CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. EVGENI TANCHEV
présentées le 16 juillet 2020 ( 1 )
Affaire C-764/18
Ayuntamiento de Pamplona
contre
Orange España SAU
[demande de décision préjudicielle formée par le Tribunal Supremo (Cour suprême, Espagne)]
« Renvoi préjudiciel – Directive 2002/20/CE – Champ d’application – Notion de “services de communications électroniques” – Articles 12 et 13 – Redevance pour le droit de mettre en place des ressources sur ou sous des biens publics ou privés »
1. La présente demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de la directive 2002/20/CE ( 2 ), qui vise, selon son article 1er, paragraphe 1, à harmoniser et à simplifier les règles et conditions d’autorisation afin de faciliter la fourniture de réseaux et de services de communications électroniques dans l’ensemble de l’Union européenne. Cette demande se concentre sur l’interprétation des articles 12 et 13 de cette directive, lesquels permettent aux États membres d’imposer,
respectivement, des taxes qui couvrent les coûts occasionnés par la gestion du régime d’autorisation générale et des redevances pour les droits d’utilisation des radiofréquences ou des numéros ou pour les droits de mettre en place des ressources sur ou sous des biens publics.
2. Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Orange España SAU, un fournisseur de services de téléphonie fixe et d’accès à Internet, à l’Ayuntamiento de Pamplona (municipalité de Pampelune, Espagne) au sujet d’un prélèvement frappant l’utilisation du domaine public municipal pour l’installation d’infrastructures permettant la fourniture de services de communications électroniques.
3. La juridiction de renvoi, à savoir le Tribunal Supremo (Cour suprême, Espagne), souhaite savoir si un tel prélèvement relève du champ d’application de la directive « autorisation » et, le cas échéant, si le mode de détermination de ce prélèvement, fondé exclusivement sur les recettes brutes obtenues annuellement par une entreprise à l’occasion de la fourniture de certains services de communications électroniques, est compatible avec les articles 12 et 13 de cette directive. Il convient de relever
que ces questions ont été posées à la lumière de l’arrêt du 12 juillet 2012, Vodafone España et France Telecom España (C‑55/11, C‑57/11 et C‑58/11, ci‑après l’« arrêt Vodafone España et France Telecom España , EU:C:2012:446). Dans cet arrêt, la Cour a jugé qu’une redevance prélevée au titre d’une utilisation similaire du domaine public ne relevait pas de l’article 13 de la directive « autorisation », dès lors qu’elle s’appliquait à des opérateurs qui, sans être propriétaires des ressources
installées sur ce domaine, les utilisaient pour fournir des services de téléphonie mobile. Dans cet arrêt, la Cour n’a donc pas statué sur le fond de l’affaire, c’est-à-dire sur la compatibilité du mode de détermination de la redevance avec l’article 13 de la directive « autorisation ».
I. Le cadre juridique
A. Le droit de l’Union
4. L’article 12 de la directive « autorisation », intitulé « Taxes administratives », est libellé comme suit :
« 1. Les taxes administratives imposées aux entreprises fournissant un service ou un réseau au titre de l’autorisation générale ou auxquelles un droit d’utilisation a été octroyé :
a) couvrent exclusivement les coûts administratifs globaux qui seront occasionnés par la gestion, le contrôle et l’application du régime d’autorisation générale, des droits d’utilisation et des obligations spécifiques visées à l’article 6, paragraphe 2, qui peuvent inclure les frais de coopération, d’harmonisation et de normalisation internationales, d’analyse de marché, de contrôle de la conformité et d’autres contrôles du marché, ainsi que les frais afférents aux travaux de réglementation
impliquant l’élaboration et l’application de législations dérivées et de décisions administratives, telles que des décisions sur l’accès et l’interconnexion, et
b) sont réparties entre les entreprises individuelles d’une manière objective, transparente et proportionnée qui minimise les coûts administratifs et les taxes inhérentes supplémentaires.
2. Lorsque les autorités réglementaires nationales imposent des taxes administratives, elles publient un bilan annuel de leurs coûts administratifs et de la somme totale des taxes perçues. Les ajustements nécessaires sont effectués en tenant compte de la différence entre la somme totale des taxes et les coûts administratifs. »
5. L’article 13 de la directive « autorisation », intitulé « Redevances pour les droits d’utilisation et les droits de mettre en place des ressources », prévoit :
« Les États membres peuvent permettre à l’autorité compétente de soumettre à une redevance les droits d’utilisation des radiofréquences ou des numéros ou les droits de mettre en place des ressources sur ou sous des biens publics ou privés, afin de tenir compte de la nécessité d’assurer une utilisation optimale de ces ressources. Les États membres font en sorte que ces redevances soient objectivement justifiées, transparentes, non discriminatoires et proportionnées eu égard à l’usage auquel elles
sont destinées et tiennent compte des objectifs fixés à l’article 8 de la directive 2002/21/CE (directive “cadre”). »
B. Le droit espagnol
6. L’article 2, premier alinéa, de l’Ordenanza fiscal no 22/2014 (ordonnance fiscale no 22/2014) ( 3 ) dispose :
« Le fait générateur de la taxe est constitué par l’utilisation exclusive ou l’exploitation spéciale du sous-sol et de la surface du domaine public municipal, ainsi que de l’espace surplombant celui-ci, au moyen de câbles, de conduites et de galeries destinés aux raccordements de [...] téléphonie fixe, de téléphonie mobile et d’autres services de communications électroniques, y compris les poteaux, câbles, raccordements aériens, boîtiers de fixation, de distribution ou d’enregistrement,
transformateurs, glissières, bascules, antennes, appareils de vente automatique et autres appareils analogues liés à la fourniture du service. »
7. Aux termes de l’article 4, point 3, de l’ordonnance fiscale no 22/2014 :
« Ne sont pas tenus au paiement de la taxe les opérateurs de téléphonie mobile qui ne sont pas propriétaires des réseaux au moyen desquels ce service est fourni, bien qu’étant titulaires de droits d’utilisation, d’accès ou d’interconnexion à ces réseaux.
Dans les autres cas de services d’approvisionnement, sont assujettis tant les propriétaires des réseaux ou des infrastructures utilisés que les titulaires d’un droit d’utilisation, d’accès ou d’interconnexion à ces derniers. »
8. L’article 5 de l’ordonnance fiscale no 22/2014 dispose :
« 1) La base à laquelle le taux est appliqué afin d’établir le montant dû est déterminée par les recettes brutes découlant du chiffre d’affaires annuel que les assujettis réalisent dans la municipalité. Les critères de détermination de la base imposable ne s’appliquent pas aux opérateurs de téléphonie mobile.
2) Constituent des recettes brutes découlant du chiffre d’affaires celles qui, imputables à chaque société, ont été obtenues par celle-ci comme contrepartie des services fournis sur le territoire municipal, dans l’exercice de son activité ordinaire. Seules sont exclues les recettes découlant d’événements ou d’activités extraordinaires.
3) Lorsque, pour la jouissance de l’exploitation spéciale, l’assujetti a utilisé d’autres réseaux, la base imposable de la taxe est constituée par le montant annuel des recettes brutes obtenues sur le territoire municipal, diminué des sommes qu’il doit verser au propriétaire du réseau au titre de l’accès ou de l’interconnexion à son réseau. Les entreprises propriétaires de tels réseaux incluent les montants perçus à ce titre dans leurs recettes brutes.
[...] »
9. Selon l’article 6 de l’ordonnance fiscale no 22/2014, le montant de la taxe est calculé en appliquant un taux de 1,5 % à la base imposable définie à l’article 5 de ladite ordonnance.
