CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. MACIEJ SZPUNAR
présentées le 17 octobre 2019 ( 1 )
Affaire C‑177/18
Almudena Baldonedo Martín
contre
Ayuntamiento de Madrid
[demande de décision préjudicielle formée par le Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 14 de Madrid (tribunal administratif au niveau provincial no 14 de Madrid, Espagne)]
« Renvoi préjudiciel – Directive 1999/70/CE – Accord-cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminée – Clause 4, point 1 – Principe de non-discrimination – Justification – Indemnité en cas de résiliation d’un contrat de travail d’agent contractuel à durée indéterminée pour un motif objectif – Absence d’indemnité à l’échéance d’un contrat de travail à durée déterminée d’agent non titulaire »
I. Introduction
1. Dans la présente affaire, le Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 14 de Madrid (tribunal administratif au niveau provincial no 14 de Madrid, Espagne) interroge la Cour à titre préjudiciel notamment sur l’interprétation des clauses 4 et 5 de l’accord‑cadre sur le travail à durée déterminée, conclu le 18 mars 1999 (ci-après l’« accord-cadre »), qui figure à l’annexe de la directive 1999/70/CE du Conseil, du 28 juin 1999, concernant l’accord-cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée
déterminée ( 2 ).
2. Les questions ont été soulevées à l’occasion d’un litige opposant Mme Almudena Baldonedo Martín et l’Ayuntamiento de Madrid (municipalité de Madrid, Espagne) au sujet du versement d’une indemnité due à la suite de la cessation de la relation de travail liant les parties.
II. Le cadre juridique
A. Le droit de l’Union
3. Le considérant 14 de la directive 1999/70 énonce :
« [L]es parties signataires ont souhaité conclure un accord-cadre sur le travail à durée déterminée énonçant les principes généraux et prescriptions minimales relatifs aux contrats et aux relations de travail à durée déterminée ; elles ont manifesté leur volonté d’améliorer la qualité du travail à durée déterminée en garantissant l’application du principe de non-discrimination et d’établir un cadre pour prévenir les abus découlant de l’utilisation de relations de travail ou de contrats à durée
déterminée successifs. »
4. Selon l’article 1er de la directive 1999/70, celle-ci vise « à mettre en œuvre l’[accord-cadre], conclu [...] entre les organisations interprofessionnelles à vocation générale (CES, UNICE, CEEP) ».
5. L’article 2, premier alinéa, de cette directive dispose :
« Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive [et doivent] prendre toute disposition nécessaire leur permettant d’être à tout moment en mesure de garantir les résultats imposés par la présente directive. [...] »
6. Le deuxième alinéa du préambule de l’accord-cadre prévoit :
« Les parties au présent accord reconnaissent que les contrats à durée indéterminée sont et resteront la forme générale de relations d’emploi entre employeurs et travailleurs. Elles reconnaissent également que les contrats de travail à durée déterminée répondent, dans certaines circonstances, à la fois aux besoins des employeurs et à ceux des travailleurs. »
7. Le troisième alinéa de ce préambule précise :
« [L’accord-cadre] énonce les principes généraux et prescriptions minimales relatifs au travail à durée déterminée, reconnaissant que leur application détaillée doit prendre en compte les réalités des situations spécifiques nationales, sectorielles, et saisonnières. Il illustre la volonté des partenaires sociaux d’établir un cadre général pour assurer l’égalité de traitement pour les travailleurs à durée déterminée en les protégeant contre la discrimination et pour l’utilisation de contrats de
travail à durée déterminée sur une base acceptable pour les employeurs et les travailleurs. »
8. Conformément à la clause 1 de l’accord-cadre, celui-ci a pour objet, d’une part, d’améliorer la qualité du travail à durée déterminée en assurant le respect du principe de non-discrimination et, d’autre part, d’établir un cadre pour prévenir les abus résultant de l’utilisation de contrats ou de relations de travail à durée déterminée successifs.
9. La clause 3 de l’accord-cadre, intitulée « Définitions », prévoit :
« Aux termes du présent accord, on entend par :
1. “travailleur à durée déterminée”, une personne ayant un contrat ou une relation de travail à durée déterminée conclu directement entre l’employeur et le travailleur où la fin du contrat ou de la relation de travail est déterminée par des conditions objectives telles que l’atteinte d’une date précise, l’achèvement d’une tâche déterminée ou la survenance d’un événement déterminé ;
2. “travailleur à durée indéterminée comparable”, un travailleur ayant un contrat ou une relation de travail à durée indéterminée dans le même établissement, et ayant un travail/emploi identique ou similaire, en tenant compte des qualifications/compétences [...] »
10. La clause 4 de l’accord-cadre, intitulée « Principe de non‑discrimination », dispose, à son point 1 :
« Pour ce qui concerne les conditions d’emploi, les travailleurs à durée déterminée ne sont pas traités d’une manière moins favorable que les travailleurs à durée indéterminée comparables au seul motif qu’ils travaillent à durée déterminée, à moins qu’un traitement différent ne soit justifié par des raisons objectives. »
11. La clause 5 de l’accord-cadre, intitulée « Mesures visant à prévenir l’utilisation abusive », énonce :
« 1. Afin de prévenir les abus résultant de l’utilisation de contrats ou de relations de travail à durée déterminée successifs, les États membres, après consultation des partenaires sociaux, conformément à la législation, aux conventions collectives et pratiques nationales, et/ou les partenaires sociaux, quand il n’existe pas des mesures légales équivalentes visant à prévenir les abus, introduisent d’une manière qui tienne compte des besoins de secteurs spécifiques et/ou de catégories de
travailleurs, l’une ou plusieurs des mesures suivantes :
a) des raisons objectives justifiant le renouvellement de tels contrats ou relations de travail ;
b) la durée maximale totale de contrats ou relations de travail à durée déterminée successifs ;
c) le nombre de renouvellements de tels contrats ou relations de travail.
2. Les États membres, après consultation des partenaires sociaux et/ou les partenaires sociaux, lorsque c’est approprié, déterminent sous quelles conditions les contrats ou relations de travail à durée déterminée :
a) sont considérés comme “successifs” ;
b) sont réputés conclus pour une durée indéterminée. »
B. Le droit espagnol
12. La première disposition additionnelle du Real Decreto 896/1991 por el que se establecen las reglas básicas y los programas mínimos a que debe ajustarse el procedimiento de selección de los funcionarios de Administración Local (décret royal 896/1991 établissant les règles de base et les programmes minimaux devant être observés dans la procédure de sélection des fonctionnaires de l’administration locale), du 7 juin 1991 ( 3 ), énonce :
« Après avis de concours et dans le respect, en tout état de cause, des principes de mérite et d’aptitude, le président du conseil municipal ou provincial peut nommer des agents non titulaires à des postes vacants pour autant que ces postes ne puissent pas, compte tenu de l’urgence requise par les circonstances, être occupés par des fonctionnaires. Ces postes sont dotés de ressources budgétaires et inclus dans l’offre d’emploi public, sauf lorsqu’ils sont devenus vacants après l’approbation de
celle-ci.
[...]
Les postes ainsi pourvus sont nécessairement inclus dans le premier avis de concours visant à pourvoir des postes de travail ou dans la première offre d’emploi public approuvée.
Il est mis fin aux fonctions de l’agent non titulaire lorsque le poste est pourvu par un fonctionnaire ou que le conseil municipal ou provincial estime que les raisons d’urgence ayant motivé sa couverture par un agent non titulaire n’existent plus. »
13. L’article 8 de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público cuyo texto refundido fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015 (décret royal législatif 5/2015 portant approbation du texte de refonte de la loi sur le statut de base des agents publics), du 30 octobre 2015 (ci‑après l’« EBEP ») ( 4 ), prévoit :
« 1. Sont des agents publics les personnes exerçant des fonctions rémunérées dans les administrations publiques au service de l’intérêt général.
2. Les agents publics sont classés en :
a) fonctionnaires ;
b) agents non titulaires ;
c) agents contractuels, qu’il s’agisse de personnel permanent, à durée indéterminée ou déterminée ;
d) personnel auxiliaire. »
14. L’article 10 de l’EBEP dispose :
« 1. Sont agents non titulaires les personnes qui, pour des motifs de nécessité et d’urgence expressément justifiés, sont nommées en cette qualité pour exercer des fonctions propres aux fonctionnaires, en cas de survenance de l’un des cas de figure ci-dessous :
a) l’existence de postes vacants non susceptibles d’être occupés par des fonctionnaires ;
b) le remplacement temporaire des titulaires de ces postes ;
c) la réalisation de programmes à caractère temporaire, qui ne peuvent avoir une durée supérieure à trois ans, prorogeable de douze mois en vertu des lois en matière de fonction publique adoptées pour mettre en œuvre le présent statut ;
d) une charge de travail excessive ou accrue pour une durée maximale de six mois sur une période de douze mois.
[...]
3. Il est mis fin aux fonctions des agents non titulaires, outre pour les causes prévues à l’article 63, lorsque la cause ayant motivé leur nomination prend fin.
4. Dans l’hypothèse visée au point a) du paragraphe 1 du présent article, les postes vacants pourvus par des agents non titulaires sont inclus dans l’offre d’emploi correspondant à l’exercice au cours duquel leur nomination intervient ou, si cela est impossible, au cours de l’exercice suivant, à moins qu’il ne soit décidé de supprimer le poste.
