 CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE
MMEÂ JULIANE KOKOTT
présentées le 26 mars 2020 ( 1 )
Affaires jointes C‑119/19 P et C‑126/19 P
Commission européenne
contre
Francisco Carreras Sequeros e.a.
et
Conseil de l’Union européenne
contre
Francisco Carreras Sequeros e.a.
« Pourvoi – Droit de la fonction publique – Réforme du statut du 1er janvier 2014 – Article 6 de l’annexe X du statut – Nouvelles dispositions relatives à l’octroi des jours de congé applicables aux fonctionnaires de l’Union européenne en service dans un État tiers – Exception d’illégalité – Article 31, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Droit au congé »
I. Introduction
1. L’article 31, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») garantit le droit aux congés payés, sans en régler la portée dans le temps. Comment apprécier alors une nouvelle réglementation qui accorde aux membres du personnel de l’Union européenne significativement moins de congés que ceux dont ils bénéficiaient dans le passé ?
2. Là est la problématique au cœur du présent pourvoi. Il en va, d’une part, de la méthode et de l’étendue du contrôle des droits fondamentaux et, d’autre part, du contrôle juridictionnel de l’appréciation effectuée par le législateur.
II. Le cadre juridique
A. La Charte
3. Aux termes de l’article 31, paragraphe 2, de la Charte relatif aux conditions de travail justes et équitables :
« Tout travailleur a droit à une limitation de la durée maximale du travail et à des périodes de repos journalier et hebdomadaire, ainsi qu’à une période annuelle de congés payés. »
4. D’après les explications relatives à la Charte ( 2 ), l’article 31, paragraphe 2, se fonde « sur la directive 93/104/CE [du Conseil, du 23 novembre 1993] concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail [(JO 1993, L 307, p. 18)], ainsi que sur l’article 2 de la charte sociale européenne et sur le point 8 de la charte communautaire des droits des travailleurs ».
B. La charte sociale européenne
5. La charte sociale européenne a été adoptée en 1961 dans le cadre du Conseil de l’Europe ( 3 ) et est entrée en vigueur en 1965. La version révisée de 1996 ( 4 ) est entrée en vigueur en 1999. Tous les États membres ont ratifié l’une des deux versions ; chacune prévoit à l’article 2 un droit à un congé payé annuel :
« En vue d’assurer l’exercice effectif du droit à des conditions de travail équitables, les Parties s’engagent […] à assurer l’octroi d’un congé payé annuel de quatre semaines au minimum […] »
C. La charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs
6. La charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs ( 5 ) a été adoptée en 1989 par le Conseil européen ( 6 ). Les règles visant à améliorer les conditions de vie et de travail dans le titre I relatif aux droits sociaux fondamentaux contiennent sous le point 8 le droit au congé annuel payé :
« Tout travailleur de la Communauté européenne a droit au repos hebdomadaire et à un congé annuel payé dont les durées doivent être rapprochées dans le progrès, conformément aux pratiques nationales. »
D. Le droit dérivé
1. Â Le statut des fonctionnaires
7. L’article 1er sexies, paragraphe 2, du règlement no 31 relatif au statut des fonctionnaires ( 7 ) (ci‑après le « statut des fonctionnaires ») dispose :
« Les fonctionnaires en activité bénéficient de conditions de travail qui respectent les normes de santé et de sécurité appropriées, au moins équivalentes aux prescriptions minimales applicables en vertu des mesures arrêtées dans ces domaines en application des traités. »
8. Le titre IV, relatif aux conditions de travail des fonctionnaires, contient le chapitre 2 portant sur le congé desdits fonctionnaires. Son article 57, paragraphe 1, prévoit :
« Le fonctionnaire a droit, par année civile, à un congé annuel de 24 jours ouvrables au minimum et de 30 jours ouvrables au maximum, conformément à une réglementation à établir d’un commun accord entre les institutions de l’Union après avis du comité du statut. »
9. L’annexe X du statut des fonctionnaires contient des dispositions spéciales pour les fonctionnaires de l’Union affectés dans un pays tiers. Jusqu’au 31 décembre 2013, chaque fonctionnaire avait droit, par année civile, à un congé annuel de trois jours et demi ouvrables par mois de service.
10. Le règlement (UE, Euratom) no 1023/2013 ( 8 ) a modifié l’article 6 de l’annexe X comme suit :
« Le fonctionnaire a droit, par année civile, à un congé annuel de deux jours ouvrables par mois de service.
Nonobstant le premier alinéa du présent article, les fonctionnaires déjà affectés dans un pays tiers au 1er janvier 2014 ont droit :
– à trois jours ouvrables du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2014 ;
– à deux jours ouvrables et demi du 1er janvier 2015 au 31 décembre 2015. »
11. Il est indiqué dans le considérant 27 du règlement no 1023/2013 :
« Il convient de moderniser les conditions de travail du personnel employé dans des pays tiers et de les rendre meilleures sur le plan du rapport coût-efficacité tout en réalisant des économies. Les droits à congé annuel devraient être adaptés […] »
12. L’article 8 de l’annexe X du statut des fonctionnaires prévoit en particulier :
« L’autorité investie du pouvoir de nomination peut exceptionnellement octroyer au fonctionnaire, par décision spéciale et motivée, un congé de détente en raison de conditions de vie particulièrement éprouvantes au lieu de son affectation. L’autorité investie du pouvoir de nomination détermine, pour chacun de ces lieux, la ou les villes où ce congé peut être pris.
Le fonctionnaire participant à une action de perfectionnement professionnel en vertu de l’article 24 bis du statut et bénéficiant d’un congé de détente conformément au premier alinéa du présent article s’efforce, le cas échéant, de combiner l’action de perfectionnement professionnel et le congé de détente. »
2. Â La directive sur le temps de travail
13. La directive 93/104 ( 9 ) a été abrogée par la directive 2003/88/CEE ( 10 ).
14. Il ressort du considérant 4 de la directive sur le temps de travail que l’amélioration de la santé des travailleurs au travail représente un objectif qui ne saurait être subordonné à des considérations de caractère purement économique.
15. L’article 7, paragraphe 1, de la directive sur le temps de travail prévoit un congé annuel minimum de quatre semaines :
« Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie d’un congé annuel payé d’au moins quatre semaines, conformément aux conditions d’obtention et d’octroi prévues par les législations et/ou pratiques nationales. »
III. Les antécédents du litige
16. Les requérants devant le Tribunal, M. Francisco Carreras Sequeros et les autres parties à la procédure (ci‑après les « requérants »), sont fonctionnaires ou agents contractuels de la Commission. Tous ont été affectés dans des États tiers, et ce dès avant le 1er janvier 2014.
17. Les requérants se sont vu accorder pour l’année 2014, conformément au nouvel article 6, paragraphe 2, premier tiret, de l’annexe X du statut des fonctionnaires, 36 jours de congé annuel au lieu des 42 jours de l’année précédente. Les réclamations des requérants ont été rejetées par l’administration investie du pouvoir de nomination ou par l’autorité habilitée à conclure les contrats d’engagement par des décisions rédigées à chaque fois dans les mêmes termes.
18. Les requérants ont par conséquent introduit auprès du Tribunal de la fonction publique un recours par lequel ils ont demandé à faire constater que le nouvel article 6 de l’annexe X du statut des fonctionnaires est illégal et annuler les décisions réduisant leur congé annuel à compter de l’année 2014.
19. Ce recours a par la suite été transféré au Tribunal. Dans cette procédure, le Tribunal a autorisé le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne à intervenir au soutien de la Commission.
20. Par l’arrêt du 4 décembre 2018, Carreras Sequeros e.a./Commission (T‑518/16, ci-après l’« arrêt attaqué », EU:T:2018:873), le Tribunal a annulé les décisions réduisant les jours de congé annuel accordés aux requérants pour l’année 2014.
