CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. MACIEJ SZPUNAR
présentées le 12 septembre 2019 ( 1 )
Affaire C‑513/18
Autoservizi Giordano Società cooperativa
contre
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli – Ufficio di Palermo
[demande de décision préjudicielle formée par la Commissione tributaria provinciale di Palermo (commission fiscale provinciale de Palerme, Italie)]
« Renvoi préjudiciel – Directive 2003/96/CE – Taxation des produits énergétiques et de l’électricité – Article 7, paragraphes 2 et 3 – Faculté pour les États membres de prévoir un taux d’accise réduit sur le gazole à usage commercial utilisé comme carburant – Notion de “gazole à usage commercial utilisé comme carburant” – Transport régulier ou occasionnel de passagers – Activité de location d’autobus avec chauffeur – Effet direct »
I. Introduction
1. Le présent renvoi préjudiciel invite la Cour à interpréter l’article 7 de la directive 2003/96/CE du Conseil, du 27 octobre 2003, restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité ( 2 ). Cette disposition établit, en son paragraphe 1, les niveaux minima de taxation applicables aux carburants et elle prévoit, en son paragraphe 2, que, sous réserve du respect de certaines conditions, les États membres peuvent établir une différence de taxation entre le
gazole à usage commercial et le gazole à usage privé utilisé comme carburant et définit, à cet effet, en son paragraphe 3, la notion de « gazole à usage commercial utilisé comme carburant ».
2. La Cour doit déterminer si, en vertu de cette disposition, les États membres peuvent opérer une distinction non seulement entre le gazole à usage privé et le gazole à usage commercial, mais également, en ce qui concerne ce dernier, entre le gazole utilisé dans le cadre du transport régulier de passagers et celui utilisé pour le transport occasionnel de passagers.
II. Le cadre juridique
A. Le droit de l’Union
3. Les considérants 3, 5, 9, 11, 15, 20, 24 et 28 de la directive 2003/96 énoncent :
« (3) Le bon fonctionnement du marché intérieur et la réalisation des objectifs des autres politiques communautaires nécessitent que des niveaux minima de taxation soient fixés au niveau communautaire pour la plupart des produits énergétiques, y compris l’électricité, le gaz naturel et le charbon.
[...]
(5) La fixation à des niveaux appropriés des minima communautaires de taxation peut permettre de diminuer les écarts actuels entre les niveaux nationaux de taxation.
[...]
(9) Il convient de laisser aux États membres la flexibilité nécessaire pour définir et mettre en œuvre des politiques adaptées aux contextes nationaux.
[...]
(11) Les régimes fiscaux instaurés dans le cadre de la mise en œuvre du présent cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité relèvent de la compétence de chacun des États membres [...]
[...]
(15) La possibilité de différencier le niveau national de taxation pour un même produit doit être autorisée dans certaines circonstances ou à titre permanent, sous réserve du respect des niveaux minima communautaires et des règles du marché intérieur et de la concurrence.
[...]
(20) Les États membres peuvent être contraints d’établir une différence entre le gazole à usage commercial et le gazole à usage privé. Ils peuvent mettre cette situation à profit pour réduire l’écart entre la taxation du gazole à usage privé comme carburant et celle de l’essence.
[...]
(24) Il y a lieu de permettre aux États membres d’appliquer certaines autres exonérations ou des niveaux réduits de taxation, lorsque cela ne nuit pas au bon fonctionnement du marché intérieur et n’entraîne pas de distorsions de concurrence.
[...]
(28) Certaines exonérations ou réductions des niveaux de taxation peuvent s’avérer nécessaires, notamment en raison d’une harmonisation insuffisante au niveau communautaire, des risques de perte de compétitivité au niveau international ou de considérations sociales ou environnementales. »
4. L’article 4, paragraphe 1, de cette directive prévoit :
« Les niveaux de taxation que les États membres appliquent aux produits énergétiques et à l’électricité visés à l’article 2 ne peuvent être inférieurs aux niveaux minima prévus par la présente directive. »
5. En vertu de l’article 7 de ladite directive :
« 1. À partir du 1er janvier 2004 et du 1er janvier 2010, les niveaux minima de taxation applicables aux carburants sont fixés conformément à l’annexe I, tableau A.
Au plus tard le 1er janvier 2012, le Conseil, statuant à l’unanimité après consultation du Parlement européen, fixe, sur la base d’un rapport et d’une proposition de la Commission [européenne], les niveaux minima de taxation pour le gazole pour une nouvelle période commençant le 1er janvier 2013.
2. Les États membres peuvent établir une différence entre le gazole à usage commercial et le gazole à usage privé utilisé comme carburant, à condition que les niveaux minima communautaires soient respectés et que le taux fixé pour le gazole à usage commercial utilisé comme carburant ne soit pas inférieur au niveau national de taxation en vigueur au 1er janvier 2003, nonobstant toute dérogation à cette utilisation prévue dans la présente directive.
3. Par “gazole à usage commercial utilisé comme carburant”, on entend le gazole utilisé comme carburant aux fins ci-après :
a) le transport de marchandises, pour compte d’autrui ou pour compte propre, par un véhicule à moteur ou un ensemble de véhicules couplés destinés exclusivement au transport de marchandises par route et ayant un poids maximum en charge autorisé égal ou supérieur à 7,5 [t] ;
b) le transport régulier ou occasionnel de passagers par un véhicule automobile de catégorie M2 ou M3, au sens de la directive 70/156/CEE du Conseil, du 6 février 1970, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la réception des véhicules à moteur et de leurs remorques [ ( 3 )].
