CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. JEAN RICHARD DE LA TOUR
présentées le 9 décembre 2020 ( 1 )
Affaire C‑815/19
Natumi GmbH
contre
Land Nordrhein-Westfalen,
en présence de
Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht
[demande de décision préjudicielle formée par le Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale, Allemagne)]
« Renvoi préjudiciel – Règlement (CE) no 834/2007 – Règlement (CE) no 889/2008 – Production biologique et étiquetage des produits biologiques – Utilisation de certains ingrédients non biologiques d’origine agricole dans la transformation des denrées alimentaires – Algue lithothamne (Lithothamnium calcareum) – Mention de “calcium” »
I. Introduction
1. La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation du règlement (CE) no 834/2007 du Conseil, du 28 juin 2007, relatif à la production biologique et à l’étiquetage des produits biologiques et abrogeant le règlement (CEE) no 2092/91 ( 2 ), et du règlement (CE) no 889/2008 de la Commission, du 5 septembre 2008, portant modalités d’application du règlement (CE) no 834/2007 du Conseil relatif à la production biologique et à l’étiquetage des produits biologiques en ce qui concerne la
production biologique, l’étiquetage et les contrôles ( 3 ).
2. Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Natumi GmbH au Land Nordrhein-Westfalen (Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, Allemagne), représenté par le Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (autorité de protection de la nature, de l’environnement et des consommateurs de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, Allemagne), au sujet de l’utilisation contestée d’un produit non biologique, en l’espèce l’algue lithothamne (Lithothamnium calcareum), dans la
transformation d’une denrée alimentaire et de l’utilisation de termes faisant référence au mode de production biologique ainsi qu’à la présence de calcium dans l’étiquetage de cette denrée alimentaire ainsi transformée.
3. Cette affaire offre l’occasion à la Cour de se pencher sur la possibilité d’utiliser ou non, dans des denrées alimentaires biologiques transformées, une substance qui, bien qu’inscrite sur la liste limitative des ingrédients agricoles non biologiques autorisés en la matière, est utilisée comme source de minéral ou de micronutriment non autorisé par la législation de l’Union ou d’un État membre compatible avec la législation de l’Union. En effet, c’est en substance la question qui est posée à la
Cour.
4. Dans les présentes conclusions, je proposerai à la Cour de répondre par la négative à cette question.
II. Le droit de l’Union
A. Le règlement no 834/2007
5. Le règlement no 834/2007 énonce, à ses considérants 3, 5, 20, 22 et 25 :
« (3) Le cadre juridique [de l’Union] applicable au secteur de la production biologique devrait avoir pour objectif de permettre une concurrence loyale et un bon fonctionnement du marché intérieur des produits biologiques, et de préserver et justifier la confiance des consommateurs dans les produits étiquetés en tant que produits biologiques [...]
[...]
(5) Il y a donc lieu de définir plus précisément les objectifs, principes et règles applicables à la production biologique, de manière à contribuer à la transparence et à la confiance des consommateurs ainsi qu’à une approche harmonisée du concept de production biologique.
[...]
(20) Les denrées alimentaires transformées ne devraient être étiquetées en tant que produits biologiques que si la totalité ou la quasi‑totalité de leurs ingrédients d’origine agricole sont biologiques. Des dispositions particulières devraient toutefois être fixées en matière d’étiquetage des denrées alimentaires transformées contenant des ingrédients agricoles dont l’origine ne saurait être biologique, comme c’est le cas des produits de la chasse et de la pêche [...]
[...]
(22) Il importe de préserver la confiance des consommateurs à l’égard des produits biologiques. Les dérogations aux exigences en matière de production biologique devraient donc se limiter aux seuls cas pour lesquels l’application de règles exceptionnelles est considérée comme étant justifiée.
[...]
(25) Il est [...] considéré comme approprié de limiter le recours au logo [de production biologique de l’Union européenne] aux produits dont la totalité ou la quasi-totalité des ingrédients sont biologiques, de manière à ne pas induire les consommateurs en erreur quant à la nature biologique du produit dans son ensemble. Il ne devrait donc pas être permis d’y recourir pour l’étiquetage de produits en conversion ou de denrées alimentaires transformées dont moins de 95 % des ingrédients d’origine
agricole sont biologiques. »
6. L’article 1er de ce règlement, intitulé « Objectif et champ d’application », dispose :
« 1. Le présent règlement contient les dispositions de base du développement durable de la production biologique et, parallèlement, assure le bon fonctionnement du marché intérieur, garantit une concurrence loyale, donne confiance aux consommateurs et protège leurs intérêts.
Il fixe les objectifs et les principes communs qui fondent les règles qu’il énonce concernant :
a) tous les stades de la production, de la préparation et de la distribution des produits biologiques et les contrôles y afférents ;
b) l’utilisation dans l’étiquetage et dans la publicité d’indications se référant à la production biologique.
2. Le présent règlement s’applique aux produits agricoles ci-après, y compris les produits de l’aquaculture, lorsqu’ils sont mis sur le marché ou destinés à être mis sur le marché :
a) produits agricoles vivants ou non transformés ;
b) produits agricoles transformés destinés à l’alimentation humaine ;
c) aliments pour animaux ;
[...]
4. Le présent règlement s’applique sans préjudice des autres dispositions [de l’Union] ou dispositions nationales conformes à la législation [de l’Union] concernant les produits visés dans le présent article, telles que les dispositions régissant la production, la préparation, la commercialisation, l’étiquetage et le contrôle, y compris la législation en matière de denrées alimentaires et d’alimentation animale. »
7. L’article 6 du règlement no 834/2007, intitulé « Principes spécifiques applicables en matière de transformation des denrées alimentaires biologiques », prévoit :
« [L]a production de denrées alimentaires biologiques transformées est fondée sur les principes spécifiques suivants :
a) produire des denrées alimentaires biologiques à partir d’ingrédients agricoles biologiques, sauf lorsqu’un ingrédient n’est pas disponible sur le marché sous une forme biologique ;
b) réduire l’utilisation des additifs alimentaires, des ingrédients non biologiques ayant des fonctions principalement technologiques ou organoleptiques, ainsi que des micronutriments et des auxiliaires technologiques, afin qu’il y soit recouru le moins possible et seulement lorsqu’il existe un besoin technologique essentiel ou à des fins nutritionnelles particulières ;
c) exclure les substances et méthodes de transformation susceptibles d’induire en erreur sur la véritable nature du produit ;
d) faire preuve de précaution lors de la transformation des denrées alimentaires, en utilisant de préférence des méthodes biologiques, mécaniques et physiques. »
8. L’article 13 de ce règlement, intitulé « Règles de production applicables aux algues marines », dispose :
« 1. La récolte d’algues marines sauvages et de parties de celles-ci, se développant naturellement dans la mer, est assimilée à une méthode de production biologique, à la condition :
a) que les zones de production soient de haute qualité écologique [...] et ne soient pas impropres du point de vue sanitaire. Jusqu’à ce que des modalités plus détaillées soient introduites dans la législation d’application, les algues sauvages comestibles ne seront pas récoltées dans les zones qui ne répondent pas aux critères applicables aux zones de classe A ou de classe B telles que définies à l’annexe II du règlement (CE) no 854/2004 [ ( 4 )] ;
[...] »
9. L’article 14, paragraphe 1, sous d), iv), du règlement no 834/2007 prévoit :
« [L]es règles suivantes s’appliquent à la production animale :
[...]
d) en ce qui concerne l’alimentation :
[...]