21. À cette occasion, le Tribunal s’est appuyé sur le fait que le droit au congé annuel prévu à l’article 31, paragraphe 2, de la Charte sert fondamentalement, de par sa nature, à favoriser l’amélioration des conditions de vie et de travail des travailleurs ( 11 ). La réduction substantielle en trois ans du congé annuel, passant de 42 à  24 jours, ne pourrait pas être considérée comme étant compatible avec le soutien à l’amélioration des conditions de vie et de travail des intéressés ( 12 ). Elle ne
serait pas compensée par d’autres privilèges de ces mêmes personnes ( 13 ) et une justification ne saurait être discernée ( 14 ). Pour autant qu’il est renvoyé à la réalisation d’économies, il aurait déjà été jugé que des considérations tirées de la nécessité de protéger les intérêts financiers de l’Union ne sauraient en tout état de cause être invoquées pour justifier des atteintes au droit au congé annuel payé garanti par l’article 31, paragraphe 2, de la Charte ( 15 ). Il ne semblerait pas
non plus que le législateur se soit efforcé de trouver un équilibre adéquat entre l’objectif de modernisation et les droits des intéressés. Par conséquent, la Commission ne pouvait pas valablement se fonder sur le nouvel article 6 de l’annexe X du statut des fonctionnaires pour adopter les décisions attaquées ( 16 ).
IV. La procédure devant la Cour
22. La Commission (affaire C‑119/19 P) et le Conseil (affaire C‑126/19 P) ont formé contre l’arrêt attaqué des pourvois que la Cour a décidé de joindre. En plus de son propre pourvoi, le Conseil a introduit un pourvoi incident, identique sur le fond, au pourvoi de la Commission.
23. Par ordonnance du 29 juillet 2019, Commission/Carreras Sequeros e.a. et Conseil/ Carreras Sequeros e.a. (C‑119/19 P et C‑126/19 P, non publiée, EU:C:2019:658), le président de la Cour a rejeté une demande en intervention du Service européen pour l’action extérieure (SEAE).
24. La Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour :
– annuler l’arrêt du 4 décembre 2018, Carreras Sequeros e.a./Commission (T‑518/16, EU:T:2018:873) ;
– renvoyer l’affaire au Tribunal afin qu’il statue sur le deuxième, le troisième et le quatrième moyens ;
– réserver les dépens.
25. Le Conseil conclut dans son pourvoi ainsi que dans son pourvoi incident à ce qu’il plaise à la Cour :
– faire droit à son pourvoi ainsi qu’à son pourvoi incident ;
– statuer au fond et rejeter le recours comme étant non fondé ;
– condamner les requérants aux dépens exposés par le Conseil dans le cadre de la présente procédure.
26. Le Parlement conclut à ce qu’il plaise à la Cour :
– faire droit aux pourvois dans les affaires jointes C‑119/19 P et C‑126/19 P.
27. M. Carreras Sequeros e.a. concluent quant à eux à ce qu’il plaise à la Cour :
– rejeter les pourvois de la Commission (C‑119/19 P) et du Conseil (C‑126/19 P) ainsi que le pourvoi incident du Conseil dans l’affaire C‑119/19 P ;
– condamner la Commission et le Conseil aux dépens.
28. Les parties ont participé à la procédure écrite et ont été entendues en leurs plaidoiries lors de l’audience qui s’est tenue le 3 février 2020.
V. Appréciation
29. Sur le plan formel, le recours devant le Tribunal vise certes directement les décisions par lesquelles le nombre de jours de congé des requérants a été établi pour l’année 2014. Ces décisions découlaient cependant nécessairement de la nouvelle réglementation relative aux congés pour les fonctionnaires en service dans les États tiers, à savoir l’article 6 de l’annexe X du statut des fonctionnaires. Les requérants ont donc, conformément à l’article 277 TFUE, invoqué l’exception d’illégalité de
cette nouvelle réglementation au sujet de laquelle les parties s’opposent devant le Tribunal ainsi que dans le présent pourvoi.
30. Nous exposerons tout d’abord que le pourvoi incident du Conseil est irrecevable et examinerons l’argumentation des requérants au pourvoi quant à la compétence du Tribunal. Nous nous pencherons ensuite sur le grief quant au bien‑fondé de l’arrêt attaqué.
A. Sur la recevabilité du pourvoi incident du Conseil
31. L’une des particularités du présent litige réside dans le fait que, d’une part, tant la Commission que le Conseil ont introduit chacun un pourvoi contre l’arrêt attaqué du Tribunal, à savoir les affaires désormais jointes C‑119/19 P et C‑126/19 P, et que, d’autre part, le Conseil a introduit un pourvoi incident au pourvoi de la Commission dans l’affaire C‑119/19 P, par lequel il attaque, sur le fondement des mêmes moyens, d’ailleurs rédigés dans les mêmes termes, le même arrêt qu’il avait déjÃ
attaqué par son propre pourvoi dans l’affaire C‑126/19 P.
32. Il n’est certes pas exclu que l’on puisse attaquer un arrêt parallèlement par un pourvoi et un pourvoi incident ( 17 ). Néanmoins, dans la mesure où un recours supplémentaire, introduit postérieurement, concernant les mêmes parties et visant, sur le fondement des mêmes moyens, à l’annulation du même acte juridique est irrecevable pour cause de litispendance ( 18 ), une partie ne peut introduire qu’un seul pourvoi visant par des moyens identiques un même arrêt de la Cour ( 19 ).
33. Partant, il convient de rejeter le pourvoi incident comme étant irrecevable.
B. Sur la recevabilité du recours devant le Tribunal (premier moyen du Conseil)
34. Par son premier moyen, le Conseil soulève le grief que le Tribunal aurait commis des erreurs de droit dans la détermination de sa compétence. Il critique, d’une part, le fait que le Tribunal aurait prononcé une injonction et, d’autre part, la portée que le Tribunal aurait reconnue à l’exception d’illégalité.
1.  Sur la prétendue injonction du Tribunal
35. Par la première partie de son premier moyen, le Conseil, soutenu par le Parlement et la Commission, critique le fait que le Tribunal aurait qualifié la décision litigieuse de réduction du nombre de jours de congé annuel des requérants. Les jours de congé n’auraient pas été réduits, mais au contraire déterminés conformément à la réglementation applicable. En employant cette qualification, le Tribunal aurait implicitement adressé à la Commission une injonction d’accorder un certain nombre de jours
de congé aux requérants. Une telle injonction ne relèverait cependant pas des compétences du Tribunal.
36. Comme le Conseil le reconnaît cependant lui‑même, les décisions litigieuses, à savoir la détermination des jours de congé des requérants pour l’année 2014, ne font pas de doute. De plus, indépendamment de la qualification des décisions annulées, l’effet de l’arrêt du Tribunal découle de l’article 266, premier alinéa, TFUE. En vertu de cette disposition, la Commission doit prendre dans l’affaire au principal les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt du Tribunal – ni plus ni moins. Si
l’arrêt attaqué était pleinement maintenu, la Commission ne pourrait plus appliquer vis-à -vis des requérants les modifications des règles relatives aux congés et elle devrait adopter à leur égard des décisions au titre de l’ancienne réglementation ( 20 ).
37. Cette objection ne vise donc pas réellement une prétendue erreur du Tribunal dans l’appréciation de sa compétence, mais plutôt la décision au fond et en particulier la constatation incidente au point 112 de l’arrêt attaqué que la Commission ne saurait, lors de la fixation du nombre de jours de congé des requérants, s’appuyer sur le nouvel article 6 de l’annexe X du statut des fonctionnaires. Il y a lieu d’évoquer ci‑dessous dans quelle mesure cette décision est fondée.
38. Pour autant qu’elle conteste une prétendue injonction du Tribunal, la première partie du premier moyen du Conseil repose sur une lecture erronée de l’arrêt attaqué et doit donc être rejetée comme non fondée.
2.  Sur la portée de l’exception d’illégalité
39. Dans la deuxième partie du premier moyen, le Conseil, soutenu par le Parlement et la Commission, reproche au Tribunal d’avoir étendu l’exception d’illégalité fondée sur l’article 277 TFUE à l’ensemble de la réglementation relative aux congés fixée à l’article 6 de l’annexe X du statut des fonctionnaires et donc aussi à la réglementation pour l’année 2015 et à partir de l’année 2016 alors que le recours ne portait que sur les décisions relatives aux droits à congé pour l’année 2014.
40. L’article 277 TFUE n’a pas pour objet de permettre à une partie de contester la légalité de n’importe quel règlement à la faveur d’un recours quelconque. Le règlement dont l’illégalité est soulevée doit au contraire être directement ou indirectement applicable aux faits objet du recours ( 21 ). Le Tribunal a précisé ce point à juste titre en ce sens que la portée d’une exception d’illégalité doit être restreinte à ce qui est indispensable à la solution du litige ( 22 ).