4. Nonobstant les dispositions du paragraphe 2, les États membres qui introduisent un système de redevances sur l’utilisation des infrastructures routières applicable aux véhicules à moteur ou ensembles de véhicules couplés destinés exclusivement au transport de marchandises par route peuvent appliquer un taux réduit sur le gazole utilisé par ces véhicules, taux qui peut être inférieur au niveau national de taxation en vigueur au 1er janvier 2003 dès lors que la charge fiscale globale reste à
peu près équivalente, et pour autant que les niveaux minima communautaires soient respectés et que le niveau national de taxation en vigueur au 1er janvier 2003 pour le gazole utilisé comme carburant soit au moins deux fois supérieur au niveau minimum de taxation applicable au 1er janvier 2004. »
B. Le droit italien
6. L’article 6 du decreto legislativo n. 26 – Attuazione della direttiva 2003/96/CE che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità (décret législatif no 26, portant transposition de la directive 2003/96/CE du Conseil, du 27 octobre 2003, restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité) ( 4 ), du 2 février 2007, établit le taux d’accise sur le gazole utilisé comme carburant. L’article 24 ter du decreto
legislativo n. 504 – Testo unico delle disposizioni legislative concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e amministrative (décret législatif no 504, établissant le texte unique portant dispositions législatives concernant les taxes sur la production et sur la consommation et les sanctions pénales et administratives y afférentes) ( 5 ), du 26 octobre 1995, prévoit également, sous l’intitulé « Gazole commercial » :
« 1. Le gazole commercial utilisé comme carburant est soumis à une accise moyennant l’application du taux prévu pour cet usage par le numéro 4-bis du tableau A annexé au présent texte unique.
2. Par gazole commercial utilisé comme carburant, on entend le gazole utilisé par des véhicules, à l’exception de ceux de la catégorie euro 2 ou inférieure, utilisés par leur propriétaire ou en vertu d’un autre titre qui en assure la disposition exclusive, pour les finalités suivantes :
a) activités de transport de marchandises par des véhicules ayant un poids maximum en charge autorisé égal ou supérieur à 7,5 [t] exercées par :
[...]
b) activités de transport de personnes effectuées par :
1) des entités publiques et entreprises publiques locales exerçant l’activité de transport visée par le decreto legislativo n. 422 – Conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell’articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59 [décret législatif no 422, transfert aux régions et aux collectivités locales de fonctions et missions en matière de transport public local, en vertu de l’article 4, paragraphe 4, de la loi
no 59 du 15 mars 1997 ( 6 )], du 19 novembre 1997, et par les législations régionales de mise en œuvre ;
2) des entreprises exerçant des services de transport interrégionaux relevant de la compétence de l’État visées par le decreto legislativo n. 285 – Riordino dei servizi automobilistici interregionali di competenza statale [décret législatif no 285, portant réorganisation des services interrégionaux de transport public par route relevant de la compétence de l’État ( 7 )], du 21 novembre 2005 ;
3) des entreprises exerçant des services de transport relevant de la compétence régionale et locale visées par le décret législatif no 422, du 19 novembre 1997 ;
4) des entreprises exerçant des services de transport réguliers dans le cadre communautaire visé par le règlement (CE) no 1073/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 21 octobre 2009, [établissant des règles communes pour l’accès au marché international des services de transport par autocars et autobus, et modifiant le règlement (CE) no 561/2006 ( 8 )].
3. Est également considéré comme gazole commercial le gazole utilisé pour les activités de transport de personnes effectuées par des entités publiques ou des entreprises effectuant des transports par téléphérique relevant du service public.
4. Le remboursement de la charge résultant du droit d’accise plus élevé appliqué au gazole commercial est fixé à un montant égal à la différence entre le taux du droit d’accise sur le gazole utilisé comme carburant, visé à l’annexe I, et celui visé au paragraphe 1 du présent article. Aux fins du remboursement précité, les personnes visées aux paragraphes 2 et 3 présentent une déclaration à cet effet au bureau compétent de l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli [Agence des douanes et des
monopoles, Italie] dans le mois qui suit l’expiration de chaque trimestre civil au cours duquel a eu lieu la consommation de gazole commercial.
[...] »
III. Les faits, la procédure et les questions préjudicielles
7. Autoservizi Giordano Società cooperativa, la requérante au principal, est une entreprise exerçant des activités de transport de passagers au moyen d’un service de location d’autobus avec chauffeur.
8. Elle a demandé à l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli – Ufficio di Palermo (Agence des douanes et des monopoles – Bureau de Palerme, Italie) à bénéficier du taux d’accise réduit sur le gazole commercial prévu à l’article 24 ter du décret législatif no 504/1995 pour le troisième trimestre de l’année 2017. Cette demande a été rejetée par décision, notifiée à la requérante au principal le 1er décembre 2017, au motif que l’activité de location d’autobus avec chauffeur qu’elle exerce ne relevait
d’aucune des catégories d’activités de transport visées à l’article 24 ter du décret législatif no 504/1995.