iv) les matières premières pour aliments des animaux non biologiques d’origine végétale, les matières premières pour aliments des animaux d’origine animale et minérale, les additifs pour l’alimentation animale, certains produits utilisés dans les aliments des animaux et les auxiliaires technologiques ne sont utilisés que s’ils ont fait l’objet d’une autorisation d’utilisation dans la production biologique conformément à l’article 16. »
10. L’article 19 de ce règlement, intitulé « Règles générales applicables à la production de denrées alimentaires transformées », énonce, à son paragraphe 2 :
« Les conditions suivantes s’appliquent à la composition des denrées alimentaires biologiques transformées :
a) la denrée est fabriquée principalement à partir d’ingrédients d’origine agricole ; afin de déterminer si une denrée est produite principalement à partir d’ingrédients d’origine agricole, l’eau et le sel de cuisine ajoutés ne sont pas pris en considération ;
b) seuls les additifs, les auxiliaires technologiques, les arômes, l’eau, le sel, les préparations de micro-organismes et d’enzymes, les minéraux, les oligo-éléments, les vitamines, ainsi que les acides aminés et les autres micronutriments destinés à une utilisation nutritionnelle particulière peuvent être utilisés dans les denrées alimentaires, à condition d’avoir fait l’objet d’une autorisation d’utilisation dans la production biologique conformément à l’article 21 ;
c) les ingrédients agricoles non biologiques ne peuvent être utilisés que s’ils ont fait l’objet d’une autorisation d’utilisation dans la production biologique conformément à l’article 21 ou s’ils ont été provisoirement autorisés par un État membre ;
[...] »
11. L’article 21 dudit règlement, intitulé « Critères d’utilisation de certains produits et substances dans la transformation », est libellé comme suit :
« 1. L’autorisation des produits et substances destinés à la production biologique et leur inclusion dans une liste restreinte de produits et de substances visés à l’article 19, paragraphe 2, [sous] b) et c), est soumise aux objectifs et principes énoncés au titre II ainsi qu’aux critères suivants, qui sont évalués dans leur ensemble :
i) il n’existe pas d’autres solutions autorisées conformément au présent chapitre ;
ii) il serait impossible, sans y recourir, de produire ou de conserver les denrées alimentaires ou de respecter des propriétés diététiques prévues en vertu de la législation [de l’Union].
[...]
2. Conformément à la procédure visée à l’article 37, paragraphe 2, la Commission [européenne] décide de l’autorisation des produits et substances et de leur inclusion dans la liste restreinte visée au paragraphe 1 du présent article et fixe les conditions spécifiques et les limites de leur utilisation, et, si nécessaire, du retrait de produits.
[...] »
12. L’article 23 du règlement no 834/2007, intitulé « Utilisation de termes faisant référence à la production biologique », dispose :
« 1. Aux fins du présent règlement, un produit est considéré comme portant des termes se référant au mode de production biologique lorsque, dans l’étiquetage, la publicité ou les documents commerciaux, le produit, ses ingrédients ou les matières premières destinées aux aliments pour animaux sont caractérisés par des termes suggérant à l’acheteur que le produit, ses ingrédients ou les matières premières destinées aux aliments pour animaux ont été obtenus selon les règles établies dans le
présent règlement. En particulier, les termes énumérés à l’annexe, leurs dérivés ou diminutifs, tels que “bio” et “éco”, employés seuls ou associés à d’autres termes, peuvent être utilisés dans l’ensemble de [l’Union européenne] et dans toute langue [de l’Union] aux fins d’étiquetage et de publicité concernant un produit répondant aux exigences énoncées dans le présent règlement ou conformes à celui‑ci.
L’utilisation de termes faisant référence au mode de production biologique dans l’étiquetage et la publicité des produits agricoles vivants ou non transformés n’est possible que si par ailleurs tous les ingrédients de ce produit ont également été obtenus en accord avec les exigences énoncées dans le présent règlement.
2. L’utilisation des termes visés au paragraphe 1 n’est autorisée en aucun endroit de [l’Union] ni dans aucune langue [de l’Union] pour l’étiquetage, la publicité et les documents commerciaux concernant un produit, qui ne répond pas aux exigences énoncées dans le présent règlement, à moins que ces termes ne s’appliquent pas à des produits agricoles présents dans les denrées alimentaires ou les aliments pour animaux ou qu’ils ne soient manifestement pas associés à la production biologique.
En outre, l’utilisation de termes, y compris de marques de commerce, ou pratiques en matière d’étiquetage ou de publicité qui seraient de nature à induire le consommateur ou l’utilisateur en erreur en suggérant qu’un produit ou ses ingrédients sont conformes aux exigences énoncées dans le présent règlement est interdite.
[...]
4. En ce qui concerne les denrées alimentaires transformées, les termes visés au paragraphe 1 peuvent être utilisés :
a) dans la dénomination de vente à condition que :
i) la denrée alimentaire transformée soit en conformité avec l’article 19 ;
ii) au moins 95 % en poids, de ses ingrédients d’origine agricole soient biologiques ;
b) uniquement dans la liste des ingrédients, à condition que la denrée alimentaire soit en conformité avec l’article 19, paragraphe 1 et paragraphe 2, [sous] a), b) et d) ;
[...] »
B. Le règlement no 889/2008
13. Les considérants 20 et 21 du règlement no 889/2008 énoncent :
« (20) Certains produits et substances non issus de l’agriculture biologique sont nécessaires aux fins de la production de certains aliments pour animaux et denrées alimentaires biologiques transformés. L’harmonisation des règles de vinification au niveau [de l’Union] nécessitera encore du temps. C’est pourquoi il convient d’exclure lesdits produits dans le cas de la vinification jusqu’à ce que des règles particulières soient adoptées, dans le cadre d’une procédure ultérieure.
(21) Aux fins de la transformation des denrées alimentaires biologiques, le règlement (CEE) no 2092/91 [ ( 5 )] a autorisé, à des conditions bien précises, l’utilisation de certains ingrédients non agricoles, de certains auxiliaires technologiques et de certains ingrédients agricoles non issus de l’agriculture biologique. Pour assurer la continuité de l’agriculture biologique, il importe que ces produits et substances continuent à être autorisés, conformément aux dispositions de l’article 21,
paragraphe 2, du règlement [...] no 834/2007. En outre, par souci de clarté, il est approprié de mentionner dans les annexes du présent règlement les produits et substances qui avaient été autorisés au titre du règlement [...] no 2092/91. À l’avenir, d’autres produits et substances pourront être ajoutés à cette liste sur une base juridique différente, à savoir l’article 21, paragraphe 2, du règlement [...] no 834/2007. Il est opportun de signaler le statut de chaque catégorie de produits et
substances au moyen d’un symbole dans la liste. »
14. Le titre II, chapitre 1 bis, du règlement no 889/2008, relatif à la « [p]roduction d’algues marines », prévoit, à son article 6 bis, intitulé « Champ d’application » :
« Le présent chapitre établit les règles de production détaillées applicables aux algues marines.