41. Le Tribunal s’est cependant prononcé au point 31 de l’arrêt attaqué en faveur d’une interprétation suffisamment large de l’article 277 TFUE afin que soit assuré un contrôle de légalité effectif des actes des institutions de caractère général en faveur des personnes exclues du recours direct contre de tels actes. Le champ d’application de l’article 277 TFUE devrait donc s’étendre aux actes juridiques des institutions sous-tendant l’adoption de la décision attaquée. Selon le Tribunal, il suffit
donc que la décision en question repose pour l’essentiel sur ces actes juridiques même si ceux‑ci ne constituaient pas formellement leur base juridique.
42. Ces constatations ne correspondent pas entièrement à la jurisprudence de la Cour. Celle-ci juge qu’un contrôle de légalité effectif par le biais de l’article 277 TFUE n’est nécessaire que pour autant que les requérants sont directement et individuellement touchés par les décisions d’application adoptées ( 23 ).
43. Si cette jurisprudence est appliquée de manière étroite, l’exception d’illégalité devrait se limiter à la seule réglementation transitoire de l’article 6, paragraphe 2, premier tiret, de l’annexe X du statut des fonctionnaires pour l’année 2014. En effet, le litige porte uniquement sur les constatations des droits à congé pour cette année et non sur les constatations pour les années suivantes.
44. L’argumentation du Tribunal aux points 32 à  35 de l’arrêt attaqué, selon laquelle le lien entre les différentes phases de la réglementation transitoire et la réglementation définitive des congés justifierait d’étendre l’exception d’illégalité à toutes ces réglementations, ne nous semble pas suffisante. En effet, il aurait été aisé de briser ce lien et de limiter l’examen de l’exception d’illégalité à la première phase de la réglementation transitoire. Cela n’aurait d’ailleurs pas exclu la
possibilité de tenir compte, dans le cadre de ses objectifs, du caractère transitoire et du lien avec la réglementation définitive des congés.
45. Nous estimons néanmoins que le Tribunal a en fin de compte suivi la bonne approche. Certes, sur le plan formel, l’exception d’illégalité ne peut pas conduire à la nullité de la réglementation attaquée à titre incident et elle ne déploie pas non plus d’effets de droit entre les autres parties. Une appréciation globale dans la présente affaire répondrait néanmoins en pratique à la question de savoir si la réglementation attaquée peut être appliquée et avoir ce faisant un effet de précédent pour
des litiges similaires. Il est également dans l’intérêt de l’autorité investie du pouvoir de nomination d’obtenir aussi rapidement que possible une clarification quant à la légalité des nouvelles règles de congé. Limiter le contrôle à la réglementation pour l’année 2014 comporterait en revanche le risque que d’autres litiges pouvant durer longtemps se présentent pour les années suivantes.
46. Le contrôle de la réglementation dans son ensemble ne conduit par ailleurs pas à ce que le pouvoir des requérants de soulever des griefs incidents soit outrepassé. Le contrôle exhaustif de la nouvelle réglementation ne va pas au-delà de l’argumentation des requérants et elle ne constitue pas non plus un nouvel aspect. Au contraire, les requérants ont fait valoir de manière constante dans la présente procédure qu’ils s’opposaient à l’application des nouvelles règles de congé aux années à venir.
Le fait que deux des requérants n’étaient entre-temps plus affectés dans des pays tiers ( 24 ) nous semble en revanche sans incidence. De plus, la réglementation définitive des congés a aussi été attaquée dans d’autres procédures, deux procédures supplémentaires concernant l’année 2019 étant pendantes ( 25 ). La phase finale de la nouvelle réglementation devra être examinée au plus tard dans le cadre ces procédures.
47. Dans ces circonstances, nous estimons qu’il ne serait pas opportun de scinder le litige sur la nouvelle réglementation des droits à congé en procédures distinctes. Cela ne ferait qu’accaparer inutilement les ressources des juridictions de l’Union, mais aussi des parties ( 26 ).
48. Partant, la deuxième partie du premier moyen du Conseil doit être également rejetée comme étant sans fondement.
49. Si la Cour ne devait pas partager notre opinion, il serait certes envisageable d’arrêter ici l’examen de l’affaire et de la renvoyer au Tribunal. En effet, il ne saurait être exclu que le Tribunal serait parvenu à une autre conclusion s’il n’avait examiné que la première phase de la réglementation transitoire et donc une réduction nettement plus faible des droits à congé.
50. Cette approche ne nous semble cependant pas opportune car elle ne ferait que repousser davantage le moment où le conflit sous‑jacent serait tranché. La Cour devrait donc se pencher aussi sur les autres moyens du pourvoi. À cet égard, il y a lieu de noter que les réflexions qui suivent valent, en principe et pour l’essentiel, indépendamment du point de savoir si le recours devant le Tribunal est limité à la réglementation transitoire pour l’année 2014. Il serait certes envisageable que l’examen
du point de savoir si les droits à congé restants suffisent conduise, selon les différentes phases de la nouvelle réglementation, à différents résultats, mais nous exposerons ci‑dessous qu’il n’y a aucune raison de remettre en cause la moindre des phases ( 27 ).
C. Sur le bien‑fondé du recours devant le Tribunal (pourvoi de la Commission ainsi que deuxième et troisième moyens du Conseil)
51. Selon le Tribunal, la nouvelle réglementation n’est pas compatible avec le droit fondamental à prendre congé. Il n’a en revanche pas évoqué le principe général d’égalité de traitement, le principe de protection de la confiance légitime et le droit au respect de la vie privée et familiale que les requérants ont également invoqués.
52. La Commission critique ainsi dans ses deux moyens certains aspects de l’examen du droit fondamental à prendre congé au titre de l’article 31, paragraphe 2, de la Charte, à savoir la prise en compte de la directive sur le temps de travail et du principe de l’amélioration des conditions de vie et de travail des personnes concernées, mais aussi l’absence de prise en compte d’autres droits des requérants et le traitement de la marge d’appréciation du législateur en matière réglementaire. Les
deuxième et troisième moyens du Conseil concernent des questions similaires.
1.  L’effet contraignant de la directive sur le temps de travail
53. La première partie du premier moyen de la Commission ainsi que la première partie du deuxième moyen du Conseil s’opposent à la prise en compte par le Tribunal de la directive sur le temps de travail.
a) Â La prise en compte de la directive sur le temps de travail en tant que telle
54. Selon le Conseil, en jugeant qu’il serait possible, dans certains cas, d’invoquer une directive (en l’espèce la directive sur le temps de travail) vis-à -vis des institutions de l’Union, le Tribunal aurait méconnu la jurisprudence constante en vertu de laquelle les directives s’adressent aux États membres et non aux institutions ou organes de l’Union. On ne saurait par conséquent considérer que les dispositions d’une directive imposent des obligations aux institutions dans leurs rapports avec
leur personnel.
55. Il convient néanmoins de souscrire à la position des requérants selon laquelle cet argument est inopérant. Cet argument s’oppose aux développements contenus au point 61 de l’arrêt attaqué, qui n’en constitue cependant pas le fondement. En effet, le Tribunal a expressément indiqué au point 64 que la directive sur le temps de travail ne pourrait pas être invoquée, seule ou en combinaison avec l’article 1er sexies, paragraphe 2, du statut des fonctionnaires ( 28 ), au soutien d’une exception
d’illégalité afin de faire déclarer inapplicable le nouvel article 6 de l’annexe X de ce statut.
56. Cet argument du Conseil doit donc être rejeté.
b)  La prise en compte de l’article 31, paragraphe 2, de la Charte lu en combinaison avec la directive sur le temps de travail
57. De l’avis du Conseil et de la Commission, le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que le législateur serait lié par le contenu de la directive sur le temps de travail dans la mesure où celle‑ci serait mentionnée dans les explications du praesidium sur l’article 31, paragraphe 2, de la Charte.
58. Le Tribunal a effectivement jugé au point 70 de l’arrêt attaqué que le nouvel article 6 de l’annexe X du statut devait demeurer inappliqué s’il devait s’avérer incompatible avec le droit à un congé annuel dont la nature et la finalité ressortent de l’article 31, paragraphe 2, de la Charte, lu à la lumière de la directive sur le temps de travail. Il invoque à cet effet, aux points 67 à  69, les explications du praesidium sur la convention en vertu desquelles l’article 31, paragraphe 2, de la
Charte consacre notamment la substance de la directive sur le temps de travail. Le législateur de l’Union ne pourrait pas faire abstraction du contenu de cette directive.