II. Les faits, la procédure au principal et les questions préjudicielles
10. Orange España, qui, comme indiqué au point 2 des présentes conclusions, fournit des services de téléphonie fixe et d’accès à Internet dans la municipalité de Pampelune (Espagne), a présenté auprès de la municipalité de Pampelune une autoliquidation du prélèvement pour l’exploitation spéciale du sous-sol et de la surface du domaine public municipal, ainsi que de l’espace surplombant celui-ci, prévue par l’ordonnance fiscale no 22/2014 (ci-après le « prélèvement prévu par l’ordonnance fiscale
no 22/2014 ») correspondant au deuxième trimestre de l’année 2014 au titre de la fourniture des services susmentionnés (ci‑après l’« autoliquidation »). Dans l’autoliquidation, le taux de 1,5 % prévu à l’article 6 de l’ordonnance fiscale no 22/2014 a été appliqué à des recettes brutes qui s’élevaient à 1188269,59 euros, ce qui s’est traduit par un montant de 7928,71 euros à payer par Orange España à la municipalité de Pampelune.
11. Toutefois, considérant que, d’une part, elle n’est pas propriétaire du réseau au moyen duquel elle fournit des services dans la municipalité de Pampelune et qu’elle n’est donc pas un assujetti au sens de l’ordonnance fiscale no 22/2014 et que, d’autre part, les articles 12 et 13 de la directive « autorisation » s’opposent à l’imposition d’une taxe ou d’une redevance calculée exclusivement sous forme d’un pourcentage fixe des recettes brutes d’une société, Orange España a demandé à la
municipalité de Pampelune de rectifier son autoliquidation et, en conséquence, de lui rembourser la somme indûment versée (ci-après la « demande de rectification »).
12. Par décision du 18 septembre 2014, la Directora de Hacienda del Ayuntamiento de Pamplona (directrice des finances de la municipalité de Pampelune) a rejeté la demande de rectification au motif que l’autoliquidation n’était entachée d’aucune erreur de droit ou de fait et qu’elle était conforme à l’ordonnance fiscale no 22/2014, dans la mesure où celle-ci « prévoit uniquement que doivent être exclus du champ d’application personnel du prélèvement les opérateurs de téléphonie mobile qui ne sont pas
propriétaires de l’infrastructure au motif qu’ils disposent de droits d’utilisation, d’accès ou d’interconnexion à d’autres réseaux ».
13. Par jugement du 4 décembre 2015, le Juez de lo Contencioso‑Administrativo no 1 de Pamplona (tribunal administratif au niveau provincial no 1 de Pampelune, Espagne) a rejeté le recours formé contre la décision de la directrice des finances de la municipalité de Pampelune au motif, premièrement, qu’Orange España est propriétaire du réseau au moyen duquel elle fournit des services et qu’elle ne pouvait, dès lors, être exonérée du paiement du prélèvement prévu par l’ordonnance fiscale no 22/2014 et,
secondement, que le système de détermination du montant de ce prélèvement était conforme à l’article 105, paragraphe 1, troisième alinéa, de la Ley Foral 2/1995, de Haciendas Locales de Navarra (loi forale 2/1995 sur les finances locales de Navarre), du 10 mars 1995.
14. Statuant sur l’appel interjeté contre le jugement précité, le Tribunal Superior de Justicia de Navarra (Cour supérieure de justice de Navarre, Espagne) a fait partiellement droit à l’appel dans un arrêt du 15 novembre 2016. Dans cet arrêt, le Tribunal Superior de Justicia de Navarra (Cour supérieure de justice de Navarre) a affirmé que, étant donné que les services de téléphonie fixe et d’accès à Internet doivent être considérés comme des services de communications électroniques, ils relèvent du
champ d’application de la directive « autorisation ». Il a également jugé que, bien que les articles 12 et 13 de cette directive ne s’opposent pas à l’imposition d’un prélèvement sur les propriétaires de réseaux utilisés pour fournir des services de téléphonie fixe et d’accès à Internet, ils s’opposent néanmoins à ce que le montant d’un tel prélèvement soit déterminé sur la base des recettes brutes ou du chiffre d’affaires d’une entreprise, dès lors que cette manière de calculer n’est ni
objective ni proportionnée. Par conséquent, le Tribunal Superior de Justicia de Navarra (Cour supérieure de justice de Navarre) a déclaré illégal et annulé la mention du terme « mobile » figurant à l’article 5, point 1, second alinéa, seconde phrase, de l’ordonnance fiscale no 22/2014 (selon lequel « les critères de détermination de la base d’imposition ne s’appliquent pas aux opérateurs de téléphonie mobile »). Par conséquent, il a jugé qu’Orange España avait droit au remboursement du montant
de son autoliquidation.
15. La municipalité de Pampelune a formé un pourvoi en cassation contre l’arrêt du Tribunal Superior de Justicia de Navarra (Cour supérieure de justice de Navarre) devant le Tribunal Supremo (Cour suprême).
16. Le Tribunal Supremo (Cour suprême) a considéré que, même si l’arrêt Vodafone España et France Telecom España concernait, comme c’est le cas en l’espèce, une redevance pour l’exploitation spéciale du domaine public, une telle redevance était, dans cet arrêt, imposée aux fournisseurs de services de téléphonie mobile, alors que, en l’espèce, elle est imposée à Orange España en tant que fournisseur de services de téléphonie fixe et d’accès à Internet. En outre, le Tribunal Supremo (Cour suprême) a
relevé que la Cour ne s’était pas encore prononcée sur la conformité avec les articles 12 et 13 de la directive « autorisation » du mode de détermination d’une taxe ou d’une redevance constituée d’un pourcentage appliqué aux recettes brutes obtenues annuellement par un opérateur à l’occasion de la fourniture de services de communications électroniques sur un territoire donné.
17. Par conséquent, le Tribunal Supremo (Cour suprême) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) La [directive “autorisation”], telle qu’interprétée par la Cour de justice de l’Union européenne en rapport avec des entreprises exerçant leurs activités dans le secteur des télécommunications mobiles, et, plus particulièrement, les limitations à l’exercice du pouvoir d’imposition des États membres qui découlent des articles 12 et 13 de ladite directive, s’appliquent-elles aux entreprises fournissant des services de téléphonie fixe et d’accès à Internet ?
2) Dans l’hypothèse où la question précédente appellerait une réponse affirmative (et s’il était considéré que ladite directive s’applique aux fournisseurs de services de téléphonie fixe et d’accès à Internet), les articles 12 et 13 de la [directive “autorisation”] permettent-ils aux États membres d’imposer une taxe ou une redevance dont le montant est exclusivement déterminé en fonction des recettes brutes obtenues annuellement par l’entreprise – propriétaire des ressources installées – à
l’occasion de la fourniture du service de téléphonie fixe et d’accès à Internet sur le territoire concerné ? »
18. Des observations écrites ont été déposées par la municipalité de Pampelune, Orange España, le gouvernement espagnol, ainsi que la Commission européenne. Ces parties ont également été entendues lors de l’audience du 18 décembre 2019.
III. Analyse
A. Sur la première question préjudicielle
19. Par la première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, à la Cour si des services de téléphonie fixe et d’accès à Internet doivent être considérés comme des services de communications électroniques au sens de la directive « autorisation », y compris des articles 12 et 13 de celle-ci.
20. La municipalité de Pampelune, Orange España et la Commission font valoir que la directive « autorisation » couvre la fourniture de services de téléphonie fixe et d’accès à l’internet. Le gouvernement espagnol se rallie à cette position ( 4 ).
21. Pour les raisons exposées dans les présentes conclusions, je ne doute pas que les services de téléphonie fixe et d’accès à Internet doivent être considérés comme des services de communications électroniques au sens de la directive « autorisation », y compris des articles 12 et 13 de celle-ci.
22. L’article 1er, paragraphe 2, de la directive « autorisation » prévoit que ladite directive s’applique aux « autorisations portant sur la fourniture de réseaux et de services de communications électroniques ».
23. Selon l’article 2, paragraphe 1, de la directive « autorisation », les définitions visées à l’article 2 de la directive 2002/21/CE (directive « cadre ») ( 5 ) s’appliquent.
24. Conformément à l’article 2, sous c), de la directive « cadre », un « service de communications électroniques » est un « service fourni normalement contre rémunération qui consiste entièrement ou principalement en la transmission de signaux sur des réseaux de communications électroniques, y compris les services de télécommunications et les services de transmission sur les réseaux utilisés pour la radiodiffusion ».
