ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
18 octobre 2018 (*)
« Manquement d’État – Acte d’adhésion de 2005 – Obligations des États adhérents – Environnement – Directive 1999/31/CE – Article 14, sous b) – Mise en décharge des déchets – Fermeture des sites n’ayant pas obtenu l’autorisation d’exploiter une décharge – Procédure de désaffectation et de gestion après désaffectation »
Dans l’affaire C‑301/17,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 23 mai 2017,
Commission européenne, représentée par M^mes L. Nicolae et E. Sanfrutos Cano, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
Roumanie, représentée initialement par M. R.‑H. Radu ainsi que par M^mes E. Gane, L. Liţu, O.‑C. Ichim et M. Chicu, puis par M. C.‑R. Canţăr ainsi que par M^mes E. Gane, L. Liţu, O.‑C. Ichim et M. Chicu, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. J.‑C. Bonichot, président de la première chambre, faisant fonction de président de la sixième chambre, MM. A. Arabadjiev et C. G. Fernlund (rapporteur), juges,
avocat général : M^me E. Sharpston,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en ne se conformant pas, en ce qui concerne 68 décharges, à l’obligation de prendre toutes les mesures nécessaires pour qu’il soit procédé, dans les meilleurs délais, conformément à l’article 7, sous g), et à l’article 13 de la directive 1999/31/CE du Conseil, du 26 avril 1999, concernant la mise en décharge des déchets (JO 1999, L 182, p. 1), à la désaffectation des sites qui n’ont pas obtenu, conformément à
l’article 8 de cette directive, l’autorisation de poursuivre leurs opérations, la Roumanie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 14, sous b), de la directive 1999/31, lu en combinaison avec article 13 de celle-ci.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
2 Selon l’article 1^er, paragraphe 1, de la directive 1999/31, cette directive a pour objet de prévoir des mesures, des procédures et des orientations visant à prévenir ou à réduire autant que possible les effets négatifs de la mise en décharge des déchets sur l’environnement.
3 L’article 7 de ladite directive, intitulé « Demande d’autorisation », prévoit :
« Les États membres prennent des mesures pour que la demande d’autorisation pour l’exploitation d’une décharge contienne des données sur au moins les éléments suivants :
[...]
g) le plan proposé pour les procédures de désaffectation et de gestion après désaffectation ;
[...] »
4 L’article 8 de la même directive, intitulé « Conditions d’autorisation », prévoit :
« Les États membres prennent des mesures pour que :
a) une autorisation de décharge ne soit délivrée par l’autorité compétente que si les conditions suivantes sont réunies :
i) sans préjudice de l’article 3, paragraphes 4 et 5, le projet de décharge est conforme à toutes les exigences pertinentes de la présente directive, y compris ses annexes ;
ii) la gestion du site de mise en décharge est confiée à une personne physique techniquement compétente pour gérer le site ; la formation professionnelle et technique des exploitants et du personnel de la décharge est assurée ;
iii) l’exploitation de la décharge comporte les mesures nécessaires pour éviter les accidents et en limiter les conséquences ;
iv) avant le début des opérations de dépôt, le demandeur a pris ou prendra les dispositions appropriées, sous forme d’une garantie financière ou par tout moyen équivalent, selon des modalités à arrêter par les États membres, pour faire en sorte que les obligations (y compris les dispositions relatives à la gestion après désaffectation) contractées au titre de l’autorisation délivrée conformément aux dispositions de la présente directive soient exécutées et que les procédures de désaffectation
requises par l’article 13 soient suivies. Cette garantie, ou son équivalent, sera maintenue aussi longtemps que l’exigeront les opérations d’entretien et de gestion du site désaffecté, conformément à l’article 13, point d). Les États membres peuvent, à leur choix, déclarer que le présent point ne s’applique pas aux décharges pour déchets inertes ;