59. Ces développements sont entachés d’une erreur de droit parce qu’ils décrivent de manière incorrecte le rapport entre l’article 31, paragraphe 2, de la Charte et la directive sur le temps de travail.
60. Les explications de la convention sur l’article 31, paragraphe 2, de la Charte affirment certes que ces dispositions reposent sur la directive sur le temps de travail. Ces explications doivent aussi d’après l’article 52, paragraphe 7, de la Charte et l’article 6, paragraphe 1, troisième alinéa, TUE être dûment prises en compte ( 29 ).
61. Cela ne conduit cependant pas à une incorporation de l’ensemble de la directive sur le temps de travail dans l’article 31, paragraphe 2, de la Charte.
62. Comme la Commission l’affirme à juste titre, ce n’est en réalité que le droit au congé minimal de quatre semaines posé à l’article 7 de la directive sur le temps de travail qui est consacré par l’article 31, paragraphe 2, de la Charte ( 30 ). Plus précisément, l’article 7 de la directive sur le temps de travail est une disposition du droit de l’Union qui définit la durée précise du congé annuel garanti par l’article 31, paragraphe 2, de la Charte ( 31 ).
63. Une telle précision est nécessaire étant donné que l’article 31, paragraphe 2, de la Charte ne fixe pas lui‑même la durée du congé annuel payé et donc une condition de son octroi. La durée du congé se distingue ainsi des autres garanties de l’article 31, paragraphe 2, de la Charte comme le versement du traitement durant le congé ou la définition du cercle des bénéficiaires qui découlent du droit fondamental sans précision normative supplémentaire ( 32 ).
64. Le droit fondamental au congé dépend donc, du moins en ce qui concerne la durée du congé annuel payé, d’une précision normative.
65. Cela a des conséquences pour l’appréciation de règles qui – comme la nouvelle réglementation litigieuse – fixent la durée du congé annuel payé. Puisqu’une telle réglementation est nécessaire pour conférer un effet utile au droit fondamental au congé, elle ne peut pas, par nature, être considérée comme une restriction du droit fondamental au sens de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte et elle n’est donc pas directement soumise aux conditions prévues dans cette disposition.
66. Ainsi, bien que la détermination de la durée du droit au congé ne nécessite pas de justification au titre de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, elle doit à tout le moins respecter le principe de proportionnalité qui fait partie des principes généraux du droit de l’Union. En vertu de ce principe, les mesures adoptées par les institutions de l’Union ne sauraient aller au-delà de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en
cause, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés ( 33 ).
67. D’autres aspects comme le congé minimal en vertu de l’article 7 de la directive sur le temps de travail ou le contenu essentiel du droit fondamental au congé annuel payé peuvent jouer un rôle, en particulier lors de l’évaluation finale des objectifs et des inconvénients. Ici aussi la directive dans son ensemble ne joue cependant aucun rôle.
68. Il convient ainsi de retenir que le Tribunal a commis une erreur de droit aux points 68 et 69 de l’arrêt attaqué lorsqu’il est parti du principe que le législateur de l’Union serait, eu égard à l’article 31, paragraphe 2, de la Charte, lié par la directive sur le temps de travail dans son ensemble.
69. Cette erreur de droit ne permet cependant pas aux objections du Conseil et de la Commission de prospérer car elle ne conduit pas à l’annulation de l’arrêt attaqué. En effet, le Tribunal ne fait pas reposer sa décision sur une prétendue violation des garanties matérielles de la directive sur le temps de travail. Au contraire, il rejette en définitive l’argumentation des requérants sur les différentes dispositions de la directive sur le temps de travail.
2.  Sur l’objectif de l’amélioration des conditions de vie et de travail
70. Par la deuxième partie du premier moyen de pourvoi, la Commission soulève le grief d’une erreur de droit dans l’interprétation de l’article 31, paragraphe 2, de la Charte dans la mesure où le Tribunal partirait du principe que la réduction du congé annuel opérée par l’article 6 de l’annexe X du statut des fonctionnaires ne serait pas compatible avec un principe visant prétendument à améliorer les conditions de vie et de travail des personnes concernées. Il n’y aurait pas de base juridique pour
un tel principe.
71. Le Conseil défend lui aussi dans la deuxième partie de son deuxième moyen de pourvoi l’opinion que le Tribunal aurait méconnu le sens de l’article 31, paragraphe 2, de la Charte. Contrairement à ce qu’estime le Tribunal, cette disposition ne viserait pas à améliorer les conditions de vie et de travail, mais aurait pour objet de garantir un niveau de protection suffisant à tous les travailleurs dans l’Union.
72. Le Tribunal constate au point 88 de l’arrêt attaqué, que, de par sa nature, le droit au congé annuel prévu à l’article 31, paragraphe 2, de la Charte servirait en principe à favoriser l’amélioration des conditions de vie et de travail des travailleurs. Il est indiqué par ailleurs au point 90 que la réduction du nombre de jours de congé ne pourrait pas être regardée comme étant compatible avec le principe tendant à favoriser l’amélioration des conditions de vie et de travail des intéressés.
73. Il convient de souscrire à l’argument du Conseil et de la Commission que ni les termes de l’article 31, paragraphe 2, de la Charte, ni les explications de ladite Charte ne mentionnent expressément un tel principe. Au contraire, le Conseil constate à juste titre que l’article 31 est intitulé « Conditions de travail justes et équitables ».
74. Le Tribunal s’appuie néanmoins sur le droit de l’Union car, en vertu de l’article 151, premier alinéa, TFUE, l’Union poursuit notamment l’objectif d’améliorer les conditions de vie et de travail. Compte tenu de leur base juridique, désormais l’article 153 TFUE, la directive sur le temps de travail, ainsi que son article 7, vise à la réalisation de cet objectif. Ce dernier est en outre à la base de la charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs. Le droit aux congés payés
qui est cité au point 8 se trouve dans la section intitulée « Amélioration des conditions de vie et de travail ». D’après les explications relatives à la Charte, le droit fondamental au congé repose, entre autres, sur ces deux documents.
75. La Cour a du moins déjà reconnu que la réglementation relative aux congés sert à l’amélioration de la protection de la santé et de la sécurité des travailleurs ( 34 ). Il s’agit à cet égard de conditions de vie et de travail spécifiques.
76. En ce qui concerne spécifiquement le droit au congé, les requérants soulignent à juste titre que la durée du congé doit faire l’objet d’un rapprochement dans le progrès, conformément aux pratiques nationales ( 35 ), ce qui implique l’objectif d’une amélioration.
77. Partant, la constatation du Tribunal au point 88 de l’arrêt attaqué, où il rattache le droit au congé annuel à l’objectif d’une amélioration des conditions de vie et de travail, n’est pas entachée d’une erreur de droit.
78. Le Tribunal va en revanche trop loin lorsque, au point 90, il parle d’un principe étant donné qu’il n’existe aucun indice en ce sens dans les documents pertinents ou la jurisprudence. Il a ainsi accordé à l’objectif de l’amélioration des conditions de vie et de travail un poids pour l’interprétation du droit fondamental au congé qui ne lui appartient pas.
79. Le problème réside avant tout dans l’examen par le Tribunal de la prise en compte de cet objectif. En effet, cet objectif ne peut pas non plus conduire à ce qu’une réduction des droits à congé doive être considérée comme une restriction du droit fondamental à congé en vertu de l’article 31, paragraphe 2, de la Charte.
80. Il importe peu de savoir si l’objectif de l’amélioration des conditions de vie et de travail en tant que tel est contraignant pour l’Union en vertu de l’article 151 TFUE lors de la fixation des conditions d’emploi de son personnel. En effet, le Tribunal ne juge pas l’article 6 de l’annexe X du statut des fonctionnaires au regard de l’article 151 TFUE, mais applique cet objectif en combinaison avec l’article 31, paragraphe 2, de la Charte. Il motive en effet au point 90 de l’arrêt attaqué la
constatation d’une restriction du droit fondamental au congé et donc la nécessité d’une justification en vertu de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte par le fait que la réduction significative des droits à congé par la nouvelle réglementation ne peut pas être considérée comme une amélioration des conditions de vie et de travail.
