CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. PRIIT PIKAMÄE
présentées le 9 juillet 2020 ( 1 )
Affaire C‑342/19 P
Fabio De Masi,
Yanis Varoufakis
contre
Banque centrale européenne (BCE)
« Pourvoi – Accès aux documents de la Banque centrale européenne (BCE) – Document lié à l’activité principale de la BCE – Décision 2004/258/CE – Article 4, paragraphes 2 et 3 – Champ d’application – Refus d’accorder l’accès à un document destiné à l’utilisation interne – Rattachement du document à une procédure décisionnelle en cours ou clôturée »
I. Introduction
1. Par leur pourvoi, M. Fabio De Masi et M. Yanis Varoufakis demandent l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 12 mars 2019, De Masi et Varoufakis/BCE ( 2 ), par lequel celui‑ci a rejeté le recours en annulation dirigé contre la décision de la Banque centrale européenne (BCE) du 16 octobre 2017 leur refusant l’accès à un document du 23 avril 2015 intitulé « Réponses à des questions concernant l’interprétation de l’article 14.4 du protocole sur les statuts du SEBC et de la BCE ».
2. Le contentieux de l’accès aux documents détenus par la BCE n’a donné lieu qu’à très peu d’arrêts de la Cour, à la différence de celui occasionné par l’application du règlement no 1049/2001 ( 3 ), et la présente affaire donne ainsi à la Cour l’occasion de préciser sa jurisprudence dans ce domaine spécifique.
3. Conformément à la demande de la Cour, les présentes conclusions seront ciblées sur le troisième moyen du pourvoi concernant plus particulièrement l’articulation des exceptions au droit d’accès prévues dans la décision 2004/258/CE ( 4 ) et la portée de celle relative aux documents destinés à l’utilisation interne au sens de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, de celle‑ci.
II. Le cadre juridique
A. Le droit primaire
4. L’article 15 TFUE dispose :
« 1. Afin de promouvoir une bonne gouvernance, et d’assurer la participation de la société civile, les institutions, organes et organismes de l’Union œuvrent dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture.
2. Le Parlement européen siège en public, ainsi que le Conseil lorsqu’il délibère et vote sur un projet d’acte législatif.
3. Tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre a un droit d’accès aux documents des institutions, organes et organismes de l’Union, quel que soit leur support, sous réserve des principes et des conditions qui seront fixés conformément au présent paragraphe.
Les principes généraux et les limites qui, pour des raisons d’intérêt public ou privé, régissent l’exercice de ce droit d’accès aux documents sont fixés par voie de règlements par le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire.
Chaque institution, organe ou organisme assure la transparence de ses travaux et élabore dans son règlement intérieur des dispositions particulières concernant l’accès à ses documents, en conformité avec les règlements visés au deuxième alinéa.
La Cour de justice de l’Union européenne, la Banque centrale européenne et la Banque européenne d’investissement ne sont soumises au présent paragraphe que lorsqu’elles exercent des fonctions administratives.
Le Parlement européen et le Conseil assurent la publicité des documents relatifs aux procédures législatives dans les conditions prévues par les règlements visés au deuxième alinéa. »
B. La décision 2004/258
5. Les considérants 1 à 3 de la décision 2004/258 sont ainsi rédigés :
« (1) Le traité sur l’Union européenne consacre la notion de transparence dans son article 1er, deuxième alinéa, selon lequel le traité marque une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture et le plus près possible des citoyens. La transparence accroît la légitimité, l’efficacité et la responsabilité de l’administration, renforçant ainsi
les principes de la démocratie.
(2) Dans la déclaration commune concernant le règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, le Parlement européen, le Conseil et la Commission demandent aux autres institutions et organes de l’Union d’adopter des règles internes concernant l’accès du public aux documents qui tiennent compte des principes et limites définis par le règlement. Le régime déterminant
l’accès du public aux documents de la BCE, qui est énoncé dans la décision du 3 novembre 1998 concernant l’accès du public aux documents et aux archives de la Banque centrale européenne, devrait être révisé en conséquence.
(3) Un accès plus large aux documents de la BCE devrait être autorisé, tout en veillant à protéger l’indépendance de la BCE et des banques centrales nationales (BCN), prévue à l’article 108 [TFUE] et à l’article 7 [du protocole sur les statuts du Système européen de banques centrales et de la BCE], ainsi que la confidentialité de certaines questions touchant à l’accomplissement des missions de la BCE. Afin de préserver l’efficacité de son processus décisionnel, y compris ses consultations et
préparations internes, les réunions des organes de décision de la BCE sont confidentielles, sauf si l’organe concerné décide de rendre public le résultat de ses délibérations. »
6. L’article 2 de cette décision énonce :
« 1. Tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre a un droit d’accès aux documents de la BCE, sous réserve des conditions et des limites définies par la présente décision.
2. La BCE peut, sous réserve des mêmes conditions et limites, autoriser l’accès aux documents de la BCE à toute personne physique ou morale ne résidant pas ou n’ayant pas son siège dans un État membre.
[...] »
7. L’article 4 de la décision 2004/258 dispose :
« [...]
2. La BCE refuse l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection :
[...]
– des procédure juridictionnelles et des avis juridiques,
[...]
à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.
3. L’accès à un document rédigé ou reçu par la BCE destiné à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de la BCE, ou destiné à des échanges de vues entre la BCE et les BCN, les [autorités compétentes nationales (ACN)] ou les [autorités désignées nationales (ADN)], est refusé même après que la décision a été prise, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document susvisé.
L’accès aux documents exprimant des échanges de vues entre la BCE et d’autres autorités et organes concernés est refusé, même après que la décision a été prise, dès lors que la divulgation du document en question compromettrait gravement l’efficacité de la BCE dans l’accomplissement de ses missions, à moins que l’existence d’un intérêt public supérieur ne le justifie.
[...]
5. Si une partie seulement du document demandé est concernée par une ou plusieurs des exceptions susvisées, les autres parties du document sont divulguées.
[...] »
III. Les antécédents du litige
8. Les antécédents du litige ont été exposés par le Tribunal aux points 1 à 6 de l’arrêt attaqué et peuvent, pour les besoins de la présente procédure, être résumés de la façon suivante.
9. Ayant été informés par la BCE de l’existence d’un avis juridique externe du 23 avril 2015 intitulé « Réponses à des questions concernant l’interprétation de l’article 14.4 du protocole sur les statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne » (ci-après le « document litigieux »), MM. De Masi et Varoufakis (ci‑après les « requérants ») ont demandé à la BCE, par lettre du 7 juillet 2017, l’accès à ce document.
10. Par lettre du 3 août 2017, la BCE a refusé l’accès audit document sur le fondement, d’une part, de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, de la décision 2004/258, relative à la protection des avis juridiques, et, d’autre part, de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, de cette décision, relative à la protection des documents destinés à l’utilisation interne.
11. Par lettre du 30 août 2017, les requérants ont présenté une demande confirmative d’accès au document litigieux, au titre de l’article 7, paragraphe 2, de ladite décision.