5. Le régime général des fonctionnaires est applicable aux agents non titulaires dans la mesure où il est approprié à la nature de la situation de ces agents [...] »
15. L’article 63 de l’EBEP est libellé comme suit :
« Les motifs de perte du statut de fonctionnaire sont :
a) La démission ;
b) La perte de la nationalité ;
c) Le départ à la retraite complète du fonctionnaire ;
d) La sanction disciplinaire définitive de révocation du service ;
e) La condamnation définitive à une peine principale ou accessoire d’interdiction absolue ou spéciale d’occuper un emploi public. »
16. L’article 70, paragraphe 1, de l’EBEP prévoit :
« Les besoins en ressources humaines bénéficiant d’une dotation budgétaire qui doivent être couverts par le recrutement de nouveau personnel font l’objet d’une offre d’emploi public ou sont pourvus au moyen d’un autre instrument similaire de gestion de la couverture des besoins en personnel, ce qui implique d’organiser les procédures de sélection correspondantes pour les postes prévus, jusqu’à concurrence de dix pour cent supplémentaires, et de fixer le délai maximal pour la publication des
avis. En tout état de cause, la mise en œuvre de l’offre d’emploi public ou de l’instrument similaire doit se faire dans un délai non prorogeable de trois ans. »
17. Aux termes du paragraphe 1 de la quatrième disposition transitoire de l’EBEP, les administrations publiques peuvent publier des avis de concours en vue de consolider l’emploi à des postes structurels correspondant à ses différents corps ou catégories, postes dotés de ressources budgétaires et couverts par des agents non titulaires ou du personnel temporaire avant le 1er janvier 2005.
18. L’article 49 de la Ley del Estatuto de los Trabajadores cuyo texto refundido fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1995, (décret législatif royal 1/1995, portant approbation du texte refondu de la loi sur le statut des travailleurs), du 24 mars 1995 ( 5 ), dans sa version applicable à la date des faits au principal (ci-après le « statut des travailleurs »), dispose :
« 1. Le contrat de travail prend fin :
[...]
b) pour les motifs valablement indiqués dans le contrat, à moins que ceux-ci ne constituent un abus de droit manifeste de la part de l’employeur ;
c) à l’expiration du délai convenu ou à l’achèvement de la tâche ou du service faisant l’objet du contrat. À la fin du contrat, excepté dans les cas des contrats d’interinidad et des contrats de formation, le travailleur a le droit de percevoir une indemnité d’un montant équivalent à la part proportionnelle du montant correspondant à la perception de douze jours de salaire par année de service, ou l’indemnité prévue, le cas échéant, par la réglementation spécifique applicable en la matière ;
[...]
l) pour des raisons objectives légalement admissibles ;
[...] »
19. Aux termes de l’article 52 du statut des travailleurs, constituent des « raisons objectives » susceptibles de fonder la résiliation du contrat de travail l’inaptitude du travailleur, connue ou survenue après son entrée effective dans l’entreprise ; le manque d’adaptation du travailleur aux modifications techniques raisonnables effectuées sur son poste ; des motifs économiques, techniques ou relatifs à l’organisation ou à la production, lorsque le nombre de postes de travail supprimé est
inférieur à celui requis pour qualifier la résiliation de contrats de travail de « licenciement collectif », ainsi que, sous certaines conditions, des absences répétées au travail, fussent-elles justifiées.
20. Conformément à l’article 53, paragraphe 1, sous b), du statut des travailleurs, la résiliation d’un contrat de travail pour l’une des raisons visées à l’article 52 de ce statut donne lieu au versement au travailleur, au même moment que la notification écrite, d’une indemnité équivalant à vingt jours de salaire par année d’ancienneté, indemnité qui est calculée au prorata du nombre de mois travaillés pour les périodes de moins d’un an, dans la limite de douze mensualités.
21. L’article 56, paragraphe 1, du statut des travailleurs prévoit que lorsque le licenciement est déclaré abusif, l’employeur, dans un délai de 5 jours à compter de la signification du jugement, soit réintègre le salarié dans l’entreprise, soit procède au versement d’une indemnité équivalant à 33 jours de salaire par année d’ancienneté, les périodes inférieures à une année étant prises en considération au prorata des mois accomplis, sous la limite de 24 mensualités. L’option indemnitaire entraîne
la cessation du contrat de travail, qui prend effet à la date de l’arrêt effectif du travail.
III. Les faits à l’origine du litige au principal, les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour
22. Le 24 novembre 2005, la municipalité de Madrid a nommé Mme Baldonedo Martín en tant qu’agent non titulaire exerçant les fonctions d’agent d’entretien des espaces verts au sein du service du conseil municipal chargé de l’environnement et de la mobilité.
23. L’acte de nomination précisait que Mme Baldonedo Martín était engagée pour couvrir un poste vacant jusqu’à ce qu’il soit pourvu par la nomination d’un fonctionnaire et que ce poste serait supprimé si le droit du fonctionnaire remplacé au maintien de son poste de travail devait s’éteindre ou si l’administration devait estimer que les raisons d’urgence qui motivaient la couverture du poste par un agent non titulaire n’existaient plus.
24. Le 15 avril 2013, Mme Baldonedo Martín a été informée que son poste avait été pourvu, le même jour, par un fonctionnaire et que, par conséquent, il était mis fin à ses fonctions.
25. Le 20 février 2017, Mme Baldonedo Martín a demandé à la municipalité de Madrid le paiement d’une indemnité de cessation de fonctions équivalant à vingt jours de salaire par année d’ancienneté. Sa demande était fondée sur les clauses 4 et 5 de l’accord-cadre, sur l’article 20 et l’article 21, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») ainsi que sur l’article 4, paragraphe 3, TUE.
26. Par décision du 25 avril 2017, le directeur général des ressources humaines de la coordination des services de la municipalité de Madrid a rejeté cette demande au motif que le poste occupé par Mme Baldonedo Martín était vacant et qu’il avait été urgent et impérieux de le couvrir, en indiquant qu’il avait été mis fin à ses fonctions en raison du fait que son poste avait été pourvu par un fonctionnaire et qu’il n’existait aucune discrimination par rapport aux fonctionnaires, puisque ces derniers,
conformément au régime juridique leur étant applicable, ne reçoivent pas d’indemnité lorsqu’il est mis fin à leurs fonctions.
27. Mme Baldonedo Martín a formé contre cette décision un recours devant le Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 14 de Madrid (tribunal administratif au niveau provincial no 14 de Madrid).
28. La juridiction de renvoi indique que, au cours de la période où Mme Baldonedo Martín était employée par la municipalité de Madrid, l’intéressée a occupé le même poste de travail de manière continue et constante et qu’elle accomplissait des tâches identiques à celles accomplies par les agents d’entretien des espaces verts qui relèvent du statut de fonctionnaire. Cette juridiction précise que la municipalité de Madrid n’a pas apporté la preuve que, au cours de ladite période, un concours ait été
organisé ni qu’une offre publique d’emploi ait été approuvée. Elle ignore si le poste que l’intéressée occupait a été pourvu par promotion interne, par concours sur titres ou sur épreuves ou par une autre procédure de sélection. En outre, la municipalité de Madrid n’aurait pas établi la nécessité impérieuse de nommer Mme Baldonedo Martín à ce poste. De même, la raison pour laquelle ledit poste était vacant ne serait pas connue.
29. S’agissant de l’interprétation du droit de l’Union sur laquelle la Cour doit se prononcer, la juridiction de renvoi relève, en premier lieu, que le droit espagnol ne reconnaît pas aux fonctionnaires le droit de recevoir, lorsqu’il est mis fin à leurs fonctions, une indemnité telle que celle réclamée par Mme Baldonedo Martín. Il s’ensuivrait que la situation en cause au principal ne constitue pas une discrimination interdite par la clause 4 de l’accord‑cadre et, par conséquent, ne relève pas de
cette clause. De même, la juridiction de renvoi considère qu’il résulte des points 63 à 67 de l’arrêt Pérez López ( 6 ) que la comparaison entre, d’une part, les agents non titulaires à durée déterminée et, d’autre part, les agents contractuels à durée déterminée, dont la relation de travail avec l’administration est régie par le statut des travailleurs, ne relève pas non plus de ladite clause, étant donné qu’il s’agit de deux catégories de personnel temporaire.
30. Cependant, la juridiction de renvoi fait observer, en deuxième lieu, que l’accord-cadre vise à faire application du principe de non‑discrimination aux travailleurs à durée déterminée, que le poste de jardinier dans l’administration publique espagnole peut être occupé tant par un fonctionnaire que par un agent contractuel, que le choix du régime d’engagement – de droit administratif ou de droit du travail – à ce poste dépend de la seule volonté de l’employeur, que la seule nature temporaire du
poste n’exclut pas le droit à indemnité en cause, que la municipalité de Madrid n’invoque aucune raison objective susceptible de justifier une différence de traitement et qu’il résulte, notamment, de l’arrêt DI ( 7 ) que le principe de non-discrimination doit, en tant que principe général du droit de l’Union, faire l’objet d’une application directe verticale. Cette juridiction se demande si, dans ces conditions, il serait possible de reconnaître à Mme Baldonedo Martín le droit d’obtenir
l’indemnité réclamée par comparaison avec les agents contractuels employés à durée déterminée ou par application directe verticale du droit primaire de l’Union.
