| CJUE, Conclusions de l'avocat général Mme J. Kokott, présentées le 7 novembre 2019., ADR Center SpA contre Commission européenne., 07/11/2019, C-584/17

 CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE

MME JULIANE KOKOTT

présentées le 7 novembre 2019 ( 1 )

Affaire C‑584/17 P

ADR Center SpA

contre

Commission européenne

« Pourvoi – Conventions de subvention entre la Commission européenne et des bénéficiaires de subventions – Adoption d’une décision qui forme titre exécutoire au sens de l’article 299 TFUE aux fins du recouvrement de subventions octroyées par voie contractuelle – Pouvoir de la Commission d’adopter des décisions unilatérales de récupération aux fins du recouvrement de créances contractuelles – Contrôle juridictionnel – Compétence et pouvoir de contrôle du juge de l’Union européenne »

Table des matières

  I. Introduction
  II. Le cadre juridique
  A. Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
  B. Le règlement financier de l’Union
  III. Les antécédents du pourvoi
  A. Les conventions de subvention conclues
  B. La décision de recouvrement de la Commission
  C. La procédure devant le Tribunal
  IV. La procédure de pourvoi et les conclusions des parties
  V. Appréciation
  A. Sur le second moyen
  1. Sur le pouvoir de la Commission d’adopter des décisions formant titre exécutoire aux fins du recouvrement de créances contractuelles
  a) Sur l’article 299 TFUE
  b) Sur l’article 299 lu en combinaison avec l’article 263, l’article 272 et l’article 274 TFUE
  c) Sur l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012
  d) Conclusion intermédiaire
  2. Sur la compatibilité de l’adoption de décisions formant titre exécutoire aux fins du recouvrement de créances contractuelles avec les droits fondamentaux de l’Union
  a) Sur la protection de la confiance légitime
  b) Sur le droit à un recours effectif
  1) Sur la qualification des décisions formant titre exécutoire adoptées aux fins du recouvrement de créances contractuelles en tant qu’actes devant faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE
  2) Sur l’effet non suspensif des recours en annulation dirigés contre des décisions formant titre exécutoire adoptées aux fins du recouvrement de créances contractuelles
  3) Sur l’interprétation de la distinction entre recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE et recours contractuels au titre de l’article 272 TFUE dans la jurisprudence du Tribunal
  i) Sur les recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE dirigés contre les décisions formant titre exécutoire adoptées aux fins du recouvrement de créances contractuelles
  – Sur la pertinence du contrat et du droit national dans le cadre d’un recours en annulation dirigé contre une décision formant titre exécutoire
  – Sur le droit de l’Union applicable aux contrats conclus par l’Union
  – Conclusion
  ii) Sur la nécessité d’examiner toutes les questions de fait et de droit pertinentes dans le cadre de recours contractuels au titre de l’article 272 TFUE
  c) Conclusion intermédiaire
  3. Conclusion sur le second moyen
  B. Sur le premier moyen
  C. Sur les effets du bien-fondé du second moyen concernant l’arrêt attaqué
  VI. Dépens
  VII. Conclusion

I. Introduction

1. La Commission européenne peut-elle recouvrer des sommes contractuellement dues auprès de ses cocontractants au moyen de décisions unilatérales exécutoires ou doit-elle plutôt saisir le juge du contrat compétent afin d’obtenir un titre exécutoire ?

2. Telle est la question fondamentale du présent pourvoi. Elle se pose en raison de la pratique de la Commission consistant, depuis une quinzaine d’années, à faire valoir des créances nées de contrats, notamment contre les bénéficiaires de subventions, de plus en plus au moyen de décisions unilatérales qui forment titre exécutoire au sens de l’article 299 TFUE (ci‑après les « décisions formant titre exécutoire ») ( 2 ).

3. Le traitement juridictionnel de ces décisions est compliqué, notamment en raison de la répartition des compétences entre le juge de l’Union européenne, qui est en principe compétent pour connaître des recours en annulation dirigés contre des actes unilatéraux de l’Union, et les juridictions des États membres, qui sont en principe, c’est‑à‑dire en l’absence d’une clause compromissoire correspondante, compétentes pour connaître des litiges relatifs aux contrats conclus par les institutions de
l’Union.

4. Dans ce contexte, le Tribunal de l’Union européenne a développé une jurisprudence complexe et en partie divergente pour opérer une distinction entre, d’une part, les actes de l’Union qui peuvent être détachés des contrats et, d’autre part, les actes de l’Union purement contractuels, tout comme entre les recours en annulation et les recours contractuels correspondants.

5. Dans son arrêt de principe du 20 juillet 2017, ADR Center/Commission ( 3 ), attaqué en l’espèce et rendu en chambre élargie, le Tribunal a alors tenté d’établir une solution uniforme sur la base de la jurisprudence jusqu’à ce jour. Cette solution consiste essentiellement à reconnaître le pouvoir de la Commission d’adopter des décisions formant titre exécutoire vis-à-vis de ses cocontractants, tout en s’efforçant de soumettre ces décisions et les créances contractuelles sous‑jacentes au plus large
contrôle juridictionnel possible, sans toutefois abandonner la jurisprudence existante relative à la séparation stricte entre recours en annulation et recours contractuels. Partant, la protection juridique reste compliquée également dans le cadre de cette solution.

6. Dans le cadre du présent pourvoi, la Cour est appelée à se prononcer pour la première fois tant sur la question de savoir si la Commission a le pouvoir d’adopter des décisions formant titre exécutoire aux fins du recouvrement de créances contractuelles que sur la question des voies de recours ouvertes aux destinataires de ces décisions. Par conséquent, les conclusions de la Cour auront un impact systémique important. La preuve en est, notamment, que le Tribunal a actuellement suspendu plusieurs
procédures dans l’attente de la décision de la Cour sur le présent pourvoi ( 4 ).

II. Le cadre juridique

A. Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

7. Les articles 272, 274 et 299 TFUE disposent :

« Article 272

La Cour de justice de l’Union européenne est compétente pour statuer en vertu d’une clause compromissoire contenue dans un contrat de droit public ou de droit privé passé par l’Union ou pour son compte.

Article 274

Sous réserve des compétences attribuées à la Cour de justice de l’Union européenne par les traités, les litiges auxquels l’Union est partie ne sont pas, de ce chef, soustraits à la compétence des juridictions nationales.

Article 299

Les actes du Conseil, de la Commission ou de la Banque centrale européenne qui comportent, à la charge des personnes autres que les États, une obligation pécuniaire forment titre exécutoire.

L’exécution forcée est régie par les règles de la procédure civile en vigueur dans l’État sur le territoire duquel elle a lieu. [...]

[...]

L’exécution forcée ne peut être suspendue qu’en vertu d’une décision de la Cour. [...] »

B. Le règlement financier de l’Union

8. L’article 79, paragraphe 2, du règlement, applicable en l’espèce ( 5 ), (UE, Euratom) no 966/2012 du Parlement européen et du Conseil, du 25 octobre 2012, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil (ci‑après « le règlement financier no 966/2012 ») ( 6 ) est rédigé comme suit :

« Article 79

Ordonnancement des recouvrements

[...]

2.   L’institution peut formaliser la constatation d’une créance à charge de personnes autres que des États membres dans une décision qui forme titre exécutoire au sens de l’article 299 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

[...] »

III. Les antécédents du pourvoi

A. Les conventions de subvention conclues

9. En décembre 2008, la Commission a conclu, avec des consortiums dont le coordinateur était la requérante ADR Center SpA (ci‑après « ADR »), trois conventions de subvention destinées à soutenir des études sur le règlement extrajudiciaire des litiges et la médiation dans le domaine de la justice civile ( 7 ). Ces conventions de subvention comprenaient des conditions spéciales (chiffre I), des conditions générales (chiffre II) et des annexes ( 8 ).

10. Chaque convention de subvention indiquait le montant total des coûts éligibles ainsi que le montant de la subvention à verser par la Commission, qui correspondait à un certain pourcentage des coûts éligibles ( 9 ). Aux termes de l’article I.5 des conventions de subvention, la Commission était tenue de fournir un préfinancement aux bénéficiaires, tandis que le solde ne devait être versé qu’après la fin des actions subventionnées, la remise, par les bénéficiaires, des rapports requis et
l’approbation des rapports par la Commission ( 10 ).

11. L’article I.9 des conventions de subvention disposait ( 11 ) :

« La subvention est régie par les stipulations de la convention, par les dispositions communautaires applicables et, de façon subsidiaire, par la législation belge en matière de subventions.

Les décisions de la Commission concernant l’application des stipulations de la convention ainsi que les modalités de sa mise en œuvre peuvent faire l’objet d’un recours de la part des bénéficiaires auprès du Tribunal de première instance des Communautés européennes et, en cas de pourvoi, de la Cour de justice des Communautés européennes. »

12. L’article II.19.5 des conventions de subvention stipulait ( 12 ) :

« Les bénéficiaires sont informés du fait qu’en vertu de l’article 256 du traité instituant la Communauté européenne [aujourd’hui, article 299 TFUE], la Commission peut formaliser la constatation d’une créance à charge de personnes autres que des États dans une décision qui forme titre exécutoire. Cette décision est susceptible de recours devant le Tribunal de première instance des Communautés européennes. »

13. En vertu de l’article II.20 des conventions de subvention, le coordinateur s’engageait à soumettre toutes les données demandées par la Commission ou tout organisme externe mandaté par la Commission. En outre, les bénéficiaires ont accepté que l’utilisation de la subvention soit contrôlée, soit directement par les agents de la Commission, soit par l’intermédiaire de tout organisme externe mandaté par la Commission, et ils ont reconnu le pouvoir de la Commission d’ordonner, le cas échéant, le
recouvrement sur la base des résultats de ces contrôles. Enfin, les bénéficiaires se sont engagés à ce que les agents de la Commission et les personnes extérieures mandatées par la Commission aient un droit d’accès approprié aux sites et aux locaux où l’action était réalisée, ainsi qu’à toutes les informations nécessaires, y compris dans un format électronique, pour mener à bien les audits ( 13 ).

B. La décision de recouvrement de la Commission

14. En 2009 et 2010, la Commission a effectué des paiements de préfinancement pour les trois conventions de subvention concernées, reçu les rapports finaux correspondants, payé le solde pour deux des conventions et recouvré une fraction du préfinancement versé pour la troisième ( 14 ).

15. En 2011, la Commission a fait réaliser un audit dans les bureaux d’ADR par une société d’audit externe en application de l’article II.20 des conventions de subvention, qui a abouti à la conclusion qu’une partie significative des coûts déclarés devait être rejetée au motif qu’ils n’étaient pas éligibles.

16. À la suite des observations formulées par ADR en 2011 et 2012 sur les projets initiaux et révisés des rapports d’audit, la Commission lui a transmis, au mois de juin 2013, les rapports d’audit finals soumis par les auditeurs externes au mois d’avril 2012, qui avaient conclu qu’une grande partie des coûts déclarés devaient être rejetés comme étant inéligibles. La Commission a donné à ADR une nouvelle occasion de présenter d’autres documents et a annoncé la transmission prochaine de notes de débit
et le recouvrement possible des montants réclamés ( 15 ).

17. À la suite des observations d’ADR sur les rapports d’audit, la Commission lui a transmis, le 16 octobre 2013, trois notes de débit pour les montants dus à la date du 29 novembre 2013, qu’elle réclamait au titre des trois conventions de subvention en question ( 16 ). Après un nouvel échange avec ADR, la Commission l’a informée le 6 décembre 2013 qu’elle avait engagé des procédures de recouvrement des sommes dues et lui a envoyé des lettres de rappel le 16 décembre 2013 et des lettres de mise en
demeure le 26 février 2014, une réunion entre la Commission et ADR s’étant entre-temps tenue le 21 janvier 2014 ( 17 ).

18. Enfin, le 27 juin 2014, la Commission a adopté, sur le fondement de l’article 299 TFUE et de l’article 79, paragraphe 2, du règlement no 966/2012, la décision C(2014) 4485 final, relative au recouvrement du montant de 194275,34 euros du capital dû par la requérante en exécution des conventions de subvention, majoré d’un montant de 3236 euros à titre d’intérêts de retard jusqu’au 30 avril 2014 et d’un montant supplémentaire de 21,30 euros pour chaque jour de retard à compter du 1er mai 2014
(ci‑après « la décision litigieuse »). L’article 4 de la décision litigieuse précisait, notamment, que cette dernière formait titre exécutoire au sens de l’article 299 TFUE ( 18 ).

C. La procédure devant le Tribunal

19. Par acte du 30 août 2014, ADR a introduit devant le Tribunal un recours tendant à l’annulation de la décision litigieuse et à la condamnation de la Commission au paiement immédiat à ADR du solde restant dû au titre des conventions de subvention à concurrence de 49172,52 euros, au paiement des dommages et intérêts pour le préjudice subi par elle ainsi qu’aux dépens.

20. Pour sa part, la Commission a conclu à ce qu’il plaise au Tribunal rejeter le recours comme non fondé, rejeter les demandes de paiement du solde restant dû et de dommages et intérêts au motif que ces demandes étaient irrecevables et, en tout état de cause, non fondées, et condamner ADR aux dépens.

21. Au mois de décembre 2015, la Commission a lancé l’exécution forcée de la décision litigieuse. ADR a par la suite demandé au Tribunal, par acte du 21 janvier 2016, la suspension de l’exécution forcée de la décision litigieuse. Par ordonnance du 22 janvier 2016, le président du Tribunal a ordonné la suspension de l’exécution forcée jusqu’à l’adoption de l’ordonnance dans la procédure de référé ( 19 ).

22. Par ordonnance du 7 avril 2016 rendue dans la procédure de référé, le président du Tribunal a rejeté la demande en référé, ADR n’ayant pas établi à suffisance que non seulement elle‑même, en tant que société à responsabilité limitée, mais aussi ses actionnaires n’étaient pas en mesure de satisfaire les demandes de paiement de la Commission ( 20 ).

23. Dans son arrêt du 20 juillet 2017, qui fait l’objet du présent pourvoi, le Tribunal a tout d’abord déclaré recevable la demande d’ADR visant à condamner la Commission au paiement du solde restant dû, car il a considéré que le recours était non seulement un recours en annulation fondé sur l’article 263 TFUE, mais également un recours contractuel fondé sur l’article 272 TFUE ( 21 ). En revanche, le Tribunal a rejeté la demande visant à faire condamner la Commission au paiement de dommages et
intérêts à ADR au motif qu’elle était insuffisamment motivée et donc irrecevable ( 22 ). Enfin, sur le fond, le Tribunal a rejeté le recours d’ADR et condamné celle‑ci à supporter les dépens de la Commission ainsi que la moitié de ses propres dépens, et il a condamné la Commission à supporter la moitié des dépens d’ADR.

IV. La procédure de pourvoi et les conclusions des parties

24. Par acte du 4 octobre 2017, ADR a formé un pourvoi contre l’arrêt attaqué.

25. ADR demande à la Cour d’annuler l’arrêt attaqué et la décision litigieuse de la Commission, de statuer définitivement sur le litige, de faire droit à ses moyens soulevés en première instance et de condamner la Commission aux dépens.

26. La Commission demande à la Cour de rejeter le pourvoi et de condamner ADR aux dépens.

27. Les parties ont présenté devant la Cour des observations écrites sur le pourvoi ainsi que des observations orales à l’audience du 27 février 2019.

V. Appréciation

28. ADR appuie son argumentation sur deux moyens, le premier relatif à l’interprétation des principes du droit de l’Union en matière d’éligibilité des dépenses et le second à la question du pouvoir de la Commission d’adopter des décisions formant titre exécutoire aux fins du recouvrement de créances contractuelles. Ce second moyen, plus important, doit être examiné en premier.

A. Sur le second moyen

29. Par son second moyen, ADR fait valoir que le Tribunal a violé l’article 299 TFUE et l’article 79 du règlement financier no 966/2012 (ci‑après sous 1) ainsi que les droits fondamentaux de l’Union (ci‑après sous 2) en confirmant le pouvoir de la Commission d’adopter des décisions formant titre exécutoire aux fins du recouvrement de créances contractuelles.

1.   Sur le pouvoir de la Commission d’adopter des décisions formant titre exécutoire aux fins du recouvrement de créances contractuelles

30. Il ressort du point 190 de l’arrêt attaqué qu’ADR a contesté en première instance ( 23 ) la compétence de la Commission pour adopter la décision litigieuse au motif que la Commission ne pourrait pas adopter de décisions formant titre exécutoire en matière contractuelle. Au contraire, elle devrait obtenir un titre exécutoire par la voie judiciaire afin de contraindre son cocontractant à remplir ses obligations pécuniaires.

31. Le Tribunal a par la suite constaté, aux points 192 à 198 de l’arrêt attaqué, que les bases juridiques de la décision litigieuse étaient l’article 299 TFUE et l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012. Selon le Tribunal, ces dispositions confèrent à la Commission le pouvoir de recouvrer des créances au moyen de décisions formant titre exécutoire, sans distinguer créances contractuelles et créances extracontractuelles, et sont donc applicables aux deux types de créances ( 24
).

32. Selon ADR, ces conclusions du Tribunal sont entachées d’une erreur de droit puisque l’article 299, paragraphe 1, TFUE, et l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012, qui doivent être interprétés de manière restrictive, ne prévoient pas expressément que le pouvoir d’adopter des décisions formant titre exécutoire qui y est prévu s’applique aussi aux créances contractuelles.

33. Toutefois, ce point de vue ne saurait être accueilli ni en ce qui concerne l’article 299 TFUE [ci‑après sous a)], ni en ce qui concerne l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012 [ci‑après sous c)]. Néanmoins, il découle de l’article 299 lu en combinaison avec l’article 263, l’article 272 et l’article 274 TFUE que la Commission ne peut adopter des décisions formant titre exécutoire aux fins du recouvrement de créances contractuelles que si le contrat en question relève de la
compétence des juridictions de l’Union [ci‑après sous b)].

a)   Sur l’article 299 TFUE

34. Tout d’abord, il ne peut être déduit ni du libellé de l’article 299 TFUE, ni de sa place dans l’économie du traité, ni de son contexte législatif que les actes juridiques imposant une obligation de paiement contractuelle sont exclus du champ d’application de cette disposition.

35. En effet, selon son libellé, l’article 299, paragraphe 1, TFUE prévoit uniquement que les actes du Conseil, de la Commission ou de la Banque centrale européenne (BCE) qui comportent une obligation pécuniaire forment titre exécutoire, avec pour seule restriction que cela ne s’applique pas aux actes adressés à des États.