9. Autoservizi Giordano a contesté ce refus devant la juridiction de renvoi, la Commissione tributaria provinciale di Palermo (commission fiscale provinciale de Palerme, Italie).
10. À l’appui de son recours, elle soutient que le bénéfice du taux réduit découle de l’application directe de l’article 7 de la directive 2003/96 et qu’il convient de considérer comme arbitraire et illégale la restriction introduite par l’article 24 ter du décret législatif no 504/1995, qui reconnaît le bénéfice de ce taux réduit uniquement à certaines entités, parmi lesquelles ne figurent pas les entreprises exerçant des activités de location d’autobus avec chauffeur.
11. L’Agence des douanes et des monopoles – Bureau de Palerme soutient, au contraire, que l’article 7 de la directive 2003/96 n’est pas directement applicable, car il confère aux États membres un pouvoir d’appréciation quant au bénéfice du taux d’accise réduit.
12. Le juge de renvoi indique que des demandes telles que celle de la requérante au principal ont donné lieu à des approches divergentes en Italie. Certaines commissions fiscales provinciales ont écarté l’application de l’article 24 ter du décret législatif no 504/1995, au motif que le champ d’application de cette disposition serait plus restrictif que celui de l’article 7 de la directive 2003/96, alors qu’une autre commission provinciale a, au contraire, appliqué l’article 24 ter du décret
législatif no 504/1995 en considérant que la possibilité de prévoir des taux réduits relève de l’appréciation discrétionnaire de l’État membre.
13. Le juge de renvoi relève, également, que l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2003/96 se réfère au « transport régulier ou occasionnel de passagers », alors que l’article 24 ter du décret législatif no 504/1995 reconnaît le bénéfice du taux d’accise réduit sur le gazole à usage commercial à certaines entreprises uniquement, excluant de facto du cercle des bénéficiaires du taux d’accise réduit sur le gazole les entreprises exerçant, à l’instar de la requérante au principal, dans le
secteur du transport privé de personnes, une activité de location d’autobus avec chauffeur.
14. Ainsi, le juge de renvoi indique qu’il cherche à déterminer si l’article 7 de la directive 2003/96 peut être invoqué directement par des personnes privées afin d’obtenir le bénéfice du taux d’accise réduit et le remboursement des droits d’accise indûment payés. Il souligne également que, le cas échéant, le droit italien pourrait être difficilement considéré comme compatible avec cette disposition.
15. Dans ces conditions, la Commissione tributaria provinciale di Palermo (commission fiscale provinciale de Palerme) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) L’article 7 de la directive [2003/96] doit-il être interprété en ce sens que relèvent de son champ d’application toutes les entreprises et les personnes publiques ou privées, exerçant leur activité dans le secteur du transport de personnes par autobus, en ce compris la location d’autobus avec chauffeur, et cette disposition s’oppose‑t‑elle à une législation interne mettant en œuvre [cette] directive, dans la mesure où elle n’inclut pas également, parmi les personnes qui utilisent du gazole
à usage commercial, les opérateurs qui exercent une activité de location d’autobus avec chauffeur ?
2) Le pouvoir d’appréciation reconnu aux États [membres], auquel il est fait référence à l’article 7, paragraphe 2, de la directive [2003/96] implique-t-il que la disposition qui inclut dans le gazole à usage commercial celui destiné au “transport occasionnel de personnes” n’est pas immédiatement efficace et inconditionnelle ?
3) L’article 7 de la directive [2003/96] est-il, du point de vue de son contenu, suffisamment précis, d’une part, et inconditionnel, d’autre part, pour pouvoir être invoqué directement par un particulier à l’encontre des autorités de l’État membre ? »
IV. Analyse
A. Sur la première question préjudicielle
16. Par sa première question préjudicielle, la juridiction de renvoi interroge, en substance, la Cour sur l’interprétation de l’article 7 de la directive 2003/96 afin d’établir si, d’une part, cette disposition s’applique à toutes les entreprises et personnes privées ou publiques exerçant les activités de transport de passagers et si, d’autre part, elle s’oppose à une législation nationale n’incluant pas dans la notion de « gazole à usage commercial utilisé comme carburant » le gazole utilisé aux
fins du transport occasionnel de passagers.
17. À cet égard, il convient de rappeler que l’article 7, paragraphe 2, de la directive 2003/96 autorise les États membres à introduire, en matière de taux d’accise, une distinction entre l’usage commercial et l’usage privé du gazole utilisé comme carburant, tout en imposant aux États membres introduisant cette distinction, d’une part, de ne pas déroger aux niveaux minima de taxation prévus par cette directive et, d’autre part, de ne pas prévoir un taux pour le gazole commercial utilisé comme
carburant inférieur au niveau national de taxation en vigueur au 1er janvier 2003.
18. À l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2003/96, le législateur de l’Union a établi une définition du « gazole à usage commercial utilisé comme carburant » fondée sur les fins auxquelles le gazole est utilisé. Il en ressort que le gazole à usage commercial utilisé comme carburant est le gazole utilisé pour le transport de marchandises, pour compte d’autrui ou pour compte propre, avec certains véhicules ainsi que le gazole utilisé pour le transport régulier ou occasionnel de passagers,
effectué avec certains véhicules.