31. La juridiction de renvoi fait observer, en troisième lieu, que Mme Baldonedo Martín a accompli ses fonctions en tant qu’agent non titulaire pendant plus de sept années. La municipalité de Madrid aurait ainsi dénaturé le statut d’agent non titulaire en ayant eu recours à celui-ci afin de couvrir non pas des besoins temporaires ou transitoires mais des besoins permanents. Elle aurait ainsi privé l’intéressée des droits reconnus aux fonctionnaires, notamment des primes triennales d’ancienneté et du
complément d’évolution professionnelle, ou de ceux reconnus aux agents contractuels, à savoir le droit à une indemnité. La municipalité de Madrid aurait également méconnu les garanties visant à éviter la perpétuation des relations de travail temporaires et les abus de ces relations, prévues aux articles 10 et 70 de l’EBEP, de même que l’exigence selon laquelle les postes de travail occupés par des agents non titulaires sont nécessairement inclus dans le premier avis de concours, contenue à la
première disposition additionnelle du décret royal 896/1991.
32. La juridiction de renvoi relève, en outre, que la réglementation espagnole en cause au principal ne permet pas de prévoir la fin de la relation de travail d’un agent non titulaire, dans la mesure où cette dernière peut se terminer en raison de la couverture du poste par un fonctionnaire, de la suppression du poste, de l’extinction du droit du fonctionnaire remplacé au maintien de son poste de travail ou lorsque l’administration considère que les raisons d’urgence ayant motivé la nomination de
l’agent non titulaire n’existent plus.
33. Cette réglementation exclurait toute possibilité d’appliquer à l’employeur public les garanties opposables à l’employeur privé, prévues dans le statut des travailleurs, ainsi que les conséquences du non-respect de ces limites. Ladite réglementation ne permettrait pas d’obtenir la qualité de fonctionnaire autrement qu’à la suite d’une procédure de sélection.
34. Cette même réglementation ne permettrait pas d’atteindre les objectifs poursuivis par la clause 5 de l’accord-cadre. De même, la possibilité de transformer, en cas de fraude, les agents contractuels à durée déterminée en personnel à durée indéterminée non permanent, reconnue par la jurisprudence du Tribunal Supremo (Cour suprême, Espagne), ne permettrait pas de prévenir et de sanctionner les abus du recrutement temporaire. Le lien temporaire serait remplacé par un lien tout aussi temporaire. En
effet, il serait toujours possible de supprimer le poste occupé par le travailleur concerné ou de congédier ce dernier si son poste est pourvu par la nomination d’un fonctionnaire, ce qui mettrait fin à sa relation de travail sans qu’il ait atteint la stabilité d’emploi.
35. La juridiction de renvoi considère que la sanction consistant à transformer la relation de travail à durée déterminée en une relation de travail stable est la seule mesure qui permettrait de respecter les objectifs poursuivis par la directive 1999/70. Toutefois, cette directive ne serait pas transposée en droit espagnol en ce qui concerne le secteur public. Se poserait, ainsi, la question de savoir si une indemnité peut être versée, à titre de sanction, sur le fondement de la clause 5 de
l’accord-cadre.
36. C’est dans ces conditions que le Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo no 14 de Madrid (tribunal administratif au niveau provincial no 14 de Madrid) a, par jugement du 16 février 2018, parvenu au greffe de la Cour le 7 mars 2018, décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) Est-il correct d’interpréter la clause 4 de l’[accord-cadre] en ce sens qu’une situation telle que celle décrite [en l’espèce], dans laquelle l’agent non titulaire accomplit le même travail que le fonctionnaire (lequel ne bénéficie pas d’un droit à indemnité [pour cessation de fonctions] compte tenu du fait que la situation pouvant faire naître un tel droit n’existe pas dans son régime juridique), ne relève pas de la situation décrite dans [ladite clause 4] ?
2) Dans la mesure où le droit à l’égalité de traitement et l’interdiction de discrimination (articles 20 et 21 de la Charte [et] article 23 de la déclaration universelle des droits de l’homme) constituent un principe général [du droit] de l’Union concrétisé dans une directive et sont considérés comme des droits sociaux fondamentaux [(]articles 151 et 153 TFUE[)], est-il conforme à l’accord-cadre de retenir, aux fins d’atteindre les objectifs de ce dernier, l’interprétation selon laquelle l’agent
non titulaire peut obtenir un droit à indemnité [pour cessation de fonctions] soit par comparaison avec l’agent contractuel à durée déterminée, puisque leur statut (de droit administratif ou de droit du travail) dépend uniquement de la volonté de l’employeur public, soit par application directe verticale du droit primaire [de l’Union] ?
3) En cas de recours abusif au recrutement temporaire visant à satisfaire des besoins permanents, en l’absence de cause objective, lorsque le recrutement ne répond pas à la nécessité urgente et impérative qui le justifie et eu égard à l’absence de sanctions ou de limites effectives en droit espagnol, une indemnité à titre de sanction adéquate, proportionnée, efficace et dissuasive, équivalente à celle versée en cas de licenciement abusif, serait-elle conforme aux objectifs poursuivis par la
directive 1999/70, en tant que mesure visant à prévenir les abus et à éliminer les conséquences du manquement au droit de l’Union lorsque l’employeur n’offre pas de poste permanent au travailleur ? »
37. Des observations écrites ont été présentées par Mme Baldonedo Martín, le gouvernement espagnol et la Commission européenne. Ces mêmes parties sont intervenues lors de l’audience qui s’est tenue le 22 février 2019.
IV. Analyse
A. Sur la recevabilité de la troisième question préjudicielle
38. Par sa troisième question préjudicielle, la juridiction de renvoi souhaite que la Cour précise si la clause 5 de l’accord-cadre doit être interprétée en ce sens que, dans une situation telle que celle en cause au principal, l’octroi d’une indemnité à titre de sanction adéquate, proportionnée, efficace et dissuasive, équivalente à celle versée en cas de licenciement abusif, constitue une mesure visant à prévenir et, le cas échéant, à sanctionner le recours abusif au recrutement temporaire.
39. Le gouvernement espagnol met en doute la recevabilité de cette question au motif que le contrat à durée déterminée en cause au principal ne relève pas de la clause 5 de l’accord-cadre.
40. Conformément à une jurisprudence établie de la Cour, les questions relatives à l’interprétation du droit de l’Union posées par le juge national dans le cadre réglementaire et factuel qu’il définit sous sa responsabilité, et dont il n’appartient pas à la Cour de vérifier l’exactitude, bénéficient d’une présomption de pertinence. Le refus de la Cour de statuer sur une demande de décision préjudicielle formée par une juridiction nationale n’est possible que, notamment, lorsque le problème est de
nature hypothétique ( 8 ).
41. En l’occurrence, je suis d’avis que cette question porte sur un problème de nature hypothétique. Il y a lieu, dès lors, d’écarter la présomption de pertinence. En effet, il ressort de la jurisprudence de la Cour que tout premier ou unique contrat de travail à durée déterminée ne relève pas de la clause 5, point 1, de l’accord-cadre, lequel porte uniquement sur la prévention de l’utilisation abusive de contrats ou de relations de travail à durée déterminée successifs ( 9 ).
42. Certes, il résulte de la clause 5, point 2, sous a), de l’accord-cadre qu’il incombe aux États membres de déterminer sous quelles conditions les contrats ou les relations de travail à durée déterminée sont considérés comme « successifs» ( 10 ). Cependant, rien dans la décision de renvoi n’indique que Mme Baldonedo Martín ait été employée par la municipalité de Madrid au moyen de plusieurs contrats de travail à durée déterminée successifs ni que le contrat de travail en cause au principal soit
caractérisé comme relevant « des contrats de travail à durée déterminée successifs » par le droit espagnol.
43. En revanche, il convient de relever qu’il ressort de la décision de renvoi que Mme Baldonedo Martín a été employée à la municipalité de Madrid en tant qu’agent non titulaire pendant plus de sept années, à savoir durant la période allant du 24 novembre 2005 au 15 avril 2013, et que, au cours de son engagement, elle « a occupé le même poste de travail de manière constante et continue ». De plus, il a été confirmé lors de l’audience que la requérante au principal n’a signé qu’un seul et unique
contrat avec son employeur.
44. Dès lors, j’estime que la troisième question préjudicielle est irrecevable.
B. Sur le fond
1. Sur la première question préjudicielle
a) Sur la teneur de la question posée à la Cour
45. Par sa première question préjudicielle, la juridiction de renvoi cherche, en substance, à savoir si la clause 4, point 1, de l’accord-cadre doit être interprétée en ce sens qu’une situation dans laquelle un agent non titulaire accomplit le même travail qu’un fonctionnaire statutaire et aucun des deux ne bénéficie d’un droit à une indemnité, le premier au titre de la résiliation du contrat de travail et le second au titre de la cessation de fonctions, ne relève pas de son champ d’application en
raison de l’absence de comparabilité des travailleurs.
46. Pour les raisons que j’exposerai ci-après, j’estime qu’il est nécessaire de reformuler la question préjudicielle afin de permettre à la Cour d’y apporter une réponse utile.