25. Selon l’article 2, sous a), de la directive « cadre », on entend par « réseau de communications électroniques » les systèmes de transmission et les équipements « qui permettent l’acheminement de signaux par câble, par voie hertzienne, par moyen optique ou par d’autres moyens électromagnétiques, comprenant les réseaux satellitaires, les réseaux terrestres fixes (avec commutation de circuits ou de paquets, y compris l’[i]nternet) et mobiles, les systèmes utilisant le réseau électrique ».
26. En ce qui concerne, tout d’abord, les services de téléphonie fixe, il me semble qu’ils sont constitués de la transmission de signaux par des moyens visés à l’article 2, sous a), de la directive « cadre » ( 6 ). À cet égard, je précise que le considérant 10 de ladite directive, où il est indiqué que « les services de téléphonie vocale » sont couverts par cette directive, ne fait aucune distinction entre la téléphonie fixe et la téléphonie mobile. Je relève également que, comme indiqué au
considérant 5 de la directive « cadre » et au considérant 2 de la directive « autorisation », la convergence entre les différents réseaux et services de communications électroniques et leurs technologies signifie qu’ils doivent être soumis aux mêmes règles. Il s’ensuit que les services de téléphonie fixe et mobile doivent tous deux être considérés comme des services de communications électroniques au sens de la directive « cadre » et, partant, de la directive « autorisation ».
27. En ce qui concerne, ensuite, les services d’accès à Internet, ils doivent également être considérés comme des services de communications électroniques au sens de l’article 2, sous c), de la directive « cadre ». En effet, l’article 2, sous a), de ladite directive prévoit que les réseaux terrestres fixes qui permettent la transmission de signaux, « y compris l’internet », doivent être considérés comme des réseaux de communications électroniques au sens de ladite directive. En outre, selon la
dernière phrase du considérant 10 de la directive « cadre », l’« accès à Internet » est un service de communications électroniques. De surcroît, l’article 2, deuxième alinéa, point 2, du règlement (UE) 2015/2120 ( 7 ) dispose que, par la notion de « service d’accès à l’internet » on entend « un service de communications électroniques accessible au public, qui fournit un accès à l’internet » ( 8 ), étant entendu que la définition de la notion de service de communications électroniques figurant à
l’article 2, sous c), de la directive « cadre » s’applique dans le cadre de l’application du règlement 2015/2120 ( 9 ). Enfin, la directive (UE) 2018/1972 ( 10 ), qui a abrogé et remplacé, notamment, la directive « autorisation » et la directive « cadre », précise que les services de communications électroniques « compren[nent] » notamment les « “service[s] d’accès à l’internet” défini[s] à l’article 2, deuxième alinéa, point 2, du [règlement 2015/2120] ».
28. Par conséquent, il convient de répondre à la première question en ce sens que les services de téléphonie fixe et d’accès à Internet doivent être considérés comme des services de communications électroniques au sens de l’article 2, sous c), de la directive « cadre » et, en tant que tels, comme des services de communications électroniques au sens de la directive « autorisation », y compris des articles 12 et 13 de celle-ci.
B. Sur la seconde question préjudicielle
29. Par la seconde question, à laquelle il convient de répondre uniquement dans l’hypothèse où la Cour jugerait que la directive « autorisation » s’applique aux fournisseurs de services de téléphonie fixe et d’accès à l’Internet, la juridiction de renvoi demande si les articles 12 et 13 de cette directive permettent aux États membres d’imposer une taxe ou une redevance dont le montant est exclusivement déterminé en fonction des recettes brutes obtenues annuellement par une entreprise à l’occasion de
la fourniture de ces services sur un territoire donné.
30. J’examinerai dans les présentes conclusions, dans un premier temps, si une taxe ou une redevance telle que le prélèvement prévu par l’ordonnance fiscale no 22/2014 relève du champ d’application de l’article 12 ou de l’article 13 de la directive « autorisation », puis, dans un second temps, dans l’hypothèse où l’une de ces deux dispositions devait s’appliquer, si elle s’oppose à ce que le montant de cette taxe ou de cette redevance soit exclusivement déterminé en fonction des recettes brutes
obtenues annuellement par une entreprise à l’occasion de la fourniture de services de téléphonie fixe et d’accès à Internet sur un territoire donné.
1. Sur l’applicabilité de l’article 12 ou de l’article 13 de la directive « autorisation »
31. Lors de l’audience, la municipalité de Pampelune a fait valoir que le prélèvement prévu par l’ordonnance fiscale no 22/2014 ne relève pas du champ d’application de la directive « autorisation », étant donné que ce prélèvement est imposé non seulement aux opérateurs de communications électroniques, mais à tous les opérateurs de réseaux qui fournissent des services d’intérêt général ( 11 ).
32. Le gouvernement espagnol partage le point de vue de la municipalité de Pampelune selon lequel la directive « autorisation » n’est pas applicable au prélèvement prévu par l’ordonnance fiscale no 22/2014. Il souligne que cette directive ne vise pas à réaliser une harmonisation fiscale. Par conséquent, il n’y aurait pas lieu, selon le gouvernement espagnol, de répondre aux questions préjudicielles.
33. Orange España et la Commission considèrent que le prélèvement prévu par l’ordonnance fiscale no 22/2014 relève du champ d’application de l’article 13 de la directive « autorisation ».
34. Avant d’examiner si un prélèvement tel que celui prévu par l’ordonnance fiscale no 22/2014 relève soit de l’article 12, soit de l’article 13 de la directive « autorisation », je m’attacherai dans les présentes conclusions à déterminer si cette directive s’oppose à ce que les États membres imposent des taxes ou des redevances pour la fourniture de réseaux et de services de communications électroniques autres que celles prévues aux articles 12 et 13 de ladite directive.
a) La directive « autorisation » s’oppose-t-elle à ce que les États membres imposent des taxes ou redevances autres que celles prévues aux articles 12 et 13 de cette directive ?
35. À mon avis, la directive « autorisation » ne s’oppose pas à ce que d’autres taxes ou redevances que celles prévues aux articles 12 et 13 de ladite directive soient imposées pour la fourniture de réseaux et de services de communications électroniques, à la condition toutefois que de telles taxes ou redevances ne portent pas atteinte à l’effectivité de cette directive.
36. Il est vrai que, dans l’arrêt du 18 septembre 2003, Albacom et Infostrada (C‑292/01 et C‑293/01, ci-après l’« arrêt Albacom , EU:C:2003:480), la Cour a jugé qu’il est interdit aux États membres d’imposer aux « entreprises titulaires de licences individuelles dans le domaine des services de télécommunications, du seul fait qu’elles détiennent celles-ci », des taxes ou redevances « différentes » ( 12 ) de celles qui relèvent de l’un des cas expressément mentionnés aux articles 6 et 11 de la
directive 97/13/CE ( 13 )« et qui s’ajoutent à ces dernières ». Selon la Cour, cette interdiction s’explique par le fait que l’objectif de la directive 97/13, à savoir la libéralisation du secteur des télécommunications, serait mis en péril si les États membres étaient libres de déterminer les charges fiscales que doivent supporter les entreprises du secteur, créant ainsi un obstacle à la libre prestation des services de télécommunications ( 14 ). Comme l’a relevé l’avocat général Léger, il
résulte de l’arrêt Albacom que « la liste des charges pécuniaires que les États membres peuvent imposer aux entreprises de télécommunications au titre des procédures d’autorisation ou des autorisations elles-mêmes présente un caractère exhaustif : si la charge en cause ne relève pas de l’une des catégories prévues par la directive 97/13, elle est interdite » ( 15 ).