19. Par conséquent, d’une part, la Cour est invitée à déterminer le champ d’application de l’article 7, paragraphe 2, de la directive 2003/96 afin d’établir si cette disposition s’applique à une entreprise telle que celle en cause au principal, à savoir une entreprise privée exerçant des activités dans le secteur du transport de personnes par autobus, au moyen de services de location d’autobus avec chauffeur ( 9 ).
20. D’autre part, le juge de renvoi cherche à savoir si la faculté accordée aux États membres par l’article 7, paragraphe 2, de la directive 2003/96 leur permettant d’établir une différence entre le gazole à usage commercial et le gazole à usage privé utilisé comme carburant leur permet également d’accorder, en matière de transport de passagers, un taux d’accise réduit au profit du gazole utilisé dans le cadre du transport régulier de passagers sans pour autant accorder le même taux réduit au gazole
utilisé pour le transport occasionnel de passagers ( 10 ).
21. En premier lieu, s’agissant du champ d’application de l’article 7, paragraphe 2, de la directive 2003/96, comme la Commission l’a souligné à juste titre, le législateur de l’Union a défini la notion de « gazole à usage commercial utilisé comme carburant » en se référant non pas à la nature, publique ou privée, des entités utilisant le gazole, mais aux fins auxquelles le gazole est utilisé, à savoir le transport de marchandises et de passagers au moyen de certains véhicules.
22. En conséquence, à mon sens, l’article 7, paragraphe 2, de la directive 2003/96 est susceptible de s’appliquer, s’agissant du transport de passagers, tant aux entités publiques qu’aux entités privées, telles que la requérante au principal, à condition toutefois que le gazole soit utilisé, conformément à l’article 7, paragraphe 3, de cette directive, dans le cadre d’une activité de transport de marchandises ou de passagers.
23. En second lieu, s’agissant de la possibilité pour les États membres d’accorder, en matière de transport de passagers, un taux d’accise réduit au profit du gazole utilisé dans le cadre du transport régulier de passagers sans pour autant accorder le même taux réduit au gazole utilisé pour le transport occasionnel de passagers, je suis d’avis, compte tenu des termes, du contexte et des finalités de l’article 7 de la directive 2003/96 ( 11 ), qu’une telle possibilité découle de cette disposition.
24. Ainsi, le libellé de l’article 7, paragraphe 3, sous b), de la directive 2003/96 donne des indications en ce sens, dès lors que, s’agissant de la définition du transport de passagers, le législateur de l’Union a eu recours à la conjonction de coordination « ou» ( 12 ), laquelle indique, en principe, une alternative ( 13 ).
25. Par conséquent, de prime abord, le libellé de cette disposition semble indiquer, pour le transport de passagers, que le gazole à usage commercial bénéficiant d’un taux d’accise réduit peut être utilisé soit aux fins du transport régulier soit aux fins du transport occasionnel de passagers et que, partant, les États membres disposent d’une marge d’appréciation à cet égard.
26. Néanmoins, je conviens avec la Commission que le libellé de l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2003/96 n’est pas dénué d’incertitude, dès lors que la conjonction « ou » peut également exprimer non pas une alternative, mais une addition ou un caractère cumulatif.
27. Cette conjonction pouvant, d’un point de vue linguistique, revêtir un sens soit alternatif, soit cumulatif, elle doit, par conséquent, être lue dans le contexte dans lequel elle est utilisée et à la lumière des finalités de l’acte en cause ( 14 ).
28. Or, à mon sens, il découle sans conteste de l’économie et des finalités de la directive 2003/96 que, en vertu de l’article 7, paragraphes 2 et 3, de ce texte, les États membres peuvent choisir de n’accorder le taux d’accise réduit qu’au bénéfice du gazole utilisé aux fins du transport régulier de passagers.
29. À cet égard, il n’est pas inutile de rappeler d’emblée que le législateur de l’Union, en adoptant la directive 2003/96, a entendu procéder à une harmonisation non pas exhaustive, mais minimale ( 15 ) des règles de taxation des produits énergétiques et de l’électricité. Concrètement, afin d’éviter les distorsions de concurrence ou les impositions intérieures protectrices ou discriminatoires ( 16 ), la directive 2003/96 établit des niveaux minima de taxation, mais laisse les États membres libres
de fixer des taux plus élevés.
30. Dans ce cadre, il convient encore de souligner que plusieurs dispositions de cette directive sont particulièrement pertinentes pour mesurer la marge d’appréciation dont disposent les États membres.
31. Ainsi, outre l’article 7, paragraphe 2, les articles 5, 14, 15, 16, 17 et 19 de ladite directive prévoient la possibilité pour les États membres d’instaurer des taux de taxation différenciés, des exonérations ou des réductions fiscales des droits d’accise ( 17 ).
32. Lues à la lumière des considérants 10, 15, 24 et 28 de la directive 2003/96 ( 18 ), ces dispositions montrent que le législateur de l’Union n’a pas négligé le fait que les droits d’accise sont très importants pour les États membres en ce qu’ils constituent un levier d’encouragement et de financement de certaines politiques publiques.
33. Par conséquent, il découle, selon moi, de l’économie de la directive 2003/96 que celle-ci laisse, au nom de considérations ou de particularités nationales, une marge de manœuvre très importante aux États membres.