47. En premier lieu, si la juridiction de renvoi semble interroger la Cour sur le point de savoir si la clause 4, point 1, de l’accord-cadre est susceptible de s’appliquer à une situation telle que celle en cause au principal, il ressort cependant de la lecture de la décision de renvoi que cette juridiction cherche en réalité à savoir si une telle situation constitue une discrimination interdite par cette clause.
48. En principe, on pourrait comprendre cette question comme visant à déterminer si la clause 4, point 1, de l’accord‑cadre doit être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une réglementation nationale qui ne prévoit le versement d’aucune indemnité au titre de la cessation de fonctions ni aux travailleurs à durée déterminée employés en tant qu’agents non titulaires, ni aux fonctionnaires statutaires qui, eux, sont employés dans le cadre d’une relation de travail à durée indéterminée.
49. Toutefois, il résulte de la décision de renvoi et des éléments du dossier dont dispose la Cour qu’une telle reformulation n’est pas pertinente. En effet, la juridiction de renvoi a indiqué, d’une part, que « le poste de jardinier en cause dans la présente affaire peut normalement, dans l’administration publique espagnole, être occupé tant par un fonctionnaire [statutaire] que par un agent contractuel» ( 11 ), en précisant que « [l]e choix du régime administratif ou de droit du travail dépend de
la seule volonté de l’employeur public ». D’autre part, cette juridiction a relevé que « l’employeur public est celui qui choisit la forme du recrutement ; dans le cas présent, la tâche à accomplir peut l’être soit par un recrutement relevant du droit du travail soit par un recrutement relevant du droit administratif ». Elle a précisé à cet égard que, « [en] recrutant des agents non titulaires, [l’employeur public] prive ces travailleurs des droits reconnus à un fonctionnaire, [à savoir, en
particulier,] les primes triennales d’ancienneté [ou] le complément d’évolution et leur refuse, par ce type de recrutement, les droits dont bénéficient les agents contractuels, régis par le droit du travail, [à savoir l]’indemnité» ( 12 ).
50. Il découle de ces éléments, ainsi que l’a relevé la Commission dans ses observations écrites, que la juridiction de renvoi confirme l’existence de travailleurs employés en tant qu’agents contractuels exerçant les fonctions d’agents d’entretien des espaces verts, au sein du service du conseil municipal chargé de l’environnement et de la mobilité, sans toutefois spécifier s’ils étaient engagés à durée déterminée ou à durée indéterminée. En outre, Mme Baldonedo Martín a indiqué dans ses
observations écrites qu’« il existe un travailleur permanent comparable quant aux fonctions et à la catégorie dans la municipalité de Madrid» ( 13 ).
51. Dans ce contexte, conformément à l’article 62, paragraphe 2, de son règlement de procédure, la Cour a adressé aux parties une question en vue d’une réponse à l’audience, aux fins de déterminer s’il existe à la municipalité de Madrid un travailleur employé à durée indéterminée comparable, au sens de la clause 4, point 1, de l’accord-cadre.
52. En réponse à la question de la Cour, Mme Baldonedo Martín et la municipalité de Madrid ont indiqué lors de l’audience qu’il existe actuellement à la municipalité de Madrid un agent contractuel employé à durée indéterminée relevant de la même catégorie et exerçant les fonctions d’agent d’entretien des espaces verts, au sein du service du conseil municipal chargé de l’environnement et de la mobilité et que ce poste est équivalent au poste d’agent non titulaire occupé par Mme Baldonedo Martín. Il
ressort clairement de leurs réponses orales que les conditions d’emploi et les fonctions exercées par Mme Baldonedo Martín en tant qu’agent non titulaire à durée déterminée et les conditions d’emploi et les fonctions exercées par la personne occupant le poste équivalent en tant qu’agent contractuel à durée indéterminée sont identiques. De plus, Mme Baldonedo Martín et la municipalité de Madrid ont également indiqué que le poste d’agent contractuel à durée indéterminée est occupé à la
municipalité de Madrid par la même personne depuis le 12 novembre 1991. À cet égard, il a été également confirmé lors de l’audience que, selon le droit espagnol, ledit poste d’agent contractuel à durée indéterminée n’est pas un poste de fonctionnaire.
53. Par conséquent, dans la présente affaire, il est constant qu’il existe un travailleur employé en tant qu’agent contractuel à durée indéterminée comparable.
54. Dès lors, afin de permettre à la Cour de donner une réponse utile, je suis d’avis que la première question posée par la juridiction de renvoi doit être reformulée de telle sorte que, par cette question, cette juridiction demande à la Cour, en substance, si la clause 4, point 1, de l’accord‑cadre doit être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une réglementation nationale qui ne prévoit le versement d’aucune indemnité aux travailleurs employés au moyen de contrats de travail à durée
déterminée conclus pour couvrir un poste vacant jusqu’à ce qu’il soit pourvu par la nomination d’un fonctionnaire statutaire, tel que le contrat d’agent non titulaire en cause au principal, à l’échéance du terme pour lequel ces contrats ont été conclus, alors qu’une indemnité est allouée aux travailleurs à durée indéterminée employés en qualité d’agents contractuels lors de la résiliation de leur contrat de travail pour un motif objectif.
55. Pour répondre à cette question, il me semble pertinent, tout d’abord, d’examiner brièvement la question de l’applicabilité de la directive 1999/70 et de l’accord-cadre à la situation de Mme Baldonedo Martín ; ensuite, de vérifier si la différence de traitement alléguée par cette dernière relève de la notion de « conditions d’emploi » au sens de la clause 4, point 1, de l’accord-cadre et, enfin, d’apprécier si Mme Baldonedo Martín est traitée de manière moins favorable qu’un travailleur à durée
indéterminée comparable. Dans le cas où il existerait une inégalité de traitement de situations comparables, j’examinerai s’il existe des raisons objectives qui pourraient justifier une telle inégalité de traitement.
b) Sur l’applicabilité de l’accord-cadre
56. Il est utile de commencer par rappeler que le champ d’application de l’accord-cadre est clairement défini à la clause 2, point 1, de celui-ci, aux termes de laquelle cet accord-cadre s’applique « aux travailleurs à durée déterminée ayant un contrat ou une relation de travail défini par la législation, les conventions collectives ou les pratiques en vigueur dans chaque État membre ». À cet égard, il ressort d’une jurisprudence constante de la Cour que la directive 1999/70 et l’accord-cadre
trouvent à s’appliquer à « l’ensemble des travailleurs fournissant des prestations rémunérées dans le cadre d’une relation d’emploi à durée déterminée les liant à leur employeur» ( 14 ).
57. En outre, la Cour a rappelé que la définition de la notion de « travailleurs à durée déterminée » au sens de l’accord‑cadre, figurant à la clause 3, point 1, de celui-ci, englobe l’ensemble des travailleurs, « sans opérer de distinction selon la qualité publique ou privée de l’employeur auquel ils sont liés» ( 15 ).
58. En l’occurrence, il ressort de la décision de renvoi que la nomination de Mme Baldonedo Martín en tant qu’agent non titulaire par la municipalité de Madrid prévoyait que ce poste serait occupé par celle‑ci « jusqu’à ce qu’il soit pourvu par un fonctionnaire [statutaire] ». Dès lors, une travailleuse, telle que la requérante au principal, qui a été employée par la municipalité de Madrid à durée déterminée, en tant qu’agent non titulaire, pour couvrir temporairement un poste de travail jusqu’à ce
que ce poste soit pourvu par un fonctionnaire statutaire, doit être regardée comme ayant la qualité de « travailleur à durée déterminée » au sens de la clause 3, point 1, de l’accord-cadre et, dès lors, relève du champ d’application de ce dernier ( 16 ).
59. Dans ces conditions, il convient encore de déterminer si l’octroi par l’employeur d’une indemnité au titre de la résiliation du contrat de travail équivalant à vingt jours de salaire par année d’ancienneté, telle que celle demandée par la requérante au principal, relève de la notion de « conditions d’emploi » au sens de la clause 4, point 1, de l’accord‑cadre.
c) Sur la notion de « conditions d’emploi » au sens de la clause 4, point 1, de l’accord-cadre
60. En vertu de la clause 1, sous a), de l’accord-cadre, l’un des objets de celui-ci est « d’améliorer la qualité du travail à durée déterminée en assurant le respect du principe de non-discrimination ». De même, le préambule de l’accord-cadre précise, à son troisième alinéa, que celui-ci « illustre la volonté des partenaires sociaux d’établir un cadre général pour assurer l’égalité de traitement pour les travailleurs à durée déterminée en les protégeant contre la discrimination ». Le considérant 14
de la directive 1999/70 indique à cet effet que l’objectif de l’accord-cadre consiste, notamment, à améliorer la qualité du travail à durée déterminée en fixant des prescriptions minimales de nature à garantir l’application du principe de non-discrimination ( 17 ). C’est ce principe que la clause 4, point 1, de l’accord-cadre vise à appliquer aux travailleurs à durée déterminée en vue d’empêcher qu’une relation d’emploi de cette nature soit utilisée par un employeur pour priver ces travailleurs
de droits qui sont reconnus aux travailleurs à durée indéterminée ( 18 ). Il est de jurisprudence constante que, eu égard aux objectifs poursuivis par l’accord-cadre, la clause 4 de celui-ci doit être comprise comme exprimant un principe de droit social de l’Union qui ne saurait être interprété de manière restrictive ( 19 ).