b) le projet de décharge soit conforme au plan ou aux plans pertinents de gestion des déchets visés à l’article 7 de la directive 75/442/CEE [du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO 1975, L 194, p. 39)] ;
c) avant le début des opérations d’élimination, l’autorité compétente inspecte le site pour s’assurer qu’il est conforme aux conditions fixées en la matière par l’autorisation, ce qui ne diminue en rien la responsabilité de l’exploitant en vertu de l’autorisation. »
5 L’article 13 de la directive 1999/31, intitulé « Procédure de désaffectation et de gestion après désaffectation », énonce :
« Les États membres prennent des mesures pour que, conformément, le cas échéant, à l’autorisation :
a) la procédure de désaffectation d’une décharge ou d’une partie de celle-ci soit engagée :
i) lorsque les conditions correspondantes indiquées dans l’autorisation sont réunies
ou
ii) après l’autorisation de l’autorité compétente, à la demande de l’exploitant
ou
iii) sur décision motivée de l’autorité compétente ;
b) une décharge ou une partie de celle-ci ne puisse être considérée comme définitivement désaffectée que lorsque l’autorité compétente a effectué une inspection finale sur place, a procédé à l’évaluation de tous les rapports présentés par l’exploitant et a donné à l’exploitant son autorisation pour la désaffectation. Cette procédure ne diminue en rien la responsabilité qui incombe à l’exploitant en vertu de l’autorisation ;
c) après la désaffectation définitive d’une décharge, son exploitant soit responsable de l’entretien, de la surveillance et du contrôle de la décharge pour toute la durée que l’autorité compétente aura jugée nécessaire compte tenu de la période pendant laquelle la décharge peut présenter des risques.
L’exploitant notifie à l’autorité compétente les effets néfastes sur l’environnement révélés par les procédures de contrôle et se conforme à la décision de l’autorité compétente concernant la nature et le calendrier des mesures correctives à prendre ;
d) aussi longtemps que l’autorité compétente estime qu’une décharge est susceptible d’entraîner un danger pour l’environnement et sans préjudice de toute législation communautaire ou nationale en matière de responsabilité du détenteur de déchets, l’exploitant du site soit responsable de la surveillance et de l’analyse des gaz de décharge et des lixiviats du site ainsi que des nappes d’eau souterraines situées à proximité, conformément à l’annexe III. »
6 L’article 14 de cette directive, intitulé « Décharges existantes », prévoit :
« Les États membres prennent des mesures pour que les décharges autorisées ou déjà en exploitation au moment de la transposition de la présente directive ne puissent continuer à fonctionner que si les mesures indiquées ci-après sont mises en œuvre dès que possible, et au plus tard dans les huit ans à compter de la date fixée à l’article 18, paragraphe 1.
[...]
b) À la suite de la présentation du plan d’aménagement, l’autorité compétente prend une décision définitive quant à la poursuite de l’exploitation sur la base dudit plan d’aménagement et de la présente directive. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour qu’il soit procédé, dans les meilleurs délais, conformément à l’article 7, point g), et à l’article 13, à la désaffectation des sites qui n’ont pas obtenu, conformément à l’article 8, l’autorisation de poursuivre leurs opérations.
c) Sur la base du plan d’aménagement du site approuvé, l’autorité compétente autorise les travaux nécessaires et fixe une période transitoire pour l’exécution du plan. Toute décharge existante doit être conforme aux exigences de la présente directive à l’exception de celles énoncées à l’annexe I, point 1, dans un délai de huit ans à compter de la date fixée à l’article 18, paragraphe 1.
[...] »
7 L’article 18 de la même directive, intitulé « Transposition », énonce, à son paragraphe 1 :
« Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard deux ans à compter de son entrée en vigueur. Ils en informent immédiatement la Commission.