81. Comme nous l’avons cependant déjà exposé, la précision normative de la durée du congé n’est pas une restriction du droit fondamental au congé qui nécessiterait une justification en vertu de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte. Cette précision nécessaire doit au contraire être jugée à l’aune de la proportionnalité ( 36 ). Dans le contexte de ce principe, l’objectif de l’amélioration des conditions de vie et de travail vient seulement à s’appliquer plus tard, à savoir lors de l’évaluation de
l’objectif de la réglementation et des contraintes qui y sont liées.
82. Pour autant qu’il conviendrait de voir une erreur de droit dans l’interprétation de l’article 31, paragraphe 2, de la Charte en ce sens qu’un principe de l’amélioration des conditions de travail y est consacré et que par voie de conséquence toute détérioration des conditions de travail est une restriction de ce droit fondamental, celui‑ci ne conduit pas pour autant et en tant que tel à l’annulation de l’arrêt attaqué. Il n’est en effet pas exclu que l’examen de la justification d’une telle
atteinte conduise au même résultat que l’examen de la proportionnalité de la précision de ce droit fondamental. Dans ce cas, il suffirait de remplacer la motivation du Tribunal.
3.  Sur la prise en compte d’autres aspects en ce qui concerne la restriction du droit fondamental au congé
83. Par la troisième partie de son premier moyen, la Commission conteste certaines réflexions exprimées par le Tribunal aux points 91 à  96 de l’arrêt attaqué pour réfuter les arguments présentés en opposition à une restriction du droit fondamental au congé. Le Parlement et le Conseil s’opposent eux aussi à ces développements.
84. Dans ce contexte aussi, la méthode appliquée par le Tribunal pour examiner le droit fondamental ne saurait convaincre. La question de savoir si ces arguments et ces réflexions du Tribunal sont pertinents doit être examinée en particulier en combinaison avec la mise en balance des intérêts.
4.  Sur le caractère proportionné de la nouvelle réglementation et la marge de manœuvre du législateur
85. Dans le cadre de l’examen du caractère proportionné et de l’objectif de l’amélioration des conditions de vie et de travail des intéressés, le deuxième moyen de la Commission et la deuxième partie du deuxième moyen du Conseil ainsi que son troisième moyen revêtent donc une certaine importance.
a)  Sur le critère d’appréciation
86. La Commission fait valoir que le Tribunal méconnaîtrait la circonstance que le législateur disposerait dans le cadre de la réforme du statut des fonctionnaires d’un large pouvoir d’appréciation et qu’une violation du principe de proportionnalité ne pourrait être constatée que si le législateur a manifestement outrepassé les limites de ce pouvoir d’appréciation.
87. Le Conseil souligne lui aussi la nécessité de permettre au législateur de parvenir à des compromis en ce qui concerne les congés, la rémunération ou le temps de travail, et ce compte tenu des changements dans la société, du progrès social et des développements scientifiques et technologiques.
88. Le Tribunal reconnaît pourtant expressément au point 100 de l’arrêt attaqué que le législateur dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour adapter le statut et pour modifier à tout moment les droits et obligations des fonctionnaires – notamment dans un sens défavorable à leurs intérêts ( 37 ).
89. Ce critère correspond à la jurisprudence constante relative au contrôle juridictionnel des conditions en vertu desquelles le principe de proportionnalité a été appliqué dans le domaine de l’activité législative de l’Union. Le législateur jouit d’un large pouvoir d’appréciation dans le cadre de l’exercice des compétences qui lui sont confiées dans les domaines où son activité requiert des décisions tant politiques qu’économiques ou sociales et dans lesquels il doit procéder à des examens et des
appréciations complexes. La question n’est donc pas de savoir si une mesure adoptée dans ce domaine était la seule ou la meilleure possible ; une telle mesure n’est au contraire illégale que si elle est manifestement inadaptée pour atteindre l’objectif poursuivi par l’institution compétente ( 38 ).
90. Le Tribunal n’examine cependant pas le caractère adéquat de la nouvelle réglementation, mais s’assure aux points 98 et 100 de l’arrêt attaqué que le législateur a vérifié si la nouvelle réglementation sert effectivement des objectifs d’intérêt général et si elle ne constitue pas au regard de l’objectif poursuivi une intervention excessive et insupportable qui saperait l’essence même des droits ainsi garantis. Il se penche en particulier sur le point de savoir si le législateur, après avoir
soigneusement et impartialement examiné tous les éléments pertinents, a pris sa décision en pleine connaissance de la situation de fait.
91. Cela correspond également, dans une très large mesure, à la jurisprudence car le législateur est tenu de fonder sa décision sur des critères objectifs. Il doit en outre examiner, lors de l’appréciation des contraintes liées à différentes mesures possibles, si les objectifs poursuivis par la mesure retenue sont de nature à justifier des conséquences négatives considérables pour les intéressés ( 39 ).
92. Par ailleurs, un contrôle juridictionnel même d’une portée limitée requiert que les institutions de l’Union, auteurs de l’acte en cause, soient en mesure d’établir devant la Cour que l’acte a été adopté moyennant un exercice effectif de leur pouvoir d’appréciation, lequel suppose la prise en considération de tous les éléments et les circonstances pertinents de la situation que cet acte a entendu régir ( 40 ). Il s’ensuit que les institutions de l’Union doivent, à tout le moins, être en mesure de
produire et d’exposer de façon claire et non équivoque les données de base ayant dû être prises en compte pour fonder les mesures contestées de cet acte et dont dépendait l’exercice de leur pouvoir d’appréciation ( 41 ).
b)  Sur les circonstances déterminantes
93. L’examen de ces aspects est en définitive décisif pour l’issue du présent pourvoi car l’arrêt attaqué repose de manière déterminante sur le fait que le Tribunal a rejeté les assertions des institutions, à savoir leurs arguments quant aux objectifs tenant au rapport coût-efficacité et aux économies, à la modernisation, aux droits à congés supplémentaires du fait de l’âge et du grade, au droit au congé spécial en raison de conditions de vie particulièrement éprouvantes ainsi qu’à certains
avantages économiques dont jouit le personnel dans les pays tiers.
1) Sur le rapport coût-efficacité et les économies
94. Au point 102 de l’arrêt attaqué, le Tribunal rejette l’objectif d’assurer un meilleur rapport coût-efficacité des fonctionnaires et agents affectés dans des pays tiers tout en réalisant des économies. Il s’appuie à cette occasion sur le quatrième considérant de la directive sur le temps de travail en vertu duquel l’amélioration de la sécurité et de la protection de la santé ne saurait être subordonnée à des considérations de caractère purement économique. Le Tribunal invoque par ailleurs le fait
que les considérations tirées de la nécessité de protéger les intérêts financiers de l’Union ne sauraient être invoquées pour justifier une atteinte au droit au congé annuel payé garanti par l’article 31, paragraphe 2, de la Charte.
95. En ce qui concerne l’atteinte au droit fondamental au congé, la fixation de la durée du congé en tant que telle ne peut en particulier pas être mise sur le même plan que des restrictions de la rémunération pendant le congé. Ces dernières sont une restriction du droit fondamental aux congés payés tandis que la fixation de la durée du congé – comme nous l’avons déjà exposé ( 42 ) – est une précision nécessaire du droit fondamental. Lors de l’évaluation qui doit à cette occasion nécessairement
intervenir, des objectifs réglementaires qui ne pourraient éventuellement pas justifier une restriction peuvent jouer un certain rôle.
96. Par conséquent, tandis que des considérations financières ne peuvent pas être opposées au droit à la rémunération pendant le congé tel que garanti par les droits fondamentaux ( 43 ), il doit être possible, lors de la précision de l’étendue des droits à congé, de tenir compte en particulier de la charge pesant sur les employeurs. En effet, le rapport d’emploi qui couvre les droits à congé repose pour les deux parties sur une évaluation des coûts et des avantages. Pour l’employeur, les droits Ã
congé font partie des coûts et constituent donc un aspect financier qui ne saurait être ignoré.
97. Plus importante est la protection efficace de la sécurité et de la santé des travailleurs qui ne saurait être subordonnée à des considérations purement économiques ( 44 ). On ne saurait cependant soutenir que toute réduction des droits à congé porterait nécessairement atteinte à la protection de la sécurité et de la santé. Il en va a fortiori ainsi lorsque la réduction affecte des droits à congé qui sont deux fois plus élevés que le congé minimal au titre de l’article 7 de la directive sur le
temps de travail et nettement supérieurs aux droits à congé des autres membres du personnel de l’Union.