61. À cet égard, il me semble important de rappeler que, s’agissant des différences de traitement entre les travailleurs à durée déterminée et les travailleurs à durée indéterminée, la clause 4, point 1, de l’accord‑cadre constitue une expression particulière du principe général du droit de l’Union de non-discrimination ( 20 ), lequel exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale à moins
qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié.
62. Ainsi, la clause 4, point 1, de l’accord-cadre prévoit une interdiction de traiter, en ce qui concerne les conditions d’emploi, les travailleurs à durée déterminée d’une manière moins favorable que les travailleurs à durée indéterminée comparables au seul motif qu’ils travaillent à durée déterminée, à moins qu’un traitement différent ne soit justifié par des raisons objectives. Je rappelle, à cet égard, que la Cour a déjà jugé que « [c]ette disposition interdit, d’une manière générale et dans
des termes dépourvus d’équivoque, toute différence de traitement non objectivement justifiée à l’égard des travailleurs à durée déterminée en ce qui concerne les conditions d’emploi» ( 21 ).
63. Certes, l’accord-cadre ne définit pas la notion de « conditions d’emploi » figurant à cette clause. Toutefois, la Cour a jugé à maintes reprises que, pour déterminer si une mesure nationale relève de la notion de « conditions d’emploi » au sens de la clause 4, point 1, de l’accord-cadre, le critère décisif est précisément celui de l’emploi, à savoir la relation de travail établie entre un travailleur et son employeur ( 22 ). En effet, l’expression « conditions d’emploi » désigne les droits et
les obligations qui définissent une relation de travail donnée, en y incluant tant les conditions dans lesquelles une personne exerce un emploi que celles relatives à la cessation de cette relation de travail ( 23 ).
64. Selon la Cour, l’indemnité que l’employeur est tenu de verser à un travailleur en raison de la fixation illicite d’un terme à son contrat de travail ( 24 ) ou à la suite de la résiliation de contrats de travail à durée déterminée relève de la notion de « conditions d’emploi» ( 25 ). À cet égard, la Cour a déjà précisé qu’une interprétation de la clause 4, point 1, de l’accord-cadre qui exclurait de la définition de cette notion les conditions de résiliation d’un contrat de travail à durée
déterminée reviendrait à réduire, au mépris de l’objectif assigné à ladite disposition, le champ d’application de la protection accordée aux travailleurs à durée déterminée contre les discriminations ( 26 ).
65. Dès lors, de manière analogue, dans la mesure où l’octroi d’une indemnité que l’employeur est tenu de verser à un travailleur en raison de la résiliation de son contrat de travail, telle que celle réclamée par Mme Baldonedo Martín, concerne les conditions dans lesquelles la relation de travail le liant à son employeur s’éteint, c’est-à-dire les conséquences juridiques de la cessation d’une telle relation de travail, cette indemnité relève sans équivoque de la notion de « conditions d’emploi »,
au sens de la clause 4, point 1, de l’accord-cadre.
66. Cela étant, il convient encore d’examiner la question au cœur de la présente affaire : Mme Baldonedo Martín a-t-elle été traitée de manière moins favorable qu’un travailleur à durée indéterminée comparable ?
d) Sur la comparabilité des conditions d’emploi des travailleurs à durée déterminée et des travailleurs à durée indéterminée en cause au principal
67. Selon le gouvernement espagnol, afin de déterminer s’il existe ou non une discrimination résultant du fait que Mme Baldonedo Martín ne s’est pas vu allouer une indemnité au titre de la résiliation de son contrat de travail, il convient de comparer sa situation à celle d’un fonctionnaire statutaire. Ainsi, le gouvernement espagnol soutient que dès lors que le droit espagnol ne reconnaît pas aux fonctionnaires, lorsqu’il est mis fin à leurs fonctions, le droit de recevoir une indemnité, telle que
celle réclamée par Mme Baldonedo Martín, une telle indemnité ne peut constituer une discrimination au sens de la clause 4 de l’accord-cadre.
68. Tout en acceptant que, dans la présente affaire, d’une part, il existe un agent contractuel à durée indéterminée exerçant les fonctions d’agent d’entretien des espaces verts, au sein du service du conseil municipal chargé de l’environnement et de la mobilité ( 27 ) et que, d’autre part, ce poste est équivalent au poste d’agent non titulaire à durée déterminée occupé par Mme Baldonedo Martín, la municipalité de Madrid soutient que l’examen de la comparabilité des conditions de travail doit se
faire entre des travailleurs ayant le même statut légal, or le contrat d’agent non titulaire à durée déterminée en cause au principal relève du droit administratif tandis que le contrat d’agent contractuel à durée indéterminée relève du droit du travail. Lors de l’audience, le gouvernement espagnol a également soutenu cette position.
69. Ces arguments ne sauraient être retenus.
70. En effet, dans la présente affaire, sous réserve des vérifications ultérieures à effectuer par la juridiction de renvoi, il ressort des points 50 à 54 des présentes conclusions qu’il a été confirmé lors de l’audience qu’il existe bien à la municipalité de Madrid un travailleur employé en tant qu’agent contractuel à durée indéterminée comparable.
71. À cet égard, il me semble utile de rappeler d’emblée que le principe général du droit de l’Union de non-discrimination « a été mis en œuvre et concrétisé par l’accord-cadre uniquement en ce qui concerne les différences de traitement entre les travailleurs à durée déterminée et les travailleurs à durée indéterminée qui se trouvent dans une situation comparable» ( 28 ). En revanche, les éventuelles différences de traitement entre certaines catégories de travailleurs à durée déterminée, telles que
celles dont feraient l’objet les agents non titulaires à durée déterminée et les agents contractuels à durée déterminée, ne relèvent pas du principe de non-discrimination consacré par l’accord-cadre ( 29 ).
72. Ainsi, dès lors qu’une situation donnée relève du champ d’application de l’accord-cadre, il convient d’examiner si, à la lumière du principe de non-discrimination, tel qu’il a été mis en œuvre et concrétisé par la clause 4, point 1, de cet accord-cadre, les conditions d’emploi des travailleurs à durée déterminée ne sont pas moins favorables que celles des travailleurs à durée indéterminée comparables. Cette clause prévoit que la seule différence de traitement interdite est celle des travailleurs
à durée déterminée par rapport aux travailleurs à durée indéterminée comparables au seul motif qu’ils travaillent à durée déterminée, et uniquement en ce qui concerne les conditions d’emploi, à moins qu’un traitement différent ne soit justifié par des raisons objectives ( 30 ).
73. Plus précisément, s’agissant de la comparabilité des conditions d’emploi des agents non titulaires à durée déterminée et des agents contractuels à durée indéterminée en cause au principal, il faut partir de la définition de la notion de « travailleur à durée indéterminée comparable » figurant à la clause 3, point 2, de l’accord-cadre : « un travailleur ayant un contrat ou une relation de travail à durée indéterminée dans le même établissement, et ayant un travail/emploi identique ou similaire en
tenant compte des qualifications/compétences ». C’est à la lumière de cette définition qu’il convient d’apprécier si Mme Baldonedo Martín et l’agent contractuel à durée indéterminée se trouvent dans une situation comparable.
74. Selon une jurisprudence constante, pour apprécier si les personnes intéressées exercent un travail identique ou similaire au sens de l’accord-cadre, il y a lieu, conformément à la clause 3, point 2, et à la clause 4, point 1, de cet accord-cadre, de rechercher si, compte tenu d’un ensemble de facteurs, tels que la nature du travail, les conditions de formation et les conditions de travail, ces personnes peuvent être considérées comme se trouvant dans une situation comparable ( 31 ).
75. En l’occurrence, il appartient à la juridiction de renvoi, qui est seule compétente pour apprécier les faits, de déterminer si Mme Baldonedo Martín, durant la période où elle était engagée par la municipalité de Madrid au moyen d’un contrat d’agent non titulaire à durée déterminée, se trouvait dans une situation comparable à celle des agents contractuels engagés pour une durée indéterminée par cette municipalité au cours de la même période.
76. Cela étant, il ressort clairement des réponses de Mme Baldonedo Martín et de la municipalité de Madrid à la question que la Cour leur a adressée en vue d’une réponse à l’audience que les conditions d’emploi de Mme Baldonedo Martín en tant qu’agent non titulaire à durée déterminée pendant la période allant du 24 novembre 2005 au 15 avril 2013 et celles de la personne occupant, depuis le 12 novembre 1991, le poste équivalent en tant qu’agent contractuel à durée indéterminée sont identiques. En
effet, selon la municipalité de Madrid, Mme Baldonedo Martín et l’agent contractuel à durée indéterminée accomplissaient la même activité, à savoir l’entretien des espaces verts, au sein du service du conseil municipal chargé de l’environnement et de la mobilité au sein de cette municipalité ( 32 ). Dès lors, il apparaît que le seul élément susceptible de différencier la situation d’un jardinier employé en qualité d’agent non titulaire à durée déterminée de celle d’un jardinier bénéficiant d’un
contrat d’agent contractuel à durée indéterminée est la nature temporaire de la relation de travail qui lie le premier à son employeur ( 33 ), le fait que le régime juridique applicable à ces deux types de contrats soit différent n’ayant strictement aucune incidence sur l’interprétation de la clause 3, point 2, de l’accord-cadre, dans le cadre de laquelle les seuls critères à prendre en compte sont ceux relatifs aux conditions d’emploi, c’est-à-dire aux qualifications requises et à la nature des
tâches dont les travailleurs doivent assumer la responsabilité ( 34 ).