36. L’article 299 TFUE, en revanche, ne donne aucune indication quant à la nature des actes juridiques dont il fonde le caractère exécutoire. Sa place dans l’économie du traité, à savoir à la section 2 (intitulée « Procédures d’adoption des actes et autres dispositions ») du chapitre 2 (intitulé « Actes juridiques de l’Union, procédures d’adoption et autres dispositions ») du titre I (intitulé « Dispositions institutionnelles ») de la sixième partie (intitulée « Dispositions institutionnelles et
financières ») du traité FUE, à la suite de la section 1 (intitulée « Les actes juridiques de l’Union ») du même chapitre, indique au contraire que l’article 299 TFUE s’applique à tous les actes que le Conseil, la Commission ou la BCE adoptent, en application de l’article 288 TFUE figurant à ladite section 1, aux fins de l’exercice des compétences de l’Union et qui comportent une obligation pécuniaire.

37. Le fait que les contrats de l’Union ne figurent pas parmi les actes juridiques visés à l’article 288 TFUE, mais qu’ils sont au contraire mentionnés notamment à l’article 272 TFUE, qui figure à la section 5 (intitulée « La Cour de justice de l’Union européenne ») du chapitre 1 (intitulé « Les institutions ») du titre I de la sixième partie du traité FUE n’indique rien d’autre.

38. Ainsi, l’article 272 TFUE prévoit certes la possibilité de reconnaître au juge de l’Union ( 25 ) la compétence de statuer sur les contrats de l’Union au moyen d’une clause compromissoire, tandis que l’article 280 TFUE prévoit, pour sa part, que les arrêts des juridictions de l’Union ont par la suite force exécutoire dans les conditions fixées à l’article 299 TFUE. Toutefois, il pourrait tout au plus en être déduit, en ce qui concerne la force exécutoire des créances nées des contrats de l’Union,
que ces contrats ne sont pas encore en soi des titres exécutoires au sens de l’article 299 du traité FUE. En revanche, il ne saurait être déduit de cette économie du traité que les créances contractuelles de l’Union ne peuvent être invoquées que par la voie judiciaire et non par des actes juridiques unilatéraux qui sont, pour leur part, exécutoires en vertu de l’article 299 TFUE.

39. ADR fait toutefois valoir que le fait que l’article 299 TFUE se réfère uniquement aux actes du Conseil, de la Commission et de la BCE indique que la force exécutoire prévue à cette disposition n’est pas conçue pour les décisions relatives au recouvrement des créances contractuelles. Par conséquent, seules les créances résultant de décisions mettant en œuvre des prérogatives de puissance publique qui ne peuvent être adoptées précisément que par ces institutions, telles que, par exemple, des
décisions infligeant des amendes en matière d’ententes adoptées par la Commission ou des décisions imposant des sanctions en matière de surveillance prudentielle adoptées par la BCE, pourraient bénéficier d’une telle force exécutoire. Si le législateur avait voulu que les créances contractuelles puissent également être exécutoires en vertu de l’article 299 TFUE, il aurait prévu la force exécutoire pour les actes juridiques de l’ensemble des institutions de l’Union, puisque toutes les
institutions de l’Union concluent des contrats afin de se procurer les moyens nécessaires pour l’exercice de leurs missions.

40. Cet argument soulève tout d’abord la question de savoir si le fait que l’article 299 TFUE cite uniquement les actes juridiques du Conseil, de la Commission et de la BCE signifie que les actes juridiques d’autres institutions ou organismes de l’Union ne peuvent, sans ancrage exprès dans le droit primaire – comme pour les arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne à l’article 280 TFUE – effectivement pas être exécutoires au sens de l’article 299 TFUE. À notre connaissance, la Cour n’a pas
encore répondu à cette question ( 26 ). Elle peut toutefois rester ouverte également dans le cadre du présent pourvoi, étant donné que la Commission est en tout état de cause l’auteur de la décision litigieuse.

41. Il n’y a donc pas non plus lieu de statuer en l’espèce sur le point de savoir si l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012 doit être interprété en ce sens qu’il autorise toutes les institutions de l’Union au sens dudit règlement ( 27 ) à formaliser la constatation de créances à l’encontre de débiteurs autres que les États membres par des décisions qui forment titre exécutoire au sens de l’article 299 TFUE ( 28 ) et, si tel était le cas, sur le point de savoir si cela serait
compatible ou non avec l’article 299 TFUE. Il en va de même pour la question de savoir si les règlements relatifs au règlement financier-cadre des organismes créés en vertu du traité FUE et du traité Euratom, donc en particulier des agences décentralisées de l’Union, doivent être interprétés en ce sens que ces organismes peuvent également adopter des décisions formant titre exécutoire ( 29 ) et si, le cas échéant, cela serait compatible avec l’article 299 TFUE.

42. Dans le cadre du présent pourvoi, il suffit au contraire de constater que, même si des actes juridiques des institutions et organes de l’Union autres que ceux visés à l’article 299 TFUE ne pouvaient pas être exécutoires en vertu de cette disposition sans une modification du droit primaire ( 30 ), cela ne signifierait pas que la Commission ne peut pas récupérer des créances contractuelles au moyen de décisions formant titre exécutoire.

43. Ainsi, la limitation de l’article 299 TFUE aux actes juridiques du Conseil, de la Commission et de la BCE pourrait certes effectivement indiquer que les auteurs des versions originales des traités de l’Union ( 31 ) et des nombreuses modifications apportées à ces mêmes traités avaient davantage à l’esprit le caractère exécutoire d’actes juridiques typiques de ces institutions, tels que les décisions infligeant des amendes en matière d’ententes adoptées par la Commission, que l’exécution
unilatérale de créances qui trouvent leur origine dans les marchés publics de toutes les institutions de l’Union.

44. Il semble toutefois erroné de voir en cela un choix délibéré des auteurs des traités de ne pas reconnaître aussi la force exécutoire, prévue à l’article 299 TFUE, aux décisions déclarant exécutoires les créances découlant de contrats de la Commission. En effet, comme indiqué ci‑dessus ( 32 ), il découle de la place de l’article 299 TFUE dans l’économie du traité que cette disposition vise à rendre exécutoires tous les actes juridiques adoptés par la Commission dans l’exercice des compétences de
l’Union et qui comportent une obligation pécuniaire.

45. Toutefois, les actes ou transactions juridiques que la Commission effectue pour remplir les missions de l’Union ne comprennent plus désormais, notamment dans le domaine des subventions directes, uniquement l’adoption d’actes juridiques unilatéraux, mais de plus en plus aussi la conclusion de contrats. Rien ne donne à penser que les auteurs de l’article 299 TFUE n’aient pas voulu considérer les décisions adoptées par la Commission aux fins de faire valoir des créances nées de tels contrats comme
étant des actes juridiques comportant une obligation pécuniaire et comme pouvant donc être exécutoires en vertu de cette disposition, à condition que la Commission dispose d’une base juridique l’habilitant à adopter de telles décisions. En effet, ni le droit de l’Union ni les ordres juridiques des États membres ne permettent de conclure à l’existence d’un principe général selon lequel les créances nées de contrats de l’administration ne pourraient jamais être recouvrées unilatéralement ( 33 ).

46. Par ailleurs, la nécessité de récupérer des sommes indûment versées se rattache à l’obligation de la Commission, consacrée aux articles 317 et 325 TFUE, de respecter le principe de bonne gestion financière et de lutter contre les actes contraires aux intérêts financiers de l’Union ( 34 ). Cela suggère que les auteurs des traités avaient l’intention de doter la Commission d’instruments efficaces pour la protection des intérêts financiers de l’Union, indépendamment du point de savoir si elle
recourt à des formes d’action unilatérales ou contractuelles pour remplir ses missions.

47. Il découle des considérations qui précèdent que l’article 299 TFUE n’est rien d’autre que la règle générale de base qui prévoit que les actes juridiques de la Commission comportant une obligation pécuniaire peuvent être exécutoires et mises en œuvre par exécution forcée. En revanche, l’article 299 TFUE n’indique rien quant aux domaines d’application matérielles et aux conditions d’adoption de tels actes juridiques. Par conséquent, l’article 299 TFUE ne permet pas de déduire que cette disposition
ne peut pas s’appliquer également aux décisions imposant des obligations pécuniaires fondées sur un contrat.

b)   Sur l’article 299 lu en combinaison avec l’article 263, l’article 272 et l’article 274 TFUE

48. Toutefois, le pouvoir d’adopter une décision formant titre exécutoire n’existe en matière de créances contractuelles que dans la mesure où la Cour est compétente, en vertu d’une clause compromissoire, pour connaître de litiges découlant du contrat. En effet, dans le cas contraire, la Commission pourrait contourner la compétence du juge national par l’adoption d’une telle décision, puisque celle‑ci entraîne automatiquement la compétence des juridictions de l’Union.

49. Cela résulte tout d’abord des dispositions relatives à la force exécutoire d’une décision formant titre exécutoire. En vertu de l’article 299, quatrième alinéa, TFUE, l’exécution forcée d’une telle décision ne peut être suspendue qu’en vertu d’une décision de la Cour, alors que les organes juridictionnels nationaux ne sont compétents que pour contrôler la régularité des mesures d’exécution. En outre, tant le règlement de procédure du Tribunal que celui de la Cour prévoient que les demandes de
sursis à l’exécution forcée d’actes juridiques introduites au titre de l’article 299 TFUE ne sont recevables qu’en combinaison avec un recours devant le Tribunal ou la Cour ( 35 ). Cela semble difficilement conciliable avec une compétence des juridictions nationales pour examiner au fond de tels actes juridiques.

50. En outre, dans l’arrêt attaqué ( 36 ) tout comme dans sa jurisprudence constante ( 37 ), le Tribunal a considéré à juste titre ( 38 ) qu’une décision formant titre exécutoire était un acte qui devait être attaqué par son destinataire au moyen d’un recours en annulation au titre de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, que cette décision ait été adoptée aux fins du recouvrement de créances contractuelles ou extracontractuelles.

51. Par conséquent, l’adoption d’une décision formant titre exécutoire confère aussi automatiquement compétence au juge de l’Union lorsque cette décision a pour objet le recouvrement d’une somme due en vertu d’un contrat.

52. Toutefois, en vertu des dispositions combinées de l’article 272 et de l’article 274 TFUE, le juge de l’Union n’est compétent pour connaître des recours concernant les contrats conclus par les institutions de l’Union que si ces contrats contiennent une clause compromissoire correspondante. En effet, comme l’indique expressément l’article 274 TFUE, les litiges auxquels l’Union est partie ne sont pas soustraits à la compétence des juridictions nationales s’il n’existe pas de compétence des
juridictions de l’Union en vertu des traités de l’Union.

53. Par conséquent, en l’absence d’une clause compromissoire dans le contrat, l’adoption d’une décision formant titre exécutoire reviendrait à contourner la répartition des compétences entre les juridictions de l’Union et les juridictions nationales consacrée par le droit primaire, et à étendre la compétence des juridictions de l’Union au-delà de ses limites découlant du droit primaire, en ce que cette décision emporterait compétence pour un litige contractuel, alors que, selon la volonté des
parties exprimée par l’absence de clause compromissoire, les juridictions nationales sont compétentes pour connaître de ce litige ( 39 ).

54. Or, l’article 299 TFUE ne fournit tout simplement pas de base pour une telle extension de la compétence des juridictions de l’Union. En effet, comme nous l’avons déjà indiqué ( 40 ), le seul et unique objectif de cette disposition consiste à assurer la force exécutoire immédiate des actes juridiques comportant une obligation pécuniaire adoptés par les institutions de l’Union en vertu de l’article 288 TFUE. L’article 299 TFUE se contente donc de faciliter l’exécution, ce qui est certes tout à
fait justifié au regard des exigences d’une exécution effective des missions des institutions de l’Union et de la protection des intérêts financiers de l’Union. Toutefois, à la lumière, notamment, du principe d’attribution des compétences de l’Union, consacré aux articles 4 et 5 TUE, cette facilitation de l’exécution ne fournit pas de fondement pour s’écarter de la répartition des compétences entre les juridictions de l’Union et les juridictions nationales prévue aux articles 272 et 274 TFUE (
41 ).

55. Cette interprétation est confirmée par la jurisprudence de la Cour relative à la distinction entre les recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE et les recours contractuels au titre de l’article 272 TFUE. Selon cette jurisprudence, il ne serait pas compatible avec les articles 272 et 274 TFUE si les juridictions de l’Union se déclaraient compétentes, sur la base de l’article 263 TFUE, pour connaître de recours visant à l’annulation d’actes s’inscrivant dans un cadre purement
contractuel. En effet, autrement, les juridictions de l’Union risqueraient, si le contrat ne contient pas de clause compromissoire, d’étendre leur compétence au-delà des limites prévues à l’article 274 TFUE ( 42 ). Comme la Cour l’a souligné, il n’est donc pas possible pour un cocontractant de la Commission de modifier unilatéralement la répartition des compétences entre les juridictions de l’Union et les juridictions nationales en provoquant un rejet d’une demande adressée à la Commission et en
qualifiant par la suite ce rejet de décision au sens de l’article 263 TFUE ( 43 ).

56. Inversement, cela doit signifier que la Commission ne peut pas non plus modifier unilatéralement la répartition des compétences entre les juridictions de l’Union et les juridictions nationales en adoptant une décision formant titre exécutoire aux fins du recouvrement d’une créance contractuelle, décision qui est un acte de l’Union pouvant faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE, alors que le contrat afférent ne contient pas de clause compromissoire conférant une
compétence aux juridictions de l’Union pour les litiges opposant les parties en matière contractuelle.

57. En l’espèce, le Tribunal n’a certes pas expressément indiqué dans l’arrêt attaqué que la Commission ne peut adopter une décision formant titre exécutoire aux fins du recouvrement d’une créance contractuelle que si le contrat en question contient une clause compromissoire au bénéfice des juridictions de l’Union. Toutefois, les conventions de subvention concernées contenaient chacune une telle clause dans leurs conditions contractuelles spéciales ( 44 ).

58. Par conséquent, en l’espèce, il ne saurait être reproché au Tribunal d’avoir commis une erreur de droit en constatant que les décisions adoptées par la Commission aux fins du recouvrement de créances contractuelles peuvent également former titre exécutoire au sens de l’article 299 TFUE.

c)   Sur l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012

59. Toutefois, comme le Tribunal l’a déjà indiqué lui‑même ( 45 ), l’article 299 TFUE en soi ne constitue pas encore une base juridique pour l’adoption d’actes juridiques qui fondent une obligation pécuniaire exécutoire au sens de cette disposition. Une telle base juridique doit plutôt être recherchée dans d’autres normes de droit primaire ou secondaire.

60. En l’espèce, la décision litigieuse repose sur la base juridique de l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012, qui prévoit que les institutions « [peuvent] formaliser la constatation d’une créance [...] dans une décision qui forme titre exécutoire au sens de l’article 299 TFUE » ( 46 ).

61. Le Tribunal a répondu à la question de savoir si cette disposition générale, de par son libellé, habilitait la Commission aussi à adopter des décisions aux fins du recouvrement de créances résultant spécifiquement de contrats au point 195 de l’arrêt attaqué, en se référant à l’économie du règlement financier no 966/2012.

62. Ainsi, l’article 79, paragraphe 2, figure dans un chapitre intitulé « Opérations de recettes » qui, comme le chapitre suivant, intitulé « Opérations de dépenses », s’insère dans le titre IV (intitulé « Exécution du budget »), lui‑même se trouvant dans la première partie (intitulée « Dispositions communes ») du règlement financier no 966/2012. Le Tribunal en a conclu que les deux chapitres relatifs aux opérations de recettes et de dépenses ne devaient pas s’appliquer uniquement à un domaine
particulier de l’action de l’Union, mais à l’ensemble des opérations relevant du budget de l’Union.

63. Aucune erreur de droit n’est à déceler dans ces considérations. En particulier, elles ne sont pas remises en cause par l’argument d’ADR selon lequel l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012 ne peut être considéré comme habilitant implicitement la Commission à adopter des décisions formant titre exécutoire dans un contexte contractuel, bien que cette disposition ne précise pas explicitement qu’elle est également applicable dans un tel contexte. En effet, comme le Tribunal
l’a constaté à juste titre, l’article 79, paragraphe 2, ne prévoit ni que cette disposition s’applique spécifiquement aux créances extracontractuelles, ni qu’elle s’applique spécifiquement aux créances contractuelles, ce qui milite précisément en faveur de son application générale.

64. Rien de différent ne découle de l’article 90 du règlement financier no 966/2012, selon lequel les paiements de l’Union doivent « s’appuyer sur la preuve que l’action correspondante est conforme aux dispositions de l’acte de base ou du contrat ». Selon ADR, cette disposition montre que les règles du règlement financier no 966/2012 applicables aux situations contractuelles sont nécessairement explicites à ce sujet.

65. Une telle argumentation ne saurait toutefois prospérer. En effet, l’article 90 du règlement financier no 966/2012 prévoit uniquement qu’un paiement par l’Union ne peut être effectué qu’après que la preuve a été apportée que la mesure pour laquelle le paiement est effectué est conforme à l’acte juridique prévoyant cette action. Or, il peut s’agir là non seulement d’un acte juridique unilatéral ( 47 ), mais précisément aussi d’un contrat.

66. L’article 90 du règlement financier no 966/2012 énumère donc simplement tous les types d’actes juridiques qu’il vise et, partant, tout comme l’article 79, ne constitue pas une disposition spécifiquement applicable aux situations contractuelles ou extracontractuelles, mais est une règle générale. Ainsi, au point 196 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a pu constater, sans commettre d’erreur de droit, que l’article 90 appuyait l’interprétation selon laquelle les dispositions du titre IV du règlement
financier no 966/2012 s’appliquent également aux matières contractuelles.

67. L’interprétation selon laquelle le pouvoir d’adopter des décisions formant titre exécutoire prévu à l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012 s’applique également aux créances contractuelles est par ailleurs confirmée par l’historique de cette disposition ( 48 ).

68. Ainsi, il ressort des explications fournies par la Commission au sujet de la disposition antérieure figurant à l’article 72, paragraphe 2, du règlement no 1605/2002 ( 49 ) que le pouvoir conféré par cette disposition aux institutions de l’Union de formaliser des créances par des décisions formant titre exécutoire a été consacré afin de reconnaître à tous les ordres de recouvrement un effet exécutoire et non pas seulement à ceux émis sur la base d’une décision formelle prise préalablement, par
exemple une décision imposant une amende en droit de la concurrence. L’objectif en était en effet expressément de faciliter le recouvrement de ressources propres dont le recouvrement par voie judiciaire s’était avéré laborieux. En conséquence, la Commission a annoncé, dans une communication publiée en 2002, vouloir recourir, précisément dans le domaine de la gestion directe des fonds et donc de l’octroi (justement aussi par voie contractuelle) de subventions, de manière préférentielle à des
ordres de recouvrement exécutoires ( 50 ).