Aux fins du présent chapitre, les “algues marines” comprennent les algues marines pluricellulaires, le phytoplancton et les microalgues. »
15. L’article 22, sous d), de ce règlement dispose :
« Aux fins de l’article 14, paragraphe 1, [sous] d), iv), du règlement [...] no 834/2007, seules les substances suivantes peuvent être utilisées dans la transformation des aliments biologiques pour animaux et l’alimentation des animaux issus de l’élevage biologique :
[...]
d) les matières premières d’origine minérale pour aliments des animaux, qui sont énumérées à l’annexe V, partie 1. »
16. L’article 27, paragraphe 1, sous f), du règlement no 889/2008 est libellé comme suit :
« Aux fins de l’article 19, paragraphe 2, [sous] b), du règlement [...] no 834/2007, seules les substances suivantes peuvent être utilisées dans la transformation des denrées alimentaires biologiques, à l’exception des produits du secteur vitivinicole, auxquels s’appliquent les dispositions du chapitre 3 bis :
[...]
f) les minéraux (y compris les oligo-éléments), vitamines, acides aminés et micronutriments, à condition que :
i) leur emploi dans des denrées alimentaires de consommation courante soit “expressément exigé sur le plan juridique”, c’est-à-dire directement imposé par des dispositions du droit de l’Union ou des dispositions de droit national compatibles avec le droit de l’Union, avec comme conséquence que les denrées alimentaires ne peuvent en aucun cas être mises sur le marché en tant que denrées alimentaires de consommation courante si les minéraux, les vitamines, les acides aminés ou les
micronutriments ne sont pas ajoutés, ou
ii) en ce qui concerne les denrées alimentaires mises sur le marché comme présentant des caractéristiques ou produisant des effets particuliers sur le plan de la santé ou du point de vue nutritionnel ou en rapport avec les besoins de catégories particulières de consommateurs :
– dans les produits visés à l’article 1er, paragraphe 1, [sous] a) et b), du règlement (UE) no 609/2013 du Parlement européen et du Conseil [ ( 6 )], leur utilisation soit autorisée par ledit règlement et les actes adoptés sur la base de son article 11, paragraphe 1, du présent règlement, pour les produits concernés, ou
– dans les produits régis par la directive 2006/125/CE de la Commission [ ( 7 )], leur utilisation soit autorisée par ladite directive, ou
– dans les produits régis par la directive 2006/141/CE de la Commission [ ( 8 )], leur utilisation soit autorisée par ladite directive. »
17. L’article 28 du règlement no 889/2008 dispose :
« Aux fins de l’article 19, paragraphe 2, [sous] c), du règlement [...] no 834/2007, les ingrédients agricoles non biologiques énumérés à l’annexe IX du présent règlement peuvent être utilisés dans la transformation des denrées alimentaires biologiques. »
18. L’annexe V du règlement no 889/2008 concerne les « [m]atières premières pour aliments des animaux visées à l’article 22, [sous] d), à l’article 24, paragraphe 2, et à l’article 25 quaterdecies, paragraphe 1 ». Sa partie 1 contient la liste des « [m]atières premières d’origine minérale pour aliments des animaux » dans laquelle figurent, notamment, les coquilles marines calcaires, le maërl, le lithothamne, le gluconate de calcium et le carbonate de calcium.
19. L’annexe VIII, partie A, de ce règlement, en combinaison de laquelle doit être lu l’article 27, précise que le carbonate de calcium (E 170) ne peut être utilisé pour colorer ni enrichir des produits en calcium.
20. L’annexe IX dudit règlement, intitulée « Ingrédients non biologiques d’origine agricole visés à l’article 28 », contient une partie 1 qui concerne les « [p]roduits végétaux non transformés et produits dérivés de ces derniers par transformation ». À son point 1.3 figurent les « [a]lgues, y compris les algues marines, dont l’utilisation est autorisée dans la préparation de denrées alimentaires non biologiques ».
C. Le règlement (CE) no 1925/2006
21. L’article 3 du règlement (CE) no 1925/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 20 décembre 2006, concernant l’adjonction de vitamines, de minéraux et de certaines autres substances aux denrées alimentaires ( 9 ), intitulé « Exigences concernant l’adjonction de vitamines et de minéraux », dispose, à son paragraphe 1 :
« Seules les vitamines et/ou les minéraux énumérés à l’annexe I, sous les formes énumérées à l’annexe II, peuvent être ajoutés aux denrées alimentaires, sous réserve des règles établies par le présent règlement. »
22. L’annexe I du règlement no 1925/2006, intitulée « Vitamines et substances minérales pouvant être ajoutées aux denrées alimentaires », mentionne, à son point 2, relatif aux « [s]ubstances minérales », notamment le calcium.
23. L’annexe II de ce règlement, intitulée « Formules vitaminiques et substances minérales pouvant être ajoutées aux denrées alimentaires », mentionne, à son point 2, relatif aux « [s]ubstances minérales », notamment le carbonate de calcium, le chlorure de calcium, le malate de citrate de calcium, les sels calciques de l’acide citrique, le gluconate de calcium, le glycérophosphate de calcium, le lactate de calcium, les sels calciques de l’acide orthophosphorique, l’hydroxyde de calcium, le malate de
calcium, l’oxyde de calcium, le sulfate de calcium et les oligosaccharides phosphorylés de calcium.
D. Le règlement (UE) no 1169/2011
24. L’article 2, paragraphe 2, sous f), du règlement (UE) no 1169/2011 ( 10 ) définit le terme « ingrédient » comme « toute substance ou tout produit, y compris les arômes, les additifs alimentaires et les enzymes alimentaires, ou tout constituant d’un ingrédient composé, utilisé dans la fabrication ou la préparation d’une denrée alimentaire et encore présent dans le produit fini, éventuellement sous une forme modifiée ; les résidus ne sont pas considérés comme des ingrédients ».
25. L’article 2, paragraphe 2, sous s), de ce règlement définit les « nutriments » comme « les protéines, les glucides, les matières grasses, les fibres alimentaires, le sodium, les vitamines et les sels minéraux dont la liste est établie à l’annexe XIII, partie A, point 1, du présent règlement, ainsi que les substances qui relèvent ou sont des composants de l’une de ces catégories ».
III. Les faits du litige au principal et les questions préjudicielles
26. La requérante au principal, Natumi, est un producteur de boissons au soja et au riz qu’elle commercialise sous forme préemballée. Elle incorpore dans ses boissons du lithothamne, une algue rouge corallienne sous forme de poudre obtenue à partir de sédiments nettoyés, broyés et séchés de cette algue morte. Ladite algue contient principalement du carbonate de calcium et du carbonate de magnésium.
27. Natumi commercialise notamment une boisson dénommée « Soja-Drink-Calcium », qui est étiquetée « bio » et porte les mentions suivantes : « calcium », « contient une algue marine riche en calcium » et « fournit un apport précieux en calcium issu de l’algue marine Lithothamnium».
28. Par courrier du 16 février 2005, le défendeur au principal, le Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie a averti Natumi que l’utilisation de carbonate de calcium, en tant que minéral, dans les produits biologiques était interdite, en précisant que cela était également le cas lorsque l’enrichissement en calcium de ces produits est réalisé par l’adjonction d’algues.
29. Le défendeur au principal a engagé une procédure de sanction pécuniaire à l’encontre de Natumi, à la suite de laquelle cette dernière a introduit, le 14 juillet 2005, une action en contestation devant le Verwaltungsgericht Düsseldorf (tribunal administratif de Düsseldorf, Allemagne).
30. Cette juridiction l’ayant déboutée de son action, Natumi a interjeté appel devant l’Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein‑Westfalen (tribunal administratif supérieur du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, Allemagne). La procédure a été suspendue, à la demande commune des parties, dans l’attente de l’adoption de nouveaux règlements de l’Union.
31. Par arrêt du 19 mai 2016, cette juridiction a rejeté le recours en appel de Natumi, estimant que l’adjonction de l’algue lithothamne dans une denrée alimentaire biologique n’est pas autorisée par les règles de l’Union entrées depuis lors en vigueur. Selon ladite juridiction, l’annexe IX, point 1.3, du règlement no 889/2008 ne vise que les algues alimentaires. Bien que ces dispositions ne contiennent aucune référence explicite au caractère comestible des algues, cette interprétation serait
corroborée par le fait que les autres substances visées à l’annexe IX, points 1.1 et 1.2, de ce règlement doivent être comestibles, de même que les algues visées à l’article 13, paragraphe 1, sous a), du règlement no 834/2007. Or, l’algue lithothamne ne serait pas comestible en raison de la présence caractéristique de dépôts calcaires dans ses parois cellulaires. En tout état de cause, les résidus calcifiés de l’algue lithothamne morte ne constitueraient pas des ingrédients d’origine agricole,
mais des minéraux dont l’adjonction à des produits biologiques n’est en principe pas autorisée.