77. Partant, sous réserve de l’appréciation définitive effectuée par la juridiction de renvoi au regard de l’ensemble des éléments pertinents, je considère que la situation d’une travailleuse telle que Mme Baldonedo Martín est comparable à celle d’un travailleur engagé par la municipalité de Madrid en tant qu’agent contractuel à durée indéterminée pour exercer les mêmes fonctions de jardinier.
78. Dans ces conditions, il convient de conclure qu’il existe une inégalité de traitement de situations comparables lorsque des travailleurs de l’administration publique engagés en tant qu’agents non titulaires à durée déterminée se voient refuser l’octroi d’une indemnité au titre de résiliation de leur contrat de travail, alors que les agents contractuels engagés à durée indéterminée bénéficient d’une telle indemnité.
79. Il reste toutefois à vérifier s’il existe des raisons objectives qui pourraient justifier une telle inégalité de traitement.
e) Sur les éventuels motifs de justification d’une inégalité de traitement
80. Il ressort de la clause 4, point 1, de l’accord-cadre qu’une différence de traitement entre les travailleurs à durée déterminée et les travailleurs à durée indéterminée comparables peut être justifiée par des raisons objectives. La Cour en a reconnu deux : la première tient à la nature particulière des tâches pour l’accomplissement desquelles des contrats à durée déterminée ont été conclus et aux caractéristiques inhérentes à celles-ci et, la seconde, à la poursuite d’un objectif légitime de
politique sociale d’un État membre. Selon la Cour, ces raisons objectives doivent se fonder sur l’existence d’éléments précis et concrets, caractérisant la condition d’emploi concernée, dans le contexte particulier dans lequel elle s’insère et sur le fondement de critères objectifs et transparents, afin de vérifier si cette inégalité répond à un besoin véritable, si elle est apte à atteindre l’objectif poursuivi et si elle est nécessaire à cet effet ( 35 ).
81. À cet égard, il convient de rappeler que la notion de « raisons objectives », au sens de la clause 4, point 1, de l’accord-cadre, doit être comprise comme ne permettant pas de justifier une différence de traitement entre les travailleurs à durée déterminée et les travailleurs à durée indéterminée du fait que cette différence est prévue par la réglementation nationale ( 36 ).
82. En outre, le recours à la seule nature temporaire du contrat d’agent non titulaire ne saurait constituer une raison objective au sens de la clause 4, point 1, de l’accord-cadre ( 37 ). Selon la Cour, admettre que la seule nature temporaire d’une relation d’emploi suffit à justifier une différence de traitement entre les travailleurs à durée déterminée et les travailleurs à durée indéterminée viderait de leur substance les objectifs de la directive 1999/70 et de l’accord-cadre et, au lieu
d’améliorer la qualité du travail à durée déterminée et de promouvoir l’égalité de traitement recherchée tant par la directive 1999/70 que par l’accord-cadre, le recours à un tel critère reviendrait à pérenniser le maintien d’une situation défavorable aux travailleurs à durée déterminée ( 38 ).
83. En l’occurrence, il ressort tant des observations orales du gouvernement espagnol que de celles de la municipalité de Madrid que la différence de traitement en ce qui concerne l’octroi de l’indemnité en cause au principal est justifiée par l’existence de raisons objectives, à savoir que les agents non titulaires devaient s’attendre, en raison de leur statut, à une résiliation de leur relation de travail, celle-ci étant prévue, selon le droit espagnol, en cas de disparition du motif de
nomination ( 39 ). Cette situation correspondrait à la situation en cause au principal, où le contrat d’agent non titulaire s’est éteint par l’effet de l’attribution à un fonctionnaire du poste vacant que Mme Baldonedo Martín occupait temporairement ( 40 ). Lors de l’audience, le gouvernement espagnol s’est également référé aux restrictions budgétaires résultant de la crise économique pour justifier « la flexibilité et la souplesse » caractérisant le recours à des contrats à durée déterminée par
l’administration publique.
84. S’agissant des considérations d’ordre budgétaire avancées par le gouvernement espagnol, il convient de rappeler que, si ces considérations peuvent être à la base des choix de politique sociale d’un État membre et influencer la nature ou l’étendue des mesures qu’il souhaite adopter, elles ne constituent toutefois pas en elles-mêmes un objectif poursuivi par cette politique et, partant, ne sauraient justifier une discrimination ( 41 ).
85. Pour ce qui est des considérations relatives à la prévisibilité de la fin du contrat de travail de Mme Baldonedo Martín, il convient de rappeler qu’il ressort des récents arrêts Montero Mateos ( 42 ), Grupo Norte Facility ( 43 ) et de Diego Porras ( 44 ) que l’objet spécifique de l’indemnité de licenciement prévue à l’article 53, paragraphe 1, sous b), du statut des travailleurs, de même que le contexte particulier dans lequel s’insère le versement de cette indemnité, constituent une raison
objective justifiant la différence de traitement en cause ( 45 ).
86. En effet, dans ces arrêts, la Cour a jugé qu’il découle de la définition de la notion de « contrat à durée déterminée » figurant à la clause 3, point 1, de l’accord-cadre qu’un contrat de cette nature cesse de produire ses effets pour l’avenir à l’échéance du terme qui lui est assigné, ce terme pouvant être constitué par « l’achèvement d’une tâche déterminée, l’atteinte d’une date précise ou la survenance d’un événement donné ». Ainsi, « les parties à un contrat de travail à durée déterminée
connaissent, dès sa conclusion, la date ou l’événement qui en détermine le terme. Ce terme limite la durée de la relation d’emploi, sans que les parties aient à manifester leur volonté à cet égard après la conclusion dudit contrat» ( 46 ). En revanche, la résiliation d’un contrat de travail à durée indéterminée pour l’une des raisons prévues à l’article 52 du statut des travailleurs, à l’initiative de l’employeur, « résulte de la survenance de circonstances qui n’étaient pas prévues à la date de
conclusion de celui-ci et qui viennent bouleverser le déroulement normal de la relation de travail ». En s’appuyant sur les observations du gouvernement espagnol dans ces trois affaires, la Cour a considéré que « c’est précisément afin de compenser ce caractère imprévu de la rupture de la relation de travail pour une telle raison et, partant, la déception des attentes légitimes que le travailleur pouvait nourrir à cette date en ce qui concerne la stabilité de ladite relation, que l’article 53,
paragraphe 1, sous b), du statut des travailleurs requiert dans ce cas le paiement audit travailleur licencié d’une indemnité équivalant à 20 jours de salaire par année d’ancienneté» ( 47 ).
87. La Cour a également précisé que, dans cette dernière hypothèse, « le droit espagnol n’opère aucune différence de traitement entre les travailleurs à durée déterminée et les travailleurs à durée indéterminée comparables, l’article 53, paragraphe 1, sous b), du statut des travailleurs prévoyant une indemnité légale équivalant à 20 jours de salaire par année d’ancienneté dans l’entreprise au bénéfice du travailleur, indépendamment de la durée déterminée ou indéterminée de son contrat de travail» (
48 ).
88. En l’occurrence, de manière analogue, dès lors que le poste d’agent non titulaire de Mme Baldonedo Martín a été pourvu par la nomination d’un fonctionnaire statutaire, le contrat de cette dernière s’est éteint du fait de la disparition de la cause qui avait justifié sa conclusion. Ainsi, le traitement différent des agents non titulaires tels que Mme Baldonedo Martín et des agents contractuels à durée indéterminée me semble, à la lumière de la jurisprudence rappelée aux points 85 à 87,
susceptible d’être justifié.
89. Eu égard aux considérations qui précédent, je suis d’avis que la clause 4, point 1, de l’accord-cadre doit être interprétée en ce sens qu’elle ne s’oppose pas à une réglementation nationale qui ne prévoit le versement d’aucune indemnité aux travailleurs employés au moyen de contrats de travail à durée déterminée conclus pour couvrir un poste vacant jusqu’à ce qu’il soit pourvu par la nomination d’un fonctionnaire statutaire, à l’échéance du terme pour lequel ces contrats ont été conclus, tel que
le contrat d’agent non titulaire en cause au principal, alors qu’une indemnité est allouée aux travailleurs à durée indéterminée employés en qualité d’agents contractuels au titre de la résiliation de leur contrat de travail pour un motif objectif.
2. Sur la deuxième question préjudicielle
90. La juridiction de renvoi cherche à savoir, en substance, d’une part, si l’accord-cadre doit être interprété en ce sens qu’il exige d’assurer l’égalité de traitement, en ce qui concerne l’indemnité versée au titre de la cessation de la relation de travail, entre un agent non titulaire à durée déterminée, tel que la requérante au principal, et un agent contractuel à durée déterminée comparable. D’autre part, la juridiction de renvoi demande si le droit à une telle indemnité peut être reconnu à
Mme Baldonedo Martín sur le fondement d’une « application directe verticale » du droit primaire de l’Union, en particulier des articles 20 et 21 de la Charte et des articles 151 et 153 TFUE.