34. Cette analyse est, en outre, confortée par l’interprétation de l’article 17 de la directive 2003/96.
35. En vertu de cette disposition, les États membres peuvent appliquer des réductions fiscales sur la consommation d’électricité en faveur, notamment, des entreprises grandes consommatrices d’énergie, pour autant que les niveaux minima de taxation prévus par cette directive sont respectés en moyenne pour chaque entreprise.
36. Interrogée sur le point de savoir si l’article 17, paragraphe 1, de la directive 2003/96 s’oppose à une réglementation nationale prévoyant des réductions fiscales sur la consommation d’électricité en faveur des entreprises grandes consommatrices d’énergie du seul secteur manufacturier, la Cour, en se fondant sur le libellé de cette disposition et sur les objectifs de cette directive, a estimé que tel n’est pas le cas ( 19 ).
37. Si la Cour a considéré que les États membres peuvent procéder à une « application sélective» ( 20 ) de la possibilité d’accorder des réductions fiscales en faveur des entreprises grandes consommatrices d’énergie, je ne vois pas pour quel motif il en irait autrement du taux d’accise réduit envisagé par l’article 7, paragraphe 2, de la directive 2003/96.
38. En effet, à l’instar de l’article 17 de la directive 2003/96, l’article 7 de ce texte reconnaît aux États membres la possibilité, et non l’obligation, d’appliquer un taux d’accise réduit en faveur de certaines activités.
39. En outre, s’agissant des objectifs de la directive 2003/96, je rappelle que, d’une part, la Cour a déjà eu l’occasion de souligner qu’il ressort des considérants 9 et 11 de cette directive que celle-ci vise à laisser aux États membres une certaine marge pour définir et mettre en œuvre des politiques adaptées aux contextes nationaux et que les régimes instaurés dans le cadre de la mise en œuvre de ladite directive relèvent de la compétence de chacun des États membres ( 21 ).
40. D’autre part, la Cour a souligné que la directive 2003/96, en prévoyant un régime de taxation harmonisé des produits énergétiques et de l’électricité, vise, ainsi qu’il ressort de ses considérants 2 à 5 et 24, à promouvoir le bon fonctionnement du marché intérieur dans le secteur de l’énergie en évitant, notamment, les distorsions de concurrence ( 22 ).
41. Le législateur de l’Union ayant explicitement exigé à l’article 7, paragraphe 2, de la directive 2003/96 que les niveaux minima de taxation soient respectés, reconnaître que les États membres peuvent prévoir un taux d’accise réduit pour le gazole utilisé pour le transport régulier de passagers sans octroyer le même traitement au gazole utilisé pour le transport occasionnel de passagers ne porte pas atteinte à cet objectif tout en leur permettant de mettre en œuvre des politiques adaptées à leurs
spécificités nationales, en particulier, en matière de transport et d’accessibilité des territoires.
42. Ainsi, l’examen des objectifs de la directive 2003/96 conforte l’interprétation selon laquelle, dans le cadre de la faculté découlant de l’article 7, paragraphe 2, de cette directive, les États membres peuvent prévoir un traitement différencié entre le transport régulier et le transport occasionnel de passagers consistant en un taux d’accise réduit au seul bénéfice du gazole utilisé pour le transport régulier de passagers.
43. Enfin, une telle interprétation de l’article 7, paragraphes 2 et 3, de la directive 2003/96 n’est pas infirmée par la raison d’être de l’article 7 de cette directive.
44. En effet, cette disposition semble avoir été introduite par le législateur de l’Union ( 23 ) pour permettre aux États membres de différencier, au regard des droits d’accise, le gazole à usage commercial et le gazole à usage privé ainsi que de réduire l’écart de taxation entre le gazole utilisé comme carburant à usage privé et l’essence ( 24 ).
45. Je déduis de l’ensemble de ces éléments que l’article 7, paragraphes 2 et 3, de la directive 2003/96 doit être interprété en ce sens que cette disposition permet aux États membres de prévoir, en matière de transport de passagers, un taux d’accise réduit au bénéfice du gazole utilisé pour le transport régulier de passagers sans pour autant accorder le même taux réduit au gazole utilisé pour le transport occasionnel de passagers.
46. Cette possibilité ne saurait toutefois être mise en œuvre de manière arbitraire et doit, à mon sens, être exercée dans le respect des principes du droit de l’Union ( 25 ) et, en particulier, du principe d’égalité de traitement ( 26 ).
47. Cela étant, tel est, à mes yeux, le cas de la législation italienne en cause au principal dans la mesure où, contrairement à la Commission, j’estime que le transport régulier et le transport occasionnel de passagers présentent des caractéristiques différentes et répondent à des besoins spécifiques, de sorte qu’un État membre peut réserver le bénéfice du taux d’accise réduit au seul gazole utilisé pour le transport régulier de passagers.
48. En effet, alors qu’un service de transport régulier de passagers procède par définition au transport selon une fréquence déterminée par un trajet préétabli, un service de transport occasionnel est assuré en fonction du besoin spécifique que le transport doit satisfaire ( 27 ).
49. En outre, le transport régulier de passagers fait partie intégrante de la politique des transports en ce qu’il participe, par exemple, de l’accessibilité des territoires.