32. Natumi a introduit un recours en « Revision » devant le Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale, Allemagne) contre le jugement rendu en appel.
33. Le Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale) estime, en premier lieu, que l’issue du litige au principal dépend de la question de savoir si l’article 28 du règlement no 889/2008, lu en combinaison avec l’annexe IX, point 1.3, de ce règlement, permet l’utilisation de l’algue lithothamne vivante et/ou morte en tant qu’ingrédient dans la préparation de denrées alimentaires biologiques.
34. Selon la juridiction de renvoi, ce point 1.3 ne contenant aucune restriction concernant le caractère comestible des algues, il est suffisant que l’algue soit utilisée comme ingrédient. Elle estime que l’avis de la Commission du 30 mars 2015, produit par Natumi, doit être lu en ce sens.
35. En revanche, cette juridiction émet des doutes sur le fait que les algues soient en conformité avec les conditions énoncées à l’article 21, paragraphe 1, sous ii), du règlement no 834/2007 puisqu’il n’apparaît pas qu’il serait impossible de produire ou de conserver les denrées alimentaires ou de respecter des propriétés diététiques prévues par le droit de l’Union sans l’ajout de ces algues.
36. Toutefois, ladite juridiction estime qu’une algue, même morte, demeure un ingrédient d’origine agricole, indépendamment de sa teneur en calcium, et que la classification du lithothamne en tant que matière première d’origine minérale opérée par l’annexe V du règlement no 889/2008, relative à l’alimentation des animaux, n’est pas transposable à la production de denrées alimentaires.
37. La juridiction de renvoi considère, dès lors, que l’utilisation de l’algue lithothamne, et plus particulièrement d’une poudre obtenue à partir des sédiments de cette algue morte qui sont récoltés, séchés et broyés, en tant qu’ingrédient dans la production de denrées alimentaires biologiques, est autorisée au titre de l’article 19, paragraphe 2, sous c), du règlement no 834/2007, lu en combinaison avec l’article 28 et l’annexe IX, point 1.3, du règlement no 889/2008.
38. En second lieu, la juridiction de renvoi s’interroge sur la question de savoir si l’étiquetage d’un produit contenant un tel ingrédient peut inclure une référence au calcium, qui est un minéral.
39. La juridiction de renvoi rappelle que, en vertu de l’article 23, paragraphe 1, premier alinéa, seconde phrase, du règlement no 834/2007, les termes « biologique » et « bio » ne peuvent être utilisés que concernant un produit répondant aux exigences énoncées dans ce règlement ou conformes à celui-ci. Or, l’article 19 du règlement no 834/2007 conditionne l’utilisation d’additifs tels que les minéraux et les oligo‑éléments [article 19, paragraphe 2, sous b), de ce règlement], ainsi que
d’ingrédients agricoles non biologiques [article 19, paragraphe 2, sous c), dudit règlement] à l’existence d’une autorisation conformément à l’article 21 du même règlement. La décision de les autoriser ou non revient à la Commission.
40. Le règlement no 889/2008, qui met en œuvre le règlement no 834/2007, prévoit, à son article 27, paragraphe 1, sous f), que les minéraux ne peuvent en principe être utilisés qu’à des conditions restrictives, notamment que leur emploi dans des denrées alimentaires de consommation courante soit expressément exigé sur le plan juridique. En vertu de l’article 28 du règlement no 889/2008, les ingrédients agricoles non biologiques peuvent être utilisés s’ils sont énumérés à l’annexe IX de ce règlement.
41. La juridiction de renvoi estime que, si, en principe, au regard de l’article 19, paragraphe 2, sous b), du règlement no 834/2007, lu en combinaison avec l’article 27, paragraphe 1, sous f), du règlement no 889/2008 limitant l’utilisation des minéraux à des conditions strictes, toute référence à un minéral, tel que le calcium, peut être considérée comme étant trompeuse, tel ne serait pas le cas lorsque ce calcium provient d’un ingrédient qui, pour autant que son utilisation soit autorisée, a
naturellement une forte teneur en calcium.
42. Dans ces conditions, le Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale) a décidé de surseoir à statuer et de saisir la Cour des questions préjudicielles suivantes :
« 1) L’article 28, lu en combinaison avec l’annexe IX, point 1.3, du règlement no 889/2008, doit-il être interprété en ce sens que l’algue lithothamne peut être utilisée en tant qu’ingrédient dans la transformation des denrées alimentaires biologiques ?
2) En cas de réponse affirmative à la première question, l’utilisation d’algues mortes est-elle également autorisée ?
3) En cas de réponse affirmative à la deuxième question, les termes “contient du calcium”, “contient une algue marine riche en calcium” ou “fournit un apport précieux en calcium issu de l’algue marine Lithothamnium” peuvent-ils être utilisés pour un produit étiqueté “bio” contenant du lithothamne (mort) en tant qu’ingrédient ? »
43. Natumi, le Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, les gouvernements grec et italien ainsi que la Commission ont déposé des observations écrites. Ces parties, à l’exception du gouvernement italien, ont répondu, dans le délai imparti, aux questions pour réponse écrite posées par la Cour.
IV. Analyse
44. Selon la juridiction de renvoi, il ne fait pas de doute que le lithothamne est une algue et que la question du maintien du label « biologique » à une denrée alimentaire biologique à laquelle elle aurait été ajoutée doit être examinée sous l’angle de l’ajout d’un ingrédient agricole non biologique. Cependant, à l’instar de la Commission, je pense qu’il convient d’aborder cette question sous l’angle de l’adjonction de minéraux dans une denrée alimentaire biologique.
45. En conséquence, j’examinerai la réglementation applicable selon que le produit ajouté est qualifié de « minéral » ou d’« ingrédient agricole non biologique », puis je me pencherai sur la nature minérale ou végétale du lithothamne au sens de cette réglementation.
46. À titre liminaire, il m’apparaît que, au regard de la composition quasi identique du lithothamne vivant ou mort, les première et deuxième questions soumises à la Cour doivent être traitées ensemble et que, la réponse qui leur sera apportée étant négative, il ne sera pas nécessaire de répondre à la troisième.
A. Sur la législation applicable aux ajouts de produits ou substances non biologiques dans des denrées alimentaires biologiques transformées
47. Pour mémoire, la labellisation de denrées alimentaires comme étant biologiques est régie par le règlement no 834/2007 et le règlement no 889/2008 portant modalités d’application du premier.
48. Le règlement no 834/2007 pose un certain nombre de principes applicables à toutes les denrées revendiquant l’appellation « biologique » :
– garantir une concurrence loyale, donner confiance aux consommateurs et protéger leurs intérêts (considérant 3 et article 1er, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement no 834/2007) ;
– réduire l’utilisation des additifs alimentaires, des ingrédients non biologiques ayant des fonctions principalement technologiques ou organoleptiques, ainsi que des micronutriments et des auxiliaires technologiques, afin qu’il y soit recouru le moins possible et seulement lorsqu’il existe un besoin technologique essentiel ou à des fins nutritionnelles particulières [article 6, sous b), du règlement no 834/2007] ;
– autoriser l’ajout, d’une part, notamment d’additifs, minéraux et autres micronutriments destinés à une utilisation nutritionnelle particulière et, d’autre part, d’ingrédients agricoles non biologiques, dans les denrées alimentaires biologiques transformées et leur inclusion dans une liste restreinte de produits et substances s’il n’existe pas d’autres solutions autorisées en matière biologique et s’il est impossible, sans y recourir, de produire ou de conserver les denrées alimentaires
[considérant 22, article 19, paragraphe 2, sous b) et c), ainsi qu’article 21, paragraphe 1, sous i) et ii), du règlement no 834/2007], et
– utilisation des termes se référant au mode de production biologique permise uniquement si tous les ingrédients du produit ont été obtenus en accord avec les exigences du règlement no 834/2007, notamment, pour les denrées alimentaires transformées, l’utilisation est conditionnée à une transformation conforme à l’article 19 et au fait qu’au moins 95 % en poids de leurs ingrédients d’origine agricole soient biologiques [considérants 20 et 25 ainsi qu’article 23, paragraphe 1 et paragraphe 4,
sous a), de ce règlement].