37. La Cour a adopté une position similaire dans l’arrêt Vodafone España et France Telecom España à propos d’une redevance pour l’utilisation du domaine public perçue, en vertu du droit espagnol, sur des fournisseurs de services de téléphonie mobile. Dans cet arrêt, la Cour a jugé, premièrement, que l’article 13 de la directive « autorisation » ne s’applique pas à cette redevance dès lors qu’elle est prélevée sur des opérateurs qui ne sont pas propriétaires des ressources installées sur le domaine
public municipal et qui se bornent à utiliser ces ressources pour fournir des services de téléphonie mobile et, secondement, que cette disposition s’oppose à l’application de cette redevance à ces opérateurs ( 16 ). La conclusion de la Cour selon laquelle l’article 13 de la directive « autorisation » s’oppose à l’application de cette redevance découle du point 28 de cet arrêt, où la Cour a jugé que « dans le cadre de la directive “autorisation”, les États membres ne peuvent percevoir d’autres
taxes ou redevances sur la fourniture de réseaux et de services de communications électroniques que celles prévues par cette directive ».
38. Toutefois, dans des arrêts postérieurs aux arrêts Albacom et Vodafone España et France Telecom España, la Cour, après avoir conclu que la taxe ou la redevance ne relevait pas de l’article 12 ou de l’article 13 de la directive « autorisation », a néanmoins jugé que ces dispositions ne s’opposaient pas à l’imposition d’une telle taxe ou redevance ( 17 ). Dans ces arrêts, la Cour n’a pas pris en considération l’objectif ou le cadre de la directive « autorisation », sur lesquels elle s’était appuyée
dans les arrêts Albacom et Vodafone España et France Telecom España pour conclure que cette directive s’opposait à ce que les États membres imposent, en ce qui concerne la fourniture de réseaux et de services de communications électroniques, des taxes ou redevances ne relevant pas des articles 12 ou 13 de ladite directive. Il découle de ces arrêts que, ainsi que l’a relevé l’avocat général Wahl, « l’article 13 de la directive “autorisation” n’établit pas un exposé exhaustif de l’ensemble des
taxes et des redevances pouvant être imposées aux opérateurs de communications électroniques » ( 18 ).
39. Certes, il pourrait être soutenu que les arrêts Albacom ainsi que Vodafone España et France Telecom España peuvent être conciliés avec ceux cités à la note en bas de page 17 des présentes conclusions, si l’on devait considérer que ce n’est que « dans le cadre de la directive “autorisation” » ( 19 ) que les États membres ne peuvent percevoir d’autres taxes ou redevances que celles prévues aux articles 12 et 13 de cette directive. Si cette approche était suivie, la directive « autorisation »
devrait être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à ce que des taxes ou redevances autres que celles prévues à ses articles 12 et 13 soient prélevées lorsque de telles taxes ou redevances sont liées à la fourniture de réseaux ou de services de communications électroniques ( 20 ) et, à l’inverse, en ce sens qu’elle ne s’oppose pas à la perception de telles taxes ou redevances lorsqu’elles ne sont pas liées à la fourniture de réseaux ou de services de communications électroniques ( 21 ).
40. Toutefois, il me semble que l’approche décrite au point précédent ne serait pas compatible avec le constat opéré par la Cour, dans les arrêts du 6 octobre 2015, Base Company (C-346/13, ci-après l’« arrêt Base Company , EU:C:2015:649) et du 17 décembre 2015, Proximus (C-517/13, ci-après l’« arrêt Proximus , EU:C:2015:820), selon lequel la directive « autorisation » ne s’oppose pas, respectivement, à ce qu’une taxe soit imposée aux propriétaires de pylônes ou de mâts de diffusion pour la
téléphonie mobile ( 22 ) et à ce qu’une taxe soit imposée à toutes les personnes physiques ou morales qui exploitent des pylônes et/ou unités d’émission et de réception du réseau de téléphonie mobile ( 23 ), alors même qu’aucune de ces taxes ne relevait du champ d’application de l’article 13 de la directive « autorisation ». À mon avis, étant donné que les pylônes, mâts et unités d’émission ou de réception pour la téléphonie mobile permettent la fourniture de réseaux et de services de
communications électroniques, les taxes visées dans ces deux arrêts peuvent uniquement être considérées comme liées à la fourniture de tels réseaux et services et, partant, comme imposées « dans le cadre de la directive “autorisation” ». S’il fallait, dès lors, suivre l’approche décrite au point précédent, il y aurait lieu de conclure que ces taxes sont exclues par cette directive. Or, la Cour a jugé que tel n’était pas le cas.
41. Selon moi, il en résulte que la conclusion de la Cour dans les arrêts cités dans la note en bas de page 17, selon laquelle la directive « autorisation » ne s’oppose pas à l’imposition d’une taxe ou d’une redevance autre que celles prévues aux articles 12 et 13 de ladite directive, doit être considérée comme revenant sur la jurisprudence antérieure et, en particulier, sur l’arrêt Vodafone España et France Telecom España ( 24 ). Je constate, à cet égard, que, dans l’ordonnance du 30 janvier 2014,
France Telecom España (C‑25/13, non publiée, ci‑après l’« ordonnance France Telecom España , EU:C:2014:58), qui portait sur un prélèvement « de même nature » que celui qui était en cause dans l’arrêt Vodafone España et France Telecom España ( 25 ), la Cour a adopté une approche quelque peu différente de celle qu’elle avait adoptée dans cet arrêt. Tant dans cet arrêt que dans cette ordonnance, la Cour a considéré que l’article 13 de la directive « autorisation » s’opposait à l’imposition de ce
prélèvement. Toutefois, dans ledit arrêt, le prélèvement a été considéré comme ne relevant pas du champ d’application de l’article 13 de ladite directive, alors que, dans cette ordonnance, il a été considéré comme relevant du champ d’application de cette disposition ( 26 ). Je constate, en outre, que, dans les arrêts Base Company et Proximus, la conclusion selon laquelle « l’article 13 de la directive “autorisation” ne vise pas toutes les redevances auxquelles sont soumises les infrastructures
permettant la fourniture de réseaux et de services de communications électroniques » ( 27 ) a conduit la Cour à juger qu’il n’est pas interdit aux États membres de percevoir des redevances sur les infrastructures permettant la fourniture de tels réseaux et services même lorsque ces redevances ne relèvent pas du champ d’application de l’article 13 de la directive « autorisation » ( 28 ).
42. Par conséquent, il me semble que la directive « autorisation » ne s’oppose pas à l’imposition d’autres taxes ou redevances que celles prévues aux articles 12 et 13 de ladite directive pour la fourniture de réseaux et de services de communications électroniques, à la condition toutefois que de telles taxes ou redevances ne portent pas atteinte à l’effectivité de cette directive, c’est-à-dire qu’elles ne créent pas d’entraves à la libre fourniture de réseaux et de services de communications
électroniques ou à la promotion de la concurrence dans la fourniture de tels réseaux et services ( 29 ).
43. J’examinerai maintenant si un prélèvement tel que celui prévu par l’ordonnance fiscale no 22/2014 relève soit de l’article 12, soit de l’article 13 de la directive « autorisation ».
b) Un prélèvement tel que celui prévu par l’ordonnance fiscale no 22/2014 relève-t-il soit de l’article 12, soit de l’article 13 de la directive « autorisation »?
44. Premièrement, il ne fait aucun doute qu’un tel prélèvement ne relève pas de l’article 12 de la directive « autorisation ».
45. Selon la jurisprudence, les taxes administratives que les États membres peuvent imposer en vertu de l’article 12 de la directive « autorisation » aux entreprises fournissant des réseaux ou des services de communications électroniques au titre de l’autorisation générale ou auxquelles un droit d’utilisation a été octroyé afin de financer les activités de l’autorité réglementaire nationale doivent être exclusivement destinées à couvrir les coûts administratifs globaux afférents aux activités
mentionnées à l’article 12, paragraphe 1, sous a), de cette directive ( 30 ). Or, rien dans les documents dont dispose la Cour n’indique que le prélèvement prévu par l’ordonnance fiscale no 22/2014 vise à couvrir les coûts administratifs globaux afférents à une ou plusieurs de ces activités. Il n’est d’ailleurs pas allégué que tel est le cas. En effet, en réponse à une question posée par la Cour, toutes les parties sont convenues que ce prélèvement ne relève pas de l’article 12 de la directive
« autorisation ».
46. Secondement, il me semble qu’un prélèvement tel que celui prévu par l’ordonnance fiscale no 22/2014 ne relève pas de l’article 13 de la directive « autorisation ».