69. Il résulte de ce qui précède que le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit en constatant que l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012 confère à la Commission le pouvoir d’adopter des décisions formant titre exécutoire au sens de l’article 299 TFUE également aux fins du recouvrement de créances contractuelles.

d)   Conclusion intermédiaire

70. Conformément aux considérations qui précèdent, il convient de retenir que l’article 299 TFUE, lu en combinaison avec l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012, confère à la Commission le pouvoir de recouvrer des créances contractuelles au moyen de décisions formant titre exécutoire, à condition que les contrats en question contiennent une clause compromissoire au bénéfice des juridictions de l’Union conformément à l’article 272 TFUE. Étant donné que les conventions de
subvention concernées en l’espèce contenaient chacune une telle clause, le Tribunal a pu constater, sans commettre d’erreur de droit, que, sur la base de ces dispositions, la Commission avait le pouvoir d’adopter la décision litigieuse.

71. La première branche du second moyen doit donc être rejetée.

2.   Sur la compatibilité de l’adoption de décisions formant titre exécutoire aux fins du recouvrement de créances contractuelles avec les droits fondamentaux de l’Union

72. ADR soutient toutefois que l’exercice du pouvoir d’adopter des décisions formant titre exécutoire aux fins du recouvrement de toutes les créances est, dans le cas des créances contractuelles, incompatible avec le droit des cocontractants de la Commission à la protection de la confiance légitime et à un recours effectif.

73. Contrairement à l’opinion d’ADR, il ne découle certes pas de l’arrêt de la Cour dans l’affaire BayWa, invoqué par ADR, que toutes les règles budgétaires de l’Union doivent être interprétées de manière restrictive. En effet, comme la Commission le fait observer à juste titre, dans cet arrêt, la Cour s’est bornée à constater que les dispositions qui ouvrent droit à un financement par des fonds de l’Union doivent être interprétées strictement ( 51 ). Cela est conforme à l’importance élevée accordée
à la protection des intérêts financiers de l’Union, exprimée à l’article 325 TFUE, dans la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes ( 52 ) ainsi que dans la directive (UE) 2017/1371 du Parlement européen et du Conseil, du 5 juillet 2017, relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal ( 53 ).

74. Toutefois, comme ADR le soutient à juste titre dans son mémoire en réplique, cela ne peut conduire à ce que les pouvoirs budgétaires qui habilitent la Commission à apporter des limitations aux droits de ses cocontractants soient interprétés et exercés sans tenir compte de ces droits. En effet, l’obligation de protéger les intérêts financiers de l’Union ne saurait aller à l’encontre des droits fondamentaux de l’Union ( 54 ).

75. Par conséquent, il convient, en l’espèce, de déterminer, d’une part, si l’adoption de décisions formant titre exécutoire aux fins du recouvrement de créances contractuelles viole le principe de la protection de la confiance légitime [ci‑après sous a)] ; d’autre part, si l’adoption de telles décisions est compatible avec le droit à un recours effectif [ci‑après sous b)].

a)   Sur la protection de la confiance légitime

76. ADR invoque les arrêts de la Cour dans les affaires Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission ( 55 ) et Commission/AMI Semiconductor Belgium e.a., ainsi que nos conclusions dans cette dernière affaire ( 56 ) afin de soutenir que la Cour rejette le recours par la Commission à l’exercice unilatéral de ses prérogatives de puissance publique dans un contexte contractuel.

77. Ainsi, notamment dans son arrêt Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission, la Cour aurait remis en question la pratique de la Commission consistant à faire valoir unilatéralement des prétentions découlant de contrats. Elle y aurait souligné en effet que, si la Commission choisit, pour allouer des contributions financières, la voie contractuelle, elle est tenue de rester à l’intérieur de ce cadre ( 57 ). Un cocontractant ne pourrait donc pas partir du principe que la
Commission quittera ce cadre contractuel et exercera à son égard des prérogatives de puissance publique.

78. Aux points 199 à 208 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a procédé à une appréciation détaillée de l’arrêt de la Cour dans l’affaire Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission et d’un arrêt du Tribunal s’appuyant sur les conclusions dans l’affaire Commission/AMI Semiconductor Belgium e.a. ( 58 ). Il en a conclu qu’il ne ressortait pas de ces arrêts que le juge de l’Union avait interdit à la Commission d’exercer son pouvoir d’adopter des décisions formant titre exécutoire dans un
contexte contractuel.

79. Ce raisonnement n’est entaché d’aucune erreur de droit. En effet, comme le Tribunal l’a constaté à juste titre, la Cour et le Tribunal n’ont examiné dans les arrêts en cause que les questions de la nature juridique et du caractère attaquable des notes de débit envoyées dans un contexte contractuel ( 59 ), que la Commission, en application de l’article 78, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012, adresse à un débiteur afin de l’inviter à payer une créance avant de procéder au
recouvrement par exécution forcée ou sur base d’un titre obtenu par voie judiciaire ( 60 ).

80. En revanche, dans les arrêts concernés, les juridictions de l’Union n’ont pas examiné la question de savoir si la Commission pouvait, dans un contexte contractuel, se prévaloir de son pouvoir, consacré à l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012, de formaliser la constatation d’une créance par une décision formant titre exécutoire. Cela vaut également pour l’arrêt rendu dans l’affaire Commission/AMI Semiconductor Belgium e.a. et pour nos conclusions dans cette affaire, qui
portaient sur la question de savoir si la Commission dispose d’un pouvoir discrétionnaire en matière de reconnaissance des coûts éligibles de son cocontractant ( 61 ).

81. Néanmoins, les arrêts cités par ADR montrent que la reconnaissance de prérogatives de puissance publique dans le chef de la Commission dans son rôle de cocontractant ne s’impose à tout le moins pas de manière évidente. En effet, dans ces arrêts, les juridictions de l’Union semblent au contraire se fonder sur un modèle de contrat de l’administration dans lequel les deux parties contractantes sont placées sur un pied d’égalité et où l’administration ne bénéficie pas de privilèges unilatéraux, dont
l’exercice serait perçu comme un corps étranger dans un contexte contractuel.

82. En outre, dans les États membres de l’Union prévalent également des points de vue très différents sur les éventuelles prérogatives de puissance publique de l’administration contractante ( 62 ). Alors que le droit allemand, par exemple, rejette strictement de telles prérogatives, il est admis en droit français non seulement que l’administration dispose d’un pouvoir de modification et de résiliation unilatéral dans le cadre du contrat administratif, mais aussi que l’administration peut faire usage
de ses prérogatives générales de puissance publique en matière budgétaire, telles que, par exemple, le pouvoir d’assortir elle‑même les créances pécuniaires d’un effet exécutoire, dans le cadre de l’exécution de tout contrat, c’est‑à‑dire aussi des contrats de droit privé ( 63 ).

83. Il ne découle certes pas de ces différentes conceptions des États membres quant aux prérogatives de puissance publique de l’administration contractante que la base juridique du pouvoir de la Commission, prévu à l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012, d’adopter des décisions formant titre exécutoire doit être interprétée comme étant non applicable dans un contexte contractuel. Cela irait à l’encontre de l’intention susmentionnée ( 64 ) du législateur de l’Union d’étendre,
en matière de recouvrement des ressources propres, la possibilité de recouvrement unilatéral à toutes les créances de la Commission, et donc aussi aux créances contractuelles.

84. En outre, ce sont précisément les différentes solutions existant dans les États membres qui montrent qu’il n’existe pas de principe général selon lequel l’administration, lorsqu’elle conclut des contrats avec des particuliers, ne peut jamais faire usage de ses prérogatives générales de puissance publique ou avoir autrement recours à des prérogatives de puissance publique à l’encontre de son cocontractant. Par conséquent, le pouvoir de la Commission d’adopter des décisions formant titre
exécutoire aux fins du recouvrement de créances contractuelles ne peut pas non plus être rejeté en invoquant les principes généraux du droit des contrats. En effet, de tels principes ne s’appliquent tout simplement pas de manière générale et indifférenciée aux contrats de l’administration ; au contraire, les juristes des différents États membres ont des conceptions très divergentes à cet égard ( 65 ). Enfin, diverses dispositions du droit de l’Union concernant les pouvoirs unilatéraux de
l’administration contractante de l’Union indiquent que le législateur de l’Union lui‑même semble envisager plutôt un modèle de contrat de l’administration dans lequel l’administration dispose de prérogatives de puissance publique ( 66 ).

85. Toutefois, compte tenu des modèles très différents du contrat de l’administration dans les différentes traditions juridiques des États membres, il est tout à fait concevable que les bénéficiaires de subventions qui concluent des conventions de subvention avec la Commission, comme en l’espèce, ne partent pas du principe que la Commission puisse récupérer les fonds accordés au titre du contrat non seulement par des titres obtenus par voie judiciaire, mais également par des décisions de puissance
publique adoptées unilatéralement et pouvant directement faire l’objet d’une exécution forcée. Cela est d’autant plus vrai dans la mesure où les contrats de la Commission contiennent en règle générale une clause attributive de compétence au bénéfice du juge de l’Union ou d’un juge national pour connaître des litiges en matière contractuelle ( 67 ).

86. Dans ces conditions, le fait pour la Commission de faire usage du pouvoir que lui confère l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012 d’adopter des décisions formant titre exécutoire aux fins du recouvrement de créances contractuelles sans que cela soit prévu par une clause du contrat concerné ou par les conditions générales ou spéciales du contrat constitue une violation du principe de protection de la confiance légitime ( 68 ). En effet, comme l’avocat général Cosmas l’a
déjà observé dans ses conclusions dans l’affaire Duff e.a., ce principe oblige les institutions de l’Union à exercer leurs compétences d’une manière telle que cela n’affecte pas, d’une manière imprévisible pour un particulier avisé, des situations et des relations juridiques créées en vertu du droit de l’Union ( 69 ).

87. Comme le constate à juste titre le Tribunal au point 207 de l’arrêt attaqué, une clause contractuelle prévoyant l’adoption de décisions formant titre exécutoire ne fonde certes pas le pouvoir de la Commission d’adopter de telles décisions. En effet, ce pouvoir repose uniquement sur l’article 299 TFUE lu en combinaison avec l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012. Toutefois, une clause correspondante a pour fonction d’informer le cocontractant de la Commission de la
possibilité de recouvrer unilatéralement des créances, afin que ce dernier puisse conclure le contrat en pleine connaissance de la situation juridique en cause.

88. En l’espèce, les conventions de subvention concernées contenaient chacune, dans leurs conditions générales, une clause informant les bénéficiaires du fait que la Commission pouvait formaliser l’établissement d’une créance dans une décision formant titre exécutoire ( 70 ).

89. En conséquence, il ne saurait être reproché au Tribunal en l’espèce d’avoir méconnu le principe de protection de la confiance légitime en ce qu’il a constaté que la jurisprudence jusqu’à ce jour des juridictions de l’Union ne s’opposait pas à ce que la Commission adopte des décisions formant titre exécutoire aux fins du recouvrement de créances contractuelles.

b)   Sur le droit à un recours effectif

90. Dans le cadre d’une autre ligne d’argumentation, ADR soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en constatant que l’adoption de décisions formant titre exécutoire dans le cas de créances contractuelles ne porte pas atteinte au droit à un recours effectif consacré à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. En effet, ces décisions permettraient à la Commission de s’ériger en juge et partie, et de priver de tout effet utile le droit de saisir le juge du
contrat compétent.

91. Ce raisonnement soulève la question de savoir si le Tribunal a pu légitimement considérer que l’adoption de décisions formant titre exécutoire aux fins du recouvrement de créances contractuelles n’entraînait pas une violation du droit à un recours effectif, puisque la voie judiciaire dont disposent les cocontractants de la Commission à l’encontre d’une telle décision satisfaisait aux conditions du droit à un recours effectif.

92. Aux termes du point 190 de l’arrêt attaqué, ADR a fait valoir en substance en première instance que l’effectivité des recours en annulation à l’encontre de décisions formant titre exécutoire adoptées aux fins du recouvrement de créances contractuelles serait affectée par la jurisprudence du Tribunal selon laquelle, dans le cadre de tels recours, les moyens tirés de la violation du contrat et du droit national applicable sont irrecevables. Par conséquent, la Commission pourrait bénéficier de
l’exécution forcée de ses créances à l’encontre de ses cocontractants alors que les prétentions sous‑jacentes tirées du contrat n’auraient pas encore été examinées.

93. Le Tribunal a rejeté cette argumentation aux points 209 à 214 de l’arrêt attaqué, considérant que le recours était fondé non seulement sur l’article 263, mais aussi sur l’article 272 TFUE. Ce faisant, il aurait examiné tant la légalité formelle de la décision litigieuse que le bien-fondé des créances contractuelles que fait valoir la Commission à l’encontre d’ADR et sur lesquelles s’appuie cette décision.

94. Il convient donc de clarifier ci‑après, tout d’abord, le point de savoir si le Tribunal a considéré à juste titre que la décision litigieuse était un acte devant faire l’objet d’un recours en annulation (1). Il importe ensuite de déterminer si le fait qu’un recours en annulation dirigé contre une telle décision n’a pas automatiquement un effet suspensif constitue une violation du droit à un recours effectif (2). Enfin, il est nécessaire de déterminer si le Tribunal est parti à juste titre du
principe que, dans le cadre d’un tel recours, le juge de l’Union est tenu de n’examiner que la légalité formelle de la décision attaquée, alors que l’examen au fond de la créance sous‑jacente ne peut être effectué que par le juge du contrat. Un tel examen requiert de s’interroger sur l’interprétation de la distinction entre recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE et recours contractuels au titre de l’article 272 TFUE opérée par le Tribunal (3).

1) Sur la qualification des décisions formant titre exécutoire adoptées aux fins du recouvrement de créances contractuelles en tant qu’actes devant faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE

95. Comme cela a déjà été mentionné ( 71 ), en vertu de l’article 272 TFUE lu en combinaison avec l’article 274 TFUE, les juridictions de l’Union ne sont compétentes pour connaître des recours relatifs aux contrats des institutions de l’Union que si ces contrats contiennent une clause compromissoire correspondante. Toutefois, comme cela a également déjà été mentionné plus haut ( 72 ), la présente affaire révèle que les juridictions de l’Union peuvent aussi être amenées, dans le cadre de recours en
annulation au titre de l’article 263 TFUE, à examiner des actes des institutions de l’Union ayant trait à des contrats.

96. L’article 272 TFUE ne s’y oppose pas. En effet, ni le libellé ni la place dans l’économie du traité ou le sens et la finalité de cette disposition n’indiquent que c’est uniquement sur cette base que les juridictions de l’Union peuvent être compétentes pour connaître de litiges relatifs aux contrats conclus par les institutions de l’Union. Comme nous l’avons déjà expliqué ( 73 ), l’article 272 lu en combinaison avec l’article 274 TFUE permet uniquement de déduire que la Commission ne peut pas
modifier unilatéralement la répartition des compétences entre les juridictions de l’Union et les juridictions nationales en adoptant des décisions formant titre exécutoire, de sorte que ces décisions ne sont admissibles que si le contrat en question contient une clause compromissoire au bénéfice des juridictions de l’Union. Toutefois, l’existence d’une telle clause signifie uniquement, dans ce cas, que les juridictions de l’Union, et non les juridictions nationales, sont compétentes pour
connaître des litiges concernant ce contrat, mais ne signifie pas que les juridictions de l’Union peuvent connaître de tels litiges exclusivement sur la base de l’article 272 TFUE.

97. Selon la jurisprudence de la Cour, en présence d’un contrat liant la partie requérante à l’une des institutions, les juridictions de l’Union ne peuvent toutefois être saisies d’un recours sur le fondement de l’article 263 TFUE que si l’acte attaqué vise à produire des effets juridiques contraignants qui se situent en dehors de la relation contractuelle liant les parties et qui impliquent l’exercice de prérogatives de puissance publique conférées à l’institution contractante en sa qualité
d’autorité administrative ( 74 ).

98. À notre connaissance, la jurisprudence jusqu’à ce jour des juridictions de l’Union fait apparaître que, à tout le moins en règle générale, seules deux catégories d’actes satisfont à ces critères :

– d’une part, les actes qui, bien que rattachés à une relation contractuelle liant une institution de l’Union et son cocontractant, déploient des effets totalement en dehors de cette relation contractuelle, comme l’exclusion temporaire, d’autres marchés publics et subventions de l’Union, d’un cocontractant qui a violé le contrat ou l’inscription d’un tel cocontractant sur une liste noire dans une base de données centrale des institutions de l’Union ( 75 ) ;

– d’autre part, les décisions de compensation ( 76 ) et les décisions formant titre exécutoire ( 77 ) adoptées aux fins du recouvrement de créances contractuelles.

99. Toutefois, en ce qui concerne ce dernier point, ADR fait valoir que ni la Commission ni le Tribunal n’ont expliqué en l’espèce dans quelle mesure la décision litigieuse avait produit des effets juridiques contraignants en dehors de la relation contractuelle liant les parties. Selon ADR, il apparaît au contraire de manière évidente que les effets juridiques de cette décision se rattachent à la relation contractuelle liant les parties.

100. Il est vrai que les effets juridiques d’une décision formant titre exécutoire adoptée aux fins du recouvrement d’une créance contractuelle se déploient naturellement aussi à l’intérieur de la relation contractuelle concernée : en effet, en adoptant une telle décision, la Commission fixe en premier lieu le montant qu’elle considère comme dû par le cocontractant en vertu de ses obligations contractuelles et oblige ce dernier à payer ce montant. En deuxième lieu, si la décision en question
devenait définitive en l’absence d’un recours (accueilli), l’existence des obligations contractuelles correspondantes aurait été juridiquement établie et toute objection à l’existence de ces obligations aurait été perdue. En troisième lieu, une exécution forcée couronnée de succès de la décision conduirait à l’exécution des obligations contractuelles en question.

101. Outre ces effets juridiques contractuels, une décision formant titre exécutoire adoptée par la Commission dans l’exercice des prérogatives de puissance publique que lui confère l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012 produit toutefois aussi des effets juridiques contraignants qui se situent en dehors de la relation contractuelle liant les parties.

102. Comme nous venons de le rappeler ( 78 ), selon la Cour, un acte de l’Union qui, bien que se rapportant à un contrat, doit être attaqué par un recours en annulation en application de l’article 263 TFUE est défini comme un acte qui déploie des effets juridiques en dehors de la relation contractuelle liant les parties et suppose l’exercice de prérogatives de puissance publique conférées à l’organe cocontractant non en sa qualité de cocontractant, mais en sa qualité générale d’autorité
administrative.