98. Partant, le rejet complet au point 102 de l’arrêt attaqué de l’objectif d’améliorer le rapport coût-efficacité et de réaliser des économies est entaché d’une erreur de droit.
2)Â Sur la modernisation
99. Le deuxième objectif de la nouvelle réglementation est la modernisation des conditions de travail du personnel affecté dans des pays tiers.
100. Au point 106 de l’arrêt attaqué, le Tribunal rejette la réflexion selon laquelle le développement du transport aérien et la possibilité d’une utilisation accrue des communications par internet justifieraient une réduction du congé. Pour ce qui est du transport aérien, seuls les délais de route accordés pourraient tout au plus être affectés. L’amélioration des possibilités de communication n’aurait quant à elle aucun lien avec le droit au congé.
101. Ce faisant, le Tribunal méconnaît cependant que pour les personnes concernées le congé sert, encore plus que pour le reste du personnel de l’Union, à maintenir les liens avec le pays d’origine. Il y a là une différence décisive avec la jurisprudence générale sur les congés. Celle-ci part du principe que les travailleurs exercent en règle générale leur activité dans leur pays d’origine et peuvent utiliser leur congé exclusivement pour se reposer ou s’adonner à des activités récréatives. Il est
certainement important pour le maintien du lien avec le pays d’origine que des vols réguliers et abordables existent. Ils permettent de retourner régulièrement dans le pays d’origine. Ils peuvent en outre – indépendamment des délais de route accordés – réduire la durée effective du voyage de sorte qu’il reste plus de temps pour le congé proprement dit.
102. La même réflexion se trouve en définitive à la base de l’argument tiré de la communication par internet. Tandis que l’on dépendait dans le passé de connexions téléphoniques et de communications postales chères et éventuellement de mauvaise qualité, on peut de nos jours maintenir le lien avec le pays d’origine dans de bien meilleures conditions grâce à la communication par internet et se servir, par exemple, de la visiophonie. Cette communication plus aisée ne peut certes pas complètement
remplacer le contact personnel, mais elle en réduit quelque peu la nécessité.
103. Le rejet complet de ces idées ne saurait donc convaincre.
104. Le Tribunal rejette par ailleurs au point 107 de l’arrêt attaqué l’argument selon lequel la nouvelle réglementation viserait à satisfaire aux exigences des représentations plus modestes de l’Union dont le fonctionnement serait menacé en cas d’absences excessives pour cause de congé. On ne saurait discerner pourquoi les droits à congé devraient de ce fait être réduits pour toutes les représentations ; il n’est par ailleurs pas démontré qu’il n’y aurait pas d’alternative.
105. Effectivement, le fonctionnement des services concernés fait cependant toujours partie de l’évaluation à laquelle il doit être procédé en ce qui concerne l’étendue des droits à congé. Le fait que les représentations plus modestes sont particulièrement affectées par les absences pour cause de congé ne peut pas être exclu de l’évaluation.
106. Les points 106 et 107 de l’arrêt attaqué sont ainsi également entachés d’une erreur de droit.
3) Sur les droits à congés supplémentaires en raison de l’âge et du grade
107. Au point 109 de l’arrêt attaqué, le Tribunal constate que le législateur n’aurait manifestement pas tenu compte du fait que le droit au congé dont les fonctionnaires et autres agents font usage sur le territoire de l’Union est augmenté, en vertu de l’article 57 du statut des fonctionnaires, selon l’âge et le grade, de 24 à maximum 30 jours ouvrables.
108. Le Tribunal semble ainsi partir du principe que les membres du personnel affectés dans les pays tiers n’auraient pas droit à ces jours de congé supplémentaires.
109. Il est certes vrai que l’annexe X du statut des fonctionnaires ne renvoie pas expressément à l’article 57. Il ressort cependant des dispositions d’exécution de l’article 57 que les intéressés ont commencé à bénéficier de ces jours de congé supplémentaires à l’expiration de la réglementation transitoire en 2016 ( 45 ).
110. Le Tribunal a ainsi dénaturé au point 109 de l’arrêt attaqué l’argumentation de la Commission. Ces droits à congé auraient au contraire dû être pris en compte dans le cadre de l’évaluation.
4) Sur le congé de détente en raison de conditions de vie particulièrement éprouvantes
111. Le Tribunal semble certes envisager que la réduction du droit au congé pourrait, en principe, être compensée par la possibilité d’obtenir conformément à l’article 8, paragraphe 1, et l’article 9, paragraphe 2, de l’annexe X du statut des fonctionnaires un congé de détente spécial de jusqu’à 15 jours en raison de conditions de vie particulièrement éprouvantes au lieu d’affectation. Au point 110 de l’arrêt attaqué, le Tribunal constate néanmoins que le législateur n’aurait manifestement pas
cherché à établir si le congé de détente spécial offre une protection suffisante de la santé et de la sécurité. Il semble à cette occasion supposer que ce congé de détente ne serait accordé que dans des cas exceptionnels par décision spéciale et motivée.
112. Cette supposition dénature toutefois les informations fournies par la Commission quant aux modalités d’application de cette réglementation. Cette dernière détermine en effet pour chaque lieu d’affectation, sur la base des circonstances locales, dans quelle mesure ce congé de détente spécial doit être accordé ( 46 ).
113. En vertu de cette réglementation, lors de l’année 2013, 15 jours de congé de détente spécial devaient être accordés pour l’Afghanistan, 12 jours pour Haïti et 6 jours pour la Côte d’Ivoire ( 47 ). Dans le même temps, un minimum 2 jours de voyage supplémentaires sont accordés par période de congé de détente ( 48 ) et, selon la durée du congé de détente spécial, une répartition en deux à cinq périodes est admise. Le lieu de destination pour les lieux d’affectation cités est Bruxelles. Pour
certains lieux d’affectation en Asie du Sud-Est, le lieu de destination est en revanche Phuket en Thaïlande. Les lieux de destination semblent avant tout importants pour le remboursement des frais de voyage, mais les membres du personnel ne sont pas obligés d’y passer le congé de détente spécial ( 49 ).
114. En ce qui concerne l’idée soulignée au point 93 de l’arrêt attaqué et selon laquelle le congé de détente spécial devrait être combiné avec une action de perfectionnement professionnel, cela ne réduit pas le caractère de détente de ce congé étant donné que, d’après les indications du Conseil, cette formation devrait avoir lieu avant ou après le congé en question.
115. Il est ainsi établi que, contrairement à ce qu’estiment les requérants, le congé de détente spécial peut correspondre en partie aux fonctions du congé annuel. Le Tribunal aurait donc dû le prendre en compte lors de l’appréciation de la nouvelle réglementation et en particulier dans son évaluation.
5) Sur les avantages économiques
116. Allant à l’encontre de l’opinion du Parlement, du Conseil et de la Commission, le Tribunal a cependant rejeté à juste titre aux points 94 et 95 de l’arrêt attaqué la prise en compte de divers avantages économiques des intéressés. Il s’agit certes également de circonstances entourant les conditions de vie et de travail, mais des avantages économiques ne peuvent pas compenser la perte de jours de congé ( 50 ). Bien que la rémunération des jours de congé soit garantie par les droits fondamentaux,
le travailleur doit en effet normalement disposer d’un temps de repos effectif pour qu’une protection efficace de sa sécurité et de sa santé soit assurée ( 51 ). Une compensation financière n’a de sens que dans l’hypothèse où à l’expiration de la relation d’emploi il n’est plus possible de partir effectivement en congé ( 52 ).
c)  Conclusion intermédiaire
117. Il faut ainsi retenir que le Tribunal a ignoré des aspects essentiels lors de l’examen de l’application du principe de proportionnalité. Ces erreurs de droit concernent le fondement de la décision du Tribunal quant à l’exception d’illégalité de l’article 6 de l’annexe X du statut des fonctionnaires et la décision litigieuse.
118. L’arrêt attaqué doit donc être annulé.
VI. Sur le recours devant le Tribunal
119. Conformément à l’article 61, paragraphe 1, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, lorsqu’elle annule la décision du Tribunal, la Cour peut soit statuer elle‑même définitivement sur le litige, lorsque celui‑ci est en état d’être jugé, soit renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue.
