CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. PAOLO MENGOZZI
présentées le 7 mars 2017 ( 1 )
Affaire C‑589/15 P
Alexios Anagnostakis
Contre
Commission européenne
« Pourvoi – Initiative citoyenne “One million signatures for ‘a Europe of solidarity’”, invitant la Commission européenne à soumettre une proposition législative consacrant le principe de l’état de nécessité – Demande d’enregistrement – Rejet par la Commission – Obligation de motivation – Article 122 TFUE – Article 136 TFUE »
I – Introduction
1. Par le présent pourvoi, M. Alexios Anagnostakis demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 30 septembre 2015, Anagnostakis/Commission ( 2 ) (ci‑après l’« arrêt attaqué »), par lequel celui-ci a rejeté son recours en annulation contre la décision C (2012) 6289 final de la Commission, du 6 septembre 2012, rejetant la demande d’enregistrement de l’initiative citoyenne européenne « Un million de signatures pour une Europe solidaire » (ci-après la « décision litigieuse »).
2. Cette affaire donne, pour la première fois, l’occasion à la Cour de se pencher sur le régime juridique attaché à l’initiative citoyenne. Introduit par le traité de Lisbonne et consacré à l’article 11, paragraphe 4, TUE, le droit d’initiative citoyenne permet à « [d]es citoyens au nombre d’un million au moins, ressortissants d’un nombre significatif d’États membres, [de] prendre l’initiative d’inviter la Commission européenne, dans le cadre de ses attributions, à soumettre une proposition
appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu’un acte juridique de l’Union est nécessaire aux fins de l’application des traités ». Il s’agit d’un instrument fondamental pour la démocratie participative européenne qui peut se révéler délicat à mettre en œuvre. En effet, d’une part, si l’idée est celle de donner aux citoyens un rôle actif dans la construction du droit de l’Union, il faut veiller à ne pas enserrer ce droit d’initiative dans des conditions, de forme ou de
fond, trop strictes ou trop complexes – et donc, au final, peu compréhensibles – à satisfaire pour le non-spécialiste du droit de l’Union ; mais, d’autre part, l’on ne saurait ignorer que l’ordre juridique de l’Union est régi par le principe d’attribution des compétences, et la démocratie participative, à laquelle l’article 11, paragraphe 4, TUE tente de donner vie, ne peut donc s’exercer que dans ces limites.
3. Conformément aux prescriptions de l’article 24, paragraphe 1, TFUE, le règlement (UE) no 211/2011 du Parlement européen et du Conseil, du 16 février 2011, relatif à l’initiative citoyenne ( 3 ), est venu préciser les conditions dans lesquelles une initiative citoyenne européenne (ci-après l’« ICE ») peut être déposée. Son considérant 2 affirme que, pour « encourager la participation des citoyens et [rendre] l’Union plus accessible, les procédures et conditions requises pour l’initiative citoyenne
devraient être claires, simples, faciles à appliquer et proportionnées à la nature de l’initiative citoyenne. Elles devraient trouver un juste équilibre entre droits et obligations ». C’est cet équilibre qu’il s’agit de rechercher dans les considérations qui vont suivre.
4. L’ICE est définie comme une « initiative présentée à la Commission [l’]invitant […] à soumettre, dans le cadre de ses attributions, une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles des citoyens considèrent qu’un acte juridique de l’Union est nécessaire aux fins de l’application des traités et ayant recueilli le soutien d’au moins un million de signataires admissibles provenant d’au moins un quart de l’ensemble des États membres» ( 4 ). La procédure est la suivante : avant la collecte
des signatures, les organisateurs – c’est‑à‑dire les personnes qui sont à l’origine de la proposition d’ICE – sont tenus de solliciter l’enregistrement de ladite proposition dans le registre en ligne ( 5 ) de la Commission en introduisant, à cette occasion, une série d’informations ( 6 ). La Commission a deux mois pour examiner la proposition, lui attribuer un numéro d’enregistrement et informer les organisateurs. L’enregistrement déclenche le processus de récolte des signatures ( 7 ). Une fois
que toutes les conditions relatives à cette récolte sont remplies et vérifiées ( 8 ), les organisateurs peuvent présenter l’ICE ( 9 ). La Commission la publie et reçoit les organisateurs ( 10 ). Surtout, elle présente, dans un délai de trois mois, « au moyen d’une communication, ses conclusions juridiques et politiques sur l’ICE, l’action qu’elle compte entreprendre, le cas échéant, ainsi que les raisons qu’elle a d’entreprendre ou de ne pas entreprendre cette action» ( 11 ).