12. Par décision du 16 octobre 2017, la BCE a confirmé le refus d’accès au document litigieux en se fondant sur les mêmes exceptions que celles invoquées dans la décision du 3 août 2017.
IV. La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
13. Par requête déposée au greffe du Tribunal le 8 décembre 2017, les requérants ont introduit un recours tendant à l’annulation de la décision du 16 octobre 2017.
14. À l’appui de ce recours, les requérants ont invoqué, en substance, deux moyens tirés, respectivement, de la violation de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, de la décision 2004/258 et de la violation de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, de cette décision.
15. La BCE a conclu au rejet du recours.
16. Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal a rejeté le recours des requérants comme étant non fondé. Au terme de l’examen de leur second moyen, il a jugé, au point 74 de l’arrêt attaqué, que la BCE avait pu, à bon droit, fonder son refus d’accorder l’accès au document litigieux sur l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, de la décision 2004/258. Il a ainsi considéré qu’il n’était pas nécessaire d’examiner le premier moyen concernant l’exception au droit d’accès prévue à
l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, de cette décision.
17. Pour ce faire, le Tribunal a exclu le fait qu’une démonstration d’une atteinte grave au processus décisionnel était exigée au titre de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, de ladite décision, et a, au point 30 de l’arrêt attaqué, indiqué que le refus fondé sur cette disposition supposait uniquement qu’il soit démontré, d’une part, que le document litigieux est destiné à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de la BCE ou des échanges
de vues entre la BCE et les autorités nationales concernées, et, d’autre part, qu’il n’existe pas d’intérêt public supérieur justifiant la divulgation de ce document. Il a ainsi relevé que la BCE avait, à bon droit, considéré que le document litigieux était un document destiné à l’utilisation interne au sens de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, de la même décision, dans la mesure où la BCE a considéré que ce document était destiné à apporter des informations et un soutien aux
délibérations du conseil des gouverneurs dans le cadre des compétences qui lui sont attribuées par l’article 14.4 du protocole no 4 sur les statuts du Système européen de banques centrales et de la BCE (ci‑après le « protocole sur le SEBC et la BCE »).
18. Dans le cadre de l’appréciation des arguments avancés par les requérants, le Tribunal a rejeté, en premier lieu, l’assertion selon laquelle l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, de la décision 2004/258 n’était pas applicable au document litigieux, car celui‑ci était un avis juridique relevant du champ d’application de l’exception relative à la protection des avis juridiques, prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, de cette décision.
19. Il a, en deuxième lieu, rejeté l’argument des requérants selon lequel les conditions d’application de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, de ladite décision n’étaient pas remplies, étant donné que le document litigieux, d’une part, ne serait pas de nature interne et, d’autre part, ne serait pas lié à une procédure concrète.
20. En troisième lieu, le Tribunal a analysé et rejeté le grief tiré d’une violation de l’obligation de motivation.
21. Aux points 62 à 73 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a examiné la seconde branche du second moyen, tirée de l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation du document litigieux, et a conclu à son rejet.
V. Les conclusions des parties
22. Par leur pourvoi, les requérants demandent à la Cour :
– d’annuler l’arrêt attaqué dans son intégralité et d’accueillir les conclusions présentées en première instance, et
– de condamner la défenderesse au pourvoi aux dépens conformément à l’article 184 du règlement de procédure de la Cour, lu en combinaison avec les articles 137 et suivants de ce règlement.
23. La BCE conclut :
– au rejet du pourvoi, et
– à la condamnation des requérants aux dépens.
VI. Analyse juridique
24. À l’appui de leur pourvoi, les requérants invoquent quatre moyens tirés, premièrement, de la violation de l’article 10, paragraphe 3, TUE, de l’article 15, paragraphe 1, et de l’article 298, paragraphe 1, TFUE, ainsi que de l’article 42 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, deuxièmement, de la violation de l’obligation de motivation, troisièmement, de la violation de l’article 4, paragraphes 2 et 3, de la décision 2004/258, quatrièmement, du droit primaire en ce que le
Tribunal a refusé de reconnaître l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation du document litigieux.
25. Les présentes conclusions porteront uniquement sur le troisième moyen, lequel se décompose en deux branches. Ainsi, le Tribunal aurait, d’une part, méconnu les champs d’application respectifs des paragraphes 2 et 3 de l’article 4 de la décision 2004/258 et, d’autre part, commis une erreur de droit en considérant fondé le refus d’accès, en application de l’article 4, paragraphe 3, de cette décision, alors même que le document litigieux n’était pas destiné à une utilisation interne au sens de
cette disposition.
26. Avant d’analyser le moyen susmentionné, il m’apparaît nécessaire de préciser le cadre juridique de cette analyse compte tenu de la référence faite tant par le Tribunal dans l’arrêt attaqué que par les requérants dans leur pourvoi aux solutions adoptées par la Cour dans sa jurisprudence relative au règlement no 1049/2001.
A. Sur le cadre juridique d’analyse
27. Il est constant que les demandes d’accès aux documents détenus par la BCE doivent être présentées uniquement en application de la décision 2004/258, sur le fondement de laquelle la demande des requérants a été rejetée.
28. Il convient de relever que l’adoption de la décision 2004/258 fait suite à la déclaration commune concernant le règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission ( 5 ), par laquelle le Parlement européen, le Conseil et la Commission ont demandé aux autres institutions et organes de l’Union d’adopter des règles internes concernant l’accès du public aux documents qui
tiennent compte des principes et limites définis par ledit règlement.
29. La décision 2004/258 vise, ainsi que l’indique son considérant 3, à autoriser un accès plus large aux documents de la BCE que celui qui existait sous le régime de la décision 1999/284/CE de la Banque centrale européenne, du 3 novembre 1998, concernant l’accès du public aux documents et aux archives de la Banque centrale européenne ( 6 ) (BCE/1998/12), tout en veillant à protéger l’indépendance de la BCE et des BCN, prévue à l’article 108 TFUE et à l’article 7 du protocole sur le SEBC et de la
BCE, ainsi que la confidentialité de certaines questions touchant à l’accomplissement des missions de la BCE ( 7 ).
30. Aux termes de l’article 3, sous a), de la décision 2004/258, le document visé par cette dernière doit s’entendre comme celui établi ou détenu par la BCE « relatif à ses politiques, activités ou décisions », formulation se caractérisant par sa généralité. Ainsi que l’indique explicitement la BCE dans ses écritures, déposées tant devant le Tribunal que devant la Cour, le droit d’accès accordé par cette décision concerne non seulement les documents qui sont en relation avec des tâches
administratives, mais s’étend, de manière générale, à tous les « documents de la BCE ».
31. L’adoption de la décision 2004/258 est donc antérieure à l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le 1er décembre 2009, qui marque une modification du cadre juridique, s’agissant du droit primaire, de l’accès du public aux documents des institutions de l’Union, l’introduction de l’article 15 TFUE, qui a remplacé l’article 255 CE, élargissant le champ d’application du principe de transparence en droit de l’Union. En effet, à la différence de l’article 255 CE, dont le champ d’application était
limité aux documents du Parlement, du Conseil et de la Commission, l’article 15, paragraphe 3, TFUE prévoit désormais un droit d’accès aux documents des institutions, des organes et des organismes de l’Union, y compris la Cour de justice de l’Union européenne, la BCE et la Banque européenne d’investissement, lorsque celles‑ci exercent des fonctions administratives ( 8 ).