91. Cette question a été posée dans l’hypothèse où il serait considéré que la situation de Mme Baldonedo Martín ne relève pas du champ d’application de la clause 4, point 1, de l’accord-cadre. Toutefois, eu égard à l’existence à la municipalité de Madrid d’un agent contractuel à durée indéterminée comparable qui, contrairement aux fonctionnaires statutaires, perçoit une indemnité au titre de la résiliation de son contrat pour un motif objectif, il est clair que Mme Baldonedo Martín relève du champ
d’application de ladite clause. Par conséquent, dans la mesure où les droits consacrés par les articles 20 et 21 de la Charte auraient été mis en œuvre et concrétisés par la directive 1999/70 et par l’accord-cadre, la situation en cause dans l’affaire au principal doit être examinée à la lumière ceux-ci.
92. Dès lors, au vu de la réponse que je propose d’apporter à la première question préjudicielle, il n’y a pas lieu de répondre à la seconde.
V. Conclusion
93. Au vu des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre comme suit aux questions présentées par le Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo no 14 de Madrid (tribunal administratif au niveau provincial no 14 de Madrid, Espagne) :
La clause 4, point 1, de l’accord-cadre sur le travail à durée déterminée, conclu le 18 mars 1999, qui figure à l’annexe de la directive 1999/70/CE du Conseil, du 28 juin 1999, concernant l’accord-cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminée, doit être interprétée en ce sens qu’elle ne s’oppose pas à une réglementation nationale qui ne prévoit le versement d’aucune indemnité aux travailleurs employés au moyen de contrats de travail à durée déterminée conclus pour couvrir un poste
vacant jusqu’à ce qu’il soit pourvu par la nomination d’un fonctionnaire statutaire, à l’échéance du terme pour lequel ces contrats ont été conclus, tel que le contrat d’agent non titulaire en cause au principal, alors qu’une indemnité est allouée aux travailleurs à durée indéterminée employés en qualité d’agents contractuels à l’occasion de la résiliation de leur contrat de travail pour un motif objectif.
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( 1 ) Langue originale : le français.
( 2 ) JO 1999, L 175, p. 43.
( 3 ) BOE no 142, du 14 juin 1991, p. 19669.
( 4 ) BOE no 261, du 31 octobre 2015, p. 103105.
( 5 ) BOE no 75, du 29 mars 1995, p. 9654.
( 6 ) Arrêt du 14 septembre 2016 (C‑16/15, EU:C:2016:679).
( 7 ) Arrêt du 19 avril 2016 (C‑441/14, EU:C:2016:278).
( 8 ) Voir, récemment, arrêt du 21 novembre 2018, de Diego Porras (C‑619/17, EU:C:2018:936, point 77 et jurisprudence citée).
( 9 ) Arrêts du 22 novembre 2005, Mangold (C‑144/04, EU:C:2005:709, points 41 à 43), et du 23 avril 2009, Angelidaki e.a. (C‑378/07 à C‑380/07, EU:C:2009:250, point 90).
( 10 ) Arrêt du 21 novembre 2018, de Diego Porras (C‑619/17, EU:C:2018:936, point 79 et jurisprudence citée).
( 11 ) Mise en italique par mes soins.
( 12 ) Mise en italique par mes soins.
( 13 ) Mise en italique par mes soins.
( 14 ) Arrêts du 13 septembre 2007, Del Cerro Alonso (C‑307/05, EU:C:2007:509, point 28) ; du 8 septembre 2011, Rosado Santana (C‑177/10, EU:C:2011:557, point 40) ; du 9 juillet 2015, Regojo Dans (C‑177/14, EU:C:2015:450, point 33), ainsi que ordonnances du 9 février 2017, Rodrigo Sanz (C‑443/16, EU:C:2017:109, point 26), et du 19 mars 2019, CCOO (C‑293/18, non publiée, EU:C:2019:224, point 28).
( 15 ) Arrêt du 4 juillet 2006, Adeneler e.a. (C‑212/04, EU:C:2006:443, point 56) ; du 13 mars 2014, Márquez Samohano (C‑190/13, EU:C:2014:146, point 38) ; du 14 septembre 2016, Pérez López (C‑16/15, EU:C:2016:679, point 24), ainsi que du 25 octobre 2018, Sciotto (C‑331/17, EU:C:2018:859, point 43).
( 16 ) Arrêt du 26 novembre 2014, Mascolo e.a. (C‑22/13, C‑61/13 à C‑63/13 et C‑418/13, EU:C:2014:2401, point 67 et jurisprudence citée).
( 17 ) Voir, à cet égard, arrêts du 5 juin 2018, Grupo Norte Facility (C‑574/16, EU:C:2018:390, point 36), et du 5 juin 2018, Montero Mateos (C‑677/16, EU:C:2018:393, point 39).
( 18 ) Arrêts du 13 septembre 2007, Del Cerro Alonso (C‑307/05, EU:C:2007:509, point 37) ; du 22 décembre 2010, Gavieiro Gavieiro et Iglesias Torres (C‑444/09 et C‑456/09, EU:C:2010:819, point 48) ; du 20 décembre 2017, Vega González (C‑158/16, EU:C:2017:1014, point 28), ainsi que du 21 novembre 2018, de Diego Porras (C‑619/17, EU:C:2018:936, point 55).
( 19 ) Arrêts 22 décembre 2010, Gavieiro Gavieiro et Iglesias Torres (C‑444/09 et C‑456/09, EU:C:2010:819, point 49) ; du 13 mars 2014, Nierodzik (C‑38/13, EU:C:2014:152, point 24) ; du 5 juin 2018, Grupo Norte Facility (C‑574/16, EU:C:2018:390, point 38), ainsi que du 5 juin 2018, Montero Mateos (C‑677/16, EU:C:2018:393, point 41). Voir, en ce sens, arrêts du 13 septembre 2007, Del Cerro Alonso (C‑307/05, EU:C:2007:509, point 27), et du 15 avril 2008, Impact (C‑268/06, EU:C:2008:223, point 114).
( 20 ) Arrêt du 8 septembre 2011, Rosado Santana (C‑177/10, EU:C:2011:557, point 65).
( 21 ) Arrêt du 15 avril 2008, Impact (C‑268/06, EU:C:2008:223, point 60). Mise en italique par mes soins.
( 22 ) Arrêts du 13 mars 2014, Nierodzik (C‑38/13, EU:C:2014:152, point 25) ; du 14 septembre 2016, de Diego Porras (C‑596/14, EU:C:2016:683, point 28) ; du 5 juin 2018, Grupo Norte Facility (C‑574/16, EU:C:2018:390, point 41), et du 5 juin 2018, Montero Mateos (C‑677/16, EU:C:2018:393, point 44). Voir, également, ordonnances du 21 septembre 2016, Álvarez Santirso (C‑631/15, EU:C:2016:725, point 34), et du 9 février 2017, Rodrigo Sanz (C‑443/16, EU:C:2017:109, point 32). Voir, en ce sens, arrêt du
12 décembre 2013, Carratù (C‑361/12, EU:C:2013:830, point 35).
( 23 ) Arrêt du 20 décembre 2017, Vega González (C‑158/16, EU:C:2017:1014, point 34). Voir, également, conclusions de l’avocate générale Sharpston dans l’affaire Vega González (C‑158/16, EU:C:2017:647, point 22). En outre, ainsi que l’a rappelé l’avocate générale Kokott, « la cohérence du droit du travail de l’Union requiert de ne pas interpréter la notion de “conditions de travail ou d’emploi” isolément de sa signification dans des dispositions connexes du droit de l’Union. À cet égard, il convient
en particulier de renvoyer aux directives contre les discriminations 2000/78/CE [directive du Conseil du 27 novembre 2000 portant création d'un cadre général en faveur de l’égalité de traitement en matière d’emploi et de travail (JO 2000, L 203, p. 16)] et 2006/54/CE [directive du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité des chances et de l’égalité de traitement entre hommes et femmes en matière d'emploi et de travail (JO 2006, L 204,
p. 23)], qui précisent le principe d’égalité de traitement en matière d’emploi et de travail en ce qui concerne différents critères de discrimination comme le sexe, l’âge et l’orientation sexuelle. Selon une jurisprudence constante, les conditions de licenciement relèvent également de ces directives». Mise en italique par mes soins. Conclusions de l’avocate générale Kokott dans l’affaire Vernaza Ayovi (C‑96/17, EU:C:2018:43, point 56).
( 24 ) Arrêt du 12 décembre 2013, Carratù (C‑361/12, EU:C:2013:830, point 37).