49. Le règlement no 889/2008 précise les modalités d’inscription sur les listes prévues à l’article 19, paragraphe 2, sous b) et c), du règlement no 834/2007.
1. L’ajout d’additifs, de minéraux et d’autres micronutriments visés à l’article 19, paragraphe 2, sous b), du règlement no 834/2007
50. En premier lieu, dans le cas notamment des additifs, minéraux et autres micronutriments énoncés à l’article 19, paragraphe 2, sous b), du règlement no 834/2007, l’article 27, paragraphe 1, sous f), i), du règlement no 889/2008 prévoit que leur emploi dans des denrées alimentaires de consommation courante doit être expressément exigé sur le plan juridique, c’est-à-dire directement imposé par des dispositions du droit de l’Union ou des dispositions de droit national compatibles avec le droit de
l’Union. En conséquence, les denrées alimentaires ne peuvent en aucun cas être mises sur le marché en tant que denrées alimentaires de consommation courante si les minéraux, les vitamines, les acides aminés ou les micronutriments ne sont pas ajoutés à ces dernières.
51. L’article 27, paragraphe 1, sous f), ii), de ce règlement envisage également l’hypothèse des denrées alimentaires mises sur le marché comme présentant des caractéristiques ou produisant des effets particuliers sur le plan de la santé ou du point de vue nutritionnel, ou en rapport avec les besoins de catégories particulières de consommateurs, pour lesquelles l’ajout de minéraux, vitamines, acides aminés ou micronutriments n’est possible que s’il est autorisé par divers textes de droit dérivé.
52. Ainsi qu’il résulte du considérant 2 du règlement d’exécution 2018/1584, le libellé de l’article 27 a été modifié pour tenir compte de l’arrêt de la Cour du 5 novembre 2014, Herbaria Kräuterparadies ( 11 ). Cet arrêt condamne toute possibilité de conserver le label « biologique » à la suite d’une adjonction de minéraux ou d’autres micronutriments si cet ajout n’est pas imposé par la législation nationale ou de l’Union, étant rappelé que ne constitue pas une règle imposée par le législateur
national ou de l’Union le fait que l’usage d’une allégation de santé ou nutritionnelle nécessite un ajout de minéraux par exemple.
53. Pour parvenir à cette conclusion, la Cour s’est fondée sur l’interprétation téléologique et systématique de l’article 21 du règlement no 834/2007 ainsi que de l’article 27, paragraphe 1, sous f), du règlement no 889/2008 qui confirme que les substances, telles que les minéraux et les vitamines, ne peuvent être utilisées dans la transformation des denrées alimentaires biologiques qu’à la condition qu’une règle du droit de l’Union ou une règle du droit national conforme à celui-ci impose
directement leur emploi pour pouvoir commercialiser ces denrées ( 12 ).
54. La Cour a rappelé que l’article 21 du règlement no 834/2007 n’habilite la Commission à autoriser des substances et à inclure celles-ci dans la liste restreinte visée à cet article que sous de strictes conditions, à savoir lorsque ces substances ne sont pas substituables par d’autres solutions autorisées conformément au titre III, chapitre 4, de ce règlement et si leur emploi est inévitable ( 13 ).
55. Dans l’arrêt du 5 novembre 2014, Herbaria Kräuterparadies ( 14 ), la Cour a, en outre, posé comme principe que le droit de l’Union ne garantit pas qu’un opérateur économique puisse commercialiser ses produits avec toutes les désignations qu’il considère comme avantageuses pour promouvoir ceux-ci ( 15 ).
56. Ainsi, je peux retenir à ce stade que c’est à la lumière de l’article 21 du règlement no 834/2007 que la Cour a interprété de façon restrictive l’article 27, paragraphe 1, sous f), du règlement no 889/2008.
2. L’ajout d’ingrédients agricoles non biologiques visés à l’article 19, paragraphe 2, sous c), du règlement no 834/2007
57. En second lieu, en cas d’ajout d’ingrédients agricoles non biologiques, l’article 28 du règlement no 889/2008 précise que, « [a]ux fins de l’article 19, paragraphe 2, sous c), du règlement [...] no 834/2007, les ingrédients agricoles non biologiques énumérés à l’annexe IX du [règlement no 889/2008] peuvent être utilisés dans la transformation des denrées alimentaires biologiques ».
58. L’annexe IX, point 1.3, de ce règlement énonce : « Divers : Algues, y compris les algues marines, dont l’utilisation est autorisée dans la préparation des denrées alimentaires non biologiques ».
59. Toutefois, en raison de l’interprétation restrictive de la législation applicable en matière biologique, et notamment de l’article 21 du règlement no 834/2007, sur lequel la Cour a fondé son interprétation restrictive des ajouts de minéraux dans les denrées alimentaires biologiques dans l’arrêt du 5 novembre 2014, Herbaria Kräuterparadies ( 16 ), il est permis de s’interroger sur l’articulation entre cet article 21 et l’inscription sur la liste limitative de l’annexe IX du règlement no 889/2008.
60. En effet, l’article 21, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement no 834/2007 énonce que « [l]’autorisation des produits et substances destinés à la production biologique et leur inclusion dans une liste restreinte de produits et de substances visés à l’article 19, paragraphe 2, [sous] b) et c), est soumise aux objectifs et principes énoncés au titre II ainsi qu’aux critères suivants, qui sont évalués dans leur ensemble :
i) il n’existe pas d’autres solutions autorisées conformément au présent chapitre ;
ii) il serait impossible, sans y recourir, de produire ou de conserver les denrées alimentaires ou de respecter des propriétés diététiques prévues en vertu de la législation [de l’Union] ».
61. Faut-il déduire du libellé de l’article 21 du règlement no 834/2007 que la simple inscription sur la liste de l’annexe IX du règlement no 889/2008 vaut autorisation d’utilisation de l’ingrédient dans tous les cas de figure et dans toutes les denrées alimentaires ou que, au contraire, l’appréciation des critères posés par cet article 21 doit être examinée pour chaque denrée alimentaire en fonction de la finalité de l’usage de l’ingrédient inscrit sur la liste limitative ?
62. En d’autres termes, l’appréciation des critères de l’article 21 du règlement no 834/2007, à savoir l’absence d’autres solutions autorisées en matière biologique et l’impossibilité de produire ou de conserver les denrées alimentaires ou de respecter des propriétés diététiques sans adjonction, doit-elle se faire au moment de l’inscription de l’ingrédient sur la liste restrictive ou au moment de l’élaboration de chaque denrée ?
63. La nécessité de la prévisibilité de la règle applicable pour les industries agroalimentaires pourrait conduire à estimer que l’inscription sur la liste restrictive suffit à établir que les critères de l’article 21 du règlement no 834/2007 sont remplis.
64. Toutefois, la philosophie de l’appellation « biologique » est claire : les adjonctions d’éléments non biologiques doivent être réduites au strict minimum.