32. Selon l’article 15, paragraphe 3, quatrième alinéa, TFUE, la BCE n’est soumise au régime d’accès aux documents des institutions, visé au premier alinéa de la même disposition, que lorsqu’elle exerce des fonctions administratives. Il s’ensuit que les conditions régissant l’accès aux documents détenus par cette institution qui se rapportent à son activité principale ne peuvent pas être établies par des règlements adoptés en vertu de l’article 15, paragraphe 3, deuxième alinéa, TFUE ( 9 ).
33. Il apparaît ainsi que, dans l’hypothèse d’une demande et d’un refus d’accès portant sur un document afférent à l’activité principale de la BCE, les solutions adoptées par la Cour dans sa jurisprudence relative au règlement no 1049/2001 ne peuvent être retenues dans le cadre d’une application par analogie de cette jurisprudence ( 10 ), la BCE n’étant pas liée par ce règlement. Or, tel me semble bien être le cas du document litigieux dont la motivation de la décision portant refus d’accès révèle
qu’il est constitué par un avis juridique évaluant les pouvoirs du conseil des gouverneurs au titre de l’article 14.4 du protocole sur le SEBC et la BCE et examinant l’action que ledit conseil devrait entreprendre lorsque des fonctions hors SEBC exercées par des BCN risquent d’interférer avec les objectifs et les missions du SEBC. Ce document est décrit comme étant destiné à enrichir les réflexions internes des instances décisionnelles et apporter un soutien aux délibérations et consultations
relatives à la question de la fourniture de liquidités d’urgence. Il est donc possible de considérer que le document litigieux est en rapport avec l’exercice de l’activité principale de la BCE, s’agissant particulièrement de sa responsabilité en matière de politique monétaire et de stabilité du système financier ( 11 ).
B. Sur la méconnaissance du champ d’application de l’article 4, paragraphes 2 et 3, de la décision 2004/258
34. Il convient de rappeler que le refus d’accès incriminé est fondé, d’une part, sur l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, de la décision 2004/258 relative à la protection des avis juridiques et, d’autre part, sur l’exception définie à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, de la même décision, concernant la protection des documents destinés à l’utilisation interne. Le Tribunal n’a examiné, dans l’arrêt attaqué, qu’un seul des deux moyens d’annulation dont il était
saisi, à savoir celui de la violation de la seconde disposition précitée, et ayant considéré que la BCE pouvait, à bon droit, fonder son refus d’accorder l’accès au document litigieux sur l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, de la décision 2004/258, il a estimé qu’il n’était pas nécessaire d’examiner le premier moyen tiré de la méconnaissance de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, de ladite décision ( 12 ).
35. Préalablement à cette conclusion, le Tribunal a indiqué, en faisant référence à deux arrêts de la Cour interprétant les dispositions du règlement no 1049/2001, que la BCE pouvait prendre en compte plusieurs motifs de refus visés à l’article 4 de la décision 2004/258 dans le cadre de son appréciation d’une demande d’accès et a précisé que les exceptions ayant motivé le refus d’accès au document litigieux « constitu[ai]ent chacune des motifs de refus autonomes », l’exception relative à la
protection des avis juridiques n’étant pas une lex specialis par rapport à celle concernant la protection des documents destinés à l’utilisation interne ( 13 ).
36. Les requérants soutiennent, en premier lieu, que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant que l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, de la décision 2004/258 relatif à la protection des prises de position juridique ne constitue pas une disposition spéciale (lex specialis) par rapport à l’article 4, paragraphe 3, de cette décision. La première de ces dispositions aurait un effet de blocage conduisant à l’inapplicabilité de la seconde. À l’appui de ce moyen, les requérants se
bornent à affirmer que l’expression « avis destinés à l’utilisation interne », figurant à l’article 4, paragraphe 3, de la décision 2004/258, ne peut concerner que des avis autres que juridiques, sous peine de priver de sens l’exception de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, de cette décision consacrée à la protection des avis juridiques.
37. Comme l’indique à juste titre le Tribunal dans l’arrêt attaqué ( 14 ), le droit d’accès aux documents de la BCE, conféré à l’article 2, paragraphe 1, de la décision 2004/258 à tout citoyen de l’Union et à toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre, est soumis à certaines limites fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé. Plus spécifiquement, et en conformité avec son considérant 4, la décision 2004/258 prévoit, à son article 4, un régime
d’exceptions autorisant la BCE à refuser l’accès à un document dans le cas où la divulgation de ce dernier porterait atteinte à l’un des intérêts protégés par les paragraphes 1 et 2 de cet article ou dans le cas où ce document serait destiné à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de la BCE ou à des échanges de vues entre la BCE et les BCN, les ACN ou les ADN, ou exprimerait des échanges de vues entre la BCE et d’autres autorités et
organes concernés.
38. Force est de constater que l’article 4, paragraphes 1 à 3, de la décision 2004/258 correspond formellement à l’énonciation successive de différents motifs de refus d’accès, simplement juxtaposés et sans indication quant à une quelconque articulation entre les dispositions en cause. La présentation de l’article 4, paragraphes 1 à 3, de la décision 2004/258 corrobore la conclusion du Tribunal quant au caractère propre et autonome de chaque motif de refus d’accès pouvant être invoqué seul ou
cumulativement par la BCE. Selon l’économie de l’article 4 de la décision 2004/258, le rejet d’une demande d’accès est justifié lorsque les conditions exigées par une des exceptions prévues à cet article sont réunies. De même, le libellé de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, pas plus que celui de l’article 4, paragraphe 3, de cette décision, ne corrobore en aucune manière l’allégation des requérants quant au caractère de lex specialis de la première disposition par rapport à la seconde.
39. En outre et surtout, l’article 4, paragraphe 5, de la décision 2004/258 évoque la divulgation partielle du document sollicité de la manière suivante : « si une partie seulement du document demandé est concernée par une ou plusieurs des exceptions susvisées, les autres parties du document sont divulguées ». Cette formulation traduit incontestablement la possible application cumulative des différentes exceptions définies aux paragraphes 1 à 3 dudit article à l’égard d’un seul document.
40. Cette possibilité s’explique par la difficulté que peut rencontrer l’institution destinataire d’une demande d’accès quant à la qualification du document requis au regard de sa teneur et des motifs de refus d’accès admis. De par sa nature complexe, un même document pourra relever, a priori, du champ d’application de plusieurs exceptions au droit d’accès ( 15 ) et il me paraît déraisonnable de contraindre cette institution à un choix unique alors même que son analyse sera, très probablement,
contestée et soumise à un contrôle de légalité. Il n’est, ce faisant, aucunement porté atteinte au droit d’accès du public aux documents et à son effet utile, le demandeur d’accès ayant la possibilité de contester dans le cadre d’un recours amiable puis juridictionnel le refus d’accès opposé dont le bien‑fondé est soumis à l’appréciation finale du juge.