[...] »
8 L’article 19 de la directive 1999/31, intitulé « Entrée en vigueur », prévoit :
« La présente directive entre en vigueur le jour de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes. »
9 Aux termes de l’article 52 de l’acte relatif aux conditions d’adhésion à l’Union européenne de la République de Bulgarie et de la Roumanie et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l’Union européenne (JO 2005, L 157, p. 203, ci-après l’« acte d’adhésion de 2005 »), « [d]ès l’adhésion, [...] la Roumanie [est considérée] comme étant [destinataire] des directives et des décisions au sens de l’article 249 du traité CE et de l’article 161 du traité CEEA, pour autant que ces
directives et décisions aient été adressées à tous les États membres actuels. [...] »
10 En vertu de l’article 53, paragraphe 1, de cet acte, la Roumanie met en vigueur les mesures qui lui sont nécessaires pour se conformer, à partir de la date de son adhésion, aux dispositions des directives et des décisions, au sens de l’article 249 du traité CE et de l’article 161 du traité CEEA, à moins qu’un autre délai ne soit prévu dans ledit acte. Conformément à l’annexe VII, section 9, B, point 3, sous a), dudit acte, une dérogation à l’article 14, sous c), et aux points 2, 3, 4 et 6 de
l’annexe I de la directive 1999/31 a été prévue pour 101 décharges municipales existantes en Roumanie jusqu’au 16 juillet 2017.
Le droit roumain
11 La directive 1999/31 a été transposée dans l’ordre juridique roumain par la décision gouvernementale n^o 349/2005, du 21 avril 2005, relative à la mise en décharge des déchets (Monitorul Oficial al României, partie I, n^o 394 du 10 mai 2005).
La procédure précontentieuse
12 Le 26 mars 2012, la Commission a adressé une lettre de mise en demeure à la Roumanie au sujet d’une décharge municipale non conforme, qui était encore exploitée.
13 À la suite de la réponse que lui a adressée la Roumanie en ce qui concerne cette décharge, la Commission a effectué une étude, afin d’obtenir une vue d’ensemble des décharges qui auraient dû être mises en conformité avec la directive 1999/31. À l’issue de cette étude, la Commission a envoyé à la Roumanie, le 26 avril 2013, une lettre de mise en demeure complémentaire portant sur 20 décharges.
14 Estimant que la réponse de la Roumanie du 26 août 2013 concernant ces décharges n’indiquait pas clairement si une activité d’élimination des déchets était exercée sur les sites en cause, la Commission a adressé un avis motivé à cet État membre le 21 février 2014.
15 La Roumanie a répondu à cet avis motivé le 22 avril 2014 en faisant valoir que la situation avait évolué depuis la réalisation de l’étude susmentionnée, et a transmis à la Commission, le 16 mai 2014, une liste actualisée des décharges qui n’avaient pas encore été désaffectées.
16 Par conséquent, la Commission a envoyé, le 17 octobre 2014, une seconde lettre de mise en demeure complémentaire à cet État membre, dans laquelle elle a considéré que celui-ci avait manqué à ses obligations. La réponse à cette lettre n’ayant pas convaincu la Commission, celle-ci a émis un avis motivé complémentaire le 25 septembre 2015, portant sur 109 décharges.
17 À la suite de l’examen de la réponse de la Roumanie à cet avis motivé complémentaire, la Commission a estimé que cet État membre avait pris des mesures pour certaines des décharges en cause, mais qu’il ne respectait pas la directive 1999/31 en ce qui concernait 68 d’entre elles.
18 Par conséquent, le 23 mai 2017, la Commission a introduit le présent recours.
Sur la recevabilité du recours
Sur le déclenchement prématuré de la phase précontentieuse
Argumentation des parties
19 La Roumanie fait valoir que la Commission a déclenché la phase précontentieuse prématurément, eu égard au délai de huit ans prévu à l’article 14 de la directive 1999/31. En effet, ce délai aurait commencé à courir à partir de la date d’adhésion de la Roumanie à l’Union, à savoir le 1^er janvier 2007, et non pas à partir de la date prévue à l’article 18, paragraphe 1, de cette directive, à savoir le 16 juillet 2001.