50. Au regard de l’ensemble de ces éléments, je considère qu’il y a lieu de répondre à la première question préjudicielle que l’article 7, paragraphes 2 et 3, de la directive 2003/96 doit être interprété en ce sens que, d’une part, il s’applique, s’agissant du transport de passagers, tant aux entités publiques qu’aux entités privées, à condition toutefois que de telles entités exercent, conformément à l’article 7, paragraphe 3, de cette directive, une activité de transport de passagers, et que,
d’autre part, la faculté accordée aux États membres par l’article 7, paragraphe 2, de ladite directive permet à un État membre d’instaurer un taux d’accise réduit au bénéfice du gazole utilisé pour le transport régulier de passagers sans pour autant accorder le même traitement au gazole utilisé pour le transport occasionnel de passagers.
B. Sur les deuxième et troisième questions préjudicielles
51. Par ses deuxième et troisième questions préjudicielles, que je propose d’examiner conjointement, le juge de renvoi interroge, en substance, la Cour sur l’effet direct de l’article 7 de la directive 2003/96. À la lumière de la réponse que je propose d’apporter à la première question préjudicielle, il n’est, à mon sens, pas nécessaire de se prononcer sur l’effet direct de cette disposition ( 28 ). Ainsi, c’est uniquement à titre subsidiaire et par souci d’exhaustivité, dans l’hypothèse où la Cour
apporterait une réponse différente à la première question préjudicielle, que je formule les considérations suivantes.
52. D’emblée, je relève que, si un État membre décide de ne pas faire usage de la faculté prévue à l’article 7, paragraphes 2 et 3, de la directive 2003/96, cette disposition est dépourvue d’effet direct.
53. Dans l’hypothèse où un État membre aurait fait usage de cette faculté et procédé à une transposition incorrecte de l’article 7 de la directive 2003/96, je rappelle que, selon une jurisprudence bien établie, d’une part, une disposition est suffisamment précise pour être invoquée par un justiciable et appliquée par le juge lorsqu’elle énonce une obligation dans des termes non équivoques et, d’autre part, une disposition est inconditionnelle lorsqu’elle énonce une obligation qui n’est assortie
d’aucune condition ni subordonnée, dans son exécution ou dans ses effets, à l’intervention d’un acte soit des institutions de l’Union, soit des États membres ( 29 ).
54. Or, en ce qui concerne la première de ces conditions, force est de constater que l’article 7 de la directive 2003/96 permet sans équivoque aux États membres d’instaurer un taux d’accise réduit au seul bénéfice du gazole utilisé pour le transport régulier de passagers tout en exigeant sans ambiguïté que les niveaux minima de taxation soient respectés, que le taux fixé pour le gazole à usage commercial utilisé comme carburant ne soit pas inférieur au niveau national de taxation en vigueur au
1er janvier 2003 et que le transport soit opéré au moyen de certaines catégories de véhicules.
55. En ce qui concerne la seconde condition, la Cour a déjà jugé que la circonstance qu’une disposition d’une directive offre une faculté de choix aux États membres n’exclut pas nécessairement que puisse être déterminé avec une précision suffisante, sur la base des seules dispositions de la directive, le contenu des droits conférés aux particuliers ( 30 ).
56. En l’occurrence, il est vrai que l’article 7 de la directive 2003/96 confère aux États membres la faculté de prévoir un taux d’accise réduit et de limiter le bénéfice de ce taux au gazole utilisé à certaines fins, de sorte que le caractère inconditionnel de cette disposition pourrait être débattu.
57. Toutefois, dès lors que le législateur italien a fait usage de cette faculté et de la marge d’appréciation reconnue par ladite disposition, une telle marge d’appréciation n’affecte pas le caractère précis et inconditionnel de l’obligation de mettre en œuvre ladite faculté de façon non arbitraire et de respecter les conditions prévues par le législateur.
58. Dans ces conditions, je propose de répondre aux deuxième et troisième questions préjudicielles que, dans l’hypothèse où une législation nationale, telle que celle en cause au principal, serait contraire à l’article 7, paragraphes 2 et 3, de la directive 2003/96, cette disposition serait dotée d’un effet direct, de telle sorte qu’elle pourrait être directement invoquée aux fins d’obtenir le bénéfice du taux d’accise réduit sur le gazole à usage commercial utilisé comme carburant.
V. Conclusion
59. À la lumière de l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour d’apporter la réponse suivante aux questions préjudicielles posées par la Commissione tributaria provinciale di Palermo (commission fiscale provinciale de Palerme, Italie) :
1) L’article 7, paragraphes 2 et 3, de la directive 2003/96/CE du Conseil, du 27 octobre 2003, restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité, doit être interprété en ce sens que, d’une part, il s’applique, s’agissant du transport de passagers, tant aux entités publiques qu’aux entités privées, à condition toutefois que de telles entités exercent, conformément à l’article 7, paragraphe 3, de cette directive, une activité de transport de passagers,
et que, d’autre part, la faculté accordée aux États membres par l’article 7, paragraphe 2, de ladite directive permet à un État membre d’instaurer un taux d’accise réduit au bénéfice du gazole utilisé pour le transport régulier de passagers sans pour autant accorder le même traitement au gazole utilisé pour le transport occasionnel de passagers.