41. En l’occurrence, le document litigieux illustre parfaitement cette situation, s’agissant d’une prise de position juridique demandée par la BCE à un tiers aux fins d’une discussion interne dont les requérants critiquent tout à la fois la qualification d’avis destiné à l’utilisation interne et même celle d’avis juridique comme on le verra ci‑après.
42. Au regard de l’allégation des requérants selon laquelle l’interprétation retenue par le Tribunal conduirait à priver d’utilité l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, de la décision 2004/258, il y a lieu de souligner l’absence de caractère systématique des situations de chevauchement des motifs de refus d’accès, la protection d’un avis juridique pouvant relever, dans une situation déterminée, du champ d’application de la seule exception prévue à cette disposition. En outre, dans l’hypothèse
où l’exception tirée de la protection des documents destinés à l’utilisation interne aurait été considérée comme infondée par le Tribunal, ce dernier aurait dû examiner la validité du refus d’accès au regard du motif lié à la protection des avis juridiques prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, de la décision 2004/258.
43. Il me semble enfin utile de souligner la solution retenue par la Cour dans l’arrêt du 19 décembre 2019, BCE/Espírito Santo Financial (Portugal) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117). Dans cette affaire, le Tribunal avait invalidé la décision de la BCE portant refus d’accès intégral à des procès-verbaux actant des décisions du conseil des gouverneurs concernant la fourniture de liquidités d’urgence à un établissement bancaire portugais, s’agissant particulièrement de l’information relative au montant du
crédit concerné. Après avoir constaté l’erreur de droit commise par le Tribunal quant à l’appréciation de l’obligation de motivation et annulé subséquemment l’arrêt attaqué, la Cour a statué elle‑même définitivement sur le litige en examinant le moyen de forme précité ainsi qu’un seul des moyens de fond invoqué par la requérante, en l’occurrence celui tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 1, sous a), de la décision 2004/258 concernant la confidentialité des délibérations des organes de
décision de la BCE. La Cour a rejeté ces deux moyens, estimant que la décision portant refus d’accès était motivée à suffisance de droit et valablement fondée sur la disposition susmentionnée. Elle n’a donc pas pris en compte et apprécié le deuxième moyen de fond soulevé par la requérante, tenant à la violation de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, de la décision 2004/258, consacrant ainsi la singularité et l’autonomie juridiques de chacun des motifs de refus d’accès prévus dans cette
décision ( 16 ).
44. Les requérants font valoir, en second lieu, que, si le document litigieux correspond certes à une prise de position juridique qui, en tant que telle, entre dans le champ d’application de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, de la décision 2004/258, il ne remplit pas les conditions exigées pour bénéficier d’une protection, en ce sens qu’il s’agit d’une expertise juridique de nature abstraite et scientifique concernant l’interprétation d’un texte ne pouvant être qualifié d’avis juridique au
sens de cette disposition. Le Tribunal ne se serait pas, à tort, prononcé sur cette argumentation des requérants.
45. Force est de constater que ce grief manque en fait, le Tribunal ayant considéré et rejeté l’argumentation des requérants comme intrinsèquement contradictoire ( 17 ), car invoquant et contestant, tout à la fois, la qualification du document litigieux d’avis juridique aux fins de l’application de l’exception visée à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, de la décision 2004/258. En tout état de cause, le Tribunal ayant validé le refus d’accès de la BCE sur le seul fondement de l’article 4,
paragraphe 3, de cette décision, sans se prononcer sur la qualification du document litigieux en tant qu’avis juridique au sens de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, de ladite décision, il n’y a pas lieu de se prononcer sur un argument inopérant des requérants.
C. Sur la violation de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, de la décision 2004/258
46. Dans le cadre de la seconde branche du troisième moyen, les requérants font valoir que la protection prévue à l’article 4, paragraphe 3, de la décision 2004/258 et celle définie à l’article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement no 1049/2001 ont un objet identique, à savoir celui de protéger l’intégrité d’un processus décisionnel interne afférent à une procédure administrative concrète.
47. Or, une expertise externe portant sur une question juridique abstraite, comme celle sollicitée par la BCE et dont l’accès a été refusé, ne constituerait pas un document lié à un processus décisionnel ou à une décision finale. Il s’agirait plutôt d’un document déterminant le cadre extérieur de la liberté décisionnelle de l’institution et qui est donc extérieur au processus décisionnel protégé.
48. De surcroît, les requérants allèguent que la mention « même après que la décision a été prise » figurant à l’article 4, paragraphe 3, de la décision 2004/258 démontre que le document concerné doit être destiné à une utilisation interne dans le cadre d’une procédure administrative concrète, solution confirmée par la jurisprudence de la Cour relative à une disposition structurellement similaire, en l’occurrence l’article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement no 1049/2001, et méconnue par
le Tribunal dans l’arrêt attaqué.
49. La BCE conteste tant la recevabilité que le bien‑fondé de cette seconde branche du troisième moyen.
1. Sur la recevabilité
50. Il convient de rappeler que la Cour n’est pas compétente pour constater les faits ni, en principe, pour examiner les preuves que le Tribunal a retenues à l’appui de ces faits. Dès lors que ces preuves ont été obtenues régulièrement et que les principes généraux du droit et les règles de procédure applicables en matière de charge et d’administration de la preuve ont été respectés, il appartient au seul Tribunal d’apprécier la valeur qu’il convient d’attribuer aux éléments qui lui ont été soumis.
Cette appréciation ne constitue donc pas, sous réserve du cas de la dénaturation de ces éléments, une question de droit soumise au contrôle de la Cour ( 18 ).
51. Sur le fondement de cette jurisprudence constante, la BCE conclut à l’irrecevabilité du grief selon lequel l’avis juridique litigieux ne peut pas constituer un document lié à un processus décisionnel interne, ledit grief visant, en substance, l’appréciation des preuves effectuées par le Tribunal, sans que soit démontrée par les requérants une dénaturation de celles‑ci.
52. Cette argumentation est, selon moi, fondée sur une prémisse erronée, à savoir une mésinterprétation de la teneur du troisième moyen qui ne comporte, en réalité, aucune contestation d’appréciation de fait ou d’éléments de preuve effectuée par le Tribunal.
53. Après s’être référé à la motivation de la décision de la BCE portant refus d’accès et ayant constaté que les motifs de celle‑ci n’étaient pas contredits par l’examen du contenu du document litigieux, le Tribunal a conclu que ce dernier était constitué par une expertise juridique, émanant d’un conseiller externe, relative au pouvoir détenu par le conseil des gouverneurs au titre de l’article 14.4 du protocole sur le SEBC et la BCE, et, n’étant pas lié à une procédure concrète, il n’avait pas
donné lieu à une prise de position de la BCE dans un cas concret de manière définitive ( 19 ).