20 Cet État membre estime qu’une interprétation différente reviendrait à ignorer les articles 52 et 53 de l’acte d’adhésion de 2005, selon lesquels la Roumanie a été destinataire des directives dès son adhésion et devait prendre les mesures nécessaires pour se conformer, également dès son adhésion, à celles-ci.
21 Étant donné que la Commission aurait ouvert la phase précontentieuse avant que ce délai de huit ans n’expire, la Roumanie, demande à la Cour de rejeter la requête de la Commission comme étant irrecevable.
22 La Commission rétorque que la procédure d’infraction qui a été engagée contre la Roumanie ne l’a pas été de manière prématurée.
Appréciation de la Cour
23 En vertu de l’article 14 de la directive 1999/31, les États membres prennent les mesures indiquées dans cet article dès que possible et au plus tard dans les huit ans à compter de la date fixée à l’article 18, paragraphe 1, de cette directive. Selon cette dernière disposition, ladite directive devait être transposée au plus tard dans les deux ans à compter de son entrée en vigueur. La directive 1999/31 étant entrée en vigueur le 16 juillet 1999, conformément à son article 19, le délai prévu
à son article 14 a, par conséquent, expiré le 16 juillet 2009.
24 La Roumanie fait néanmoins valoir que, en raison de son adhésion à l’Union le 1^er janvier 2007, le délai prévu à l’article 14 de la directive 1999/31 doit être considéré comme ayant expiré seulement le 1^er janvier 2015 en ce qui la concerne.
25 À cet égard, il y a lieu de relever que, selon une jurisprudence constante de la Cour, l’acte d’adhésion d’un nouvel État membre est fondé essentiellement sur le principe général de l’application immédiate et intégrale des dispositions du droit de l’Union audit État, des dérogations n’étant admises que dans la mesure où elles sont prévues expressément par des dispositions transitoires (arrêt du 27 octobre 2016, Wieland et Rothwangl, C‑465/14, EU:C:2016:820, point 68).
26 S’agissant de la Roumanie, la dérogation à l’article 14 de la directive 1999/31, prévue par les dispositions transitoires figurant dans l’acte d’adhésion de 2005, vise l’article 14, sous c), de cette directive et non pas l’article 14, sous b), de celle-ci. En tout état de cause, le présent recours ne concerne aucune des 101 décharges municipales visées par cette dérogation.
27 L’acte d’adhésion de 2005 ne comportant pas de dispositions transitoires relatives à l’application de l’article 14, sous b), de la directive 1999/31, cet article doit être considéré comme étant d’application immédiate et intégrale, liant la Roumanie dès la date de son adhésion, à savoir le 1^er janvier 2007 (voir, en ce sens, arrêt du 6 décembre 2017, Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, C‑408/16, EU:C:2017:940, point 37).
28 Par ailleurs, la Cour a déjà constaté, en ce qui concerne la République de Bulgarie, État ayant adhéré à l’Union à la même date et par le même acte d’adhésion que la Roumanie, qu’il résulte de la lecture combinée des articles 14, sous c), 18 et 19 de la directive 1999/31 que les dispositions de l’article 14, sous a) à c), de cette dernière étaient applicables à la République de Bulgarie à partir du 16 juillet 2009 (arrêt du 16 juillet 2015, Commission/Bulgarie, C‑145/14, non publié,
EU:C:2015:502, point 54).
29 Partant, étant donné que la Commission n’a envoyé la lettre de mise en demeure portant sur l’ensemble des 68 décharges en cause qu’au cours de l’année 2014, soit postérieurement au 16 juillet 2009, il convient de rejeter l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Roumanie en ce qu’elle est tirée d’un déclenchement prématuré de la phase précontentieuse.
Sur la régularité de la procédure précontentieuse
Argumentation des parties
30 La Roumanie soutient que la courte durée de la procédure précontentieuse, à savoir deux ans et demi de la date de la seconde lettre de mise en demeure complémentaire, le 17 octobre 2014, à la date d’introduction du présent recours, le 23 mai 2017, ne lui a pas permis de se conformer à ses obligations découlant du droit de l’Union, alors que la possibilité de se mettre en conformité constitue l’un des objectifs de la procédure précontentieuse. Partant, la Roumanie demande à la Cour de rejeter
la requête de la Commission comme étant irrecevable.