( 25 ) Voir, en ce sens, arrêt du 14 septembre 2016, de Diego Porras (C‑596/14, EU:C:2016:683, point 31). Dans sa jurisprudence, la Cour a jugé que relèvent également de cette notion, notamment, les primes triennales d’ancienneté (arrêts du 13 septembre 2007, Del Cerro Alonso, C‑307/05, EU:C:2007:509, point 47 ; du 22 décembre 2010, Gavieiro Gavieiro et Iglesias Torres, C‑444/09 et C‑456/09, EU:C:2010:819, points 50 à 58, ainsi que du 9 juillet 2015, Regojo Dans, C‑177/14, EU:C:2015:450, point 43),
les primes sexennales de formation continue (ordonnance du 9 février 2012, Lorenzo Martínez, C‑556/11, non publiée, EU:C:2012:67, point 38), les règles relatives aux périodes de service à accomplir afin de pouvoir être classé dans une catégorie de rémunération supérieure ou au calcul des périodes de services requises pour faire l’objet d’un rapport de notation annuel (arrêt du 8 septembre 2011, Rosado Santana, C‑177/10, EU:C:2011:557, point 46 et jurisprudence citée), le droit de participation au
plan d’évaluation de l’enseignement et l’incitation financière qui en découle (ordonnance du 21 septembre 2016, Álvarez Santirso, C‑631/15, EU:C:2016:725, point 36), la réduction de moitié du temps de travail et la régression salariale qui s’ensuit (ordonnance du 9 février 2017, Rodrigo Sanz, C‑443/16, EU:C:2017:109, point 33), et les règles relatives à la détermination du délai de préavis applicable en cas de résiliation des contrats de travail à durée déterminée (arrêt du 13 mars 2014, Nierodzik,
C‑38/13, EU:C:2014:152, points 27 et 29).
( 26 ) Voir arrêts du 13 mars 2014, Nierodzik (C‑38/13, EU:C:2014:152, points 27 et 29), et du 14 septembre 2016, de Diego Porras (C‑596/14, EU:C:2016:683, point 30).
( 27 ) Voir point 53 des présentes conclusions.
( 28 ) Arrêts du 14 septembre 2016, Pérez López (C‑16/15, EU:C:2016:679, point 43) ; du 14 septembre 2016, de Diego Porras (C‑596/14, EU:C:2016:683, point 37) ; du 5 juin 2018, Grupo Norte Facility (C‑574/16, EU:C:2018:390, point 47) ; du 5 juin 2018, Montero Mateos (C‑677/16, EU:C:2018:393, point 50), ainsi que ordonnances du 11 novembre 2010, Vino (C‑20/10, non publiée, EU:C:2010:677, point 56), et du 7 mars 2013, Rivas Montes (C‑178/12, non publiée, EU:C:2013:150, point 43).
( 29 ) Voir, en ce sens, ordonnance du 22 juin 2011, Vino (C‑161/11, non publiée, EU:C:2011:420, point 57).
( 30 ) Au stade de l’analyse de la comparabilité des situations examinées, la prise en compte d’autres facteurs que ceux relatifs aux « conditions d’emploi » serait contraire non seulement à la clause 4, point 1, de l’accord-cadre mais également à la jurisprudence constante de la Cour. Voir points 63 et 64 des présentes conclusions.
( 31 ) Arrêts du 8 septembre 2011, Rosado Santana (C‑177/10, EU:C:2011:557, point 66) ; du 18 octobre 2012, Valenza e.a. (C‑302/11 à C‑305/11, EU:C:2012:646, point 42) ; du 13 mars 2014, Nierodzik (C‑38/13, EU:C:2014:152, point 31), ainsi que du 5 juin 2018, Montero Mateos (C‑677/16, EU:C:2018:393, point 51). Voir, également, ordonnances du 21 septembre 2016, Álvarez Santirso (C‑631/15, EU:C:2016:725, point 43), et du 9 février 2017, Rodrigo Sanz (C‑443/16, EU:C:2017:109, point 38).
( 32 ) Il ressort de la décision de renvoi que le poste de Mme Baldonedo Martín relevait de la catégorie de « Oficial de Jardinería » (agent d’entretien des espaces verts), groupe C2. Il a été confirmé lors de l’audience que le poste d’agent contractuel à durée indéterminée comparable relève également de la catégorie de « Oficial de Jardinería » (agent d’entretien des espaces verts), groupe C2.
( 33 ) Voir, également, point 86 des présentes conclusions.
( 34 ) Voir, également, conclusions de l’avocate générale Kokott dans l’affaire Viejobueno Ibáñez et de la Vara González (C‑245/17, EU:C:2018:365, point 57) : « [...] il s’agit d’un raisonnement circulaire que d’écarter en l’espèce le caractère comparable des deux catégories en renvoyant au fait que l’emploi des fonctionnaires statutaires est à durée indéterminée, lorsque c’est précisément la légalité de la cessation anticipée de la relation de travail de professeurs employés à durée déterminée qui
est en cause. Dans le cas contraire, une comparabilité de travailleurs à durée déterminée et de fonctionnaires statutaires au regard de la cessation de la relation de travail serait toujours exclue et ne relèverait pas du champ d’application de l’accord-cadre. Cela serait cependant contraire à la jurisprudence de la Cour qui applique explicitement l’interdiction de discrimination prévue à la clause 4, point 1, de l’accord-cadre aux conditions de cessation de la relation de travail. »
( 35 ) Voir arrêts du 13 septembre 2007, Del Cerro Alonso (C‑307/05, EU:C:2007:509, points 53 et 58) ; du 22 décembre 2010, Gavieiro Gavieiro et Iglesias Torres (C‑444/09 et C‑456/09, EU:C:2010:819, point 55) ; du 8 septembre 2011, Rosado Santana (C‑177/10, EU:C:2011:557, point 73), ainsi que du 14 septembre 2016, de Diego Porras (C‑596/14, EU:C:2016:683, point 45).
( 36 ) Arrêts du 13 septembre 2007, Del Cerro Alonso (C‑307/05, EU:C:2007:509, point 57) ; du 22 décembre 2010, Gavieiro Gavieiro et Iglesias Torres (C‑444/09 et C‑456/09, EU:C:2010:819, point 54) ; du 8 septembre 2011, Rosado Santana (C‑177/10, EU:C:2011:557, point 72) ; du 18 octobre 2012, Valenza e.a. (C‑302/11 à C‑305/11, EU:C:2012:646, point 50), ainsi que du 14 septembre 2016, de Diego Porras (C‑596/14, EU:C:2016:683, point 46).
( 37 ) Voir arrêt du 22 décembre 2010, Gavieiro Gavieiro et Iglesias Torres (C‑444/09 et C‑456/09, EU:C:2010:819, points 56 et 57).
( 38 ) Voir arrêts du 8 septembre 2011, Rosado Santana (C‑177/10, EU:C:2011:557, point 74) ; du 18 octobre 2012, Valenza e.a. (C‑302/11 à C‑305/11, EU:C:2012:646, point 52), ainsi que du 14 septembre 2016, de Diego Porras (C‑596/14, EU:C:2016:683, point 47).
( 39 ) La municipalité de Madrid, tout en acceptant l’existence d’un agent contractuel à durée indéterminée, a indiqué lors de l’audience que ces types de postes allaient disparaître dans le futur. Cet argument est dépourvu de toute pertinence dès lors que, notamment, un futur départ à la retraite de l’agent contractuel concerné dans la présente affaire n’a d’incidence ni sur l’examen du caractère comparable des travailleurs ni sur celui de la justification de la différence de traitement de la
requérante au principal.
( 40 ) Il ressort des observations orales de la municipalité de Madrid qu’un concours a été organisé, dont les résultats ont été publiés au Boletín Oficial del Ayuntamiento de Madrid du 8 avril 2013 et auquel 22 agents non titulaires se sont présentés, y compris Mme Baldonedo Martín : 10 agents non titulaires ont réussi ce concours et il a été mis fin aux contrats de travail des 12 agents non titulaires ne l’ayant pas réussi. Il ressort cependant de la décision de renvoi qu’aucun avis de concours
visant à pourvoir des postes de travail n’a été publié et qu’aucune offre publique d’emploi n’a été approuvée au cours de la période où Mme Baldonedo Martín était employée par la municipalité de Madrid.
( 41 ) Voir, par analogie, arrêts du 20 mars 2003, Kutz-Bauer (C‑187/00, EU:C:2003:168, point 59), et du 26 novembre 2014, Mascolo e.a. (C‑22/13, C‑61/13 à C‑63/13 et C‑418/13, EU:C:2014:2401, point 110).
( 42 ) Arrêt du 5 juin 2018 (C‑677/16, EU:C:2018:393, point 63).
( 43 ) Arrêt du 5 juin 2018 (C‑574/16, EU:C:2018:390, point 60).
( 44 ) Arrêt du 21 novembre 2018 (C‑619/17, EU:C:2018:936, point 74).
( 45 ) Les affaires Montero Mateos et de Diego Porras concernaient l’absence d’indemnité à l’échéance d’un contrat de travail à durée déterminée d’interinidad, tandis que l’affaire Grupo Norte Facility concernait l’indemnité moindre versée à l’échéance d’un contrat de travail à durée déterminée de « relève ». L’indemnité en cause dans ces trois affaires était la même que celle réclamée par Mme Baldonedo Martín.
( 46 ) Arrêts du 5 juin 2018, Grupo Norte Facility (C‑574/16, EU:C:2018:390, point 57) ; du 5 juin 2018, Montero Mateos (C‑677/16, EU:C:2018:393, point 60), et du 21 novembre 2018, de Diego Porras (C‑619/17, EU:C:2018:936, point 71).
( 47 ) Arrêts du 5 juin 2018, Grupo Norte Facility (C‑574/16, EU:C:2018:390, point 58) ; du 5 juin 2018, Montero Mateos (C‑677/16, EU:C:2018:393, point 61), et du 21 novembre 2018, de Diego Porras (C‑619/17, EU:C:2018:936, point 72).
( 48 ) Arrêt du 21 novembre 2018, de Diego Porras (C‑619/17, EU:C:2018:936, point 73).