54. Or, il importe de souligner que cette lecture du document litigieux par le Tribunal n’est pas remise en cause par les requérants dans le cadre du troisième moyen du pourvoi. En revanche, les requérants critiquent explicitement la qualification juridique de cette expertise par le Tribunal du document destiné à l’utilisation interne au sens de l’article 4, paragraphe 3, de la décision 2004/258, tel qu’interprété par ce dernier dans l’arrêt attaqué, ce qui correspond à une appréciation en droit
soumise au contrôle de la Cour.
55. Il y a lieu, dès lors, de rejeter le grief d’irrecevabilité soulevé par la BCE.
2. Sur le fond
56. Les requérants soutiennent que l’article 4, paragraphe 3, de la décision 2004/258 ne pouvait trouver application en l’espèce en faisant valoir, en premier lieu, que, du fait de son origine externe et de sa teneur, soit une expertise portant sur une question juridique abstraite d’interprétation de dispositions spécifiques, le document litigieux ne peut être considéré comme étant lié à un processus décisionnel interne.
57. Cette argumentation fondée uniquement sur la nature intrinsèque du document litigieux ne peut, selon moi, être retenue, car elle méconnaît l’objet même de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, de la décision 2004/258, qui concerne la finalité du document concerné, étant rappelé que ce dernier peut avoir été rédigé ou simplement « reçu » par la BCE.
58. Ni la circonstance que le document litigieux émane d’un conseiller juridique externe, sollicité spécifiquement à cette fin par la BCE, ni le fait qu’il résulte d’une expertise portant sur l’interprétation d’une norme précisant le cadre juridique des compétences de la BCE ne sont a priori incompatibles avec la finalité d’une utilisation interne dudit document. En outre, la problématique juridique abordée dans cette expertise ne saurait à l’évidence être qualifiée, comme le font de manière erronée
les requérants, de « situation juridique externe ».
59. Les requérants allèguent, en second lieu, que le document litigieux ne relève pas du champ d’application de l’exception définie à l’article 4, paragraphe 3, de la décision 2004/258, en l’absence de tout lien avec une procédure décisionnelle concrète, argumentation qui soulève la question de la portée de ladite exception.
60. Conformément à une jurisprudence constante, il y a lieu, pour l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, de tenir compte non seulement des termes de celle‑ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie ( 20 ).
a) Sur l’interprétation de la notion de « document destiné à une utilisation interne »
61. S’agissant du libellé de l’article 4, paragraphe 3, de la décision 2004/258, il convient de relever que, si ce dernier vise des documents destinés à l’utilisation interne dans le cadre de « délibérations », il est également fait référence à la situation de « consultations », voire même de simples « échanges de vues », entre la BCE et d’autres entités, ces deux dernières notions paraissant s’écarter de l’évocation d’un processus décisionnel. Reste que cette disposition doit faire l’objet d’une
interprétation dans sa globalité, laquelle doit donc inclure l’emploi de l’expression « même après que la décision a été prise » qui renvoie à l’évidence à la notion de « processus décisionnel », en cours ou clôturée au moment de l’introduction de la demande d’accès.
62. La question qui se pose est celle de savoir si cette expression se rapporte à l’ensemble des situations envisagées à l’article 4, paragraphe 3, de la décision 2004/258 ou uniquement à celle des « délibérations », ou même seulement aux « échanges de vues » entre la BCE et d’autres entités, autonomisant ainsi complètement le cas de figure lié au document à usage purement interne au sein de la BCE. Or, la première hypothèse susmentionnée est pleinement compatible avec la place de ladite expression
dans le premier alinéa, ce que confirment des versions du texte dans d’autres langues que le français ( 21 ). Elle est également cohérente avec le sens de l’adjectif « préliminaires » accolé à la notion de « consultations », ce dernier renvoyant à ce qui précède ou prépare une autre chose considérée comme plus importante, un événement ou un acte.
63. On peut se demander si la mention « même après que la décision a été prise » peut être comprise comme l’expression d’une simple précision quant à « l’horizon » temporel de la protection recherchée, laquelle ne s’achève pas avec la prise d’une décision selon l’article 4, paragraphe 3, de la décision 2004/258, pour autant qu’il en soit adopté une, cette dernière précision étant sous-entendue. Outre la difficulté de conciliation avec l’emploi de l’article défini « la » dans la mention précitée, la
faiblesse intrinsèque d’un tel raisonnement recourant au sens implicite ne me paraît pas de nature à remettre en cause le résultat de l’analyse exégétique révélant le nécessaire rattachement du document litigieux à un processus décisionnel, ce que conforte l’interprétation contextuelle et téléologique.
64. En ce qui concerne l’interprétation contextuelle, il convient d’observer que l’article 4, paragraphe 3, de la décision 2004/258 comporte deux alinéas, le second ayant pour objet la production des documents « exprimant des échanges de vues entre la BCE et d’autres autorités et organes concernés [...] même après que la décision a été prise, dès lors que la divulgation du document en question compromettrait gravement l’efficacité de la BCE dans l’accomplissement de ses missions ».
65. Le second alinéa de l’article 4, paragraphe 3, de la décision 2004/258 a été ajouté par la décision 2015/529, modifiant le premier texte, dont le considérant 8 précise que la BCE est tenue de collaborer avec les autorités et organes nationaux, les institutions, organes, bureaux et agences de l’Union, les organisations internationales, autorités de surveillance et administration de pays tiers concernés, et ce en application de l’article 127, paragraphes 1 et 5, TFUE et du règlement (UE)
no 1024/2013 du Conseil, du 15 octobre 2013, confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit ( 22 ). Il est ensuite indiqué que « [p]our que la BCE coopère efficacement, il est essentiel de créer et de préserver un espace de réflexion destiné aux échanges de vues et d’informations libres et constructifs entre les autorités, institutions et autres organes mentionnées plus haut.
Partant, la BCE devrait être autorisée à protéger les documents échangés dans le cadre de sa coopération avec les banques centrales nationales, les autorités compétentes nationales, les autorités désignées nationales et les autres autorités et organes concernés ».
66. Alors même qu’est envisagée la protection de documents afférents aux seuls « échanges de vues » entre la BCE et certaines entités, autres que celles mentionnées au premier alinéa de l’article 4, paragraphe 3, de la décision 2004/258, force est de constater qu’il a été choisi d’insérer au sein de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, de ladite décision l’expression « même après que la décision a été prise », identique à celle employée au premier alinéa et clairement évocatrice d’un
rattachement à un processus décisionnel. Dans ces circonstances, on peut se demander en quoi les « échanges de vues » entre la BCE et les BCN, les ACN ou les ADN visés au premier alinéa seraient de nature à justifier une lecture différente de celle du rattachement susmentionné et dans quelle mesure cette dernière lecture ne serait pas pertinente pour l’intégralité de ladite disposition ( 23 ) ?
67. S’agissant de l’interprétation téléologique, et ainsi que le Tribunal l’a souligné à juste titre, l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, de la décision 2004/258 a pour finalité, notamment, de protéger un espace de réflexion interne à la BCE permettant un échange de vues confidentielles au sein des organes de décision de l’institution dans le cadre de ses délibérations et consultations préliminaires. Reste cependant à déterminer, pour rester dans la terminologie géométrique, le périmètre
dudit espace.