5. L’enregistrement, formalité essentielle qui précède la collecte, est donc une condition nécessaire, mais non suffisante, pour que la Commission donne une suite positive et concrète à la proposition d’ICE. L’article 4, paragraphe 2, du règlement no 211/2011 énonce les conditions que la proposition d’ICE doit remplir pour que la Commission l’enregistre. Parmi ces conditions, l’article 4, paragraphe 2, sous b), dudit règlement prévoit que cette proposition « n’est pas manifestement en dehors du
cadre des attributions de la Commission en vertu desquelles elle peut présenter une proposition d’acte juridique de l’Union aux fins de l’application des traités ».
6. C’est cette disposition qui est au cœur du présent pourvoi. L’article 4, paragraphe 2, sous b), du règlement no 211/2011, sur le fondement duquel la Commission peut refuser d’enregistrer une proposition d’ICE, est un véritable filtre à la disposition de la Commission. Cette condition ne devrait pas, à mon sens, être interprétée de façon trop large, sous peine de vider de sa substance le droit à l’initiative européenne, dont j’ai précédemment souligné l’importance ( 12 ). Si cette considération
guidera toute l’analyse qui va suivre, je dois également rappeler que le rôle de la Cour dans le cadre du pourvoi est limité et que ses prises de position sur telle ou telle autre problématique sont éminemment tributaires des arguments qui sont soulevés devant elle.
7. À cet égard, force est de constater que le présent pourvoi ne présente peut-être pas toutes les qualités requises pour permettre à la Cour d’apporter les précisions attendues afin de mieux définir le régime juridique de l’ICE puisque, après lecture de toutes les pièces du dossier, il est encore difficile d’avoir une idée précise de ce que le requérant attendait précisément de l’action européenne qu’il souhaitait voir engagée ( 13 ).
II – Les antécédents du litige, la procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
8. Le 13 juillet 2012, le requérant a transmis à la Commission une proposition d’ICE, intitulée « Un million de signatures pour une Europe solidaire ». L’objet de cette proposition était de consacrer en droit de l’Union, le principe de « l’état de nécessité, selon lequel, lorsque l’existence financière et politique d’un État est menacée du fait du remboursement d’une dette odieuse, le refus de paiement de cette dette est nécessaire et justifié» ( 14 ). La proposition d’ICE se référait alors à la
« politique économique et monétaire (articles 119 à 144 TFUE) » comme fondement juridique pour son adoption.
9. Le 6 septembre 2012, après avoir rappelé les termes de l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 211/2011 et procédé à l’examen des dispositions du traité FUE invoquées dans l’ICE, en particulier de l’article 136, paragraphe 1, TFUE, ainsi que de « toutes les autres bases juridiques possibles» ( 15 ), la Commission a refusé d’enregistrer la proposition d’ICE du requérant au motif qu’elle ne relevait manifestement pas des attributions lui permettant de soumettre une proposition d’adoption d’un
acte juridique de l’Union aux fins de l’application des traités.
10. Le 11 octobre 2012, le requérant a introduit un recours en annulation de la décision litigieuse devant le Tribunal. L’unique moyen du recours visait à faire constater une violation par la Commission de l’article 4, paragraphe 2, sous b), du règlement no 211/2011. Il soutenait à cet égard que sa proposition d’ICE pouvait donner lieu à la proposition, par la Commission, de l’adoption d’un acte juridique sur le fondement de l’article 122, paragraphe 1, de l’article 122, paragraphe 2, et de
l’article 136, paragraphe 1, sous b), TFUE ainsi que des règles de droit international.