120. Pour ce qui est du moyen examiné par le Tribunal, le litige est en l’état d’être jugé.
121. Les aspects susmentionnés que le Tribunal n’a, à tort, pas pris en compte constituent des éléments importants d’une justification que le législateur a du moins en partie posée dans la motivation de la nouvelle réglementation. Dans le cadre de la procédure juridictionnelle, les institutions impliquées ont suffisamment exposé, au sens de la jurisprudence susmentionnée, ces éléments de justification ( 53 ).
122. Les objectifs d’amélioration du rapport coût-efficacité, de réalisation d’économies et de modernisation sont légitimes. La nouvelle réglementation peut contribuer à la réalisation de ces objectifs. Un autre moyen, moins contraignant, ne semble pas pouvoir être discerné.
123. Pour ce qui est de l’évaluation des avantages et des inconvénients, le poids des inconvénients est réduit pour les intéressés par les aspects déjà évoqués dans les présentes conclusions ( 54 ).
124. Il y a lieu de signaler le congé de détente spécial au titre de l’article 8 de l’annexe X du statut des fonctionnaires qui permet en particulier de répondre aux besoins accrus de congé du fait de conditions de vie particulièrement éprouvantes. Il faut de plus tenir compte du fait que les droits à congé restants demeurent nettement au-dessus du congé minimal prévu par l’article 7 de la directive sur le temps de travail et que, du moins en partie, du fait du congé de détente spécial ainsi que des
jours de voyage supplémentaires, ils sont aussi supérieurs aux droits à congé des autres membres du personnel de l’Union qui la plupart du temps exercent leurs fonctions en dehors de leur pays d’origine.
125. Par ailleurs, l’introduction progressive, sur trois ans, de la nouvelle réglementation a amoindri encore ses effets.
126. L’objectif de l’amélioration des conditions de vie et de travail ne remet pas en cause la légalité de la nouvelle réglementation. Certes, le Tribunal constate à juste titre qu’une réduction des droits à congé ne peut pas être regardée comme une amélioration des conditions de vie et de travail des intéressés.
127. Comme le Tribunal le constate lui‑même au point 90 de l’arrêt attaqué, cet objectif ne peut cependant pas être compris en ce sens qu’il fait obstacle à toute réduction des droits des travailleurs. L’objectif d’améliorer les conditions de vie et de travail doit au contraire être compris de manière large en ce sens que la réalisation des droits des travailleurs dépend en définitive aussi du contexte général du marché du travail.
128. Vient s’y ajouter dans la présente affaire la circonstance que les conditions de vie et de travail favorables des intéressés iraient au détriment des conditions de vie et de travail du contribuable européen. Ce dernier a d’ailleurs en moyenne beaucoup moins de congés.
129. Le législateur doit donc, notamment lors de la mise en œuvre de l’objectif d’améliorer les conditions de vie et de travail des travailleurs, se voir reconnaître un large pouvoir d’appréciation que les juridictions de l’Union ne devraient contrôler sur le fond qu’au regard d’erreurs manifestes d’appréciation ( 55 ).
130. À la lumière de ces considérations, on ne saurait reprocher au législateur d’avoir commis une erreur manifeste d’appréciation lors de la mise en balance des contraintes de la nouvelle réglementation et de ses avantages.
131. Ce moyen doit donc être rejeté.
132. On parviendrait a fortiori à cette conclusion si l’objet de l’exception d’illégalité était limité à la première phase de la nouvelle réglementation ( 56 ), à savoir à l’article 6, paragraphe 2, premier tiret, de l’annexe X du statut des fonctionnaires. En effet, d’après cette disposition, les intéressés conservent encore pour l’année 2014 nettement plus de jours de congé que dans les années suivantes.
133. Ainsi que la Commission l’expose correctement, le Tribunal ne s’est en revanche pas encore prononcé dans la présente procédure ( 57 ) sur les autres moyens du pourvoi et donc sur la question de savoir si la nouvelle réglementation respecte le principe général d’égalité de traitement, le principe de protection de la confiance légitime et le droit au respect de la vie privée et familiale. Par conséquent, contrairement à ce que soutient le Conseil – d’ailleurs sans motiver sa demande –, l’affaire
n’est pas encore en l’état d’être jugée ; elle doit au contraire, conformément à la demande de la Commission, être renvoyée au Tribunal pour qu’il statue sur ces moyens.
VII. Dépens
134. En vertu de l’article 184, paragraphe 2, du règlement de procédure, la Cour statue sur les dépens lorsque le pourvoi est fondé et elle juge elle‑même définitivement le litige. Étant donné que tel n’est pas le cas en l’espèce, les dépens sont réservés.
VIII. Conclusion
135. Nous proposons par conséquent à la Cour de statuer comme suit :
1) Le pourvoi incident du Conseil de l’Union européenne dans l’affaire C‑119/19 P est rejeté comme irrecevable.
2) L’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 4 décembre 2018, Carreras Sequeros e.a./Commission (T‑518/16, EU:T:2018:873), est annulé.
3) Le premier moyen dans l’affaire T‑518/16, Carreras Sequeros e.a./Commission, tiré d’une violation alléguée de la nature particulière et de l’objectif du droit au congé annuel, est rejeté.
4) L’affaire est renvoyée au Tribunal pour qu’il statue sur les autres moyens.
5) Le pourvoi du Conseil dans l’affaire C‑126/19 P est rejeté pour le surplus.
6) Les dépens sont réservés.
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( 1 ) Langue originale : l’allemand.
( 2 ) JO 2007, C 303, p. 17.
( 3 ) Série des traités européens no 35
( 4 ) Série des traités européens no 163
( 5 ) Document 10928/89 du Conseil. Une publication du document par la Commission européenne peut être retrouvée sur le site de l’Office des publications officielles : https://op.europa.eu/fr/publication-detail/-/publication/51be16f6-e91d-439d-b4d9‑6be041c28122
( 6 ) Conclusions de la présidence du Conseil européen des 8 et 9 décembre 1989.
( 7 ) Règlement no 31 (CEE) 11 (CEEA) fixant le statut des fonctionnaires et le régime applicable aux autres agents de la Communauté économique européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (JO 1962, L 45, p. 1385).
( 8 ) Règlement du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2013 modifiant le statut des fonctionnaires de l’Union européenne et le régime applicable aux autres agents de l’Union européenne (JO 2013, L 287, p. 15).
( 9 ) Note sans objet dans la version en langue française des présentes conclusions.
( 10 ) Directive du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail (JO 2003, L 299, p. 9) (ci-après la « directive sur le temps de travail »).
( 11 ) Point 88 de l’arrêt attaqué.
( 12 ) Point 90 de l’arrêt attaqué.
( 13 ) Points 91 à  96 de l’arrêt attaqué.
( 14 ) Points 98 et suivants de l’arrêt attaqué.
( 15 ) Point 102 de l’arrêt attaqué, renvoyant à l’arrêt du 19 septembre 2013, Réexamen Commission/Strack (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, point 55).
( 16 ) Point 112 de l’arrêt attaqué.
( 17 ) Arrêt du 6 octobre 2009, GlaxoSmithKline Services/Commission (C‑501/06 P, C‑513/06 P, C‑515/06 P et C‑519/06 P, EU:C:2009:610, point 31), et ordonnance du 29 juin 2016, Médiateur/Staelen (C‑337/15 P, non publié, EU:C:2016:670, points 16 et 17).
( 18 ) Arrêts du 22 septembre 1988, France/Parlement (358/85 et 51/86, EU:C:1988:431, point 12), et du 24 novembre 2005, Italie/Commission (C‑138/03, C‑324/03 et C‑431/03, EU:C:2005:714, point 64).
( 19 ) Arrêt du 5 avril 2017, Changshu City Standard Parts Factory et Ningbo Jinding Fastener/Conseil (C‑376/15 P et C‑377/15 P, EU:C:2017:269, points 30 et 31).
( 20 ) Arrêts du 28 février 1989, Cargill (201/87, EU:C:1989:100, point 21), et du 8 novembre 2001, Silos (C‑228/99, EU:C:2001:599, point 33).
( 21 ) Arrêt du 13 juillet 1966, Italie/Conseil et Commission (32/65, EU:C:1966:42, p. 594). Voir aussi arrêt du 31 mars 1965, Macchiorlati Dalmas/Haute Autorité (21/64, EU:C:1965:30, p. 229).
