51 ) Voir arrêt du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission (T‑48/05, EU:T:2008:257, point 349).
( 52 ) Voir arrêt attaqué, point 100.
( 53 ) Voir arrêt attaqué, point 102.
( 54 ) Voir arrêt attaqué, point 103.
( 55 ) Voir arrêt attaqué, point 104.
( 56 ) Voir arrêt attaqué, point 105.
( 57 ) Voir arrêt attaqué, point 103. Par ailleurs, la conclusion énoncée au point 108 de l’arrêt attaqué, selon laquelle la Commission n’aurait pas dû se constituer partie civile et porter plainte devant les juridictions françaises avant la clôture de l’enquête de l’OLAF, est difficile à concilier avec le raisonnement, figurant aux points 111 à 115 de l’arrêt attaqué, par lequel le Tribunal a écarté le grief tiré de la violation du droit à une bonne administration et du devoir de sollicitude du
fait d’avoir prolongé les poursuites judiciaires sans avoir produit des éléments de preuve suffisants. À cet égard, le Tribunal a notamment relevé que la possibilité de faire valoir ses droits par la voie juridictionnelle est l’expression d’un principe général de droit qui se trouve à la base des traditions constitutionnelles communes aux États membres et qui a également été consacré par les articles 6 et 13 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à
Rome le 4 novembre 1950, et par l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, et que, l’accès au juge étant un droit fondamental et un principe général garantissant le respect du droit, ce n’est que dans des circonstances tout à fait exceptionnelles que le fait, pour une institution, d’intenter une action en justice est susceptible de constituer une faute de service (arrêt attaqué, point 111).
( 58 ) Voir arrêt attaqué, point 106.
( 59 ) Voir arrêt attaqué, point 107.
( 60 ) Par ailleurs, cette possibilité est garantie par l’article 335 TFUE, selon lequel, dans chacun des États membres, l’Union possède la capacité juridique la plus large reconnue aux personnes morales par les législations nationales et, à cet effet, est représentée par la Commission. Or, il n’y a aucun élément dans le dossier de l’affaire dont il ressortirait que la législation française limitait, en l’espèce, la possibilité pour la Commission d’agir en justice.
( 61 ) Voir arrêt attaquée, point 130.
( 62 ) Voir arrêt attaqué, point 131.
( 63 ) Voir arrêt attaqué, point 130.
( 64 ) Voir arrêt attaqué, point 131.
( 65 ) Voir point 64 des présentes conclusions.
( 66 ) D’ailleurs, dans ses écritures, le requérant rattache les préjudices allégués notamment à « sa mise en examen » ou à la « décision d’ouvrir une procédure judiciaire à son encontre ». Or, il s’agit, de toute évidence, d’actes qui ne peuvent qu’être attribués à la responsabilité des autorités judiciaires françaises. De surcroît, ni le requérant ni le Tribunal n’ont démontré si – et dans quelle mesure – les informations contenues dans les actes de l’OLAF et de la Commission qu’il conteste, qui
devraient être, par leur nature, confidentielles, étaient tombées dans le domaine public, de sorte qu’elles auraient porté atteinte à l’honneur et à la réputation du requérant.
( 67 ) Voir notamment jurisprudence citée au point 29 des présentes conclusions.