11. Dans l’arrêt attaqué, après avoir relevé d’office un moyen tiré de l’obligation de motivation des décisions individuelles, le Tribunal a examiné les différents griefs avancés par le requérant dans le cadre de son moyen unique avant de rejeter le recours et de condamner le requérant aux dépens.
III – La procédure devant la Cour et les conclusions des parties
12. Le 30 novembre 2015, le requérant a introduit un pourvoi contre l’arrêt attaqué. Dans ses conclusions, M. Anagnostakis tend à ce qu’il plaise à la Cour faire droit au présent pourvoi, annuler intégralement l’arrêt attaqué, annuler la décision litigieuse, ordonner à la Commission l’enregistrement de sa proposition d’ICE et toute autre mesure juridiquement requise ainsi que condamner la Commission aux dépens. M. Anagnostakis a maintenu ses conclusions dans le cadre de son mémoire en réplique.
13. Dans son mémoire en réponse, la Commission tend à ce qu’il plaise à la Cour rejeter le pourvoi, en partie, comme étant irrecevable, en partie, comme étant dénué de fondement, subsidiairement, rejeter le pourvoi comme étant dénué de fondement dans son intégralité et condamner le requérant aux dépens. La Commission a maintenu ses conclusions dans son mémoire en duplique.
14. Les parties ont été entendues lors de l’audience devant la Cour qui s’est tenue le 13 décembre 2016.
IV – L’analyse juridique
15. Bien qu’étant articulé autour de quatre moyens, je souhaite réorganiser le pourvoi autour de deux moyens. Le premier moyen est tiré d’une erreur de droit quant à l’appréciation du caractère suffisant de la motivation de la décision litigieuse et le second est tiré d’une erreur de droit quant au contrôle du bien-fondé de la motivation et dans l’application de l’article 4, paragraphe 2, sous b), du règlement no 211/2011. Le premier grief de ce second moyen est tiré d’une méconnaissance de
l’article 122 TFUE, le deuxième grief est tiré d’une méconnaissance de l’article 136 TFUE et, enfin, le troisième grief est tiré d’une méconnaissance des règles de droit international.
A – Sur le premier moyen, tiré d’une erreur de droit quant à l’appréciation du caractère suffisant de la motivation de la décision litigieuse
1. L’arrêt attaqué
16. Aux points 29 et suivants de l’arrêt attaqué, le Tribunal a estimé que la Commission avait satisfait à son obligation de motivation, laquelle dépend, par ailleurs, de la nature de l’acte et du contexte dans lequel il est adopté. Le Tribunal s’est fondé sur le manque de clarté et de précision de la proposition d’ICE en ce qui concerne l’identification d’un fondement juridique de la compétence de la Commission pour présenter une proposition d’acte juridique, notamment en raison du fait que ladite
proposition se contentait de renvoyer, en bloc, aux 26 articles du traité. Ce n’est que dans le cadre de son recours en annulation que le requérant a identifié plus précisément les articles 122 et 136 TFUE comme base juridique de la compétence de la Commission. Le Tribunal a donc jugé qu’ « [i]l ne saurait dès lors être reproché à la Commission de ne pas avoir analysé en détail dans la décision [litigieuse] les différentes dispositions du traité FUE invoquées en bloc dans la proposition d’ICE et
de s’être limitée à constater le défaut de pertinence desdites dispositions tout en s’attardant sur celle parmi ces dernières qui lui paraissait la moins dénuée de pertinence, qui plus est en énonçant les raisons pour lesquelles cette disposition ne pouvait pas servir de base juridique» ( 16 ). Le Tribunal a, dès lors, conclu que la motivation de la décision litigieuse était suffisante, au regard du contexte entourant son adoption, le requérant ayant été en mesure de connaître les raisons du
refus d’enregistrer sa proposition d’ICE et le juge de l’Union ayant été en mesure d’exercer son contrôle sur ces raisons.