( 22 ) Point 30 de l’arrêt attaqué et jurisprudence citée.
( 23 ) Arrêt du 6 mars 1979, Simmenthal/Commission (92/78, EU:C:1979:53, point 41).
( 24 ) Point 38 de l’arrêt attaqué.
( 25 ) Affaires T‑573/19, DS (et 718 autres parties requérantes)/Commission et SEAE, ainsi que T‑576/19, DV (et 10 autres parties requérantes)/Commission (JO 2019, C 357, p. 38 à  40).
( 26 ) Arrêt du 6 novembre 2012, Commission/Éditions Odile Jacob (C‑553/10 P et C‑554/10 P, EU:C:2012:682, point 61).
( 27 ) Voir points 121 et suivants des présentes conclusions.
( 28 ) Voir, à ce sujet, arrêt du 19 septembre 2013, Réexamen Commission/Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, points 43 et 46).
( 29 ) Arrêts du 6 novembre 2018, Bauer et Willmeroth (C‑569/16 et C‑570/16, EU:C:2018:871, point 55), et du 6 novembre 2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften (C‑684/16, EU:C:2018:874, point 52). Voir aussi les conclusions de l’avocat général Bot dans les affaires jointes TSN et AKT (C‑609/17 et C‑610/17, EU:C:2019:459, point 106).
( 30 ) Arrêts du 22 novembre 2011, KHS (C‑214/10, EU:C:2011:761, point 37) ; du 22 mai 2014, Lock (C‑539/12, EU:C:2014:351, point 14), ainsi que du 6 novembre 2018, Kreuziger (C‑619/16, EU:C:2018:872, point 29).
( 31 ) Voir arrêts du 6 novembre 2018, Bauer et Willmeroth (C‑569/16 et C‑570/16, EU:C:2018:871, point 85), et du 6 novembre 2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften (C‑684/16, EU:C:2018:874, point 74).
( 32 ) Voir arrêts du 6 novembre 2018, Bauer et Willmeroth (C‑569/16 et C‑570/16, EU:C:2018:871, points 83 et 84), et du 6 novembre 2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften (C‑684/16, EU:C:2018:874, points 72 et 73).
( 33 ) Arrêts du 13 novembre 1990, Fedesa e.a. (C‑331/88, EU:C:1990:391, point 13) ; du 5 octobre 1994, Crispoltoni e.a. (C‑133/93, C‑300/93 et C‑362/93, EU:C:1994:364, point 41) ; du 12 juillet 2001, Jippes e.a. (C‑189/01, EU:C:2001:420, point 81) ; du 9 mars 2010, ERG e.a. (C‑379/08 et C‑380/08, EU:C:2010:127, point 86) ; du 16 juin 2015, Gauweiler e.a. (C‑62/14, EU:C:2015:400, points 67 et 91), ainsi que du 30 avril 2019, Italie/Conseil (Quota de pêche de l’espadon méditerranéen) (C‑611/17,
EU:C:2019:332, point 55).
( 34 ) Arrêts du 12 novembre 1996, Royaume‑Uni/Conseil (C‑84/94, EU:C:1996:431, point 59), et du 19 septembre 2013, Réexamen Commission/Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, points 44 et 59).
( 35 ) Arrêts du 26 juin 2001, BECTU (C‑173/99, EU:C:2001:356, point 39) ; du 6 novembre 2018, Bauer et Willmeroth (C‑569/16 et C‑570/16, EU:C:2018:871, point 82), ainsi que du 6 novembre 2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften (C‑684/16, EU:C:2018:874, point 71).
( 36 ) Voir points 65 et suivants des présentes conclusions.
( 37 ) Voir arrêts du 22 décembre 2008, Centeno Mediavilla e.a./Commission (C‑443/07 P, EU:C:2008:767, point 60), et du 4 mars 2010, Angé Serrano e.a./Parlement (C‑496/08 P, EU:C:2010:116, point 82).
( 38 ) Arrêts du 8 juin 2010, Vodafone e.a. (C‑58/08, EU:C:2010:321, point 52) ; du 4 mai 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, point 49), ainsi que du 30 avril 2019, Italie/Conseil (Quota de pêche de l’espadon méditerranéen) (C‑611/17, EU:C:2019:332, point 56).
( 39 ) Arrêts du 8 juin 2010, Vodafone e.a. (C‑58/08, EU:C:2010:321, point 53) ; du 17 octobre 2013, Schaible (C‑101/12, EU:C:2013:661, point 49), ainsi que du 3 décembre 2019, République tchèque/Parlement et Conseil (C‑482/17, EU:C:2019:1035, point 79).
( 40 ) Arrêts du 7 septembre 2006, Espagne/Conseil (C‑310/04, EU:C:2006:521, point 122) ; du 18 décembre 2008, Afton Chemical (C‑517/07, EU:C:2008:751, point 34) ; du 21 juin 2018, Pologne/Parlement et Conseil (C‑5/16, EU:C:2018:483, point 152), ainsi que du 3 décembre 2019, République tchèque/Parlement et Conseil (C‑482/17, EU:C:2019:1035, point 81). Sur la réforme du statut des fonctionnaires, voir aussi, en ce sens, arrêt du 4 mars 2010, Angé Serrano e.a./Parlement (C‑496/08 P, EU:C:2010:116,
point 86). Voir aussi arrêt du 9 novembre 2010, Volker und Markus Schecke et Eifert (C‑92/09 et C‑93/09, EU:C:2010:662, points 78 et 84).
( 41 ) Arrêts du 7 septembre 2006, Espagne/Conseil (C‑310/04, EU:C:2006:521, point 123) ; du 21 juin 2018, Pologne/Parlement et Conseil (C‑5/16, EU:C:2018:483, point 153), ainsi que du 3 décembre 2019, République tchèque/Parlement et Conseil (C‑482/17, EU:C:2019:1035, point 81).
( 42 ) Voir points 65 à  67 des présentes conclusions.
( 43 ) Arrêt du 19 septembre 2013, Réexamen Commission/Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, points 52 à  55).
( 44 ) Arrêts du 26 juin 2001, BECTU (C‑173/99, EU:C:2001:356, point 59), et du 14 mai 2019, CCOO (C‑55/18, EU:C:2019:402, point 66).
( 45 ) Annexe R.9 de la réponse de la Commission du 13 novembre 2017 aux questions du Tribunal (p. 57 des annexes).
( 46 ) Voir la décision de la Commission du 16 décembre 2013 relative à la gestion du congé de détente au titre de l’article 8 de l’annexe X du statut des fonctionnaires (annexe R.1 de la réponse de la Commission du 13 novembre 2017 aux questions du Tribunal) et la décision du Chief Operating Officer du SEAE du 25 juillet 2012 (annexe R.3 de la réponse de la Commission).
( 47 ) Décision du Chief Operating Officer du SEAE du 25 juillet 2012 (voir note 46).
( 48 ) Article 5 de la décision de la Commission du 16 décembre 2013 (voir note 46).
( 49 ) Voir article 4 de la décision de la Commission du 16 décembre 2013 (voir note 46).
( 50 ) Voir, en ce sens, arrêt du 6 avril 2006, Federatie Nederlandse Vakbeweging (C‑124/05, EU:C:2006:244, point 32).
( 51 ) Arrêt du 6 avril 2006, Federatie Nederlandse Vakbeweging (C‑124/05, EU:C:2006:244, point 29).
( 52 ) Arrêt du 20 janvier 2009, Schultz-Hoff e.a. (C‑350/06 et C‑520/06, EU:C:2009:18, point 56).
( 53 ) Voir point 92 des présentes conclusions.
( 54 ) Voir points 99 et suivants des présentes conclusions.
( 55 ) Voir, en ce sens, arrêts du 13 mai 1997, Allemagne/Parlement et Conseil (C‑233/94, EU:C:1997:231, point 48), sur la protection des consommateurs ; du 14 juillet 1998, Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, point 35), ainsi que du 21 décembre 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, point 46) sur l’objectif d’un niveau de protection élevé dans le domaine de l’environnement.
( 56 ) Voir points 49 et 50 des présentes conclusions.
( 57 ) Voir, cependant, arrêt de la même chambre du Tribunal du 4 décembre 2018, Janoha e.a./Commission (T‑517/16, non publié, EU:T:2018:874).