103. Dans le cas d’une décision formant titre exécutoire, les deux éléments de cette définition se combinent dans la mesure où la nature extracontractuelle des effets juridiques d’une telle décision découle de l’origine extracontractuelle et de puissance publique de ces effets juridiques. En effet, les effets juridiques extracontractuels d’une décision formant titre exécutoire consistent en ce que la Commission établit la force exécutoire d’une créance contractuelle au moyen d’un acte de puissance
publique unilatéral qu’elle a elle‑même adopté. Un tel effet juridique se situe en dehors de la relation contractuelle parce qu’il ne repose pas sur les droits et obligations contractuels des parties – comme c’est le cas, par exemple, de la force exécutoire d’une créance contractuelle fondée sur un titre obtenu par voie judiciaire –, mais sur une prérogative générale extracontractuelle de puissance publique de la Commission ( 79 ).

104. Le Tribunal a reconnu cet état de fait à juste titre, au point 207 de l’arrêt attaqué, en constatant que la décision attaquée était un acte destiné à produire des effets juridiques contraignants qui se situent en dehors de la relation contractuelle liant les parties et qui impliquent l’exercice de prérogatives de puissance publique conférées à la Commission en sa qualité d’autorité administrative, puisque la nature juridique de cette décision est définie non pas par les contrats concernés, mais
par l’article 299 TFUE et l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012. Ainsi, il ne peut être reproché au Tribunal de ne pas avoir indiqué dans quelle mesure la décision litigieuse produisait des effets juridiques contraignants en dehors de la relation contractuelle liant les parties.

105. Il résulte de ce qui précède que, dans l’arrêt attaqué, le Tribunal a qualifié à juste titre la décision litigieuse d’acte de l’Union devant être attaqué par ADR au moyen d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE.

2) Sur l’effet non suspensif des recours en annulation dirigés contre des décisions formant titre exécutoire adoptées aux fins du recouvrement de créances contractuelles

106. ADR considère toutefois que constitue une violation du droit à un recours effectif le fait qu’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE dirigé contre une décision formant titre exécutoire adoptée aux fins du recouvrement d’une créance contractuelle n’a pas d’effet suspensif, bien que l’exécution forcée d’une telle décision puisse conduire le cocontractant de la Commission à la faillite.

107. Conformément à l’article 278 TFUE, les recours formés devant les juridictions de l’Union n’ont pas d’effet suspensif. Toutefois, le juge de l’Union peut, s’il estime que les circonstances l’exigent, ordonner le sursis à l’exécution de l’acte attaqué. De même, comme cela a déjà été mentionné ( 80 ), l’exécution forcée d’un acte juridique qui comporte une obligation pécuniaire et qui forme titre exécutoire en vertu de l’article 299 TFUE peut être suspendue, conformément à l’article 299, quatrième
alinéa, TFUE, par une décision du juge de l’Union. Par ailleurs, ADR a également fait usage de la possibilité de demander une telle suspension de l’exécution forcée en l’espèce, bien qu’en fin de compte elle n’ait pas obtenu gain de cause ( 81 ).

108. Le fait que les recours devant les juridictions de l’Union n’ont pas automatiquement un effet suspensif ne constitue pas, selon la Cour, une violation du droit à une protection juridictionnelle complète et effective en raison de l’existence de cette possibilité d’obtenir des mesures provisoires. En effet, la possibilité d’accorder une protection provisoire lorsque cela est nécessaire à la pleine efficacité de la future décision définitive évite une lacune dans la protection juridique accordée
par les juridictions de l’Union ( 82 ).

109. Le raisonnement d’ADR en l’espèce soulève dès lors la question de savoir s’il y a néanmoins violation du droit à un recours effectif lorsqu’un recours en annulation dirigé contre une décision formant titre exécutoire adoptée aux fins du recouvrement d’une créance contractuelle n’a pas d’effet suspensif. En d’autres termes : est-il inacceptable, dans un contexte contractuel, dans les cas où aucune mesure provisoire n’est accordée, qu’une créance soit récupérée par voie d’exécution forcée avant
l’examen de l’existence de cette créance ?

110. L’argumentation d’ADR est fondée sur la circonstance selon laquelle, dans le cadre d’un contrat, un cocontractant bénéficie normalement de manière automatique d’un report pour le paiement d’une créance contestée de l’autre cocontractant jusqu’à ce qu’un tribunal se soit prononcé sur la créance en question. Cela ne change que dans des cas exceptionnels lorsque la partie adverse obtient une protection juridique provisoire pour garantir la créance litigieuse.

111. Par conséquent, par rapport à une action intentée par la Commission en application de l’article 272 TFUE, l’adoption d’une décision formant titre exécutoire non seulement signifie un renversement de l’obligation d’initier une action à charge du cocontractant, mais réduit également l’efficacité de sa protection juridique. Toutefois, cette atteinte à la protection juridique effective est justifiée par le fait que le cocontractant a été informé de ce risque à la conclusion du contrat, qu’il peut
néanmoins saisir le Tribunal d’une demande de mesures provisoires et, enfin, qu’il existe un intérêt légitime à une protection effective des intérêts financiers de l’Union.

112. Le raisonnement d’ADR concernant l’absence d’effet suspensif automatique d’un recours en annulation en application de l’article 263 TFUE ne révèle donc pas d’erreur de droit dans l’arrêt attaqué.

3) Sur l’interprétation de la distinction entre recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE et recours contractuels au titre de l’article 272 TFUE dans la jurisprudence du Tribunal

113. Selon ADR, la reconnaissance du pouvoir de la Commission d’adopter, aux fins du recouvrement de créances contractuelles, des décisions formant titre exécutoire qui doivent être contestées par un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE, prive de toute efficacité la saisine du juge du contrat compétent.

114. Comme cela est déjà résumé ci‑dessus ( 83 ), le Tribunal a rejeté cet argument, aux points 209 à 214 de l’arrêt attaqué, considérant que le recours d’ADR était fondé non seulement sur l’article 263 TFUE, mais également sur l’article 272 TFUE. Ce faisant, il aurait examiné non seulement la légalité formelle de la décision litigieuse, mais aussi le bien-fondé des créances contractuelles de la Commission vis-à-vis d’ADR sur lesquelles reposait cette décision.

115. Cet examen distinct des arguments soulevés en première instance par ADR dans le cadre d’un recours en annulation, d’une part, et d’un recours contractuel, d’autre part, repose sur l’idée, développée dans la jurisprudence du Tribunal et reproduite au point 70 de l’arrêt attaqué, que, dans le cadre de l’article 263 TFUE, une décision formant titre exécutoire ne peut être appréciée que sur la base du droit de l’Union. En revanche, seule la violation du contrat ou du droit national qui lui est
applicable pourrait être invoquée dans le cadre de l’article 272 TFUE.

116. Cela signifie, conformément à la jurisprudence du Tribunal sur laquelle est fondé l’arrêt attaqué, que, dans le cadre d’un recours en annulation, doit être déclaré irrecevable tout moyen tiré de la violation des dispositions du contrat ou du droit national que le contrat déclare applicable. Partant, dans le cadre d’un recours en annulation dirigé contre une décision formant titre exécutoire, ne peut pas être examiné le bien-fondé de cette décision et donc la question de savoir si la Commission
avait légalement droit à la créance contractuelle invoquée ( 84 ).

117. Par conséquent, si le Tribunal souhaite néanmoins procéder à un tel examen, il doit tout d’abord déterminer si le recours dont il est saisi peut être « requalifié » en ce sens qu’il vise non seulement l’annulation de la décision attaquée, mais également la constatation que la Commission n’a pas droit à la créance contractuelle litigieuse. Si tel est le cas, le Tribunal peut – comme en l’espèce – considérer l’action comme étant fondée non seulement sur l’article 263 TFUE, mais aussi sur
l’article 272 TFUE et examiner successivement les moyens à attribuer aux différents types d’action. Toutefois, une telle requalification ne peut avoir lieu qu’à certaines conditions ( 85 ).

118. En revanche, en l’absence d’acte susceptible d’être détaché du contrat et donc qualifié d’acte attaquable de manière distincte en application de l’article 263 TFUE, le juge de l’Union qui est, partant, saisi uniquement d’un recours contractuel au titre de l’article 272 TFUE peut, conformément à la jurisprudence du Tribunal en question, examiner uniquement des griefs fondés sur « les violations des stipulations contractuelles ou du droit [national] applicable au contrat ». À l’inverse, dans les
recours contractuels au titre de l’article 272 TFUE, les moyens dits « moyens d’annulation », c’est‑à‑dire des moyens qui « relèvent d’une relation de droit administratif » ou qui sont « caractéristiques d’un recours en annulation », tels que le défaut de motivation, la violation des droits de la défense du requérant ou la violation de son droit à une bonne administration, sont déclarés irrecevables ( 86 ).

119. ADR fait valoir à juste titre que l’application de cette jurisprudence du Tribunal induit une violation du droit des cocontractants de la Commission à un recours effectif, et ce tant dans le cadre des recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE [ci‑après sous i)] que dans le cadre des recours contractuels au titre de l’article 272 TFUE [ci‑après sous ii)].

i) Sur les recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE dirigés contre les décisions formant titre exécutoire adoptées aux fins du recouvrement de créances contractuelles

120. L’opinion du Tribunal selon laquelle les droits contractuels des parties ne peuvent pas faire l’objet d’un examen dans le cadre d’un recours en annulation dirigé contre une décision formant titre exécutoire repose sur deux suppositions erronées lourdes de conséquences : d’une part, que les normes juridiques examinées dans le cadre d’un recours en annulation ne pourraient être que des normes du droit de l’Union, et, d’autre part, que le droit applicable au contrat ne pourrait être que du droit
national.

– Sur la pertinence du contrat et du droit national dans le cadre d’un recours en annulation dirigé contre une décision formant titre exécutoire

121. À notre connaissance, le Tribunal a défendu pour la première fois dans l’arrêt du 27 septembre 2012, Applied Microengineering/Commission, cité au point 70 de l’arrêt attaqué, l’opinion selon laquelle les droits contractuels des parties ne pouvaient pas faire l’objet d’un examen dans le cadre d’un recours en annulation dirigé contre une décision formant titre exécutoire ( 87 ). Ce faisant, il s’est d’abord fondé sur une déclaration de la Cour dans son arrêt du 17 décembre 1970, Internationale
Handelsgesellschaft ( 88 ), selon laquelle la validité des actes des institutions de l’Union ne saurait être appréciée qu’en fonction du droit de l’Union, puisque l’unité de ce dernier serait affectée si des règles ou principes du droit national étaient appliqués pour déterminer la validité de tels actes.

122. Cependant, cette déclaration de la Cour se référait à la question de savoir si la légalité d’un règlement de l’Union pouvait être appréciée par référence au droit d’un État membre ( 89 ). La Cour a répondu à juste titre par la négative, car cela porterait atteinte à l’application uniforme du droit de l’Union. Toutefois, une telle situation n’est pas comparable à une situation dans laquelle une décision formant titre exécutoire adoptée aux fins du recouvrement d’une créance contractuelle doit
être examinée au regard du droit national dont l’applicabilité a été contractuellement convenue par les parties.

123. Contrairement à un règlement de l’Union, une telle décision est fondée sur le droit national choisi par les parties contractantes dans la mesure où ce droit est déterminant pour l’existence de la créance qui est déclarée exécutoire par la décision. Par ailleurs, il en va de même pour les clauses des contrats concernés. En effet, la Commission n’est pas habilitée à déclarer exécutoire une créance contractuelle qui n’existe pas en vertu du contrat et du droit qui lui est applicable. Par
conséquent, les clauses contractuelles et le droit national deviennent des « règles de droit relatives à l’application [des traités] » au sens de l’article 263, deuxième alinéa, TFUE, sur la base desquelles le juge de l’Union doit examiner la légalité de la décision dans le cadre d’un recours en annulation.

124. L’atteinte à l’application uniforme du droit de l’Union, qui résulte de la prise en compte du droit national dans le cadre d’une décision sur la validité d’un acte de l’Union, découle donc, dans le cas d’une décision formant titre exécutoire, de la possibilité prévue aux articles 335 et 340 TFUE de soumettre un contrat de l’Union (également) au droit national choisi par les parties. Il s’agit là d’une exception qui découle d’un cas spécifique d’interconnexion du droit de l’Union et du droit
national, qui trouve son origine dans l’absence d’un droit des contrats complet au niveau de l’Union.

125. La formule figurant aux points 40 et 41 de l’arrêt Applied Microengineering/Commission, développée par le Tribunal sur le fondement du libellé de l’article 263, deuxième alinéa, TFUE et de l’arrêt de la Cour dans l’affaire Internationale Handelsgesellschaft, selon laquelle « [s]aisi d’un recours en annulation sur le fondement des dispositions de l’article [263 TFUE], le juge de l’Union doit apprécier la légalité de l’acte attaqué [seulement] au regard du traité ou de toute règle de droit
relative à son application, et, donc, du droit de l’Union » ( 90 ), est donc erronée dans le cas d’une décision formant titre exécutoire adoptée aux fins du recouvrement d’une créance contractuelle ( 91 ).

– Sur le droit de l’Union applicable aux contrats conclus par l’Union

126. À l’inverse, il convient aussi de rejeter l’hypothèse avancée par le Tribunal aux points 40 et 41 de l’arrêt Applied Microengineering/Commission, selon laquelle « le droit applicable au contrat » ne peut être que le droit national. En effet, il est erroné de considérer que les contrats des institutions de l’Union ne sont soumis qu’aux clauses contractuelles et au droit national choisi par les parties. Au contraire, les dispositions générales des droits primaire et secondaire ainsi que les
dispositions spéciales pertinentes du droit secondaire de l’Union s’appliquent toujours aussi à ces contrats.

127. Ainsi, notamment le règlement financier no 966/2012 ainsi que de nombreux règlements sectoriels, par exemple dans le domaine du financement de la recherche, comportent désormais maintes règles applicables aux contrats des institutions de l’Union, particulièrement aux conventions de subvention et aux marchés publics ( 92 ). Dès lors, conformément aux dispositions d’application du règlement financier no 966/2012, ces contrats doivent indiquer que le droit de l’Union, complété le cas échéant par
le droit national désigné dans le contrat, leur est applicable ( 93 ).

128. Par conséquent, comme le Tribunal l’a souligné à juste titre au point 85 de l’arrêt attaqué, les règles du droit national désigné comme applicable à titre subsidiaire par les parties ne peuvent donc être que celles du droit commun national retenu des contrats et des obligations, qui ont vocation à pallier l’absence éventuelle de telles règles au niveau de l’Union.

– Conclusion

129. Il résulte de ce qui précède que le point de vue exprimé par le Tribunal aux points 40 et 41 de son arrêt dans l’affaire Applied Microengineering/Commission, selon lequel seules des normes juridiques du droit de l’Union peuvent faire l’objet d’un examen dans le cadre d’un recours en annulation et seul un droit national peut être le droit applicable au contrat, est erroné.

130. Par conséquent, perd sa justification l’idée qui sous-tend la jurisprudence du Tribunal sur la distinction entre recours en annulation et recours contractuel, selon laquelle la répartition des tâches entre le juge saisi d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE, d’une part, et le juge saisi d’un recours contractuel au titre de l’article 272 TFUE, d’autre part, entraînerait la compétence exclusive du premier en matière d’examen du droit de l’Union et la compétence exclusive du
second aux fins de l’examen du contrat et du droit national applicable à celui‑ci.

131. Par ailleurs, est également infondée la crainte qu’un examen des obligations contractuelles et du droit national dans le cadre d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE dirigé contre une décision formant titre exécutoire puisse rendre l’article 272 TFUE superflu ou empiéter sur la compétence des juridictions nationales ( 94 ). En effet, comme indiqué ci‑dessus, une décision formant titre exécutoire suppose l’existence d’une clause compromissoire, qui prive les juridictions
nationales de leur compétence, et l’article 272 TFUE est à son tour indispensable à cet effet ( 95 ).

132. Enfin, la conception de la distinction entre recours en annulation et recours contractuel sur laquelle s’appuie l’arrêt attaqué ne saurait pas non plus être justifiée par le fait que, dans le cadre d’un recours en annulation, le juge ne peut donner d’instructions à la Commission ni se substituer à cette dernière comme dans le cadre d’un recours contractuel ( 96 ). En effet, l’annulation, en application de l’article 263 TFUE, d’une décision formant titre exécutoire en raison de l’inexistence de
la créance contractuelle invoquée a les mêmes conséquences que la constatation, dans le cadre de l’article 272 TFUE, que la Commission n’a pas droit à cette créance. Si un requérant demandait en outre l’adoption d’autres mesures à l’encontre de la Commission, il pourrait, en plus de sa demande d’annulation de la décision attaquée au titre de l’article 263 TFUE, introduire également une demande d’adoption de telles mesures en application de l’article 272 TFUE.

133. Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que la légalité d’une décision formant titre exécutoire adoptée aux fins du recouvrement d’une créance contractuelle doit être appréciée, dans le cadre d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE, tant sur la base du droit de l’Union en général que sur la base des stipulations du contrat et de toute autre disposition du droit de l’Union et du droit national applicable au contrat. Ainsi, dans le cadre d’un tel recours, le
juge de l’Union doit examiner tant la légalité formelle que matérielle de la décision attaquée. Son examen s’étend donc en particulier à la question du bien-fondé de la créance contractuelle invoquée. Par le passé, le Tribunal a d’ailleurs parfois procédé à un tel examen dans le cadre de certaines affaires ( 97 ).

134. En revanche, l’approche adoptée dans l’arrêt attaqué, selon laquelle le cocontractant de la Commission doit introduire à la fois un recours en application de l’article 263 TFUE et un recours en application de l’article 272 TFUE pour obtenir un examen complet par le juge de l’Union d’une décision formant titre exécutoire, constitue une violation du droit à un recours effectif dans la mesure où elle complique inutilement la protection juridique.

135. D’une part, est contraire au droit à un recours effectif le fait que le juge de l’Union n’examine pas, dans le cadre d’un recours au titre de l’article 263 TFUE dirigé contre une décision formant titre exécutoire, la légalité au fond de cette décision, c’est‑à‑dire la question de savoir si la créance que cette décision a déclarée exécutoire existe ou pas.

136. D’autre part, constitue aussi une violation du droit à un recours effectif le fait d’obliger les cocontractants de la Commission à intenter, à l’encontre d’une décision formant titre exécutoire, à la fois un recours en application de l’article 263 et un recours en application de l’article 272 TFUE, bien que rien ne justifie une telle exigence, comme cela vient d’être exposé. Ce faisant, l’accès à la justice des cocontractants de la Commission et l’exercice de leurs droits sont rendus, de
manière indue, excessivement difficiles ( 98 ). Cela est d’autant plus vrai que, compte tenu de la complexité de la jurisprudence du Tribunal sur ce point, les requérants courent régulièrement le risque que leurs demandes soient déclarées irrecevables parce qu’ils ne les ont pas fondées sur le type de recours adéquat ( 99 ).

ii) Sur la nécessité d’examiner toutes les questions de fait et de droit pertinentes dans le cadre de recours contractuels au titre de l’article 272 TFUE

137. Comme le Tribunal l’a souligné à juste titre au point 211 de l’arrêt attaqué, il découle de la jurisprudence de la Cour que le droit à accéder à un tribunal en vertu de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux n’est garanti que si ce tribunal a compétence pour examiner toutes les questions de fait et de droit pertinentes pour le litige dont il se trouve saisi ( 100 ).