65. Cette orientation est énoncée aux considérants 3, 5, 20, 22 et 25 du règlement no 834/2007. Le principe ainsi présenté est posé à l’article 6 de ce règlement, qui, pour mémoire, indique notamment que la production de denrées alimentaires biologiques transformées est fondée sur plusieurs principes dont celui, précisé au point b), de réduire l’utilisation des additifs alimentaires, des ingrédients non biologiques ayant des fonctions principalement technologiques ou organoleptiques, ainsi que des
micronutriments et des auxiliaires technologiques, afin qu’il y soit recouru les moins possible et seulement lorsqu’il existe un besoin technologique essentiel ou à des fins nutritionnelles particulières.
66. Au point 42 de ses conclusions dans l’affaire Herbaria Kräuterparadies ( 17 ), l’avocate générale Sharpston affirmait que « [l]e libellé de ces dispositions ( 18 ) montre clairement qu’elles doivent être interprétées de manière restrictive, comme le confirme le considérant 22 du préambule du règlement no 834/2007, selon lequel, afin de préserver la confiance des consommateurs à l’égard des produits biologiques, les dérogations aux exigences en matière de production biologique devraient se
limiter aux seuls cas qui sont justifiés ».
67. Or, les éléments sur lesquels s’est fondée l’avocate générale Sharpston sont également applicables en cas d’adjonction d’ingrédients agricoles non biologiques, ce qui permet d’envisager qu’un ingrédient inscrit sur la liste limitative figurant à l’annexe IX du règlement no 889/2008 ne puisse être utilisé dans une denrée particulière que s’il remplit, pour cette denrée particulière, les conditions de l’article 21 du règlement no 834/2007, à savoir qu’il n’a pas d’équivalent biologique et qu’il
est indispensable à la production ou à la conservation des denrées alimentaires.
68. Certes, cette analyse aurait surtout pour objet d’encadrer l’utilisation des algues visées sans distinction à l’annexe IX du règlement no 889/2008, mais elle permettrait également d’éviter le contournement des règles strictes relatives à l’adjonction de produits ou de substances en matière biologique par l’emploi d’algues dont les propriétés technologiques sont importantes.
B. Sur la qualification du lithothamne
69. La classification du produit en cause, le lithothamne, connu également sous le nom de Phymatolithon calcareum ( 19 ), dans la présente affaire peut sembler incertaine en droit de l’Union.
70. Cette classification comme « minéral » ou « ingrédient non biologique d’origine agricole » est essentielle pour établir, comme je l’ai précisé précédemment, le régime applicable en cas d’adjonction à une denrée biologique avec notamment la possibilité ou non de se prévaloir de l’appellation « biologique ».
71. En effet, si cette algue devait être qualifiée de « minéral » au sens de l’article 19, paragraphe 2, sous b), du règlement no 834/2007, l’application de l’article 27, paragraphe 1, sous f), du règlement no 889/2008 interdirait toute possibilité de conserver le label « biologique » à la suite d’une adjonction de lithothamne puisque aucune disposition du droit de l’Union ou du droit national n’impose un tel enrichissement en calcium pour une boisson végétale.
72. Au contraire, si le lithothamne devait être considéré comme une algue au sens de l’annexe IX du règlement no 889/2008, alors son adjonction serait possible sans porter atteinte à la qualification biologique de la denrée alimentaire transformée selon l’application combinée de l’article 19, paragraphe 2, sous c), du règlement no 834/2007 et de l’article 28 du règlement no 889/2008, sous réserve que les critères de l’article 21 du règlement no 834/2007 soient remplis.
1. Tentative de qualification au regard des seuls règlements nos 834/2007 et 889/2008
73. Si l’on s’en tient au règlement no 889/2008, le lithothamne n’est cité qu’à l’annexe V de ce règlement, intitulée « Matières premières pour aliments des animaux visées à l’article 22, [sous] d), à l’article 24, paragraphe 2, et à l’article 25 quaterdecies, paragraphe 1 » ( 20 ), comme minéral au même titre que le maërl ou les coquilles marines calcaires ( 21 ), étant précisé que, dans la version initiale de cette annexe, ces substances étaient regroupées dans une catégorie « calcium ».
74. En revanche, comme cela a été mentionné précédemment au point 58 des présentes conclusions, l’annexe IX, point 1.3, dudit règlement se contente de citer les algues, y compris les algues marines, dont l’utilisation est autorisée dans la préparation des denrées alimentaires non biologiques.
75. Dès lors, deux interprétations sont possibles concernant la nature du lithothamne :
– pour le législateur de l’Union, le lithothamne étant considéré comme un minéral, il n’était pas nécessaire d’exclure cette algue de l’annexe IX, point 1.3, du règlement no 889/2008 sur les ingrédients non biologiques d’origine agricole. Dans le même sens, peut être ajouté, d’une part, que l’annexe IX, points 1.1 et 1.2, de ce règlement précise que ces points concernent des produits comestibles et, d’autre part, que les algues comestibles sont spécifiquement visées à l’article 13, paragraphe 1,
sous a), du règlement no 834/2007. Par conséquent, le lithothamne devrait être considéré comme un minéral, ou
– en sens inverse, alors que le législateur de l’Union connaissait les spécificités du lithothamne, le fait que toutes les algues, y compris marines, sans distinction, soient autorisées en matière biologique, sous la seule condition qu’elles soient autorisées dans la préparation des aliments non biologiques, ne permet pas d’exclure l’algue lithothamne qui, dès lors, devrait être considérée comme un ingrédient non biologique d’origine agricole.
76. Il apparaît, en conséquence, que les arguments en faveur de l’une ou l’autre qualité du lithothamne fondés sur le seul libellé des règlements nos 834/2007 et 889/2208 sont trop fragiles pour conclure de façon satisfaisante dans un sens ou dans l’autre.
2. Tentative de qualification au regard d’autres dispositions du droit de l’Union
77. Le lithothamne, lorsqu’il est cité dans les autres textes du droit de l’Union, soit n’est pas qualifié autrement que comme un « ingrédient » ( 22 ), soit est qualifié d’« algue » (plante) ( 23 ) ou de « minéral » ( 24 ).
78. Il convient cependant de noter que c’est dans le domaine des aliments, certes pour animaux, que le lithothamne est qualifié de « minéral », alors que, dans le domaine des cosmétiques, il a la simple qualification d’« ingrédient » et que, dans le domaine environnemental, il est qualifié d’« algue » et donc de plante. Ces différences de qualification pourraient s’expliquer par les objectifs distincts poursuivis par la réglementation en cause.
79. Ainsi, pour la directive 92/43, il convient de rattacher le lithothamne à une espèce animale ou végétale, alors que, en matière d’aliments pour animaux, il est envisagé en fonction de son apport nutritionnel. En revanche, en matière de cosmétiques, la qualification végétale ou minérale du produit importe peu, à partir du moment où il peut être utilisé comme ingrédient.
80. Cette appréciation téléologique de la nature complexe du lithothamne rejoint celle proposée par la Commission dans sa réponse aux questions écrites posées par la Cour.
81. La Commission se fonde sur la définition du micronutriment résultant de la fonction de la substance donnée par l’Autorité européenne de sécurité des aliments (AESA) : « Nutriment nécessité en très petites quantités par le corps pour assurer une croissance et un développement normaux et maintenir la santé ; par exemple vitamines et substances minérales ».
82. Raisonner autrement reviendrait à autoriser l’enrichissement en calcium de denrées alimentaires biologiques par l’ajout de lithothamne principalement composé de carbonate de calcium, alors que l’annexe VIII du règlement no 889/2008, intitulée « Produits et substances visés à l’article 27, paragraphe 1, [sous] a), et à l’article 27 bis, [sous] a), utilisés dans la production de denrées alimentaires biologiques transformées, de levures et de produits à base levures biologiques », dans sa partie A,
intitulée « Additifs alimentaires, y compris les supports », prévoit que le carbonate de calcium « ne peut être utilisé pour colorer ni enrichir des produits en calcium ».