31 La Commission considère que les objectifs de la procédure précontentieuse ont été respectés en l’espèce.
Appréciation de la Cour
32 Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la procédure précontentieuse a pour but de donner à l’État membre concerné l’occasion, d’une part, de se conformer à ses obligations découlant du droit de l’Union et, d’autre part, de faire utilement valoir ses moyens de défense à l’encontre des griefs formulés par la Commission (arrêt du 11 septembre 2008, Commission/Lituanie, C‑274/07, EU:C:2008:497, point 20 et jurisprudence citée). Ce double objectif impose à la Commission
de laisser un délai raisonnable aux États membres pour répondre à la lettre de mise en demeure et pour se conformer à un avis motivé ou, le cas échéant, pour préparer leur défense. Pour l’appréciation du caractère raisonnable du délai fixé, il y a lieu de tenir compte de l’ensemble des circonstances qui caractérisent la situation d’espèce (arrêt du 13 décembre 2001, Commission/France, C‑1/00, EU:C:2001:687, point 65).
33 En l’espèce, il convient de rappeler que la première lettre de mise en demeure – que la Commission a, certes, envoyée avant que la procédure précontentieuse porte sur l’ensemble des 68 décharges en cause dans la présente affaire – a été adressée à la Roumanie au cours de l’année 2012, soit près de trois ans après l’expiration, le 16 juillet 2009, du délai prévu à l’article 14 de la directive 1999/31.
34 En outre, la date d’expiration du délai mentionné dans l’avis motivé complémentaire a été fixée au 25 novembre 2015, soit plus de six ans après cette date du 16 juillet 2009 et plus d’une année après l’envoi, le 17 octobre 2014, de la seconde lettre de mise en demeure complémentaire, portant sur l’ensemble de ces 68 décharges.
35 Dans ces circonstances, il apparaît que la durée de la procédure précontentieuse a donné à la Roumanie l’occasion de se conformer à ses obligations découlant du droit de l’Union. Partant, il y a lieu de considérer que le délai fixé par la Commission dans l’avis motivé est raisonnable et que le recours introduit par cette institution est recevable dans son ensemble.
Sur le fond
Argumentation des parties
36 La Commission soutient que la Roumanie a manqué à ses obligations résultant de l’article 14, sous b), de la directive 1999/31, lu en combinaison avec l’article 13 de celle-ci, en ne se conformant pas, en ce qui concerne les 68 décharges en cause, à l’obligation de prendre toutes les mesures nécessaires pour qu’il soit procédé, dans les meilleurs délais, à la désaffectation des sites qui n’ont pas obtenu l’autorisation de poursuivre leurs opérations.
37 Cette institution précise qu’une décharge ne peut être considérée comme désaffectée que lorsque les autorités compétentes ont effectué une inspection finale, procédé à l’évaluation de tous les rapports présentés par l’exploitant et donné à ce dernier leur autorisation pour la désaffectation, ainsi qu’il ressort de l’article 14, sous b), de la directive 1999/31, lu en combinaison avec l’article 13 de celle-ci.
38 La Roumanie admet que les mesures prises pour arrêter la mise en décharge et fermer les décharges n’équivalent, certes, pas à une désaffectation, au sens de la directive 1999/31. Toutefois, ces mesures et les progrès enregistrés dans le contexte de la désaffectation des décharges montreraient que cet État membre a réalisé des progrès importants dans la réduction des effets négatifs des décharges existantes sur l’environnement.