68. À cet égard, il convient de rappeler les termes du considérant 3 de la décision 2004/258 selon lesquels cette dernière vise à autoriser « un accès plus large aux documents de la BCE », tout en veillant à protéger l’indépendance de la BCE et la confidentialité de certaines questions touchant à l’accomplissement de ses missions. Dans sa seconde partie, ledit considérant apporte un éclairage essentiel aux fins d’une bonne compréhension de la finalité de cet acte en précisant que, « [a]fin de
préserver l’efficacité de son processus décisionnel, y compris ses consultations et préparations internes, les réunions des organes de décision de la BCE sont confidentielles, sauf si l’organe concerné décide de rendre public le résultat de ses délibérations ». Alors même que ledit considérant exprime une modulation du droit d’accès, la formulation employée met en exergue l’objectif poursuivi d’une préservation de l’efficacité du « processus décisionnel » de la BCE et effectue un rattachement
explicite du travail préparatoire en interne audit processus. La protection du processus consultatif et de réflexion préliminaire n’apparaît pas dissociable de celle du processus délibératif et de son étape finale tenant à une prise de décision au fond dans un dossier afférent à un cas concret.
69. C’est à la lumière du considérant 3 de la décision 2004/258 qu’il convient donc d’interpréter l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, de cette même décision relatif à l’exception au droit d’accès aux documents à usage interne de la BCE, lesquels ne visent, selon moi, que les seuls documents établis ou reçus dans le cadre d’un processus décisionnel déterminé, en cours ou clôturé au moment de l’introduction de la demande d’accès.
70. Je relève, au demeurant, que différentes assertions de la BCE contenues dans son mémoire en réponse correspondent pleinement à l’interprétation téléologique susmentionnée. La BCE affirme ainsi que l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, de la décision 2004/258 est basé sur une règle (de présomption) générale selon laquelle le fait de donner accès à des documents destinés à l’utilisation interne fonde le risque d’une « atteinte au processus décisionnel de la BCE » et que, aux fins de la
protection de l’espace de réflexion, ces documents sont, par conséquent, en principe confidentiels. De même, il est indiqué que l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, de la décision 2004/258 protège l’espace de réflexion interne de la BCE dans le contexte de « la préparation de décisions adressées à des tiers » ou que la décision 2004/258 reconnaît qu’en amont « de décisions de la BCE adressées à des tiers » il doit exister un espace de réflexion interne permettant un échange effectif,
informel et surtout confidentiel de vues, d’idées, d’interprétations et de propositions de solutions ( 24 ).
71. L’interprétation proposée n’est pas de nature à priver d’effet utile l’exception concernée et lui confère une portée conforme, à mon sens, à l’équilibre recherché par la décision 2004/258 entre le droit d’accès du public aux documents détenus par la BCE et la prise en compte de la spécificité de cette institution qui, conformément à l’article 130 TFUE, doit pouvoir poursuivre efficacement les objectifs assignés à ses missions, grâce à l’exercice indépendant des pouvoirs spécifiques dont elle
dispose à ces fins en vertu du traité et des statuts du SEBC ( 25 ).
72. Dans le cadre de cette recherche d’équilibre entre transparence et confidentialité, cette dernière considération peut certes présenter un caractère prégnant en ce qui concerne, notamment, le résultat des délibérations du conseil des gouverneurs ainsi que cela résulte de l’arrêt du 19 décembre 2019, BCE/Espírito Santo Financial (Portugal) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117).
73. Dans cet arrêt, la Cour a interprété l’exception visée à l’article 4, paragraphe 1, sous a), de la décision 2004/258 relatif à la confidentialité des délibérations des organes de décision de la BCE à la lumière de l’article 10, paragraphe 4, seconde phrase, du protocole sur la SEBC et la BCE qui prévoit qu’il appartient au conseil des gouverneurs de décider s’il y a lieu de rendre public le résultat de ses délibérations, s’appuyant, à cet égard, sur une jurisprudence constante selon laquelle un
texte de droit dérivé de l’Union doit être interprété, dans la mesure du possible, dans le sens de sa conformité avec les dispositions des traités. La Cour a ainsi considéré que l’article 4, paragraphe 1, sous a), de la décision 2004/258, lu en combinaison avec l’article 10, paragraphe 4, seconde phrase, du protocole sur la SEBC et la BCE, doit être interprété comme protégeant la confidentialité du résultat des délibérations du conseil des gouverneurs, sans qu’il soit nécessaire que le refus
d’accès aux documents qui contiennent ce résultat soit subordonné à la condition que la divulgation de celui‑ci porte atteinte à la protection de l’intérêt public ( 26 ).
74. Dans l’arrêt attaqué ( 27 ), le Tribunal s’est également référé à l’article 10, paragraphe 4, seconde phrase, du protocole sur la SEBC et la BCE ainsi qu’à l’article 14.4 dudit protocole, énonçant la compétence du conseil des gouverneurs pour s’opposer à l’exercice de tâches nationales par les BCN, pour interpréter l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, de la décision 2004/258 et pour affirmer que le document litigieux était bien un document destiné à l’utilisation interne, dans la mesure où
il était « destiné à apporter des informations et un soutien aux délibérations du conseil des gouverneurs » dans le cadre des compétences qui lui sont attribuées à l’article 14.4 du protocole sur le SEBC et la BCE. En mettant en exergue les délibérations du conseil des gouverneurs en tant que finalité du document litigieux, cette lecture par le Tribunal des dispositions concernées ne fait que corroborer, selon moi, l’interprétation de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, de la décision
2004/258 exigeant un rattachement du document concerné à un processus décisionnel, en cours ou clôturé, afférent à un cas concret.
75. Il y a lieu, à présent et dans ce contexte, d’apprécier la qualification du document litigieux en tant que document destiné à l’utilisation interne au sens de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, de la décision 2004/258.
b) Sur la qualification du document litigieux
76. Il convient, à titre liminaire, de rappeler une partie de la motivation de la décision de la BCE portant refus d’accès au document litigieux, ainsi libellée :
« Dans la mesure où l’avis juridique traite de questions générales relatives à l’application et à l’interprétation de l’article 14.4 des statuts du SEBC, il n’examine pas le cas spécifique de la fourniture de liquidités d’urgence (FLU) aux banques grecques, pas plus qu’il n’apprécie la légalité d’autres décisions concrètes prises par le conseil des gouverneurs de la BCE en vertu de l’article 14.4 des statuts du SEBC, y compris des décisions de s’opposer ou non à une proposition d’une BCN
concernant la fourniture de liquidités d’urgence […]
Le directoire tient à préciser que la demande introduite en l’espèce a pour objet l’avis juridique commandé en vue de fournir aux instances décisionnelles de la BCE une meilleure information juridique en vue de leurs discussions et réflexions internes et qu’en tant que tel, cet avis est également protégé par l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, de la décision [2004/258] […]
L’avis juridique était destiné à fournir une expertise juridique permettant de préciser le cadre légal, d’enrichir les réflexions internes des instances décisionnelles et d’apporter un soutien aux délibérations et consultations relatives à la FLU, non seulement en 2015 mais également à de futures occasions. En tant que tel, l’avis juridique est utile pour tout examen actuel ou futur de situations relevant de l’article 14.4 des statuts du SEBC (disposition portant sur les fonctions nationales des
BCN – par exemple la prévision d’une FLU – et sur les règles juridiques et les conditions que la BCE peut imposer aux BCN dans ce contexte) […] ».