138. Cette exigence n’est toutefois pas satisfaite par le Tribunal dans le cadre des recours contractuels au titre de l’article 272 TFUE lorsqu’il met en œuvre sa jurisprudence en cause en l’espèce relative à la distinction entre recours en annulation et recours contractuels, qui est citée au point 70 de l’arrêt attaqué et sur laquelle est fondé celui‑ci. En effet, comme cela a déjà été indiqué, cette jurisprudence part du principe que, dans le cadre des recours contractuels, le juge de l’Union ne
peut examiner aucun grief fondé sur une violation du droit de l’Union et, en particulier, des droits fondamentaux de l’Union ( 101 ).

139. Toutefois, comme cela a déjà été relevé, il est tout à fait erroné de supposer que les contrats des institutions de l’Union ne sont soumis qu’aux clauses contractuelles et aux dispositions du droit national déclaré applicable par les parties ( 102 ). De même, est totalement infondée l’hypothèse du Tribunal selon laquelle les institutions de l’Union ne seraient soumises aux droits fondamentaux et autres obligations de puissance publique que le droit de l’Union leur impose qu’en cas d’adoption
d’actes unilatéraux, mais pas dans un cadre contractuel ( 103 ). En effet, il ne fait aucun doute que les institutions de l’Union sont liées par ces obligations, qu’elles recourent à des instruments unilatéraux ou contractuels pour mener à bien leurs missions. Ainsi, notamment la charte des droits fondamentaux, en vertu de son article 51, s’applique d’une manière tout à fait générale aux institutions, organes et autres organismes de l’Union, sans aucune distinction selon la forme d’action
choisie. Toute autre conclusion reviendrait à permettre aux institutions de l’Union de se soustraire à leur obligation de respecter les droits fondamentaux en « se réfugiant dans le droit privé » ( 104 ).

140. Par ailleurs, cela a déjà été confirmé, quoique implicitement, par la Cour, lorsqu’elle a examiné des arguments fondés sur la violation du droit à une bonne administration dans le cadre de recours contractuels ( 105 ).

141. Le Tribunal s’est en revanche efforcé de rattacher de tels arguments au principe général du droit des contrats de l’exécution des contrats de bonne foi et de considérer donc que les obligations correspondantes des institutions de l’Union découlent du contrat ou du droit national qui leur est applicable ( 106 ). Cela montre certes que le Tribunal a reconnu à quel point il est problématique de nier que les institutions contractantes de l’Union sont liées par de telles obligations. Toutefois,
faire relever ces obligations uniquement des principes du droit des contrats, tels que la bonne foi, n’est qu’une solution de fortune. En effet, cela maintient au fond l’hypothèse injustifiée selon laquelle les institutions de l’Union seraient comparables à des parties contractantes privées dans le cadre d’opérations contractuelles et ne seraient donc soumises qu’aux principes généraux du droit des contrats, mais pas aux droits fondamentaux et à leurs autres obligations de puissance publique au
titre du droit de l’Union.

142. Selon la jurisprudence du Tribunal en cause en l’espèce, les institutions de l’Union sont soumises aux droits fondamentaux et autres obligations de puissance publique découlant du droit de l’Union « exclusivement dans le cadre de l’exercice de leurs responsabilités administratives » ( 107 ). Toutefois, n’apparaît pas le motif pour lequel la conclusion de contrats ne relèverait pas de l’exercice des fonctions administratives de ces institutions. En effet, contrairement aux cocontractants privés,
les institutions de l’Union agissent toujours dans l’exercice de leurs compétences administratives.

143. Par ailleurs, dans la présente procédure de pourvoi, la Commission elle‑même a défendu avec insistance la position selon laquelle on ne saurait lui refuser le pouvoir de recourir, dans un cadre contractuel, aux prérogatives générales de puissance publique prévues par le droit de l’Union aux fins du recouvrement de créances pécuniaires, car cela signifierait, dans le cas contraire, qu’elle ne serait pas non plus liée, dans un cadre contractuel, par ses obligations générales de puissance
publique, comme le droit d’accès aux documents et, de manière générale, par les droits fondamentaux. Or, le fait de nier ainsi la nature administrative et de puissance publique de la Commission lorsqu’elle agit en matière contractuelle serait dénué de tout fondement.

144. En outre, l’application de la jurisprudence du Tribunal en question conduit à des résultats tout à fait inacceptables : ainsi, selon cette jurisprudence, l’obligation de motivation qui incombe aux institutions de l’Union ne s’appliquerait en cas de recouvrement d’une subvention que si la subvention en question a été octroyée par une décision unilatérale mais non pas si elle a été octroyée par un contrat ( 108 ). De même, un cocontractant ne pourrait reprocher à une institution de l’Union, par
exemple, la violation de l’obligation de motivation ou des droits de la défense que si les clauses contractuelles prévoient de tels droits et obligations ( 109 ), mais pas dans les autres cas ( 110 ). Cependant, cela signifierait que les institutions de l’Union pourraient se soustraire à leurs obligations découlant du droit primaire en octroyant des subventions par voie contractuelle plutôt que par décisions unilatérales, et en omettant de stipuler dans leurs contrats une obligation de
motivation à leur charge ou des droits de la défense au bénéfice de leurs cocontractants.

145. Le Tribunal a fondé son opinion selon laquelle une partie requérante ne pourrait se prévaloir, dans le cadre d’un litige contractuel, d’obligations des institutions de l’Union découlant du droit de l’Union notamment sur la jurisprudence de la Cour en matière de distinction entre responsabilité extracontractuelle et contractuelle ( 111 ). Selon cette jurisprudence, la simple référence à des normes juridiques qui ne découlent pas du contrat ne peut pas affecter la nature de la responsabilité et
donc la compétence juridictionnelle pour un litige à cet égard. Toutefois, il ne découle pas de cette jurisprudence que les institutions de l’Union, en matière contractuelle, ne sont pas soumises aux obligations qui leur incombent en vertu du droit de l’Union et que leurs cocontractants ne peuvent pas s’en prévaloir.

146. En outre, la jurisprudence du Tribunal, selon laquelle les institutions de l’Union ne seraient soumises aux droits fondamentaux et à d’autres obligations de puissance publique que dans le cadre d’actes unilatéraux et non dans le cadre de contrats, s’est apparemment développée initialement sur la base de la considération que le grief tiré de la violation de ces obligations serait « inopérant » dans le cadre de recours contractuels, car une telle violation ne pourrait en tout état de cause pas
affecter l’existence de droits contractuels dans le chef des parties ( 112 ).

147. Cela est toutefois erroné, car les violations des droits fondamentaux ou d’autres obligations de puissance publique incombant à l’administration contractante ne sont en aucun cas inopérantes par nature dans le cadre de recours en responsabilité contractuelle. Au contraire, comme la Cour l’a déjà déclaré elle‑même, de telles violations peuvent tout à fait avoir une incidence sur les droits contractuels des parties ( 113 ). En outre, la jurisprudence relative aux atteintes aux droits de la
défense montre qu’un grief tiré d’une violation du droit n’est en règle générale aucunement irrecevable au seul motif que cette violation ne se reflète pas nécessairement dans le dispositif de l’arrêt ( 114 ). Ainsi, la seule constatation d’une infraction produit en soi un effet de réparation pour la partie requérante et un effet disciplinaire pour l’administration ( 115 ).

148. Enfin, le point de vue du Tribunal selon lequel, dans le cadre de l’article 272 TFUE, le juge du contrat ne peut examiner des griefs fondés sur une violation des droits fondamentaux de l’Union et d’autres obligations de puissance publique à charge des institutions de l’Union est incompatible avec la répartition des compétences judiciaires prévue aux articles 263, 272 et 274 TFUE.

149. Ainsi, selon la Cour, en présence d’un contrat liant la partie requérante et une institution de l’Union, les actes de l’Union ne peuvent être qualifiés d’actes attaquables par un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE que dans des cas exceptionnels, sans quoi les juridictions de l’Union risqueraient non seulement de vider de son sens l’article 272 TFUE, mais aussi, en l’absence de clause compromissoire dans le contrat, d’étendre leur compétence juridictionnelle au-delà des limites
tracées à l’article 274 TFUE ( 116 ). Par conséquent, comme cela a déjà été expliqué ci‑dessus, seules les décisions de compensation, les décisions formant titre exécutoire et les actes dont les effets se situent totalement en dehors de la relation contractuelle sont qualifiés d’actes attaquables par un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE ( 117 ).

150. Comme l’a fait observer l’avocat général Cruz Villalón dans ses conclusions dans l’affaire Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission, la définition de l’acte attaquable au titre de l’article 263 TFUE est donc conçue de manière plus étroite dans un contexte contractuel que dans un autre contexte. En effet, dans un contexte contractuel, il ne suffit pas qu’un acte produise des effets juridiques contraignants à l’égard de son destinataire pour être attaquable ( 118 ). Ainsi,
par exemple, les notes de débit par lesquelles un cocontractant est invité à payer une créance et qui fixent une date d’échéance à partir de laquelle courent des intérêts de retard ( 119 ), les rapports d’audit identifiant des irrégularités dans l’utilisation des subventions et les créances qui en découlent ( 120 ), ou les décisions de résiliation unilatérale du contrat ( 121 ) ne constituent pas, dans le cadre contractuel, des actes susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation au
titre de l’article 263 TFUE ( 122 ).

151. Cela semble certes justifié dans la mesure où le cocontractant dispose d’un recours devant le juge du contrat compétent à l’encontre d’actes relatifs à des contrats dont le caractère attaquable au sens de l’article 263 TFUE est nié. Toutefois, cette « exception de recours parallèle » ( 123 ) ne fonctionne que dans la mesure où ce recours est effectif. Cela signifie que le juge du contrat compétent doit avoir le pouvoir d’examiner toutes les questions de fait et de droit pertinentes pour le
litige dont il est saisi ( 124 ).

152. Ce point de vue a également été implicitement confirmé par la réponse de la Commission à une question posée par la Cour à l’audience dans la présente procédure de pourvoi. En effet, en réponse à la question de savoir comment vérifier le respect des droits fondamentaux dans les recours contractuels alors que, selon le Tribunal, les griefs fondés sur ces droits sont irrecevables, la Commission a répondu que ces griefs pouvaient alors être examinés dans le cadre du recours en annulation.
Toutefois, cela signifierait que, pour assurer aux cocontractants des institutions de l’Union un recours effectif, il serait nécessaire de qualifier d’actes attaquables au titre de l’article 263 TFUE non seulement les décisions formant titre exécutoire de la Commission, mais aussi tous les actes adoptés par les institutions de l’Union à l’égard de leurs cocontractants. Une telle conclusion serait cependant tout à fait incompatible avec la jurisprudence de la Cour, selon laquelle les actes des
institutions de l’Union adoptés dans un cadre contractuel, à l’exception des décisions formant titre exécutoire, ne peuvent précisément pas être qualifiés d’actes attaquables au titre de l’article 263 TFUE ( 125 ).

153. Par conséquent, outre le contrat et les dispositions du droit de l’Union et du droit interne subsidiaire qui sont spécifiquement applicables aux contrats, le juge du contrat compétent doit également pouvoir examiner tous les griefs fondés sur la violation par les institutions de l’Union des droits fondamentaux de l’Union ou d’autres obligations de puissance publique qui leur incombent en vertu du droit de l’Union ( 126 ).

154. Cela est d’autant plus le cas dans la mesure où les actes en question, tels que le contrôle des comptes des cocontractants, la suspension unilatérale des paiements, la résiliation unilatérale du contrat ou la fixation unilatérale des montants à rembourser par des notes de débit rendant la créance exigible, bien que qualifiés de contractuels d’un point de vue contentieux, correspondent souvent à l’exercice de pouvoirs unilatéraux par les institutions de l’Union qui sont prévus par des
dispositions légales ou par des clauses contractuelles types non individuellement négociables ( 127 ).

155. Cela explique par ailleurs pourquoi les cocontractants des institutions de l’Union qualifient souvent intuitivement de recours en annulation les recours qu’ils introduisent à l’encontre de tels actes. Conformément à la solution défendue ici, un tel recours ne peut en aucun cas être déclaré irrecevable au motif que la partie requérante reproche à l’institution en cause la violation des droits fondamentaux ou d’autres obligations de puissance publique prévues par le droit de l’Union ou soulève
d’autres griefs qui, selon la jurisprudence jusqu’à ce jour du Tribunal ( 128 ), sont qualifiés de « caractéristiques d’un recours en annulation » ( 129 ).

c)   Conclusion intermédiaire

156. Il résulte des considérations qui précèdent que l’exercice par la Commission de son pouvoir d’adopter des décisions formant titre exécutoire aux fins du recouvrement de créances contractuelles n’est pas contraire au principe de protection de la confiance légitime lorsque, comme en l’espèce, le cocontractant a été informé dans le contrat de l’existence de cette possibilité.

157. En revanche, il est contraire au droit du cocontractant de la Commission à un recours effectif d’exiger de ce dernier qu’il introduise, à l’encontre d’une décision formant titre exécutoire, à la fois un recours en annulation au titre de l’article 263 et un recours contractuel au titre de l’article 272 TFUE afin d’obtenir un examen complet de la légalité de cette décision.

158. De même, est contraire au droit à un recours effectif le fait de ne pas permettre à un cocontractant, dans le cadre d’un recours contractuel au titre de l’article 272 TFUE, de reprocher à l’institution de l’Union contractante la violation des droits fondamentaux de l’Union et d’autres obligations de puissance publique prévues par le droit de l’Union.

3.   Conclusion sur le second moyen

159. En conclusion, il y a donc lieu de constater que le second moyen est partiellement fondé : le Tribunal a commis une erreur de droit en constatant, aux points 70 et 71 de l’arrêt attaqué, que, dans le cadre d’un recours au titre de l’article 263 TFUE dirigé contre une décision formant titre exécutoire, seuls peuvent être examinés les moyens et arguments qui mettent en cause la légalité de la décision attaquée sur la base des traités de l’Union et de toute norme juridique relative à leur
application, donc sur la base du droit de l’Union, alors que, dans le cadre d’un recours au titre de l’article 272 TFUE, seuls peuvent être examinés les moyens et arguments tirés de la violation des conventions de subvention ou du droit national qui leur est applicable.

B. Sur le premier moyen

160. Par son premier moyen, ADR fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit en ce qu’il a appuyé son arrêt sur une interprétation trop stricte et donc disproportionnée du principe selon lequel l’Union ne peut subventionner que les dépenses effectivement engagées ( 130 ).

161. Ainsi, le Tribunal n’aurait pas suffisamment tenu compte du fait qu’ADR a réalisé les projets subventionnés avec de bons résultats. Cela contredirait l’intention exprimée par la Commission et le Parlement eux‑mêmes de faciliter à l’avenir la vie des bénéficiaires des subventions en se concentrant davantage sur les résultats obtenus que sur la justification des coûts supportés.

162. Cette argumentation ne saurait prospérer.

163. Ainsi, il convient tout d’abord de noter qu’ADR, dans son pourvoi, ne remet pas en cause les constatations de fait sur la base desquelles le Tribunal a rejeté ses arguments concernant l’inéligibilité de certaines dépenses. En outre, ces appréciations de fait échappent en tout état de cause au contrôle de la Cour dans le cadre du pourvoi, sauf en cas de dénaturation des éléments de preuve soumis au Tribunal ou lorsque l’inexactitude matérielle des constatations de ce dernier ressort des
documents versés au dossier ( 131 ), ce qui n’est pas le cas en l’espèce.

164. Par conséquent, se pose uniquement la question de savoir si, en dépit des faits sur la base desquels il a confirmé que les dépenses litigieuses étaient inéligibles, le Tribunal aurait dû considérer que ces dépenses étaient éligibles au motif qu’il n’est pas contesté qu’ADR a réalisé l’action subventionnée avec succès.

165. Cette question appelle une réponse négative. En effet, comme la Cour l’a indiqué, le principe selon lequel l’Union, dans le cadre des subventions, ne peut subventionner que les coûts effectivement encourus signifie que la bonne exécution de l’action subventionnée intervenue dans l’intervalle n’affecte pas l’obligation du bénéficiaire d’avoir à justifier l’utilisation des sommes qui lui ont été allouées ( 132 ). Par conséquent, si les coûts déclarés par le bénéficiaire ne peuvent pas être
vérifiés, la Commission n’a d’autre choix que de procéder au recouvrement de la subvention à concurrence des montants non justifiés. La Commission ne peut donc pas non plus renoncer à un tel recouvrement pour des considérations de proportionnalité ( 133 ).

166. En l’espèce, le Tribunal a constaté que les frais de deux experts avaient été déclarés à juste titre inéligibles parce qu’un de ces experts avait manifestement travaillé pour un autre projet un jour pour lequel ADR avait calculé des coûts pour un des projets concernés dans la présente affaire. Compte tenu de cette indication concrète établissant que l’imputation des coûts en question ne correspondait pas à la réalité, ADR n’avait pas rapporté la preuve exigée qu’il s’était agi là d’une erreur
isolée. Au contraire, les réserves des contrôleurs avaient été confirmées par d’autres considérations telles que des retards de paiement et le manque de preuves ( 134 ). Enfin, tous les autres arguments avancés par ADR à l’encontre des rapports d’audit n’ont pas remis en cause les résultats de ces rapports ( 135 ).

167. Sur la base de cela, le Tribunal est parvenu à la conclusion que la mise en œuvre réussie de l’action en question avec de bons résultats, invoquée par ADR, n’était pas suffisante pour que les coûts en question soient reconnus comme éligibles tant que les autres conditions d’éligibilité n’étaient pas également remplies ( 136 ).

168. Aucune erreur de droit ne peut être décelée dans ces considérations. En particulier, il ne saurait être reproché au Tribunal d’avoir interprété de manière trop stricte le principe selon lequel l’Union ne peut subventionner que les dépenses effectivement engagées. Au contraire, le Tribunal a correctement appliqué la jurisprudence de la Cour selon laquelle, en l’absence de preuves à l’appui de l’engagement effectif de dépenses, la preuve qu’un projet a été réalisé n’est pas suffisante pour
justifier l’octroi d’une subvention spécifique.

169. Dans ces conditions, il n’y a pas lieu de se pencher sur la distinction faite par la Commission entre les subventions destinées à permettre au bénéficiaire d’exercer une activité d’importance stratégique pour l’Union et les marchés publics impliquant la fourniture d’un service contre rémunération, dont la pertinence en l’espèce est remise en cause par ADR. De même, il n’est pas nécessaire d’examiner la question controversée entre les parties quant à la mesure dans laquelle les résultats du
projet réalisé ont finalement été utilisés et exploités par la Commission ou par ADR elle‑même.