Appréciation de la Cour
39 En vertu de l’article 14 de la directive 1999/31, les États membres devaient prendre des mesures pour que les décharges autorisées ou déjà en exploitation au moment de la transposition de cette directive, à savoir au plus tard le 16 juillet 2001, ne puissent continuer à fonctionner que si toutes les mesures mentionnées à cet article étaient mises en œuvre dès que possible et au plus tard le 16 juillet 2009.
40 Il ressort de la jurisprudence de la Cour que cet article 14 instaure un régime transitoire dérogatoire afin de mettre en conformité ces décharges avec les nouvelles exigences environnementales (arrêt du 25 février 2016, Commission/Espagne, C‑454/14, non publié, EU:C:2016:117, point 36 et jurisprudence citée).
41 En particulier, l’article 14, sous b), de la directive 1999/31 exige, d’une part, que l’autorité compétente prenne une décision définitive quant à la poursuite de l’exploitation sur la base d’un plan d’aménagement et de cette directive et, d’autre part, que les États membres prennent les mesures nécessaires pour qu’il soit procédé, dans les meilleurs délais, à la désaffectation des sites qui n’ont pas obtenu l’autorisation de poursuivre leurs opérations.
42 Pour constater un manquement à des obligations en vertu de cette directive, l’existence de celui-ci doit, selon une jurisprudence constante de la Cour, être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé, de telle sorte que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour [arrêt du 19 septembre 2017, Commission/Irlande (taxe d’immatriculation), C‑552/15, EU:C:2017:698, point 35
et jurisprudence citée].
43 En l’occurrence, la date pertinente est celle qui a été fixée dans l’avis motivé complémentaire, à savoir le 25 novembre 2015.
44 Certes, la Roumanie a pris des mesures en vue de la désaffectation et de l’inspection finale des décharges en cause, notamment en ce qui concerne les onze décharges mentionnées dans le mémoire en défense de cet État membre. En revanche, il est constant entre les parties qu’aucune des 68 décharges concernées n’a été désaffectée conformément à la directive 1999/31 avant le 25 novembre 2015.
45 Quant aux arguments invoqués par la Roumanie pour justifier l’absence d’adoption des mesures nécessaires pour se conformer à ladite directive, lesquels sont tirés, notamment, d’actions engagées devant les juridictions nationales et de la nécessité d’obtenir des avis ou des autorisations, il suffit de constater que, selon une jurisprudence constante de la Cour, un État membre ne saurait exciper de situations de son ordre interne pour justifier le non-respect des obligations et des délais
résultant du droit de l’Union (arrêt du 25 février 2016, Commission/Espagne, C‑454/14, non publié, EU:C:2016:117, point 45).
46 Dès lors, il y a lieu de considérer le recours introduit par la Commission comme étant fondé.
47 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de constater que, en ne se conformant pas, en ce qui concerne les 68 décharges en cause, à l’obligation de prendre toutes les mesures nécessaires pour qu’il soit procédé, dans les meilleurs délais, conformément à l’article 7, sous g), et à l’article 13 de la directive 1999/31, à la désaffectation des sites qui n’ont pas obtenu, conformément à l’article 8 de cette directive, l’autorisation de poursuivre leurs opérations, la
Roumanie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 14, sous b), de la directive 1999/31, lu en combinaison avec l’article 13 de celle-ci.
Sur les dépens
48 En vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la Roumanie et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (sixième chambre) déclare et arrête :
1) En ne se conformant pas, en ce qui concerne les 68 décharges en cause, à l’obligation de prendre toutes les mesures nécessaires pour qu’il soit procédé, dans les meilleurs délais, conformément à l’article 7, sous g), et à l’article 13 de la directive 1999/31/CE du Conseil, du 26 avril 1999, concernant la mise en décharge des déchets, à la désaffectation des sites qui n’ont pas obtenu, conformément à l’article 8 de cette directive, l’autorisation de poursuivre leurs opérations, la Roumanie a
manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 14, sous b), de la directive 1999/31, lu en combinaison avec l’article 13 de celle-ci.
2) La Roumanie est condamnée aux dépens.
Signatures
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* Langue de procédure : le roumain.