2. Résumé de l’argumentation des parties
17. Le requérant soutient que ni la seule référence, contenue dans la décision litigieuse, à l’article 4, paragraphe 2, sous b), du règlement no 211/2011, ni l’examen des articles 119 à 144 TFUE auquel cette dernière fait référence ne seraient suffisants pour constituer une motivation claire et détaillée exigée lorsque le caractère manifeste de l’incompétence de la Commission est invoqué. Le caractère manifeste de l’incompétence de la Commission ne peut être justifié par le contexte. Au contraire,
la grande complexité du contexte dans lequel la proposition d’ICE tend à s’inscrire rendrait nécessaire que le juge de l’Union exige une motivation détaillée et spécifique des décisions de refus d’enregistrement des propositions d’ICE. La décision litigieuse ne contient qu’une paraphrase de l’article 136, paragraphe 1, TFUE puis une seule référence générique aux articles 119 à 144 TFUE. Or, le Tribunal aurait totalement négligé cet aspect du débat relatif à l’insuffisance de motivation. Il
aurait, en outre, commis une erreur de droit en jugeant que la motivation d’un acte dépend de la nature et du contexte dudit acte, l’article 296 TFUE ne contenant aucune référence à un tel contexte. Le requérant conteste, en outre, qu’il y ait une quelconque incidence du prétendu manque de clarté et de précision de la proposition d’ICE. En tout état de cause, le contexte de l’Union économique et monétaire est complexe et il n’y aurait pas eu de jurisprudence disponible pour guider les citoyens
dans leurs propositions dans ce domaine au moment du dépôt de la proposition d’ICE. Le sens et l’interprétation des dispositions relatives à cette Union divergent. Le requérant cite les exemples du Fonds européen de stabilité financière et du mécanisme européen de stabilité financière, tous deux fondés sur l’article 122 TFUE. Une répétition pure et simple des dispositions n’est pas suffisante pour constituer une motivation suffisante au regard tant de l’article 296 TFUE que de l’article 4,
paragraphe 2, sous b), du règlement no 211/2011.
18. La Commission, pour sa part, considère le raisonnement du Tribunal comme étant exempt de toute erreur de droit. C’est notamment à bon droit qu’il aurait jugé la décision litigieuse suffisamment motivée en raison tant du fait qu’elle visait l’article 4, paragraphe 2, sous b), du règlement no 211/2011 que du fait qu’elle explicitait les raisons pour lesquelles les articles 119 à 144 TFUE, et plus particulièrement l’article 136, paragraphe 1, TFUE, ne pouvaient fonder l’adoption du principe de
l’état de nécessité. Le Tribunal aurait fait une correcte application de la jurisprudence constante selon laquelle la motivation doit être appréciée en fonction de la nature et du contexte de l’acte. La Commission insiste notamment sur le fait que la proposition d’ICE se contentait de fournir une liste de dispositions supposées pertinentes et sur l’absence d’effort du requérant pour identifier de manière plus précise et argumentée une éventuelle base pour que la Commission puisse intervenir.
Cette dernière rappelle d’ailleurs que c’est sur sa propre initiative qu’elle a analysé plus en détail, dans sa décision litigieuse, l’article 136, paragraphe 1, TFUE qu’elle jugeait comme étant la disposition la moins improbable. La Commission soutient qu’on ne peut attendre d’elle qu’elle réponde à une hypothétique argumentation inexistante alors que le requérant avait la possibilité technique de préciser et d’expliciter. Le manque de clarté et la complexité des dispositions du droit de
l’Union ne sauraient être de nature à remettre en cause le constat que la Commission n’était objectivement et de manière évidente pas compétente pour pouvoir donner suite à la proposition d’ICE. Enfin, le requérant n’invoquerait pas une éventuelle erreur dans l’appréciation du Tribunal relative au caractère suffisant de la motivation contenue dans la décision litigieuse, mais critiquerait le bien-fondé de la motivation de cette décision. Par conséquent, les arguments qu’il avance ne peuvent être
examinés dans le cadre d’un moyen de pourvoi concernant l’appréciation du Tribunal sur le caractère suffisant de la motivation contenue dans la décision de la Commission. La Commission conclut que ce moyen doit être rejeté comme étant dénué de fondement.