47. Comme indiqué au point 41 des présentes conclusions, l’article 13 de la directive « autorisation » ne vise pas toutes les redevances auxquelles sont soumises les infrastructures permettant la fourniture de réseaux et de services de communications électroniques. Selon la jurisprudence de la Cour, une taxe dont le fait générateur est lié à l’octroi du droit de mettre en place des ressources sur ou sous des biens publics ou privés relève du champ d’application de l’article 13 de la directive
« autorisation » ( 31 ).
48. Certes, dans l’ordonnance France Telecom España, un prélèvement dont le fait générateur était lié non pas à l’octroi de droits de mettre en place des ressources sur ou sous des biens publics, mais à l’utilisation de telles ressources, a été considéré comme relevant du champ d’application de l’article 13 de la directive « autorisation ». Toutefois, ce critère – dont la Cour n’a, à ma connaissance, pas fait application dans d’autres arrêts ou ordonnances – n’est pas conforme au libellé de
l’article 13 de la directive « autorisation », lequel fait expressément référence aux redevances imposées pour les droits de « mettre en place » des ressources sur ou sous des biens publics ou privés.
49. En ce qui concerne la signification des termes « ressources » et « mettre en place » employés à l’article 13 de la directive « autorisation », ils renvoient, respectivement, aux infrastructures matérielles permettant la fourniture de réseaux et de services de communications électroniques et à leur mise en place matérielle sur les propriétés publiques ou privées concernées ( 32 ).
50. En l’espèce, l’article 2, premier alinéa, de l’ordonnance fiscale no 22/2014 dispose que « [l]e fait générateur de la taxe est constitué par l’utilisation exclusive ou l’exploitation spéciale du sous-sol et de la surface du domaine public municipal, ainsi que de l’espace surplombant celui-ci, au moyen de câbles, de conduites et de galeries destinés aux raccordements de [...] téléphonie fixe, de téléphonie mobile et d’autres services de communication électronique » ( 33 ). En outre, aux termes de
l’article 4, point 3, de cette ordonnance, en ce qui concerne les services de communications électroniques autres que les services de téléphonie mobile, tant les propriétaires des infrastructures permettant la fourniture de tels services que les titulaires des droits d’exploitation ou d’accès à ces infrastructures sont des assujettis.
51. Par conséquent, le fait générateur du prélèvement prévu par l’ordonnance fiscale no 22/2014 est lié à l’octroi du droit d’utiliser les ressources mises en place sur ou sous le domaine public municipal et, par là même, le domaine public municipal, et non pas à l’octroi des droits de mettre en place de telles ressources.
52. Partant, ce prélèvement ne ressemble pas à la redevance/taxe en cause dans l’arrêt du 30 janvier 2018, X et Visser (C-360/15 et C-31/16, EU:C:2018:44, points 69 et 70), qui était imposée aux fournisseurs de réseaux de communications électroniques en contrepartie du droit d’installer des câbles destinés à un réseau public de communications électroniques dans le sol et en surface du domaine public et qui a été considérée comme relevant du champ d’application de l’article 13 de la directive
« autorisation ».
53. Il s’ensuit que le prélèvement prévu par l’ordonnance fiscale no 22/2014 ne relève pas du champ d’application de l’article 13 de la directive « autorisation ».
54. Comme indiqué au point 42 des présentes conclusions, la directive « autorisation » ne s’oppose pas à ce que d’autres taxes ou redevances que celles prévues à ses articles 12 et 13 soient imposées pour la fourniture de réseaux et de services de communications électroniques, à la condition toutefois que de telles taxes ou redevances ne portent pas atteinte à l’effectivité de cette directive. En l’espèce, il me semble que, ainsi qu’il sera démontré aux points 76 à 79 des présentes conclusions, et
sous réserve d’une vérification par la juridiction de renvoi, rien ne permet de considérer que le prélèvement prévu par l’ordonnance fiscale no 22/2014 crée une entrave à la fourniture de réseaux et de services de communications électroniques ou à la promotion de la concurrence dans la fourniture de tels réseaux et services.
55. Il s’ensuit que les articles 12 et 13 de la directive « autorisation » ne s’opposent pas à l’imposition d’un prélèvement tel que celui prévu par l’ordonnance fiscale no 22/2014.
56. Par conséquent, il n’y a pas lieu, à mon avis, d’examiner si le mode de détermination d’une taxe fondé exclusivement sur les recettes brutes obtenues annuellement par une entreprise à l’occasion de la fourniture de services de téléphonie fixe et d’accès à Internet est conforme à l’article 13 de la directive « autorisation ». Toutefois, dans l’hypothèse où la Cour devait considérer qu’un prélèvement tel que celui prévu par l’ordonnance fiscale no 22/2014 relève du champ d’application de cette
disposition, j’examinerai cette question ci‑dessous.
2. Sur l’application de l’article 13 de la directive « autorisation »
57. Le prélèvement prévu par l’ordonnance fiscale no 22/2014 est, selon ses articles 5 et 6, calculé en appliquant un taux de 1,5 % aux recettes brutes obtenues annuellement par une entreprise à l’occasion de la fourniture (en l’occurrence) de services de téléphonie fixe et d’accès à Internet dans la municipalité concernée. Dans l’arrêt qui fait l’objet du pourvoi au principal, le Tribunal Superior de Justicia de Navarra (Cour supérieure de justice de Navarre) a jugé que les articles 12 et 13 de la
directive « autorisation » s’opposent à un tel mode de calcul, celui-ci n’étant ni objectif (en raison de la référence aux recettes brutes qu’obtient une société annuellement) ni proportionné (en raison de l’utilisation de paramètres de calcul aboutissant à un montant qui va au‑delà de ce qui est nécessaire pour garantir l’utilisation optimale de ressources limitées) ( 34 ). La juridiction de renvoi demande donc, en substance, si cette interprétation des articles 12 et 13 de la directive
« autorisation » est correcte.
58. La municipalité de Pampelune fait valoir que l’article 13 de la directive « autorisation » ne s’oppose pas à un mode de détermination de la taxe fondé exclusivement sur les recettes brutes obtenues par une entreprise. La municipalité de Pampelune soutient notamment que : premièrement, dans l’arrêt Vodafone España et France Telecom España, la Cour ne s’est pas prononcée sur la conformité à l’article 13 de la directive « autorisation » du mode de détermination de la taxe ; deuxièmement, cette
disposition ne dit rien du mode de détermination de la taxe ; troisièmement, la détermination du montant de la redevance en fonction des recettes brutes d’une entreprise est une méthode objective et non discriminatoire, qui permet de ne pas devoir estimer la valeur de l’utilisation du domaine public, et quatrièmement, une partie de ces recettes représente la valeur de marché de l’utilisation du domaine public. Le gouvernement espagnol soutient la position de la municipalité de Pampelune.
59. Orange España soutient que l’article 13 de la directive « autorisation » s’oppose à un mode de détermination de la redevance fondé exclusivement sur les recettes brutes obtenues par une entreprise. Orange España s’appuie, en particulier, sur les conclusions de l’avocate générale Sharpston dans les affaires jointes Vodafone España et France Telecom España (C‑55/11, C‑57/11 et C‑58/11, EU:C:2012:162, point 77), selon lesquelles la redevance doit être établie sur la base de paramètres liés à la
nécessité d’assurer une utilisation optimale des droits de passage, tels que l’intensité, la durée et la valeur de l’utilisation par l’entreprise des biens concernés, ainsi que sur les arrêts du 10 mars 2011, Telefónica Móviles España (C-85/10, EU:C:2011:141, point 28), et du 21 mars 2013, Belgacom e.a. (C‑375/11, EU:C:2013:185, point 51), selon lesquels le montant de la redevance doit être fixé à un niveau adéquat reflétant notamment la valeur de l’utilisation des ressources rares auxquelles
les opérateurs ont accès. La Commission soutient la position d’Orange España.
60. Pour les raisons exposées ci-dessous, je considère que l’article 13 de la directive « autorisation » ( 35 ) s’oppose à un mode de détermination de la redevance fondé exclusivement sur les recettes brutes obtenues par une entreprise à l’occasion de la fourniture de réseaux ou de services de communications électroniques sur un territoire donné.