2) Dans l’hypothèse où une législation nationale, telle que celle en cause au principal, serait contraire à l’article 7, paragraphes 2 et 3, de la directive 2003/96, cette disposition serait dotée d’un effet direct, de telle sorte qu’elle pourrait être directement invoquée aux fins d’obtenir le bénéfice du taux d’accise réduit sur le gazole à usage commercial utilisé comme carburant.
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( 1 ) Langue originale : le français.
( 2 ) JO 2003, L 283, p. 51.
( 3 ) JO 1970, L 42, p. 1. La directive 70/156 a été abrogée par la directive 2007/46/CE du Parlement européen et du Conseil, du 5 septembre 2007, établissant un cadre pour la réception des véhicules à moteur, de leurs remorques et des systèmes, des composants et des entités techniques destinés à ces véhicules (directive-cadre) (JO 2007, L 263, p. 1). La définition donnée par la directive 2007/46 des catégories de véhicules M2 ou M3 est identique à celle donnée par la directive 70/156. Il s’agit de
véhicules automobiles comportant, outre le siège conducteur, plus de huit places assises et ayant un poids maximal ne dépassant pas 5 t (catégorie M2) ou ayant un poids maximal supérieur à 5 t (catégorie M3).
( 4 ) GURI no 68, du 23 mars 2007, p. 5.
( 5 ) GURI no 279, du 29 novembre 1995, p. 5, ci-après le « décret législatif no 504/1995 ». Cette disposition a été introduite par l’article 4 ter, paragraphe 1, sous f), du decreto-legge n. 193 – Disposizioni urgenti in materia fiscale e per il finanziamento di esigenze indifferibili (décret-loi no 193, portant dispositions urgentes en matière fiscale et pour le financement de besoins immédiats), du 22 octobre 2016 (GURI no 249, du 24 octobre 2016, p. 1), en vigueur depuis le 3 décembre 2016,
converti, avec des modifications, dans la legge n. 225 – Disposizioni urgenti in materia fiscale e per il finanziamento di esigenze indifferibili (loi no 225, portant conversion en loi, avec des modifications, du décret-loi no 193, portant dispositions urgentes en matière fiscale et pour le financement de besoins immédiats), du 1er décembre 2016 (GURI no 282, du 2 décembre 2016, p. 1).
( 6 ) GURI no 287, du 10 décembre 1997, p. 4.
( 7 ) GURI no 6, du 9 janvier 2006, p. 12.
( 8 ) JO 2009, L 300, p. 88.
( 9 ) Il ressort du dossier soumis à la Cour que la requérante au principal est une entreprise privée.
( 10 ) Comme cela ressort des observations du gouvernement italien, la transposition de l’article 7 de la directive 2003/96 en droit italien aboutit concrètement à ce que le taux d’accise réduit prévu à cet article 7 est appliqué au transport « régulier » de passagers, constitué par les services de transport de ligne relevant de la compétence étatique, régionale et locale, et est, par conséquent, refusé aux opérateurs exerçant des services de transport « occasionnels », catégorie comprenant les
services de transport de passagers au moyen d’un service de location d’autobus avec chauffeur.
( 11 ) Je rappelle que, selon une jurisprudence constante de la Cour, pour déterminer la portée d’une disposition du droit de l’Union, il y a lieu de tenir compte à la fois de ses termes, de son contexte et de ses finalités [voir arrêt du 3 avril 2014, Kronos Titan et Rhein-Ruhr Beschichtungs-Service (C‑43/13 et C‑44/13, EU:C:2014:216, point 25 et jurisprudence citée) ; voir également, en ce qui concerne les dispositions relatives aux exonérations prévues par la directive 2003/96, arrêt du 7 mars
2018, Cristal Union (C‑31/17, EU:C:2018:168, point 21 et jurisprudence citée)].
( 12 ) Dans la version en langue espagnole de la directive 2003/96, le législateur de l’Union a eu recours à la conjonction « u », dans la version en langue allemande, il a utilisé le terme « oder », dans la version en langue anglaise, le terme « whether », dans la version en langue italienne, la conjonction de coordination « o », et dans la version en langue polonaise, le terme « lub ».
( 13 ) Voir Le Nouveau Petit Robert – Dictionnaire alphabétique et analogique de la langue française, Dictionnaires Le Robert, Paris, 1996, p. 1555. Voir, notamment, dans la jurisprudence, arrêt du 6 octobre 2009, GlaxoSmithKline Services e.a./Commission e.a. (C‑501/06 P, C‑513/06 P, C‑515/06 P et C‑519/06 P, EU:C:2009:610, point 55).
( 14 ) Voir arrêts du 12 juillet 2005, Commission/France (C‑304/02, EU:C:2005:444, point 83), et du 14 mai 2019, M e.a. (Révocation du statut de réfugié) (C‑391/16, C‑77/17 et C‑78/17, EU:C:2019:403, point 102).
( 15 ) Voir considérants 2 à 4 ainsi qu’article 4, paragraphe 1, de la directive 2003/96. Voir, également, conclusions de l’avocat général Sharpston dans l’affaire X (C‑426/12, EU:C:2014:446, point 55).