170. Enfin, la circonstance, avancée par ADR, que la Commission et le Parlement, dans le cadre de la préparation du nouveau règlement financier 2018/1046 ( 137 ), ont exprimé l’intention de rendre les paiements dans le domaine des subventions plus axés sur les résultats ( 138 ), et que ces efforts se reflètent désormais effectivement dans les dispositions du règlement 2018/1046 ( 139 ), ne change rien au résultat ci‑dessus. En effet, il est constant que ces dispositions ne sont pas encore
applicables en l’espèce.

171. Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que le premier moyen doit être rejeté.

C. Sur les effets du bien-fondé du second moyen concernant l’arrêt attaqué

172. Selon la jurisprudence de la Cour, une erreur de droit de la part du Tribunal n’entraîne pas l’annulation de l’arrêt attaqué si le dispositif de l’arrêt apparaît fondé pour d’autres motifs de droit ( 140 ).

173. Tel est le cas en l’espèce. Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal a en effet lui‑même exposé les motifs qui, malgré l’erreur de droit constatée ci‑dessus ( 141 ), appuient le dispositif de l’arrêt.

174. Ainsi, aux points 71 à 80 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a certes subdivisé à tort les moyens et arguments d’ADR en « griefs tirés du contrat », qui relèvent d’un recours au titre de l’article 272 TFUE, et « griefs d’annulation », qui relèvent d’un recours en application de l’article 263 TFUE. De même, le Tribunal a scindé son examen ultérieur de ces moyens et arguments en un examen au regard de l’article 272 TFUE, dans le cadre duquel il a analysé uniquement les « griefs contractuels »
(points 81 à 188 de l’arrêt attaqué), et un examen au regard de l’article 263 TFUE, dans le cadre duquel il a analysé uniquement les « griefs d’annulation » (points 189 à 218 de l’arrêt attaqué).

175. Toutefois, dans le cadre de ces examens formellement distincts, le Tribunal a néanmoins, finalement, apprécié l’ensemble des moyens et arguments avancés par ADR et examiné leur bien-fondé. Cela est d’autant plus vrai que le Tribunal a constaté, au point 75 de l’arrêt attaqué, que le premier grief d’ADR, dans le cadre de son second moyen, selon lequel la Commission aurait communiqué à ADR les rapports d’audit finals avec un retard déraisonnable, violant ainsi le principe de bonne administration
et les droits de la défense d’ADR ( 142 ), visait à soutenir les chefs de conclusions formulés par ADR tant au titre de l’article 272 TFUE que de l’article 263 TFUE.

176. Par la suite, le Tribunal a examiné les griefs en cause aux points 172 à 184 de l’arrêt attaqué, tout d’abord dans le cadre de son appréciation du recours au regard de l’article 272 TFUE. Ensuite, aux points 215 à 218 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a encore une fois analysé l’argumentation d’ADR dans le cadre de son appréciation du recours au regard de l’article 263 TFUE.

177. Par conséquent, du point de vue de la structure, le Tribunal a certes procédé à son examen en distinguant strictement les griefs d’annulation des griefs tirés du contrat, commettant ainsi une erreur de droit. Toutefois, en l’espèce, cette distinction n’a en définitive pas eu de conséquences pour la recevabilité des griefs d’ADR et leur examen au fond.

178. Par ailleurs, ADR n’a ni démontré ni même fait valoir que l’examen distinct de ses arguments dans le cadre d’un recours au titre de l’article 272 TFUE, d’une part, et d’un recours au titre de l’article 263 TFUE, d’autre part, a effectivement conduit en l’espèce le Tribunal à apprécier de manière incomplète les arguments qu’elle a invoqués en première instance.

179. En outre, comme le montre le résultat de l’examen du premier moyen de pourvoi ( 143 ), ADR n’a pas contesté, ou en tout état de cause n’a pas contesté avec succès, les conclusions du Tribunal sur le bien-fondé de ses moyens et griefs, à l’exception de ceux qui ont fait l’objet du second moyen de pourvoi.

180. Par conséquent, l’erreur de droit constatée ci‑dessus ( 144 ) n’a pas eu d’incidence sur le dispositif de l’arrêt attaqué. Le second moyen de pourvoi, bien qu’il soit fondé, ne saurait donc entraîner l’annulation de cet arrêt.

VI. Dépens

181. En vertu de l’article 184, paragraphe 2, de son règlement de procédure, la Cour statue sur les dépens lorsque le pourvoi n’est pas fondé.

182. L’article 138, paragraphe 3, du même règlement, qui s’applique à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de celui‑ci, prévoit que, si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs, chaque partie supporte ses propres dépens. Toutefois, si cela apparaît justifié au vu des circonstances de l’espèce, la Cour peut décider que, outre ses propres dépens, une partie supporte une fraction des dépens de l’autre partie.

183. En l’espèce, il est vrai que la Commission obtient gain de cause dans la mesure où le pourvoi doit être rejeté puisque, comme cela vient d’être établi, le dispositif de l’arrêt attaqué apparaît fondé pour d’autres motifs de droit malgré l’erreur de droit constatée.

184. Toutefois, le second moyen, qui constitue l’essentiel du pourvoi, s’est avéré fondé précisément en raison de cette erreur de droit.

185. Compte tenu de ces circonstances, il semble justifié de décider qu’ADR supporte deux tiers de ses propres dépens ainsi que deux tiers des dépens de la Commission, et que la Commission supporte un tiers de ses propres dépens ainsi qu’un tiers des dépens d’ADR.

VII. Conclusion

186. Sur la base des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de statuer comme suit :

1. Le pourvoi est rejeté.

2. ADR Center SpA supporte deux tiers de ses propres dépens ainsi que deux tiers des dépens de la Commission européenne.

3. La Commission européenne supporte un tiers de ses propres dépens ainsi qu’un tiers des dépens d’ADR Center.

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( 1 ) Langue originale : l’allemand.

( 2 ) Au sujet de ce laps de temps, voir ci‑après point 68 des présentes conclusions.

( 3 ) T‑644/14, ci‑après l’« arrêt attaqué », EU:T:2017:533.

( 4 ) Voir affaire T‑364/15, ADR Center/Commission et affaire T‑191/16, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission. Par ailleurs, devant la Cour, sont actuellement encore pendantes l’affaire C‑378/16 P, Inclusion Alliance for Europe/Commission, qui soulève les mêmes questions que le présent pourvoi, ainsi que l’affaire C‑730/18 P, SC/Eulex Kosovo, qui soulève des questions connexes.

( 5 ) Voir, initialement, article 72, paragraphe 2, du règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil, du 25 juin 2002, portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO 2002, L 248, p. 1) et désormais l’article 100, paragraphe 2, du règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil, du 18 juillet 2018, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union, modifiant les règlements (UE) no 1296/2013, (UE) no 1301/2013,
(UE) no 1303/2013, (UE) no 1304/2013, (UE) no 1309/2013, (UE) no 1316/2013, (UE) no 223/2014, (UE) no 283/2014 et la décision no 541/2014/UE, et abrogeant le règlement (UE, Euratom) no 966/2012 (JO 2018, L 193, p. 1).

( 6 ) JO 2012, L 298, p. 1. Les conventions de subvention concernées en l’espèce ont été conclues en décembre 2008, et donc encore sous l’empire du règlement no 1605/2002 (voir ci‑après, point 9 des présentes conclusions), mais la référence dans ces conventions de subvention au droit de l’Union applicable était a priori dynamique (voir ci‑après, point 11 des présentes conclusions), de sorte que, lorsque le règlement financier no 966/2012 est entré en vigueur, ce règlement est également devenu
applicable. En toute hypothèse, la décision attaquée de la Commission a été adoptée le 27 juin 2014, et donc déjà sous l’empire du règlement no 966/2012 (voir ci‑après, point 18 des présentes conclusions), faisant de ce dernier le règlement applicable. Cela est conforme avec la conclusion selon laquelle la disposition constituant la base juridique d’un acte et habilitant l’institution de l’Union à adopter l’acte en cause doit être en vigueur à la date de l’adoption de celui‑ci ; voir arrêt du
14 juin 2016, Commission/McBride e.a. (C‑361/14 P, EU:C:2016:434, point 40).

( 7 ) Points 2, 3, 6 et 9 de l’arrêt attaqué.

( 8 ) Point 12 de l’arrêt attaqué.

( 9 ) Points 5, 8 et 11 de l’arrêt attaqué.

( 10 ) Point 14 de l’arrêt attaqué.

( 11 ) Point 15 de l’arrêt attaqué.

( 12 ) Point 17 de l’arrêt attaqué.

( 13 ) Point 18 de l’arrêt attaqué.

( 14 ) Points 19 à 21 de l’arrêt attaqué.

( 15 ) Points 22 à 31 de l’arrêt attaqué.

( 16 ) Points 32 à 36 de l’arrêt attaqué.

( 17 ) Points 37 à 40 de l’arrêt attaqué.

( 18 ) Points 41 et 42 de l’arrêt attaqué, annexe 33 de la requête en première instance.

( 19 ) Voir ordonnance du président du Tribunal du 7 avril 2016, ADR Center/Commission (T‑644/14 R, non publiée, EU:T:2016:201, points 10 à 12).

( 20 ) Ordonnance du président du Tribunal du 7 avril 2016, ADR Center/Commission (T‑644/14 R, non publiée, EU:T:2016:201, points 26 et suiv.).

( 21 ) Points 53 à 62 de l’arrêt attaqué.

( 22 ) Points 63 à 67 de l’arrêt attaqué.

( 23 ) C’est à juste titre que le Tribunal n’a pas soulevé le fait que ce n’est qu’au stade de son mémoire en réplique qu’ADR avait contesté la compétence de la Commission pour adopter la décision litigieuse. En effet, la compétence de l’auteur d’un acte doit en tout état de cause être soulevée d’office par le juge de l’Union et peut donc être soulevée à tout stade de la procédure ; voir arrêt du 14 décembre 2016, SV Capital/EBA (C‑577/15 P, EU:C:2016:947, points 31 et 32 ainsi que jurisprudence
citée).

( 24 ) Des affirmations similaires, toutefois sans examen complémentaire, figurent déjà dans des arrêts antérieurs du Tribunal ; voir arrêts du 13 juin 2012, Insula/Commission (T‑246/09, non publié, EU:T:2012:287, points 94 et 95) ; du 27 septembre 2012, Applied Microengineering/Commission (T‑387/09, EU:T:2012:501, point 39), et du 4 juillet 2017, Systema Teknolotzis/Commission (T‑234/15, EU:T:2017:461, point 91) ; voir, également, arrêt du 13 juin 2019, Synergy Hellas/Commission (T‑244/18, non
publié, EU:T:2019:409, point 40).

( 25 ) L’article 272 TFUE se réfère à la Cour de justice de l’Union européenne en tant qu’institution dans son ensemble. En vertu de l’article 256, paragraphe 1, TFUE, lu en combinaison avec l’article 51 du Statut de la Cour de justice de l’Union européenne, le Tribunal est compétent pour connaître en première instance du recours visé à l’article 272 TFUE.

( 26 ) À notre connaissance, seul le Tribunal a constaté, dans ses ordonnances du 19 octobre 2010, Nencini/Parlement (T‑431/10 R, non publiée, EU:T:2010:441, point 19) ; du 19 mai 2015, Costa/Parlement (T‑197/15 R, non publiée, EU:T:2015:294, point 26), et du 16 février 2017, Gollnisch/Parlement (T‑624/16 R, non publiée, EU:T:2017:94, points 51 et 52), que, contrairement au Conseil, à la Commission et à la BCE, le Parlement n’était pas doté de la compétence d’adopter des décisions formant titre
exécutoire au sens de l’article 299 TFUE. Toutefois, ce faisant, le Tribunal n’a pas examiné la question de savoir si l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012 ou son pendant dans le règlement antérieur no 1605/2002 (voir note 5 des présentes conclusions) aurait pu constituer une base juridique pour une telle compétence (voir à cet égard, ci‑dessous, point 41 des présentes conclusions). Dans son ordonnance rendue sur le pourvoi formé contre l’ordonnance dans l’affaire
T‑624/16 R, la Cour a laissé sans réponse, pour des motifs de recevabilité, un argument qui soulevait la question de la compétence du Parlement pour l’adoption de décisions formant titre exécutoire ; voir ordonnance du vice-président de la Cour du 6 juillet 2017, Gollnisch/Parlement [C‑189/17 P(R), non publiée, EU:C:2017:528, points 46 et 47]. De même, l’article 68 de la décision du Bureau du Parlement européen des 19 mai et 9 juillet 2008 portant mesures d’application du statut des députés au
Parlement européen (JO 2009, C 159, p. 1) indique uniquement que le secrétaire général donne des instructions en vue du recouvrement auprès des députés des sommes indument versées, mais pas si des décisions formant titre exécutoire doivent ou peuvent être adoptées à cet effet. Jusqu’à ce jour, la Cour n’a, à notre connaissance, également été saisie que d’affaires dans lesquelles le Parlement avait décidé que des montants avaient été indument versés et avait envoyé des notes de débit correspondantes
aux députés concernés, mais dans lesquelles il n’avait pas adopté des décisions formant titre exécutoire ; voir, par exemple, ordonnance du président de la Cour du 11 novembre 2011, Nencini/Parlement [C‑530/10 P(R), non publiée, EU:C:2011:729, points 3 et 4] ; arrêt du 14 juin 2016, Marchiani/Parlement (C‑566/14 P, EU:C:2016:437, points 16, 17, 22 et 23), ainsi qu’ordonnance du 21 mai 2019, Le Pen/Parlement (C‑525/18 P, non publiée, EU: C:2019:435, points 13 et 14) ; voir, également, ordonnance de
ce jour dans l’affaire Le Pen/Parlement (C‑38/19 P).

( 27 ) Conformément à l’article 2, sous b), du règlement financier no 966/2012, on entend par « institution » au sens dudit règlement le Parlement européen, le Conseil européen, le Conseil, la Commission européenne, la Cour de justice de l’Union européenne, la Cour des comptes, le Comité économique et social européen, le Comité des régions, le Médiateur européen, le Contrôleur européen de la protection des données et le Service européen pour l’action extérieure (SEAE), mais pas la BCE. Voir,
également, article 2, point 67, du règlement postérieur 2018/1046, ainsi que article 1er, paragraphe 2, du règlement antérieur no 1605/2002, tel que modifié par le règlement (UE, Euratom) no 1081/2010 (JO 2010, L 311, p. 9) ; en revanche, la version originelle du règlement no 1605/2002 ne mentionnait pas le Conseil européen, qui n’a été établi en tant qu’institution de l’Union que par le traité de Lisbonne, ni le SEAE créé seulement en 2010.

( 28 ) L’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012, tout comme l’article 100, paragraphe 2, du règlement 2018/1046 qui lui a succédé (voir note 5 des présentes conclusions), est ambigu sur ce point dans la mesure où, alors que son premier alinéa prévoit, sans aucune réserve, que « l’institution » peut formaliser la constatation d’une créance à charge de personnes autres que les États membres dans une décision qui forme titre exécutoire au sens de l’article 299 TFUE, son deuxième
alinéa prévoit toutefois que la Commission peut également, dans des cas exceptionnels, adopter un tel titre exécutoire au profit d’autres institutions, à leur demande et au sujet de créances liées au personnel auquel le statut du personnel s’applique. L’article 85, paragraphe 2, du règlement délégué (UE) no 1268/2012 de la Commission relatif aux règles d’application du règlement financier (JO 2012, L 362, p. 1) précise même que, dans des cas exceptionnels, « les institutions concernées autres que
celles visées à l’article 299 TFUE » peuvent demander à la Commission d’adopter un titre exécutoire. N’apparaissent pas clairement, à tout le moins à première vue, les raisons pour lesquelles ces dispositions seraient nécessaires si l’article 79, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement financier no 966/2012 octroyait de toute façon à l’ensemble des institutions au sens de ce règlement (sur ce point, voir note 27 des présentes conclusions) le pouvoir d’adopter elles‑mêmes des décisions formant
titre exécutoire. La disposition à laquelle a succédé l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier no 966/2012, à savoir l’article 72, paragraphe 2, du règlement no 1605/2002 (voir note 5 des présentes conclusions) ne comportait toutefois pas de règle correspondant à celle de l’article 79, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement financier no 966/2012, et rien de similaire ne figurait non plus dans le règlement (CE, Euratom) no 2342/2002 établissant les modalités d’exécution du règlement
no 1605/2002 (JO 2002, L 357, p. 1).

( 29 ) L’article 62, paragraphe 2, du règlement délégué (UE) no 1271/2013 de la Commission, du 30 septembre 2013, portant règlement financier-cadre des organismes visés à l’article 208 du règlement financier (JO 2013, L 328, p. 42), ainsi que désormais l’article 68 du règlement délégué (UE) 2019/715 de la Commission, du 18 décembre 2018, portant règlement financier‑cadre des organismes créés en vertu du traité FUE et du traité Euratom et visés à l’article 70 du règlement 2018/1046 (JO 2019, L 122,
p. 1) prévoient certes la possibilité d’une exécution forcée pour le recouvrement de créances, mais n’apparaît pas clairement le fait de savoir si les agences décentralisées peuvent elles‑mêmes adopter des décisions formant titre exécutoire à cette fin. En revanche, les agences exécutives de la Commission ne peuvent visiblement pas adopter de telles décisions, étant donné que ce pouvoir est réservé à la Commission ; voir, en ce qui concerne l’Agence exécutive pour la recherche, ordonnance du
12 septembre 2018, Holistic Innovation Institute/REA (C‑241/17 P, non publiée, EU:C:2018:704, point 4).

( 30 ) Dans le cas de la BCE par exemple, il a été procédé, simultanément avec sa création par le traité de Maastricht, à l’insertion d’un renvoi explicite, figurant à l’article 108 A, paragraphe 2 (devenu article 110, paragraphe 2), CE, qui indique que l’article 192 (devenu article 256) CE, c’est‑à‑dire la disposition à laquelle a succédé l’article 299 TFUE, s’appliquait également aux règlements et décisions de la BCE ; l’ajout ultérieur de la BCE à l’article 299 TFUE, introduite par le traité de
Lisbonne, n’était donc plus que de nature rédactionnelle.

( 31 ) Article 92 CECA, article 192 CE (de 1957) ainsi que article 164 Euratom.

( 32 ) Voir point 36 des présentes conclusions.

( 33 ) Voir à ce sujet points 82 et 84 des présentes conclusions.

( 34 ) Voir, également en ce sens, arrêt du 28 février 2019, Alfamicro/Commission (C‑14/18 P, EU:C:2019:159, point 65).