61. Premièrement, il est vrai que l’article 13 de la directive « autorisation » ne prévoit pas de mode concret de détermination du montant d’une redevance pour le droit de mettre en place des ressources sur ou sous des biens publics ou privés ( 36 ).
62. Toutefois, l’article 13 de la directive « autorisation » impose aux États membres de veiller, d’une part, à ce que les redevances pour les droits de mettre en place des ressources sur ou sous des biens publics ou privés servent à assurer une utilisation optimale de ces ressources, et, d’autre part, à ce que de telles redevances « soient objectivement justifiées, transparentes, non discriminatoires et proportionnées eu égard à l’usage auquel elles sont destinées et tiennent compte des objectifs
fixés à l’article 8 de la [directive “cadre”] ». Ces conditions sont cumulatives ( 37 ).
63. Par conséquent, c’est sous réserve du respect des conditions mentionnées au point précédent (et que j’examinerai ci-dessous) que les États membres disposent d’une marge d’appréciation pour définir le mode de détermination de la redevance pour les droits de mettre en place des ressources sur ou sous des biens publics ou privés.
64. Deuxièmement, même si une taxe administrative relevant du champ d’application de l’article 12 de la directive « autorisation » peut être calculée en fonction du chiffre d’affaires ou des recettes brutes d’une entreprise, il ne s’ensuit pas que tel est également le cas d’une redevance relevant de l’article 13 de cette directive.
65. En effet, si le considérant 31 de la directive « autorisation » indique expressément qu’une « clé de répartition liée au chiffre d’affaires » est une « manière équitable, simple et transparente » de calculer une taxe administrative ( 38 ), aucun considérant de cette directive n’affirme la même chose au sujet des redevances relevant de l’article 13 de cette directive.
66. Troisièmement, je doute qu’un mode de détermination de la redevance fondé exclusivement sur les recettes brutes obtenues par une entreprise à l’occasion de la fourniture de services de communications électroniques assure une utilisation optimale des ressources permettant la fourniture de ces services et, partant, du domaine public sur ou sous lequel elles sont construites.
67. Selon la jurisprudence de la Cour, l’objectif d’assurer que les opérateurs utilisent de manière optimale les ressources rares auxquelles ils ont accès implique que le montant de la redevance soit fixé à un niveau adéquat reflétant notamment la valeur de l’utilisation de ces ressources, ce qui exige une prise en considération de la situation économique et technologique du marché concerné ( 39 ). Comme le relève l’avocate générale Sharpston, le montant de la redevance doit être « lié à l’intensité
de l’utilisation de la ressource “rare” et à la valeur actuelle et future de cette utilisation » ( 40 ).
68. Il me semble qu’une redevance basée sur les recettes brutes obtenues par une entreprise à l’occasion de la fourniture de services de communications électroniques n’est qu’indirectement liée à la valeur de l’utilisation du domaine public sur ou sous lequel sont construites les infrastructures permettant la fourniture de tels services. Je doute donc qu’une redevance calculée ainsi puisse assurer une utilisation optimale de ce domaine public. Pour reprendre les termes de l’avocate générale
Sharpston, « [i]l semble probable qu’une redevance basée sur le revenu brut d’une entreprise est imposée à titre principal pour réaliser des recettes » ( 41 ) et est ainsi incompatible avec l’article 13 de la directive « autorisation ».
69. À cet égard, le gouvernement espagnol fait valoir qu’il est difficile de déterminer la valeur de l’utilisation du domaine public, car il n’existe, par définition, pas de marché pour un tel bien ou pour son utilisation. Selon le gouvernement espagnol, le mode de détermination d’une redevance fondé exclusivement sur les recettes brutes obtenues annuellement par une entreprise à l’occasion de la fourniture de services de communications électroniques permet d’estimer la valeur d’utilisation du
domaine public, dès lors que ces recettes sont générées en utilisant ce domaine. De même, la municipalité de Pampelune fait valoir qu’une partie des recettes brutes obtenues par une entreprise à l’occasion de la fourniture de services de communications électroniques représente la valeur de l’utilisation du domaine public sur ou sous lequel sont construites les infrastructures permettant la fourniture de tels services.
70. Selon moi, cet argument ne saurait prospérer, étant donné que le lien entre les recettes brutes provenant de la fourniture de tels services et la valeur d’utilisation du domaine public n’est qu’indirect. Le montant des recettes brutes d’une entreprise dépend non seulement de l’intensité de l’utilisation des ressources mises en place sur le domaine public, mais également d’un certain nombre d’autres éléments, par exemple des décisions tarifaires prises par l’entreprise. Par ailleurs, les recettes
brutes d’une entreprise ne peuvent être qu’une indication de la valeur de l’utilisation du domaine public par cette entreprise. Comme le fait valoir la Commission, elles n’indiquent pas la valeur d’une utilisation efficace ou « optimale » de ce domaine public, comme l’exige l’article 13 de la directive « autorisation ».
71. Quatrièmement, si la redevance pour l’utilisation des ressources installées sur ou sous le domaine public devait être déterminée différemment pour les opérateurs de téléphonie fixe et pour les opérateurs de téléphonie mobile, ou si elle devait être déterminée différemment pour les propriétaires et pour les utilisateurs de ces ressources, sans que ces entreprises se trouvent dans une situation différente, cela constituerait un traitement discriminatoire contraire à l’article 13 de la directive
« autorisation ».
72. À cet égard, je constate que, en vertu de l’article 5, point 1, de l’ordonnance fiscale no 22/2014, le prélèvement prévu par celle-ci est déterminé en fonction des recettes brutes d’une entreprise en ce qui concerne les opérateurs de téléphonie fixe, mais pas en ce qui concerne les opérateurs de téléphonie mobile ( 42 ).
73. De l’avis de la municipalité de Pampelune, cela ne constituerait pas un traitement discriminatoire. Selon elle, alors que la fourniture de services de téléphonie fixe et d’accès à Internet nécessite l’installation de câbles dans le sous‑sol du domaine public, la fourniture de services de téléphonie mobile ne nécessite (la plupart du temps) pas de câbles souterrains, de sorte que les fournisseurs des premiers services peuvent être traités différemment des fournisseurs des seconds services en ce
qui concerne la taxe perçue pour l’utilisation des câbles installés dans le sous-sol du domaine public.
74. Il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si, en raison du fait que les fournisseurs de services de téléphonie fixe et d’accès à Internet utilisent de manière plus intensive les ressources installées dans le sous-sol du domaine public que les fournisseurs de services de téléphonie mobile, ils se trouvent dans une situation différente. Si tel est le cas, cela pourrait justifier une différence de traitement, tel qu’un mode de détermination différent de la redevance pour l’utilisation
desdites installations. Si tel n’est toutefois pas le cas, une telle différence de traitement ne serait pas justifiée, eu égard, notamment, à l’obligation d’éviter la discrimination à l’encontre de l’utilisation d’une technologie particulière énoncée au considérant 2 de la directive « autorisation » ( 43 ).
75. En tout état de cause, je note que, si la juridiction de renvoi devait conclure que le prélèvement prévu par l’ordonnance fiscale no 22/2014 n’est pas discriminatoire, les conditions énoncées à l’article 13 de la directive « autorisation » sont cumulatives ( 44 ). Par conséquent, pour que ce prélèvement soit incompatible avec cette dernière disposition, il suffit que, comme démontré aux points 66 à 70 des présentes conclusions, il ne vise pas à assurer l’utilisation optimale des ressources
installées dans le sous-sol du domaine public, sans qu’il soit nécessaire d’établir que ce prélèvement est également discriminatoire.
76. Cinquièmement, si la redevance pour l’utilisation de ressources installées sur ou sous des biens publics ne tient pas compte des objectifs énoncés à l’article 8 de la directive « cadre » et, en particulier, de la promotion de la concurrence dans la fourniture des réseaux et des services de communications électroniques et du développement du marché intérieur desdits réseaux et services, cette redevance serait incompatible avec l’article 13 de la directive « autorisation ».