( 16 ) Voir, en ce sens, arrêt du 1er mars 2007, Jan De Nul (C‑391/05, EU:C:2007:126, points 18 à 23).
( 17 ) La plupart de ces possibilités sont assorties, à l’exception évidente des exonérations, de l’obligation de respecter les niveaux minima de taxation prévus par la directive 2003/96 (voir articles 5, 7 et 17 de cette directive).
( 18 ) À cet égard, je rappelle que, au considérant 9 de la directive 2003/96, le législateur de l’Union a explicitement indiqué qu’« [i]l convient de laisser aux États membres la flexibilité nécessaire pour définir et mettre en œuvre des politiques adaptées aux contextes nationaux ».
( 19 ) Voir arrêt du 18 janvier 2017, IRCCS – Fondazione Santa Lucia (C‑189/15, EU:C:2017:17, points 25 à 52).
( 20 ) L’expression « application sélective » est utilisée par la Cour en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et désigne la possibilité pour les États membres d’appliquer un taux réduit de TVA à des aspects concrets et spécifiques de l’une des catégories de prestations pour lesquelles ils ont la faculté d’appliquer un tel taux réduit [voir, à cet égard, mes conclusions dans l’affaire Regards Photographiques (C‑145/18, EU:C:2019:184, point 30)]. Bien que nécessairement imparfaite, l’analogie
entre les accises et la TVA est, à mes yeux, appropriée ici, dès lors que la Cour reconnaît la possibilité pour les États membres de réserver à certaines entreprises ou activités le bénéfice d’un taux d’accise réduit qu’ils ont la faculté de prévoir.
( 21 ) Voir arrêt du 18 janvier 2017, IRCCS – Fondazione Santa Lucia (C‑189/15, EU:C:2017:17, point 50).
( 22 ) Voir arrêts du 7 mars 2018, Cristal Union (C‑31/17, EU:C:2018:168, point 29 et jurisprudence citée), ainsi que du 27 juin 2018, Turbogás (C‑90/17, EU:C:2018:498, point 34 et jurisprudence citée).
( 23 ) Non prévue dans la proposition initiale de la Commission, cette disposition a été insérée au cours de la procédure législative : voir proposition de directive du Conseil restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques [COM(97) 30 final].
( 24 ) Ainsi que cela ressort du considérant 20 de la directive 2003/96 et du communiqué de presse de la Commission, du 27 octobre 2003, faisant suite à l’adoption de la directive 2003/96 (document IP/03/1456, disponible à l’adresse Internet suivante : http://europa.eu/rapid/press-release_IP-03-1456_fr.htm).
( 25 ) Et également des règles relatives aux aides accordées par les États conformément à l’article 26 de la directive 2003/96 [voir arrêt du 18 janvier 2017, IRCCS – Fondazione Santa Lucia (C‑189/15, EU:C:2017:17, point 51)].
( 26 ) Voir, par analogie, arrêt du 9 novembre 2017, AZ (C‑499/16, EU:C:2017:846, points 29 et 30).
( 27 ) Si la directive 2003/96 ne définit ni le transport régulier ni le transport occasionnel, je relève que, selon l’article 2, paragraphes 2 et 4, du règlement no 1073/2009, les « services réguliers » sont les services qui assurent le transport de voyageurs selon une fréquence et sur un trajet déterminés, les voyageurs pouvant être pris en charge et déposés à des arrêts préalablement fixés, et les « services occasionnels » sont les services qui ne répondent pas à la définition des services
réguliers, y compris les services réguliers spécialisés, et qui ont pour principale caractéristique de transporter des groupes constitués à l’initiative d’un donneur d’ordre ou du transporteur lui-même.
( 28 ) Par ces questions, le juge de renvoi cherche à savoir si l’article 7 de la directive 2003/96 a un effet direct de sorte qu’un opérateur utilisant du gazole à usage commercial pour le transport occasionnel de passagers, tel que la requérante au principal, pourrait obtenir, en application de cette disposition, le remboursement d’accises indûment versées. Dès lors, même si les particuliers sont fondés à invoquer devant les juridictions nationales à l’encontre de l’État membre les dispositions
d’une directive inconditionnelles et suffisamment précises, soit lorsque celui-ci s’est abstenu de transposer dans les délais la directive en droit national, soit lorsqu’il en a fait une transposition incorrecte [voir, notamment, arrêt du 17 juillet 2008, Flughafen Köln/Bonn (C‑226/07, EU:C:2008:429, point 23), et ordonnance du 5 février 2015, Jednostka Innowacyjno-Wdrożeniowa Petrol (C‑275/14, non publiée, EU:C:2015:75, point 33 et jurisprudence citée)], dans la mesure où il ressort sans ambiguïté
de la réponse que je propose d’apporter à la première question préjudicielle que la République italienne n’a pas procédé à une transposition incorrecte de l’article 7 de la directive 2003/96, la question de l’invocabilité de cette norme ne se pose pas.
( 29 ) Voir ordonnance du 5 février 2015, Jednostka Innowacyjno-Wdrożeniowa Petrol (C‑275/14, non publiée, EU:C:2015:75, points 34 et 36).
( 30 ) Voir arrêt du 17 juillet 2008, Flughafen Köln/Bonn (C‑226/07, EU:C:2008:429, point 30 et jurisprudence citée).