( 35 ) Voir dispositions combinées de l’article 161, paragraphe 1, et de l’article 156, paragraphes 1 et 2, du règlement de procédure du Tribunal, ainsi que les dispositions combinées de l’article 165, paragraphe 1, et de l’article 160, paragraphes 1 et 2, du règlement de procédure de la Cour.

( 36 ) Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal n’a pas soulevé la question de la recevabilité du recours en annulation fondé sur l’article 263 TFUE contre la décision litigieuse, mais il a implicitement reconnu la recevabilité de ce recours ; voir points 61 et 68 de l’arrêt attaqué.

( 37 ) Voir, notamment, arrêts du Tribunal du 13 juin 2012, Insula/Commission (T‑246/09, non publié, EU:T:2012:287, point 93) ; du 27 septembre 2012, Applied Microengineering/Commission (T‑387/09, EU:T:2012:501, point 38) ; du 9 novembre 2016, Trivisio Prototyping/Commission (T‑184/15, non publié, EU:T:2016:652, point 45) ; du 4 juillet 2017, Systema Teknolotzis/Commission (T‑234/15, EU:T:2017:461, point 90), et du 13 juin 2019, Synergy Hellas/Commission (T‑244/18, non publié, EU:T:2019:409,
point 40).

( 38 ) Voir, à cet égard, points 95 à 105 des présentes conclusions.

( 39 ) Sans préjudice des motifs avancés ci‑dessus au point 49 des présentes conclusions, cela vaudrait même si on voulait, conformément à l’opinion défendue par le Tribunal dans l’arrêt attaqué et contrairement à la position adoptée dans les présentes conclusions (voir ci‑après, points 113 à 136), considérer que l’examen de la légalité d’une décision formant titre exécutoire adoptée aux fins du recouvrement d’une créance contractuelle pouvait être scindé en un examen de la légalité formelle de
cette décision par le juge saisi du recours en annulation, d’une part, et un examen de la régularité au fond de la même décision par le juge du contrat, d’autre part. En effet, si ce dernier est le juge national en l’absence d’une clause compromissoire, la dissociation de la compétence juridictionnelle entre le juge de l’Union compétent pour examiner la régularité formelle de la décision attaquée et le juge national compétent pour examiner les prétentions fondées sur le contrat sous‑jacentes à cette
décision ne serait pas compatible avec les exigences d’une protection juridictionnelle effective, puisque cela rendrait excessivement difficile pour la partie requérante la mise en œuvre de ses droits. C’est ce que le Tribunal a constaté à juste titre – quand bien même de manière implicite – aux points 209 à 214 de l’arrêt attaqué.

( 40 ) Voir points 36 et 44 des présentes conclusions.

( 41 ) Il conviendrait d’éclaircir de manière distincte le point de savoir si, lorsque le contrat ne contient pas de clause compromissoire en faveur des juridictions de l’Union, les institutions de l’Union peuvent adopter, aux fins du recouvrement de créances contractuelles, des décisions de compensation, qui, selon la jurisprudence jusqu’à ce jour, doivent vraisemblablement également être attaquées par un recours en annulation en vertu de l’article 263 TFUE (voir arrêt du 10 juillet 2003,
Commission/CCRE, C‑87/01 P, EU:C:2003:400, points 42 et 45, ainsi que dispositif, de même que arrêts du Tribunal du 8 octobre 2008, Helkon Media/Commission, T‑122/06, non publié, EU:T:2008:418, points 46 à 52 ; du 6 octobre 2015, Technion et Technion Research & Development Foundation/Commission, T‑216/12, EU:T:2015:746, point 53, et du 14 novembre 2017, Alfamicro/Commission, T‑831/14, non publié, EU:T:2017:804, points 191 à 193). D’une part, à la lumière de la protection des intérêts financiers de
l’Union, il semble difficile de refuser aux institutions de l’Union la possibilité de procéder à une compensation en l’absence d’une clause compromissoire et de les forcer ainsi à continuer à verser des fonds de l’Union à un débiteur défaillant ou insolvable. D’autre part, à la lumière de la répartition des compétences entre les juridictions de l’Union et les juridictions nationales ainsi qu’à la lumière du droit à un recours effectif, il semble problématique de fonder la compétence du juge de
l’Union par une décision de compensation alors qu’un juge national est compétent pour examiner le bien-fondé de la créance en cause. En tout état de cause, dans un tel cas de figure, il y aurait lieu de considérer que la compensation n’a qu’un effet pratique et aucun effet juridique ; cela signifierait que l’éventuelle validité de la décision de compensation ne saurait préjuger de la question du bien-fondé ou de l’existence des créances des parties sur lesquelles repose cette décision.

( 42 ) Arrêts du 11 juillet 1985, Maag/Commission (43/84, EU:C:1985:328, point 26) ; du 9 septembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, point 19), et du 28 février 2019, Alfamicro/Commission (C‑14/18 P, EU:C:2019:159, point 49).

( 43 ) Arrêt du 11 juillet 1985, Maag/Commission (43/84, EU:C:1985:328, point 26).

( 44 ) Voir point 11 des présentes conclusions. D’après les arguments avancés par la Commission à l’audience dans la présente affaire, il correspond à sa pratique interne de n’adopter de décisions formant titre exécutoire aux fins du recouvrement de créances contractuelles que lorsque les contrats concernés contiennent une clause compromissoire au bénéfice des juridictions de l’Union.

( 45 ) Voir ordonnance du Tribunal du 27 octobre 2014, Diktyo Amyntikon Viomichanion Net/Commission (T‑703/14 R, non publiée, EU:T:2014:914, point 19).

( 46 ) Voir point 18 des présentes conclusions ainsi que points 41 et 192 de l’arrêt attaqué et les bases juridiques mentionnées au début de la décision litigieuse (annexe 33 de la requête en première instance).

( 47 ) Au sens de l’article 2, sous d), i), du règlement financier no 966/2012, la notion d’« acte de base » désigne, dans l’application du traité FUE et du traité Euratom, un règlement, une directive ou une décision au sens de l’article 288 TFUE, ainsi que, au sens de l’article 2, sous d), ii), des actes juridiques du Conseil dans l’application du titre V du traité UE (dispositions générales relatives à l’action extérieure de l’Union et dispositions spécifiques concernant la politique étrangère et
de sécurité commune).

( 48 ) Sur le recours à l’historique d’une disposition en tant qu’élément d’interprétation, voir arrêts du 22 octobre 2009, Zurita García et Choque Cabrera (C‑261/08 et C‑348/08, EU:C:2009:648, point 57), et du 3 octobre 2013, Confédération paysanne (C‑298/12, EU:C:2013:630, point 27), ainsi que nos conclusions dans l’affaire Commission/Espagne (Plans de gestion des déchets) (C‑642/18, EU:C:2019:682, points 38 et suiv.).

( 49 ) Voir note 5 des présentes conclusions.

( 50 ) Voir p. 20 de la communication de la Commission du 3 décembre 2002 sur l’« Amélioration du recouvrement des créances de la Communauté nées de la gestion directe et de la gestion partagée des dépenses communautaires », COM(2002) 671 final, accessible à l’adresse https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52002DC0671&qid=1570731033811&from=FR ; sur ce point, voir Beysen, E., « Theorie und Praxis der Rückforderung vertraglicher Finanzhilfen durch die Europäische Kommission »,
Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht (EWS), 4/2008, p. 120 et suiv.

( 51 ) Voir arrêt du 6 mai 1982, BayWa e.a. (146/81, 192/81 et 193/81, EU:C:1982:146, point 10).

( 52 ) Acte du Conseil, du 26 juillet 1995, établissant la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, annexe (convention établie sur la base de l’article K.3 du traité sur l’Union européenne, relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes) (JO 1995, C 316, p. 48).

( 53 ) JO 2017, L 198, p. 29.

( 54 ) Voir, en ce sens et par analogie, arrêts du 29 mars 2012, Belvedere Costruzioni (C‑500/10, EU:C:2012:186, point 23), et du 5 décembre 2017, M.A.S. et M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, « Taricco II », point 52).

( 55 ) Arrêt du 9 septembre 2015 (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, point 21).

( 56 ) Arrêt du 17 mars 2005, Commission/AMI Semiconductor Belgium e.a. (C‑294/02, EU:C:2005:172, point 95) ainsi que nos conclusions dans cette même affaire (C‑294/02, EU:C:2004:549, points 167 à 171).

( 57 ) Arrêt du 9 septembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, point 21).

( 58 ) Arrêt du Tribunal du 17 juin 2010, CEVA/Commission (T‑428/07 et T‑455/07, EU:T:2010:240, point 68).

( 59 ) Note sans pertinence pour la version française.

( 60 ) Voir arrêt du 9 septembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, points 15, 23 et 24), et arrêt du Tribunal du 17 juin 2010, CEVA/Commission (T‑428/07 et T‑455/07, EU:T:2010:240, points 66 à 69).

( 61 ) Voir arrêt du 17 mars 2005, Commission/AMI Semiconductor Belgium e.a. (C‑294/02, EU:C:2005:172, point 95), ainsi que nos conclusions dans cette même affaire (C‑294/02, EU:C:2004:549, points 167 à 171).

( 62 ) Sur les différents modèles de contrats de l’administration dans les États membres de l’Union, voir rapports nationaux dans Noguellou, R., et Stelkens, U., Droit comparé des contrats publics/Comparative law on public contracts, Bruylant, Bruxelles, 2010.

( 63 ) Voir article L.252 A du Livre des procédures fiscales, les articles 112 et suiv. du décret no 2012-1246 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, du 7 novembre 2012, ainsi que les articles R.2342-4, R.3342-8-1 et R.4341-4 du Code général des collectivités territoriales. Voir, à ce sujet, Galati, D., Les actes émis par l’administration en vue du recouvrement de ses créances non fiscales et non domaniales – Éléments de contentieux administratif et financier, thèse, Université de
Lille 2, 2001 ; Chapus, R., Droit administratif général, Montchrestien, Paris, 15e édition, 2001, p. 470 et suiv., point 641 ; ainsi que Gaudemet, Y., « Exécution forcée et puissance publique : les prérogatives de la puissance publique pour requérir l’exécution », Revue des contrats, 1/2005, p. 133 et suiv.

( 64 ) Voir point 68 des présentes conclusions.

( 65 ) Voir, à ce sujet, ReNEUAL Model Rules on EU Administrative Procedure, Book IV – Contracts, p. 143 et suiv., notamment points 2, 3 et 8, accessibles à l’adresse http://www.reneual.eu/index.php/projects-and-publications/reneual-1-0.

( 66 ) À ce sujet, voir point 154 des présentes conclusions.

( 67 ) En vertu de l’article 201, paragraphe 2, sous j), ainsi que du point 16.4, sous d), de l’annexe I du règlement 2018/1046 [anciennement, article 138, paragraphe 4, sous d) ainsi que article 180, paragraphe 1, deuxième alinéa, sous ii), du règlement no 1268/2012], les conventions de subvention et les projets de contrats de marchés publics des institutions de l’Union indiquent la juridiction compétente en cas de contentieux.

( 68 ) Voir, en ce sens également, arrêt du Tribunal du 9 novembre 2016, Trivisio Prototyping/Commission (T‑184/15, non publié, EU:T:2016:652, points 57 à 59). La doctrine défend également de manière convaincante l’idée selon laquelle, compte tenu des différentes traditions dans les États membres en matière de contrats de l’administration ainsi que de la jurisprudence des juridictions de l’Union, il est requis d’informer les cocontractants, avant la conclusion du contrat, sur la possibilité pour la
Commission d’adopter des décisions formant titre exécutoire ; voir Beysen, E., « Theorie und Praxis der Rückforderung vertraglicher Finanzhilfen durch die Europäische Kommission », Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht (EWS) 4/2008, p. 120 (128 et suiv.), ainsi que Puffer-Mariette, J.-C., et Seyr, S., « Die Verträge der europäischen Verwaltung vor dem Unionsrichter », dans Hess, B., Jayme, E., et Mansel, H.‑P., Europa als Rechts- und Lebensraum, Liber amicorum für Christian Kohler, Gieseking,
Bielefeld, 2018, p. 441 (455 et suiv.).

( 69 ) Conclusions de l’avocat général Cosmas dans l’affaire Duff e.a. (C‑63/93, EU:C:1995:170, point 25).

( 70 ) Voir point 12 des présentes conclusions.

( 71 ) Voir point 52 des présentes conclusions.

( 72 ) Voir point 50 des présentes conclusions.

( 73 ) Voir points 48 à 56 des présentes conclusions.

( 74 ) Arrêt du 9 septembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, point 20) ; ordonnance du 29 septembre 2016, Investigación y Desarrollo en Soluciones y Servicios IT/Commission (C‑102/14 P, non publiée, EU:C:2016:737, point 55), et arrêt du 28 février 2019, Alfamicro/Commission (C‑14/18 P, EU:C:2019:159, point 50).

( 75 ) Voir, par exemple, arrêts du Tribunal du 10 avril 2013, GRP Security/Cour des comptes (T‑87/11, non publié, EU:T:2013:161, points 18 et 40 et suiv.), et du 8 mars 2018, Rose Vision/Commission (T‑45/13 RENV et T‑587/15, non publié, EU:T:2018:124, points 16 et suiv. ainsi que points 201 et suiv. [ici, dans le cadre de l’article 340, paragraphe 2, TFUE]) ; voir, également, ordonnance du Tribunal du 19 septembre 2018, SC/Eulex Kosovo (T‑242/17, EU:T:2018:586, points 12 et 38 et suiv. ; pourvoi
pendant dans l’affaire C‑730/18 P).

( 76 ) Voir jurisprudence citée à la note 41 des présentes conclusions.

( 77 ) Voir point 50 des présentes conclusions ainsi que jurisprudence citée à la note 37 des présentes conclusions.

( 78 ) Voir point 97 des présentes conclusions.

( 79 ) Voir, en ce sens également, arrêt du Tribunal du 4 juillet 2017, Systema Teknolotzis/Commission (T‑234/15, EU:T:2017:461, point 91).

( 80 ) Voir point 49 des présentes conclusions.

( 81 ) Voir points 21 et 22 des présentes conclusions.

( 82 ) Voir, en ce sens, ordonnance du président de la Cour du 3 mai 1996, Allemagne/Commission (C‑399/95 R, EU:C:1996:193, point 46 et jurisprudence citée).

( 83 ) Voir point 93 des présentes conclusions.

( 84 ) Cela ressort notamment des points 70, 71, 77, 78, 80 et 188 de l’arrêt attaqué ; voir également arrêts du Tribunal du 27 septembre 2012, Applied Microengineering/Commission (T‑387/09, EU:T:2012:501, points 40 et suiv.), et du 16 mars 2016, Hydrex/Commission (T‑45/15, non publié, EU:T:2016:151, points 24, 25, 49 et 50), ainsi qu’ordonnance du Tribunal du 21 avril 2016, Inclusion Alliance for Europe/Commission (T‑539/13, non publiée, EU:T:2016:235, points 90 et suiv. ; pourvoi pendant dans
l’affaire C‑378/16 P) et arrêt du Tribunal du 9 novembre 2016, Trivisio Prototyping/Commission (T‑184/15, non publié, EU:T:2016:652, points 40 et suiv.).

( 85 ) Voir points 57 et suiv. de l’arrêt attaqué, ainsi que les arrêts du Tribunal du 6 octobre 2015, Technion et Technion Research & Development Foundation/Commission (T‑216/12, EU:T:2015:746, points 52 et suiv.), et du 9 novembre 2016, Trivisio Prototyping/Commission (T‑184/15, non publié, EU:T:2016:652, points 60 et suiv.) ; voir, également, arrêts du Tribunal du 19 septembre 2001, Lecureur/Commission (T‑26/00, EU:T:2001:222, points 37 et suiv.) ; du 17 juin 2010, CEVA/Commission (T‑428/07 et
T‑455/07, EU:T:2010:240, points 57 et suiv.), et du 24 octobre 2014, Technische Universität Dresden/Commission (T‑29/11, EU:T:2014:912, points 40 et suiv.).

( 86 ) Voir ordonnances du Tribunal du 10 avril 2008, Imelios/Commission (T‑97/07, non publiée, EU:T:2008:105, point 33) ; du 12 octobre 2011, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission (T‑353/10, EU:T:2011:589, points 36 et suiv.), et du 13 janvier 2014, Investigación y Desarrollo en Soluciones y Servicios IT/Commission (T‑134/12, non publiée, EU:T:2014:31, point 50), ainsi que arrêts du Tribunal du 24 octobre 2014, Technische Universität Dresden/Commission (T‑29/11,
EU:T:2014:912, point 47) ; du 9 novembre 2016, Trivisio Prototyping/Commission (T‑184/15, non publié, EU:T:2016:652, point 119), et du 20 mai 2019, Fundación Tecnalia Research & Innovation/REA (T‑104/18, non publié, EU:T:2019:345, points 46 et suiv. ainsi que points 66 et suiv.). Une telle distinction entre « moyens contractuels » et « moyens d’annulation » rappelle la distinction, opérée en contentieux administratif français, entre le « contentieux subjectif » dans le cadre de recours contractuels
et le « contentieux objectif » ou « contentieux de la légalité » dans le cadre de recours en annulation (« recours pour excès de pouvoir »). En contentieux administratif français, cette distinction n’empêche toutefois pas le juge, dans le cadre de recours contractuels, de vérifier intégralement la régularité des décisions administratives qui sont qualifiées de contractuelles et qui ne peuvent donc pas faire l’objet d’un recours en annulation distinct (voir Chapus, R., Droit du contentieux
administratif, Montchrestien, Paris, 13e édition 2008, pp. 210 et 211 point 229, p. 237 point 263, pp. 732 et 733 point 827 ; et Folliot, L., Pouvoirs des juges administratifs et distinction des contentieux en matière contractuelle, Univ.‑Diss., Université Paris II, 1994, pp. 605 et suiv. et 610). Cela est d’autant plus le cas aujourd’hui dans la mesure où le contentieux objectif et le contentieux subjectif n’ont cessé de se rapprocher ces dernières années (voir p.ex. Glaser, E., « Les habits neufs
du juge du contrat », AJDA 6/2011, pp. 310 et suiv.). À l’inverse, en contentieux administratif français, le juge peut, dans le cadre d’un recours dirigé contre un titre exécutoire adopté par l’administration aux fins du recouvrement d’une créance contractuelle (voir note 63 des présentes conclusions), examiner à la fois la régularité formelle du titre exécutoire et l’existence de la créance litigeuse (voir article 117 du décret no 2012‑1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et
comptable publique ainsi que article L.1617-5 1°du Code général des collectivités territoriales ; voir aussi Chapus, R., Droit administratif général, Montchrestien, Paris, 15e édition 2001, pp. 470 et suiv. point 641, et Cheynel, B., « The contestation of the orders to pay issued for the recovery of illegal State aids declared incompatible by the Commission », Concurrences 4/2018, Art. No 88144, pp. 236 et suiv.).