83. Toute l’ambiguïté de la position de Natumi apparaît dès lors puisqu’elle veut se prévaloir d’un enrichissement en calcium dans ses allégations nutritionnelles relatives au produit fini, tout en déniant la qualité de minéral du lithothamne au moment de son ajout dans la denrée.
84. Or, je rappelle que l’annexe II du règlement no 1925/2006, intitulée « Formules vitaminiques et substances minérales pouvant être ajoutées aux denrées alimentaires », mentionne, à son point 2, relatif aux « [s]ubstances minérales », notamment le carbonate de calcium, le chlorure de calcium, le malate de citrate de calcium, les sels calciques de l’acide citrique, le gluconate de calcium, le glycérophosphate de calcium, le lactate de calcium, les sels calciques de l’acide orthophosphorique,
l’hydroxyde de calcium, le malate de calcium, l’oxyde de calcium, le sulfate de calcium et les oligosaccharides phosphorylés de calcium. Ainsi, seules ces substances minérales peuvent être ajoutées à des denrées alimentaires à titre de calcium : le lithothamne n’en fait pas partie. Par conséquent, c’est bien que, pour cet ajout, Natumi considère qu’il s’agit de calcium sous forme de carbonate de calcium.
85. En conclusion, il m’apparaît que le lithothamne doit être qualifié de « minéral » dans le cadre de la législation relative à l’appellation « biologique », ce qui rend impossible son ajout dans une denrée alimentaire biologique, sauf à perdre cette appellation « biologique » puisque son ajout n’est imposé ni par le droit de l’Union ni par le droit allemand. En effet, le lithothamne est utilisable, même à des fins d’enrichissement en calcium, dans l’alimentation non biologique.
3. Éclairages complémentaires
86. D’une part, à titre d’information, il est intéressant de constater que l’un des produits, mentionné par Natumi dans sa réponse aux questions écrites posées par la Cour ainsi que dans ses annexes, commercialisé sous le nom d’« AquaminTM F » par Marigot Ltd, a fait l’objet d’une demande d’inscription sur la liste des substances autorisées dans la production biologique aux États-Unis d’Amérique.
87. Une demande portant sur le Phymatolithon calcareum ou le Lithothamnium corallioide a été reçue le 2 mars 2007 par le National Organic Standards Board (NOSB) (Conseil national des normes biologiques, États‑Unis d’Amérique) ( 25 ). Devant justifier de ce que le produit était « généralement reconnu comme étant sans danger » (« Generally Recognized as Safe »), Marigot a produit, en annexe 2 à sa demande, la lettre du 21 avril 2000 émanant du service compétent de la US Food and Drug Administration
(administration des denrées alimentaires et des médicaments, États‑Unis), qui avait procédé, pour les besoins de la procédure, à un changement de dénomination du produit pour le qualifier de « calcium issu d’algues marines » en raison de sa composition, estimant que l’expression utilisée d’« algues marines calcifiées » ne décrivait pas de façon adéquate la substance en cause puisque cela impliquait, de façon inexacte, que la propriété caractéristique de la substance est l’algue plutôt que le
calcium ( 26 ).
88. Après examen, le NOSB a estimé, le 19 novembre 2008 ( 27 ), qu’il n’était pas nécessaire d’ajouter l’« AquaminTM F » à la liste des produits autorisés en matière biologique puisqu’il était déjà autorisé conformément à la liste des minéraux nutritifs ( 28 ).
89. Ainsi, aux États-Unis, depuis 2008, l’« AquaminTM F » est autorisé en matière biologique en tant qu’il est un minéral. Cela conforte l’idée que la classification du lithothamne comme plante ou comme minéral peut dépendre de la réglementation en cause.
90. D’autre part, il n’est pas inutile de mentionner qu’a été adopté le règlement (UE) 2018/848 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2018, relatif à la production biologique et à l’étiquetage des produits biologiques, et abrogeant le règlement (CE) no 834/2007 du Conseil ( 29 ), qui reprend, à son article 24, paragraphe 2, sous a) et b), le principe du mécanisme d’autorisation par la Commission de certains produits et substances dans la production de denrées alimentaires biologiques
transformées et d’inscription sur des listes limitatives en tant qu’additifs alimentaires et auxiliaires technologiques ou en tant qu’ingrédients agricoles non biologiques destinés à être utilisés dans la production de denrées alimentaires biologiques transformées. Le paragraphe 4 de cet article reprend les exigences de l’actuel article 21 du règlement no 834/2007.
91. Le projet de règlement d’exécution de la Commission pris sur le fondement de l’article 24, paragraphe 9, du règlement 2018/848, établi au mois d’octobre 2020 ( 30 ) et dont l’adoption est proche ( 31 ), liste, à l’annexe V, partie B, les produits et substances autorisés à ce titre et ne retient plus que deux espèces d’algues nommément citées (algues arame et hijiki) au titre des ingrédients agricoles non biologiques pouvant être ajoutés aux denrées alimentaires biologiques. Natumi a produit un
projet de rédaction antérieure (qui comprenait trois espèces d’algues : algues wakame, arame et hijiki).
92. En outre, l’article 7 de ce projet de règlement d’exécution prévoit, à son second alinéa, que l’autorisation d’ajout des ingrédients agricoles non biologiques aux denrées alimentaires biologiques transformées ne jouera pas si ces derniers sont utilisés comme des additifs alimentaires, auxiliaires technologiques ou produits ou substances mentionnés à l’annexe II, partie IV, point 2.2.2, du règlement no 2018/848, c’est‑à‑dire notamment les minéraux.
93. Certes, le règlement 2018/848 et ledit projet de règlement d’exécution, y compris ses annexes, ne sont pas applicables à l’espèce, mais ils démontrent l’évolution suivie en matière d’alimentation biologique qui est de restreindre le plus possible l’ajout d’éléments non biologiques dans les denrées alimentaires biologiques. De plus, l’algue lithothamne n’étant plus visée en annexe comme ingrédient agricole non biologique, son utilisation ne sera plus autorisée dans une denrée biologique comme une
boisson végétale lors de l’entrée en vigueur de ces nouveaux règlements.
94. Ainsi, ces éléments complémentaires ne font que renforcer ma conviction que le lithothamne doit être qualifié de « minéral » dans le domaine alimentaire, au sens de l’article 19, paragraphe 2, sous b), du règlement no 834/2007 et que son usage dans une denrée alimentaire fait perdre à celle-ci le bénéfice de l’appellation « biologique », en l’absence de règle du droit de l’Union ou du droit national compatible avec le droit de l’Union imposant son usage.
V. Conclusion
95. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par le Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale, Allemagne) de la manière suivante :
L’article 28 du règlement (CE) no 889/2008 de la Commission, du 5 septembre 2008, portant modalités d’application du règlement (CE) no 834/2007 du Conseil relatif à la production biologique et à l’étiquetage des produits biologiques en ce qui concerne la production biologique, l’étiquetage et les contrôles, tel que modifié par les règlements d’exécution (UE) no 203/2012 de la Commission, du 8 mars 2012, (UE) no 505/2012 de la Commission, du 14 juin 2012, (UE) no 354/2014 de la Commission, du
8 avril 2014, (UE) 2016/673 de la Commission, du 29 avril 2016, et (UE) 2018/1584 de la Commission, du 22 octobre 2018, lu en combinaison avec l’annexe IX, point 1.3, de ce règlement, doit être interprété en ce sens que l’algue lithothamne (Lithothamnium calcareum) ne peut pas être utilisée en tant qu’ingrédient dans la transformation des denrées alimentaires biologiques en raison de sa composition lorsque son ajout a pour but principal un enrichissement en calcium. Dans cette hypothèse, elle
doit être qualifiée de « minéral » au sens de l’article 19, paragraphe 2, sous b), du règlement (CE) no 834/2007 du Conseil, du 28 juin 2007, relatif à la production biologique et à l’étiquetage des produits biologiques et abrogeant le règlement (CEE) no 2092/91, ainsi que de l’article 27, paragraphe 1, du règlement no 889/2008, tel que modifié, pour lequel aucune autorisation au titre de l’article 27, paragraphe 1, sous f), de ce règlement n’existe.