77. Selon la jurisprudence, l’exigence de prise en compte de ces objectifs implique que le montant de la redevance ne saurait avoir pour effet d’entraver l’accès de nouveaux opérateurs au marché ou de réduire la capacité d’innovation des opérateurs de services de télécommunications. Elle implique, en outre, que la concurrence ne soit pas faussée, ce qui ne peut être garanti que si l’égalité des chances entre les différents opérateurs économiques est assurée ( 45 ).
78. En l’espèce, l’article 5, point 3, de l’ordonnance fiscale no 22/2014 précise que, lorsqu’un opérateur utilise un réseau appartenant à une autre entreprise, la base imposable de la taxe due par cet opérateur est constituée des recettes brutes, diminuées des sommes qu’il doit verser au propriétaire du réseau au titre de l’utilisation de ce réseau (ce dernier montant étant inclus dans les recettes brutes du propriétaire du réseau).
79. Dès lors, sous réserve de vérification par la juridiction de renvoi, il ne saurait être soutenu que l’égalité des chances n’est pas assurée entre, d’une part, les opérateurs qui sont propriétaires des ressources utilisées pour la fourniture des services de communications électroniques et, d’autre part, les opérateurs qui utilisent ces installations, étant donné que ces derniers peuvent déduire de la base imposable du prélèvement prévu par l’ordonnance fiscale no 22/2014 les montants versés pour
l’utilisation des installations et que, partant, ils ne supportent pas une double charge financière ( 46 ).
80. Dans l’hypothèse où la juridiction de renvoi constaterait que l’égalité des chances est effectivement assurée, cela ne devrait toutefois pas conduire à considérer qu’un prélèvement tel que celui prévu par l’ordonnance fiscale no 22/2014 est conforme à l’article 13 de la directive « autorisation », dès lors que, ainsi qu’il a été rappelé au point 62 des présentes conclusions, les conditions énoncées par cette disposition sont cumulatives.
81. J’en conclus que, dans l’hypothèse où la Cour considérerait qu’un prélèvement tel que celui prévu par l’ordonnance fiscale no 22/2014, dont le fait générateur est non pas la mise en place, mais l’utilisation des ressources installées sur ou sous des biens publics, relève de l’article 13 de la directive « autorisation », cette disposition devrait être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à un mode de détermination du prélèvement fondé exclusivement sur les recettes brutes obtenues par une
entreprise à l’occasion de la fourniture de services de téléphonie fixe et d’accès à Internet dans la municipalité concernée.
IV. Conclusion
82. Compte tenu des développements qui précèdent, je propose à la Cour d’apporter aux questions préjudicielles déférées par le Tribunal Supremo (Cour suprême, Espagne) les réponses suivantes :
1) Les services de téléphonie fixe et d’accès à Internet doivent être considérés comme des services de communications électroniques au sens de l’article 2, sous c), de la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive « cadre »), et, en tant que tels, comme des services de communications électroniques aux fins de la directive 2002/20/CE du Parlement européen
et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (directive « autorisation »), y compris de ses articles 12 et 13.
2) Les articles 12 et 13 de la directive 2002/20 doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à l’imposition d’un prélèvement, tel que celui en cause au principal, dont le fait générateur est constitué par l’utilisation exclusive ou l’exploitation spéciale du sous-sol et de la surface du domaine public, ainsi que de l’espace surplombant celui-ci, par des infrastructures permettant la fourniture de services de téléphonie fixe et d’accès à Internet.
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( 1 ) Langue originale: l’anglais.
( 2 ) Directive du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à l’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (directive « autorisation ») (JO 2002, L 108, p. 21).
( 3 ) Ordenanza fiscal no 22/2014 del Ayuntamiento de Pamplona, reguladora de la tasa por aprovechamientos especiales del suelo, vuelo y subsuelo del dominio público local por las empresas explotadoras de servicios de suministros (ordonnance fiscale no 22/2014 de la municipalité de Pampelune, régissant la taxe pour l’exploitation spéciale du sous-sol et de la surface du domaine public municipal, ainsi que de l’espace surplombant celui-ci, par des entreprises fournissant des services
d’approvisionnement) (ci-après l’« ordonnance fiscale no 22/2014 »).
( 4 ) Plus précisément, le gouvernement espagnol soutient que la directive « autorisation »« semble faire référence » à tous les réseaux et services de communications électroniques, aussi bien fixes que mobiles.
( 5 ) Directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive « cadre ») (JO 2002, L 108, p. 33).
( 6 ) Je précise que rien n’indique que l’une des deux exceptions prévues à l’article 2, sous c), de la directive « cadre », à savoir les services consistant à fournir des contenus et les services de la société de l’information qui ne consistent pas entièrement ou principalement en la transmission de signaux sur des réseaux de communications électroniques, s’applique en l’espèce (voir arrêt du 13 juin 2019, Google, C‑193/18, EU:C:2019:498, point 29).
( 7 ) Règlement du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 établissant des mesures relatives à l’accès à un internet ouvert et modifiant la directive 2002/22/CE concernant le service universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux et services de communications électroniques et le règlement (UE) no 531/2012 concernant l’itinérance sur les réseaux publics de communications mobiles à l’intérieur de l’Union (JO 2015, L 310, p. 1).
( 8 ) Mise en italique par mes soins.
( 9 ) Il convient de faire référence à l’article 2, premier alinéa, du règlement 2015/2120, aux termes duquel « [a]ux fins du présent règlement, les définitions figurant à l’article 2 de la directive 2002/21/CE s’appliquent ».
( 10 ) Directive du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 établissant le code des communications électroniques européen (refonte) (JO 2018, L 321, p. 36). Voir article 2, point 4, sous a), de cette directive. Celle-ci est entrée en vigueur le 20 décembre 2018 et doit être transposée avant le 21 décembre 2020 et n’est donc pas applicable dans l’affaire au principal (voir ses articles 124 et 126).
( 11 ) Lors de l’audience, la municipalité de Pampelune a souligné que le prélèvement prévu par l’ordonnance fiscale no 22/2014 se distingue de la redevance examinée dans l’arrêt Vodafone España et France Telecom España, puisque cette dernière était uniquement prélevée auprès des prestataires de services de téléphonie mobile. La municipalité de Pampelune a précisé que la redevance en cause dans cet arrêt était perçue par certaines municipalités à titre exceptionnel comparée au prélèvement perçu, à
hauteur de 1,5 % des recettes brutes, sur tous les fournisseurs de services d’intérêt général en contrepartie de l’occupation du domaine public et que cette redevance était calculée sur la base d’une formule dont les facteurs comprenaient la consommation téléphonique moyenne estimée par unité urbaine, la part de l’utilisation de la téléphonie mobile, le nombre de lignes téléphoniques fixes installées dans la municipalité, le nombre d’habitants de la municipalité et la consommation téléphonique et de
services moyenne estimée par téléphone mobile (voir, à cet égard, conclusions de l’avocate générale Sharpston dans les affaires jointes Vodafone España et France Telecom España, C‑55/11, C‑57/11 et C‑58/11, EU:C:2012:162, points 29 et 30).
( 12 ) Arrêt Albacom, points 28 et 42.
( 13 ) Directive du Parlement européen et du Conseil du 10 avril 1997 relative à un cadre commun pour les autorisations générales et les licences individuelles dans le secteur des services de télécommunications (JO 1997, L 117, p. 15). La directive 97/13 a été abrogée par la directive « cadre ». Les articles 6 et 11 de la directive 97/13 correspondent aux articles 12 et 13 de la directive « autorisation ».
( 14 ) Arrêt Albacom, points 37, 40 et 41.
( 15 ) Conclusions de l’avocat général Léger dans les affaires jointes Mobistar et Belgacom Mobile (C‑544/03 et C‑545/03, EU:C:2005:203, point 27).
( 16 ) Arrêt Vodafone España et France Telecom España (points 34 et 35).