( 87 ) T‑387/09, EU:T:2012:501, points 40 et 41.

( 88 ) 11/70, EU:C:1970:114, point 3.

( 89 ) Voir arrêt du 17 décembre 1970, Internationale Handelsgesellschaft (11/70, EU:C:1970:114, points 1 à 3).

( 90 ) Mise en italique par nos soins.

( 91 ) Par ailleurs, une décision formant titre exécutoire n’est pas l’unique exemple d’un acte de l’Union dont la légalité est examinée, dans le cadre d’un recours en annulation, également sur la base de clauses contractuelles ; voir, pour le cas d’une décision prévoyant l’exclusion temporaire d’un cocontractant qui a violé le contrat d’autres marchés publics et subventions de l’Union, arrêt du Tribunal du 10 avril 2013, GRP Security/Cour des comptes (T‑87/11, non publié, EU:T:2013:161, points 18
et 55 et suiv. notamment points 62 à 66).

( 92 ) Voir, pour un cas d’application, par exemple, arrêt du Tribunal du 20 mai 2019, Fundación Tecnalia Research & Innovation/REA (T‑104/18, non publié, EU:T:2019:345, point 55).

( 93 ) Voir article 138, paragraphe 4, sous c), ainsi que article 180, paragraphe 1, deuxième alinéa, sous i), du règlement no 1268/2012 [aujourd’hui, article 201, paragraphe 2, sous i) ainsi que point 16.4, sous c), de l’annexe I du règlement 2018/1046]. Une exception n’est prévue que pour les conventions de subvention avec des organisations internationales et certaines transactions immobilières.

( 94 ) La Cour craint ces conséquences pour le cas où, outre les décisions formant titre exécutoire, d’autres actes de l’Union s’inscrivant dans un cadre contractuel seraient également susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation ; voir arrêt du 9 septembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, point 19).

( 95 ) Voir points 48 à 56 et 96 des présentes conclusions.

( 96 ) Voir points 56 et 62 de l’arrêt attaqué et jurisprudence citée, ainsi que arrêt du 26 février 2015, Planet/Commission (C‑564/13 P, EU:C:2015:124, point 23), et nos conclusions dans cette affaire (C‑564/13 P, EU:C:2014:2352, points 19 et suiv.).

( 97 ) Voir arrêts du Tribunal du 21 septembre 2011, Berliner Institut für Vergleichende Sozialforschung/Commission (T‑34/08, non publié, EU:T:2011:504) ; du 28 mars 2012, Berliner Institut für Vergleichende Sozialforschung/Commission (T‑296/08, non publié, EU:T:2012:162) ; du 13 septembre 2013, Berliner Institut für Vergleichende Sozialforschung/Commission (T‑73/08, non publié, EU:T:2013:433), et du 12 décembre 2013, Berliner Institut für Vergleichende Sozialforschung/Commission (T‑171/08, non
publié, EU:T:2013:639). Les actes attaqués dans ces affaires n’étaient certes pas des décisions formant titre exécutoire, mais des décisions de la Commission de ne pas reconnaître comme éligible une partie des coûts de ses cocontractants. Toutefois, ce cas de figure est comparable à celui de l’adoption d’une décision formant titre exécutoire aux fins du recouvrement d’une créance contractuelle.

( 98 ) Voir, sur cet élément du droit à un recours effectif, en ce sens et par analogie, arrêt du 6 mai 2010, Club Hotel Loutraki e.a. (C‑145/08 et C‑149/08, EU:C:2010:247, points 72 à 74 et 80).

( 99 ) Voir, concernant de tels cas, par exemple, arrêts du Tribunal du 27 septembre 2012, Applied Microengineering/Commission (T‑387/09, EU:T:2012:501, points 40 et suiv.), et du 16 mars 2016, Hydrex/Commission (T‑45/15, non publié, EU:T:2016:151, points 24 et suiv.), ainsi qu’ordonnance du Tribunal du 21 avril 2016, Inclusion Alliance for Europe/Commission (T‑539/13, non publiée, EU:T:2016:235, points 90 et suiv. ; pourvoi pendant dans l’affaire C‑378/16 P).

( 100 ) Arrêt du 6 novembre 2012, Otis e.a. (C‑199/11, EU:C:2012:684, point 49).

( 101 ) Voir point 118 des présentes conclusions.

( 102 ) Voir points 126 à 128 des présentes conclusions.

( 103 ) Voir arrêt du Tribunal du 3 juin 2009, Commission/Burie Onderzoek en Advies (T‑179/06, non publié, EU:T:2009:171, point 118) ; ordonnance du Tribunal du 8 février 2010, Alisei/Commission (T‑481/08, EU:T:2010:32, point 95). Voir, également, arrêts du Tribunal du 11 décembre 2013, EMA/Commission (T‑116/11, EU:T:2013:634, point 245) ; du 24 octobre 2014, Technische Universität Dresden/Commission (T‑29/11, EU:T:2014:912, point 120) ; du 22 janvier 2019, EKETA/Commission (T‑166/17, non publié,
EU:T:2019:26, point 51 ; pourvoi pendant dans l’affaire C‑273/19 P), et du 20 mai 2019, Fundación Tecnalia Research & Innovation/REA (T‑104/18, non publié, EU:T:2019:345, points 66 à 74).

( 104 ) Voir, à ce sujet, nos conclusions dans l’affaire Commune de Millau et SEMEA/Commission (C‑531/12 P, EU:C:2014:1946, point 88).

( 105 ) Voir arrêt du 19 juin 2014, Commune de Millau et SEMEA/Commission (C‑531/12 P, EU:C:2014:2008, points 95 à 109) (même si, d’un point de vue formel, l’argumentation en cause a été examinée dans le cadre d’un recours en responsabilité extracontractuelle, il était toutefois question en définitive de droits contractuels ; voir points 85 et 86 de nos conclusions dans l’affaire Commune de Millau et SEMEA/Commission, C‑531/12 P, EU:C:2014:1946), ainsi que arrêt du 11 juin 2015, EMA/Commission
(C‑100/14 P, non publié, EU:C:2015:382, point 123), qui a infirmé le point 245 de l’arrêt du Tribunal du 11 décembre 2013, EMA/Commission (T‑116/11, EU:T:2013:634).

( 106 ) Voir points 170 à 178 de l’arrêt attaqué ainsi que arrêts du Tribunal du 18 novembre 2015, Synergy Hellas/Commission (T‑106/13, EU:T:2015:860, points 65 à 72) ; du 5 octobre 2016, European Children’s Fashion Association et Instituto de Economía Pública/EACEA (T‑724/14, non publié, EU:T:2016:600, points 84 et 85) ; du 4 mai 2017, Meta Group/Commission (T‑744/14, non publié, EU:T:2017:304, points 187 à 193 et 205 à 210) ; du 14 novembre 2017, Alfamicro/Commission (T‑831/14, non publié,
EU:T:2017:804, points 166 à 168 et 175 à 179) ; du 22 janvier 2019, EKETA/Commission (T‑166/17, non publié, EU:T:2019:26, point 51 ; pourvoi pendant dans l’affaire C‑273/19 P), et du 28 février 2019, Ateknea Solutions Catalonia/Commission (T‑69/16, non publié, EU:T:2019:121, points 98, 125 et 126).

( 107 ) Voir jurisprudence citée à la note 103 des présentes conclusions.

( 108 ) Cela est exprimé de manière expresse dans l’arrêt du Tribunal du 24 octobre 2014, Technische Universität Dresden/Commission (T‑29/11, EU:T:2014:912, point 122) ; dans un sens similaire, voir, également, ordonnance du Tribunal du 10 mai 2004, Musée Grévin/Commission (T‑314/03 et T‑378/03, EU:T:2004:139, point 83).

( 109 ) Voir arrêt du Tribunal du 17 juin 2010, CEVA/Commission (T‑428/07 et T‑455/07, EU:T:2010:240, points 73 et 79 et suiv.).

( 110 ) Voir arrêts du Tribunal du 25 mai 2004, Distilleria Palma/Commission (T‑154/01, EU:T:2004:154, point 46) ; du 11 décembre 2013, EMA/Commission (T‑116/11, EU:T:2013:634, point 275), et du 24 octobre 2014, Technische Universität Dresden/Commission (T‑29/11, EU:T:2014:912, point 120), ainsi qu’ordonnance du Tribunal du 15 février 2016, InAccess Networks Integrated Systems/Commission (T‑82/15, non publiée, EU:T:2016:90, point 60), et arrêt du Tribunal du 5 octobre 2016, European Children’s
Fashion Association et Instituto de Economía Pública/EACEA (T‑724/14, non publié, EU:T:2016:600, point 89).

( 111 ) Voir renvoi à l’arrêt de la Cour du 20 mai 2009, Guigard/Commission (C‑214/08 P, non publié, EU:C:2009:330, point 43) figurant dans l’ordonnance du Tribunal du 8 février 2010, Alisei/Commission (T‑481/08, EU:T:2010:32, point 94), qui, à son tour, est citée dans l’arrêt du Tribunal du 27 septembre 2012, Applied Microengineering/Commission (T‑387/09, EU:T:2012:501, point 40), arrêt fondamental pour l’ensemble de la ligne jurisprudentielle en cause dans la présente affaire.

( 112 ) Voir, au départ, arrêt du Tribunal du 3 juin 2009, Commission/Burie Onderzoek en Advies (T‑179/06, non publié, EU:T:2009:171, points 116 à 118), ainsi que, sur le fondement de cet arrêt, ordonnance du Tribunal du 8 février 2010, Alisei/Commission (T‑481/08, EU:T:2010:32, point 95), et arrêts du Tribunal du 17 juin 2010, CEVA/Commission (T‑428/07 et T‑455/07, EU:T:2010:240, point 90) ; du 13 juin 2012, Insula/Commission (T‑246/09, non publié, EU:T:2012:287, point 274) ; du 11 décembre 2013,
EMA/Commission (T‑116/11, EU:T:2013:634, points 245, 252 et 253) ; du 12 juillet 2016, Commission/Thales développement et coopération (T‑326/13, non publié, EU:T:2016:403, points 73 et 74) ; du 22 janvier 2019, EKETA/Commission (T‑166/17, non publié, EU:T:2019:26, point 51 ; pourvoi pendant dans l’affaire C‑273/19 P), et du 20 mai 2019, Fundación Tecnalia Research & Innovation/REA (T‑104/18, non publié, EU:T:2019:345, points 66 à 74). Le fait que la Cour elle‑même a eu recours à une argumentation
similaire dans, à notre connaissance, deux affaires (arrêts du 9 septembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, point 104, et du 28 février 2019, Alfamicro/Commission, C‑14/18 P, EU:C:2019:159, point 76) ne devrait pas l’empêcher de prendre désormais ses distances par rapport à cette position.

( 113 ) Voir arrêt du 19 juin 2014, Commune de Millau et SEMEA/Commission (C‑531/12 P, EU:C:2014:2008, points 95 à 109), ainsi que nos conclusions dans l’affaire Commune de Millau et SEMEA/Commission (C‑531/12 P, EU:C:2014:1946, points 84 à 91) (même si, d’un point de vue formel, l’argumentation en cause a été examinée dans le cadre d’un recours en responsabilité extracontractuelle, il était toutefois question en définitive de droits contractuels) ; dans un sens similaire, voir, également, arrêt du
Tribunal du 17 juin 2010, CEVA/Commission (T‑428/07 et T‑455/07, EU:T:2010:240, point 91).

( 114 ) Voir arrêt du 14 juin 2018, Makhlouf/Conseil (C‑458/17 P, non publié, EU:C:2018:441, point 42 et jurisprudence citée).

( 115 ) Voir, en ce sens et par analogie, arrêts du 28 mai 2013, Abdulrahim/Conseil et Commission (C‑239/12 P, EU:C:2013:331, points 67 à 73), et du 6 mars 1979, Simmenthal/Commission (92/78, EU:C:1979:53, point 32), ainsi que arrêt du Tribunal du 23 mai 2014, European Dynamics Luxembourg/BCE (T‑553/11, non publié, EU:T:2014:275, point 95).

( 116 ) Voir arrêt du 9 septembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, point 19).

( 117 ) Voir points 97 et 98 des présentes conclusions.

( 118 ) Voir, en ce sens, conclusions de l’avocat général Cruz Villalón dans l’affaire Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission (C‑506/13 P, EU:C:2015:110, points 46 à 60), en combinaison avec l’arrêt du 9 septembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, point 20).

( 119 ) Voir arrêt du 9 septembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, points 23 à 25) ; ordonnance du 29 septembre 2016, Investigación y Desarrollo en Soluciones y Servicios IT/Commission (C‑102/14 P, non publiée, EU:C:2016:737, points 56 à 61), et arrêt du 28 février 2019, Alfamicro/Commission (C‑14/18 P, EU:C:2019:159, points 50 à 52 et 58).

( 120 ) Voir ordonnances du Tribunal du 8 février 2010, Alisei/Commission (T‑481/08, EU:T:2010:32, points 51 à 55) ; du 14 juin 2012, Technion et Technion Research & Development Foundation/Commission (T‑546/11, non publiée, EU:T:2012:303, points 49 et 50), et du 15 février 2016, InAccess Networks Integrated Systems/Commission (T‑82/15, non publiée, EU:T:2016:90, points 41 à 46).

( 121 ) Voir arrêt du Tribunal du 10 avril 2013, GRP Security/Cour des comptes (T‑87/11, non publié, EU:T:2013:161, point 30).

( 122 ) En revanche, dans un cadre extracontractuel, les notes de débit, par exemple, sont facilement qualifiées d’actes attaquables en application de l’article 263 TFUE ; voir jurisprudence citée à la note 26 des présentes conclusions ainsi que arrêt du Tribunal du 18 octobre 2018, Terna/Commission (T‑387/16, EU:T:2018:699, points 28 à 36 ; pourvoi pendant dans l’affaire C‑812/18 P) ; voir, dans un sens similaire, dans le cas d’une facture, ordonnance du Tribunal du 8 mars 2012, Octapharma
Pharmazeutika/EMA (T‑573/10, non publiée, EU:T:2012:114, points 36 et 37).

( 123 ) Sur le concept d’« exception de recours parallèle », voir conclusions de l’avocat général Cruz Villalón dans l’affaire Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission (C‑506/13 P, EU:C:2015:110, point 4, et notes 4 et 48).

( 124 ) Sur cette exigence, voir point 137 des présentes conclusions.

( 125 ) Voir point 149 des présentes conclusions.

( 126 ) Le fait que le juge du contrat compétent puisse être un juge national ne s’y oppose pas puisque les juridictions nationales peuvent naturellement se prononcer sur l’interprétation du droit de l’Union et saisir le juge de l’Union de questions afférentes en application de l’article 267 TFUE.

( 127 ) Voir, sur ce point, argumentation des requérantes dans les arrêts du Tribunal du 11 décembre 2013, EMA/Commission (T‑116/11, EU:T:2013:634, points 246 à 249), et du 28 février 2019, Ateknea Solutions Catalonia/Commission (T‑69/16, non publié, EU:T:2019:121, point 124), ainsi que dispositions des conventions de subvention concernées en l’espèce reproduites ci‑dessus au point 13 des présentes conclusions.

( 128 ) Voir point 118 des présentes conclusions.

( 129 ) En ce sens, voir toutefois, entre autres, ordonnances du Tribunal du 31 août 2011, IEM/Commission (T‑435/10, non publiée, EU:T:2011:410, points 37 à 46), et du 15 février 2016, InAccess Networks Integrated Systems/Commission (T‑82/15, non publiée, EU:T:2016:90, points 51 à 63).

( 130 ) Voir, sur ce principe, arrêts du 19 janvier 2006, Comunità montana della Valnerina/Commission (C‑240/03 P, EU:C:2006:44, points 69, 76, 78, 86 et 97) ; du 28 février 2013, Portugal/Commission (C‑246/11 P, non publié, EU:C:2013:118, point 102), et du 28 février 2019, Alfamicro/Commission (C‑14/18 P, EU:C:2019:159, points 65 à 68) ; voir, outre le point 93 de l’arrêt attaqué, également, arrêts du Tribunal du 22 mai 2007, Commission/IIC (T‑500/04, EU:T:2007:146, point 94), et du 24 octobre
2014, Technische Universität Dresden/Commission (T‑29/11, EU:T:2014:912, point 71).

( 131 ) Voir ordonnance du 30 janvier 2019, Verein Deutsche Sprache/Commission (C‑440/18 P, non publiée, EU:C:2019:77, point 9 et jurisprudence citée).

( 132 ) Arrêts du 19 janvier 2006, Comunità montana della Valnerina/Commission (C‑240/03 P, EU:C:2006:44, point 78), et du 28 février 2019, Alfamicro/Commission (C‑14/18 P, EU:C:2019:159, point 68).

( 133 ) Voir, en ce sens, arrêt du 28 février 2019, Alfamicro/Commission (C‑14/18 P, EU:C:2019:159, points 65 à 70).

( 134 ) Voir points 97 à 115 de l’arrêt attaqué relatifs au troisième moyen soulevé en première instance.

( 135 ) Voir points 117 à 155 de l’arrêt attaqué relatifs au quatrième moyen soulevé en première instance.

( 136 ) Voir points 107, 108 et 111, ainsi que points 156 et 157 de l’arrêt attaqué.

( 137 ) Voir note 5 des présentes conclusions.

( 138 ) Voir proposition de la Commission pour un règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union, du 14 septembre 2016, COM(2016) 605 final – procédure 2016/0282 (COD), en particulier p. 3, 4 et 31 (ici considérant 57), ainsi que rapport des commissions Budget et Contrôle budgétaire du Parlement du 8 juin 2017, procédure 2016/0282A (COD), téléchargeable à l’adresse
https://oeil.secure.europarl.europa.eu/oeil/popups/summary.do?id=1492977&1=fr&t=E.

( 139 ) Voir notamment considérant 56 ainsi que articles 33, 125 et 181 du règlement 2018/1046.

( 140 ) Voir arrêts du 2 avril 1998, Commission/Sytraval et Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, points 47 à 49) ; du 29 mars 2011, ThyssenKrupp Nirosta/Commission (C‑352/09 P, EU:C:2011:191, point 136), et du 7 juin 2018, Ori Martin/Cour de justice de l’Union européenne (C‑463/17 P, EU:C:2018:411, point 24).

( 141 ) Voir point 159 des présentes conclusions.

( 142 ) Sur le déroulement chronologique, voir point 16 des présentes conclusions.

( 143 ) Voir point 171 des présentes conclusions.

( 144 ) Voir point 159 des présentes conclusions.