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( 1 ) Langue originale : le français.
( 2 ) JO 2007, L 189, p. 1.
( 3 ) JO 2008, L 250, p. 1, tel que modifié par les règlements d’exécution (UE) no 203/2012 de la Commission, du 8 mars 2012 (JO 2012, L 71, p. 42), (UE) no 505/2012 de la Commission, du 14 juin 2012 (JO 2012, L 154, p. 12), (UE) no 354/2014 de la Commission, du 8 avril 2014 (JO 2014, L 106, p. 7), (UE) 2016/673 de la Commission, du 29 avril 2016 (JO 2016, L 116, p. 8), et (UE) 2018/1584 de la Commission, du 22 octobre 2018 (JO 2018, L 264, p. 1) (ci-après le « règlement no 889/2008 »).
( 4 ) Règlement du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 fixant les règles spécifiques d’organisation des contrôles officiels concernant les produits d’origine animale destinés à la consommation humaine (JO 2004, L 139, p. 206).
( 5 ) Règlement du Conseil du 24 juin 1991 concernant le mode de production biologique de produits agricoles et sa présentation sur les produits agricoles et les denrées alimentaires (JO 1991, L 198, p. 1), qui a été remplacé par le règlement no 834/2007 (voir article 39 de ce règlement).
( 6 ) Règlement du 12 juin 2013 concernant les denrées alimentaires destinées aux nourrissons et aux enfants en bas âge, les denrées alimentaires destinées à des fins médicales spéciales et les substituts de la ration journalière totale pour contrôle du poids et abrogeant la directive 92/52/CEE du Conseil, les directives 96/8/CE, 1999/21/CE, 2006/125/CE et 2006/141/CE de la Commission, la directive 2009/39/CE du Parlement européen et du Conseil et les règlements (CE) no 41/2009 et (CE) no 953/2009
de la Commission (JO 2013, L 181, p. 35).
( 7 ) Directive du 5 décembre 2006 concernant les préparations à base de céréales et les aliments pour bébés destinés aux nourrissons et aux enfants en bas âge (JO 2006, L 339, p. 16).
( 8 ) Directive du 22 décembre 2006 concernant les préparations pour nourrissons et les préparations de suite et modifiant la directive 1999/21/CE (JO 2006, L 401, p. 1).
( 9 ) JO 2006, L 404, p. 26, tel que modifié par les règlements (CE) no 1170/2009 de la Commission, du 30 novembre 2009 (JO 2009, L 314, p. 36), et (UE) 2017/1203 de la Commission, du 5 juillet 2017 (JO 2017, L 173, p. 9) (ci-après le « règlement no 1925/2006 »).
( 10 ) Règlement du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l’information des consommateurs sur les denrées alimentaires, modifiant les règlements (CE) no 1924/2006 et (CE) no 1925/2006 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 87/250/CEE de la Commission, la directive 90/496/CEE du Conseil, la directive 1999/10/CE de la Commission, la directive 2000/13/CE du Parlement européen et du Conseil, les directives 2002/67/CE et 2008/5/CE de la Commission et le
règlement (CE) no 608/2004 de la Commission (JO 2011, L 304, p. 18 et rectificatif JO 2013, L 163, p. 32).
( 11 ) C‑137/13, EU:C:2014:2335.
( 12 ) Arrêt du 5 novembre 2014, Herbaria Kräuterparadies (C‑137/13, EU:C:2014:2335, point 41).
( 13 ) Arrêt du 5 novembre 2014, Herbaria Kräuterparadies (C‑137/13, EU:C:2014:2335, point 43).
( 14 ) C‑137/13, EU:C:2014:2335.
( 15 ) Arrêt du 5 novembre 2014, Herbaria Kräuterparadies (C‑137/13, EU:C:2014:2335, point 46).
( 16 ) C‑137/13, EU:C:2014:2335.
( 17 ) C‑137/13, EU:C:2014:318.
( 18 )
( 19 ) Voir référence « 11.1.5 Lithothamne » mentionnée à la note en bas de page 24 des présentes conclusions.
( 20 ) Annexe modifiée en dernier lieu par le règlement d’exécution no 354/2014.
( 21 ) Au sein de la partie 1, intitulée « Matières premières d’origine minérale pour aliments des animaux ».
( 22 ) Voir annexe de la décision (UE) 2019/701 de la Commission, du 5 avril 2019, établissant un glossaire des dénominations communes des ingrédients à utiliser dans l’étiquetage des produits cosmétiques (JO 2019, L 121, p. 1), intitulée « Glossaire des dénominations communes des ingrédients », à laquelle figurent : 13532 Lithothamnion calcareum extract ; 13533 Lithothamnion calcareum powder, et 18371 Phymatolithon calcareum extract.
( 23 ) Voir annexe V de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO 1992, L 206, p. 7), telle que modifiée par la directive 2006/105/CE du Conseil, du 20 novembre 2006 (JO 2006, L 363, p. 368) (ci-après la « directive 92/43 »), intitulée « Espèces animales et végétales d’intérêt communautaire dont le prélèvement dans la nature et l’exploitation sont susceptibles de faire l’objet de mesures de
gestion », dont le point b), relatif aux « [p]lantes », comprend, dans la catégorie des « algae », les « Rhodophyta », les « Corallinaceae », les « Lithothamnium coralloides Crouan frat. » et le « Phymat[o]lithon calcareum (Poll.) Adey & McKibbin ».
( 24 ) Voir annexe du règlement (UE) no 68/2013 de la Commission, du 16 janvier 2013, relatif au catalogue des matières premières pour aliments des animaux (JO 2013, L 29, p. 1), tel que modifié par le règlement (UE) 2017/1017 de la Commission, du 15 juin 2017 (JO 2017, L 159, p. 48), intitulée « Catalogue des matières premières pour aliments des animaux », dont la partie C contient la « [l]iste des matières premières pour aliments des animaux ». Cette liste comprend, à son point 11, relatif aux
« [m]inéraux et produits dérivés », les points 11.1.4 Maërl et 11.1.5 Lithothamne.
( 25 ) Voir cette demande à l’adresse Internet suivante : https://www.ams.usda.gov/sites/default/files/media/Calcium%20Seaweed%20Petition.pdf.
( 26 )
( 27 ) Voir réponse du NOSB disponible à l’adresse Internet suivante : https://www.ams.usda.gov/sites/default/files/media/Calcium%20Seaweed%20Final%20Rec.pdf.
( 28 )
( 29 ) JO 2018, L 150, p. 1.
( 30 ) Voir projet de règlement d’exécution et ses annexes (code D067068/03) disponibles à l’adresse Internet suivante : https://ec.europa.eu/transparency/comitology-register/screen/documents/067068/3/consult.
( 31 ) Voir point B.2 du compte rendu de la réunion des 28 et 29 octobre 2020 du comité de la production biologique disponible à l’adresse Internet suivante : https://ec.europa.eu/transparency/comitology-register/screen/documents/070018/1/consult.