77. Au regard de cette motivation et de l’examen du contenu du document litigieux, le Tribunal a considéré que le document litigieux n’était pas lié à une procédure concrète et, par conséquent, ne constituait pas un document à la suite duquel la BCE aurait pris position dans un cas concret de manière définitive, ce qui n’était pas, néanmoins, de nature à exclure ledit document du champ d’application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, de la décision 2004/258, et ce
pour deux raisons ( 28 ).
78. Au terme d’une analyse exégétique comparative de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, de la décision 2004/258 et de l’article 4 paragraphe 3, du règlement no 1049/2001, le Tribunal a, premièrement, souligné que l’application de l’exception prévue à la première disposition citée n’exigeait pas que la BCE démontre que la divulgation du document litigieux porterait gravement atteinte à son processus décisionnel et que, ainsi, le fait que le document litigieux ne soit pas lié à une procédure
concrète ne suffisait pas à exclure l’application de cette exception.
79. Cette appréciation fondée sur une différence de formulation par rapport à une réglementation exclue du cadre juridique applicable au regard de la nature du document litigieux, lié à l’exercice de l’activité principale de la BCE, apparaît dépourvue de pertinence ( 29 ). Force est de constater que le Tribunal n’a pas procédé à une interprétation littérale intrinsèque de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, de la décision 2004/258 et plus particulièrement de l’expression « même après que la
décision a été prise », pas plus qu’il n’a pris en compte les termes du considérant 3 de cet acte. La constatation que l’exception au droit d’accès prévue à la disposition susmentionnée ne soit pas conditionnée par la preuve d’une quelconque incidence défavorable de la divulgation du document concerné ne répond pas à la question de savoir si ce dernier relève bien de la définition d’un document destiné à l’utilisation interne, s’agissant de son lien avec une procédure décisionnelle, et tombe
ainsi dans le champ d’application de ladite exception.
80. Le Tribunal a considéré, deuxièmement, que le document litigieux était destiné à apporter, de manière générale, un soutien aux délibérations que le conseil des gouverneurs serait censé prendre au titre de l’article 14.4 du protocole sur le SEBC et la BCE, pendant l’année 2015 et postérieurement, et qu’il s’agissait, partant, d’un « document préparatoire, en vue de l’adoption d’éventuelles décisions des organes de la BCE ».
81. Il résulte de cette motivation que l’utilisation en interne du document en cause peut se concevoir dans une perspective, plus ou moins lointaine, de l’adoption d’un acte dans le cadre d’une procédure afférente à une situation déterminée. La simple possibilité d’un rattachement du document à une procédure administrative future et hypothétique est donc suffisante, selon le Tribunal, pour qualifier ledit document de « préparatoire » et de le faire entrer dans le champ d’application de l’exception
au droit d’accès prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, de la décision 2004/258.
82. Il me semble que cette appréciation relève d’une interprétation par trop extensive du terme « préparatoire » et, par là-même, du champ d’application de cette exception en permettant à la BCE de refuser l’accès à tout document, quel qu’il soit, en considération d’une utilisation potentielle en interne de celui‑ci dans l’avenir. Cette approche a ainsi permis de rendre confidentiel, en l’espèce, un document ayant pour seule vocation d’alimenter une réflexion sur une thématique juridique à caractère
général.
83. Une discussion pourrait certes être menée quant à la portée de la notion de « rattachement » du document à une procédure administrative pendante ou clôturée. Doit-il s’agir d’un document clairement circonscrit par son appartenance à un dossier afférent à une telle procédure ou, dans une acception moins étroite parfaitement concevable, un document simplement lié aux questions traitées dans ce processus, c’est‑à‑dire intéressant lesdites questions, sans même avoir été spécifiquement établi ou reçu
dans le cadre dudit processus ?
84. Reste que cette discussion présuppose l’existence d’un processus délibératif interne conduisant in fine à l’adoption d’une décision individuelle au fond afférente à une situation déterminée. Il importe, à cet égard, de souligner que, au point 28 de son mémoire en défense déposé devant le Tribunal, la BCE a clairement indiqué que les « décisions de la BCE au titre de l’article 14.4 des statuts du SEBC sont toujours des décisions individuelles » concernant ses relations avec les BCN qui octroient
les liquidités d’urgence.
85. Or, alors même que la décision de la BCE portant refus d’accès remonte à la date du 16 octobre 2017, soit plus de deux ans après l’élaboration du document litigieux daté du 23 avril 2015, la motivation de celle‑ci ne fait état d’aucun processus délibératif en cours concernant une situation déterminée ou d’une décision individuelle auxquels ledit document serait directement lié comme se rapportant par sa teneur aux questions y traitées. Ainsi que cela a été rappelé, la décision portant refus
d’accès se borne à évoquer un document destiné à apporter un soutien « aux délibérations et consultations relatives à la FLU, non seulement en 2015 mais également à de futures occasions » et utile pour tout examen « actuel ou futur » de situations relevant de l’article 14.4 des statuts du SEBC, sans autre précision.
86. En conclusion, si l’espace de réflexion interne de la BCE doit indéniablement être protégé, il doit l’être en corrélation avec l’objet qui est le sien, à savoir celui de préparer les décisions à prendre dans le cadre de procédures administratives spécifiques, devant être adressées à des tiers, ce qui est effectivement de nature à garantir l’indépendance de cette institution dans l’accomplissement de ses missions.
87. Il s’ensuit que le Tribunal a commis, selon moi, une erreur de droit en considérant que la BCE pouvait, dans de telles circonstances, refuser l’accès au document litigieux.
88. Si la Cour venait à déclarer, comme je le propose, recevable et fondée la seconde branche du troisième moyen, il y aurait lieu d’accueillir le pourvoi et d’annuler l’arrêt attaqué. L’affaire devrait, selon moi, être renvoyée devant le Tribunal, conformément à l’article 61, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, le litige n’étant pas en état d’être jugé. En effet, le recours en annulation dirigé contre le refus d’accès ayant été rejeté sur le seul constat du
bien‑fondé de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, de la décision 2004/258, il y a lieu de renvoyer l’affaire devant le Tribunal afin que ce dernier se prononce sur le premier moyen d’annulation des requérants tiré de la méconnaissance de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, de ladite décision, relatif à la protection des avis juridiques.
VII. Conclusion
89. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de déclarer recevable et fondée la seconde branche du troisième moyen et, conséquemment, d’accueillir le pourvoi.
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( 1 ) Langue originale : le français.
( 2 ) Arrêt T‑798/17, non publié, ci‑après l’« arrêt attaqué », EU:T:2019:154.
( 3 ) Règlement du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43).