( 17 ) Arrêts du 27 juin 2013, Commission/France (C‑485/11, non publié, EU:C:2013:427, points 34 et 39) ; du 27 juin 2013, Vodafone Malta et Mobisle Communications (C‑71/12, EU:C:2013:431, points 28 et 29) ; du 4 septembre 2014, Belgacom et Mobistar (C‑256/13 et C‑264/13, EU:C:2014:2149, points 37 et 38) ; du 6 octobre 2015, Base Company (C‑346/13, EU:C:2015:649, points 22 à 24), et du 17 décembre 2015, Proximus (C‑517/13, EU:C:2015:820, points 35 et 36).
( 18 ) Conclusions de l’avocat général Wahl dans l’affaire Base Company (C‑346/13, EU:C:2015:446, point 32). Il en va de même de l’article 12 de la directive « autorisation » (ainsi que le relève l’avocat général Wahl au point 34 de ses conclusions).
( 19 ) Arrêts du 18 juillet 2006, Nuova società di telecomunicazioni (C‑339/04, EU:C:2006:490, point 35) ; du 10 mars 2011, Telefónica Móviles España (C‑85/10, EU:C:2011:141, point 21) ; du 12 juillet 2012, Vodafone España et France Telecom España (C‑55/11, C‑57/11 et C‑58/11, EU:C:2012:446, point 28) ; du 21 mars 2013, Belgacom e.a. (C‑375/11, EU:C:2013:185, point 40) ; du 4 septembre 2014, Belgacom et Mobistar (C‑256/13 et C‑264/13, EU:C:2014:2149, point 30) ; du 6 octobre 2015, Base Company
(C‑346/13, EU:C:2015:649, point 16) ; du 17 décembre 2015, Proximus (C‑454/13, EU:C:2015:819, point 20), et du 30 janvier 2018, X et Visser (C‑360/15 et C‑31/16, EU:C:2018:44, point 79).
( 20 ) Le champ d’application de la directive « autorisation » étant défini à son article 1er, paragraphe 2, comme couvrant les « autorisations portant sur la fourniture de réseaux et de services de communications électroniques ».
( 21 ) Voir, en ce sens, conclusions de l’avocat général Wahl dans l’affaire Base Company (C‑346/13, EU:C:2015:446, points 31 à 37). Voir également conclusions de l’avocate générale Sharpston dans les affaires jointes Vodafone España et France Telecom España (C‑55/11, C‑57/11 et C‑58/11, EU:C:2012:162, point 67), selon lesquelles « une taxe ou une redevance relève du champ d’application de la directive “autorisation” si sa perception est liée à l’accès au marché pour des réseaux et des services de
communications électroniques ou à des ressources telles que les numéros, les radiofréquences et les “droits de passage”. Si tel est le cas, les États membres ne peuvent imposer des redevances ou taxes qu’aux fins décrites aux articles 12 et 13 et sous réserve des conditions qui y sont énoncées. Ils ne peuvent pas imposer d’autres redevances ou taxes. [...] Par conséquent, [...] je ne considère pas qu’un État membre soit libre de percevoir toute taxe qui ne relèverait pas des articles 12 ou 13 de la
directive “autorisation” ».
( 22 ) Arrêt Base Company (points 5 à 9 et 22).
( 23 ) Arrêt Proximus (points 11 à 14 et 33).
( 24 ) Voir, en ce sens, Pilczer, J.-S., « Les redevances sur les opérateurs de communications électroniques : peut-on se faire une idée claire et précise de la portée de l’article 13 de la directive “autorisation” ? », Bulletin fiscal 2015, numéro 5, p. 268 à 275.
( 25 ) Ordonnance France Telecom España (point 27).
( 26 ) Voir, point 34 de l’arrêt Vodafone España et France Telecom España et point 28 de l’ordonnance France Telecom España.
( 27 ) Arrêts Base Company (point 18) et Proximus (point 30).
( 28 ) Arrêts Base Company (point 24) et Proximus (point 36).
( 29 ) Voir conclusions de l’avocat général Wahl dans l’affaire Base Company (C‑346/13, EU:C:2015:446, point 37).
( 30 ) Arrêt du 30 janvier 2018, X et Visser (C‑360/15 et C‑31/16, EU:C:2018:44, point 64).
( 31 ) Arrêt du 4 septembre 2014, Belgacom et Mobistar (C‑256/13 et C‑264/13, EU:C:2014:2149, point 37) ; arrêts Base Company (point 22), et Proximus (point 35), et arrêt du 30 janvier 2018, X et Visser (C‑360/15 et C‑31/16, EU:C:2018:44, point 71). Voir également les conclusions de l’avocat général Wahl dans l’affaire Base Company (C‑346/13, EU:C:2015:446, point 54), selon lesquelles les redevances « dont le fait générateur réside dans l’octroi des droits d’utilisation des radiofréquences ou des
numéros ainsi que des droits de mettre en place des ressources prises au sens large » relèvent du champ d’application de l’article 13 de la directive « autorisation ».
( 32 ) Arrêt Vodafone España et France Telecom España (point 32) et conclusions de l’avocate générale Sharpston dans les affaires jointes Vodafone España et France Telecom España (C‑55/11, C‑57/11 et C‑58/11, EU:C:2012:162, point 52). Voir également arrêt du 4 septembre 2014, Belgacom et Mobistar (C‑256/13 et C‑264/13, EU:C:2014:2149, point 33), et arrêts Base Company (point 21) et Proximus (point 34), ainsi que arrêt du 30 janvier 2018, X et Visser (C‑360/15 et C‑31/16, EU:C:2018:44, point 68).
( 33 ) Mise en italique par mes soins.
( 34 ) Voir point 14 des présentes conclusions.
( 35 ) Je n’examinerai pas si l’article 12 de la directive « autorisation » s’oppose à un tel mode de détermination de la redevance, dès lors qu’il ne fait pas de doute que cette redevance n’a pas vocation à couvrir les coûts administratifs liés à la gestion, au contrôle et à la mise en œuvre du régime d’autorisation générale (voir points 44 et 45 des présentes conclusions).
( 36 ) Arrêt du 21 mars 2013, Belgacom e.a. (C‑375/11, EU:C:2013:185, point 49).
( 37 ) Conclusions de l’avocat général Wahl dans l’affaire Base Company (C‑346/13, EU:C:2015:446, point 77).
( 38 ) Voir arrêt du 21 juillet 2011, Telefónica de España (C‑284/10, EU:C:2011:513, point 32).
( 39 ) Arrêts du 10 mars 2011, Telefónica Móviles España (C‑85/10, EU:C:2011:141, point 28), et du 21 mars 2013, Belgacom e.a. (C‑375/11, EU:C:2013:185, point 51).
( 40 ) Conclusions de l’avocate générale Sharpston dans les affaires jointes Vodafone España et France Telecom España (C‑55/11, C‑57/11 et C‑58/11, EU:C:2012:162, point 76).
( 41 ) Conclusions de l’avocate générale Sharpston dans les affaires jointes Vodafone España et France Telecom España (C‑55/11, C‑57/11 et C‑58/11, EU:C:2012:162, point 79).
( 42 ) Voir, à cet égard, l’annulation, par le Tribunal Superior de Justicia de Navarra (Cour supérieure de justice de Navarre), du terme « mobile » figurant à l’article 5, point 1, second alinéa, seconde phrase, de l’ordonnance fiscale no 22/2014, mentionnée au point 14 des présentes conclusions.
( 43 ) Conclusions de l’avocate générale Sharpston dans les affaires jointes Vodafone España et France Telecom España (C‑55/11, C‑57/11 et C‑58/11, EU:C:2012:162, points 88 et 89).
( 44 ) Voir point 62 des présentes conclusions.
( 45 ) Arrêt du 10 mars 2011, Telefónica Móviles España (C‑85/10, EU:C:2011:141, point 30). Voir également arrêt du 20 octobre 2005, ISIS Multimedia Net et Firma O2 (C‑327/03 et C‑328/03, EU:C:2005:622, point 39).
( 46 ) Voir conclusions de l’avocate générale Sharpston dans les affaires jointes Vodafone España et France Telecom España (C‑55/11, C‑57/11 et C‑58/11, EU:C:2012:162, point 63).