( 4 ) Décision de la Banque centrale européenne du 4 mars 2004 relative à l’accès du public aux documents de la Banque centrale européenne (JO 2004, L 80, p. 42), telle que modifiée par la décision (UE) 2015/529 de la Banque centrale européenne, du 21 janvier 2015 (ci-après la « décision 2004/258 »).
( 5 ) JO 2001, L 73, p. 5.
( 6 ) JO 1999, L 110, p. 30.
( 7 ) La décision 2004/258 a été modifiée par les décisions 2011/342/UE de la BCE, du 9 mai 2011 (BCE/2011/6) (JO 2011, L 158, p. 37) et (UE) 2015/529 de la BCE, du 21 janvier 2015 (BCE/2015/1) (JO 2015, L 84, p. 64). Ce dernier acte a introduit une modification de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, de la décision 2004/258, sur le fondement duquel le refus d’accès incriminé a été adopté, et à l’insertion d’un second alinéa sous ledit paragraphe.
( 8 ) Voir arrêt du 18 juillet 2017, Commission/Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563, points 50 et 51).
( 9 ) Voir, par analogie, arrêt du 18 juillet 2017, Commission/Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563, point 48).
( 10 ) Il en va ainsi, notamment, du principe d’interprétation stricte des exceptions au droit d’accès que la Cour a consacré en considération des termes du considérant 4 et de l’article 1er du règlement no 1049/2001 selon lesquels ce dernier vise à conférer le plus large effet possible au droit d’accès du public aux documents détenus par les institutions concernées (arrêts du 13 juillet 2017, Saint-Gobain Glass Deutschland/Commission, C‑60/15 P, EU:C:2017:540, point 63 et jurisprudence citée).
( 11 ) Je relève que si le Tribunal n’a pas expressément indiqué que le document litigieux est en rapport avec l’activité principale de la BCE, cette qualification ressort à l’évidence des éléments d’appréciation contenus aux points 33, 34 et 36 de l’arrêt attaqué.
( 12 ) Points 4, 18 et 74 de l’arrêt attaqué.
( 13 ) Points 44 et 45 de l’arrêt attaqué.
( 14 ) Points 16 et 17 de l’arrêt attaqué.
( 15 ) Dans l’arrêt du 28 juillet 2011, Office of Communications (C‑71/10, EU:C:2011:525), portant sur la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2003, concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil (JO 2003, L 41, p. 26), la Cour a interprété l’article 4, paragraphe 2, de cette directive, énumérant les dérogations que les États membres peuvent prévoir à la règle générale de la divulgation des
informations au public, comme permettant à l’autorité publique destinataire de la demande d’accès de prendre en compte cumulativement plusieurs motifs de refus visés à cette disposition. À cet égard, la Cour a indiqué, au point 30 de cet arrêt, que le fait que les intérêts servis par le refus de divulguer et ceux servis par la divulgation sont visés séparément dans l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2003/4 ne s’oppose pas au cumul de ces dérogations à la règle générale de divulgation, étant
donné que les intérêts servis par le refus de divulgation peuvent parfois se superposer les uns aux autres dans une même situation ou un même cas de figure.
( 16 ) Il me faut encore observer que l’application cumulative des motifs de refus d’accès est effectivement consacrée par la Cour dans le cadre de son interprétation du règlement no 1049/2001 (voir arrêts de la Cour cités au point 44 de l’arrêt attaqué) qui comporte également un article 4 consacré aux exceptions au droit d’accès et structuré de manière identique à la disposition correspondante de la décision 2004/258. Toutefois, pour les considérations évoquées dans la partie des présentes
conclusions relative au cadre juridique d’analyse, une référence à cette jurisprudence aux fins d’une application par analogie dans la présente affaire n’a pas lieu d’être.
( 17 ) Voir point 47 de l’arrêt attaqué.
( 18 ) Voir arrêt du 26 mai 2005, Tralli/BCE (C‑301/02 P, EU:C:2005:306, point 78).
( 19 ) Voir points 33, 34, 36 et 50 de l’arrêt attaqué.
( 20 ) Voir arrêt du 10 septembre 2014, Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187, point 22 et jurisprudence citée).
( 21 ) À titre d’exemples, les versions en langue anglaise « Access to a document drafted or received by the ECB for internal use as part of deliberations and preliminary consultations within the ECB, or for exchanges of views between the ECB and NCBs, NCAs or NDAs, shall be refused even after the decision has been taken, unless there is an overriding public interest in disclosure », en langue espagnole « El acceso a documentos redactados o recibidos por el BCE para su uso interno en el marco de
deliberaciones y consultas previas en el BCE o para intercambios de opinión entre el BCE y los BCN, las ANC o las AND, se denegará incluso después de adoptada la decisión de que se trate, salvo que la divulgación de los documentos represente un interés público superior », en langue italienne « L’accesso a un documento elaborato o ricevuto dalla BCE per uso interno, come parte di deliberazioni e consultazioni preliminari in seno alla BCE stessa, o per scambi di opinioni tra la BCE e le BCN, le ANC o
le AND, viene rifiutato anche una volta adottata la decisione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione » et en langue estonienne « Juurdepääsust EKP koostatud või saadud sisekasutuses olevale dokumendile, mis on osa EKP-sisestest arutlustest või eelkonsultatsioonidest ning EKP seisukohtade vahetusest RKP-dega, riiklike pädevate asutustega või riiklike määratud asutustega, tuleb keelduda ka pärast otsuse vastuvõtmist, kui puudub ülekaalukas avalik huvi avalikustamiseks ».
( 22 ) JO 2013, L 287, p. 63.
( 23 ) Je relève, au demeurant, que la différence entre les deux situations évoquées à l’article 4, paragraphe 3, de la décision 2004/258 s’exprime par le fait que la confidentialité des documents mentionnés au second alinéa est conditionnée par la preuve d’une répercussion négative de la divulgation desdits documents en ce qui concerne l’efficacité de la BCE dans l’accomplissement de ses missions.
( 24 ) Voir points 48, 59 et 78 du mémoire en réponse de la BCE.
( 25 ) Voir, en ce sens, arrêt du 10 juillet 2003, Commission/BCE (C‑11/00, EU:C:2003:395, point 134).
( 26 ) Voir arrêt du 19 décembre 2019, BCE/Espírito Santo Financial (Portugal) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117, points 40 et 43).
( 27 ) Voir points 38 à 41 de l’arrêt attaqué.
( 28 ) Il importe de souligner que, au point 76 de son mémoire en réponse et après avoir rappelé les éléments d’appréciation retenus par le Tribunal, la BCE a indiqué que les affirmations de ce dernier sont « juridiquement incontestables », exprimant ainsi son adhésion sans réserve à l’analyse effectuée par cette juridiction.
( 29 ) Il en va de même de la référence faite par les requérants à l’arrêt du 13 juillet 2017, Saint-Gobain Glass Deutschland/Commission (C‑60/15 P, EU:C:2017:540) relatif à l’application de l’exception au droit d’accès prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 et concernant la protection du processus décisionnel, dans le contexte particulier d’une demande d’accès à des informations environnementales.