3. Analyse
19. L’obligation de motivation est consacrée par le droit primaire à l’article 296 TFUE et mise en œuvre, dans le contexte de l’ICE, par l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 211/2011 ( 17 ).
20. Selon une jurisprudence constante, l’obligation de motiver un acte faisant grief, qui constitue un corollaire du principe du respect des droits de la défense, a pour but, d’une part, de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour savoir si l’acte est bien fondé ou s’il est éventuellement entaché d’un vice permettant d’en contester la validité devant le juge de l’Union et, d’autre part, de permettre à ce dernier d’exercer son contrôle sur la légalité de l’acte. La motivation exigée par
l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et au contexte dans lequel il a été adopté ( 18 ). L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce ( 19 ), notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents ( 20 ), dans la mesure où le caractère
suffisant d’une motivation doit être apprécié non seulement au regard de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée. Ainsi, un acte est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé lui permettant de comprendre les raisons pour lesquelles ledit acte a été adopté.
21. Il s’agit là d’une jurisprudence bien établie qui est venue préciser les contours de l’obligation de motivation. Or, je constate que ces principes de base ont été réaffirmés par le Tribunal dans la partie de l’arrêt attaqué consacrée au moyen – relevé d’office – tiré d’une éventuelle violation de cette obligation ( 21 ).
22. Après ces considérations générales, le Tribunal a insisté sur l’importance que revêt le respect de l’obligation de motivation des décisions de refus d’enregistrer des propositions d’ICE eu égard au fait que de telles décisions sont de nature à « affecter l’effectivité même du droit des citoyens de présenter une initiative citoyenne» ( 22 ). Par conséquent, les motifs doivent apparaître « clairement» ( 23 ) selon le Tribunal. Le renfort que le mécanisme de l’ICE est censé apporter au
fonctionnement démocratique de l’Union se conjuguerait mal, en effet, avec un exercice arbitraire du pouvoir décisionnaire de la Commission en la matière.
23. Le Tribunal a ensuite rappelé le contenu de la décision litigieuse, puis il a constaté que cette dernière était fondée sur l’article 4, paragraphe 2, sous b), du règlement no 211/2011 et mentionnait également explicitement que, selon la Commission, aucune disposition relative à la politique économique et monétaire de l’Union invoquée dans la proposition d’ICE ( 24 ) ni aucune autre base juridique, dont l’article 136, paragraphe 1, TFUE, ne pouvait constituer la base juridique appropriée de cette
proposition ( 25 ). Le Tribunal a également mis en relation la motivation ainsi fournie par la Commission dans sa décision de refus avec le contenu de la proposition d’ICE. Ce faisant, il a contextualisé son appréciation de l’obligation de motivation. Il a alors relevé qu’un certain flou entourait ladite proposition, notamment en raison du fait qu’elle se contentait de viser, sans aucun effort explicatif, les articles 119 à 144 TFUE ( 26 ).
24. Je suis convaincu que le rôle dévolu à la Commission par le règlement no 211/2011 dans le processus d’enregistrement des propositions d’ICE est un rôle clé et que, compte tenu de la raison d’être du mécanisme de l’ICE, il est important que cette institution fasse preuve, dans ses décisions de refus d’enregistrement, d’une grande pédagogie, étant entendu que tous les auteurs de telles propositions ne sont pas nécessairement des spécialistes aguerris du droit de l’Union. Pour autant, je ne crois
pas raisonnable de faire peser sur la Commission, comme le souhaiterait le requérant, une obligation de motivation telle qu’il soit exigé d’elle qu’elle explicite les raisons pour lesquelles aucune disposition des traités ne peut fonder une action de l’Union, à tout le moins dans un cas où l’imprécision initiale – que j’ai déjà soulignée ( 27 ) et qui s’est prolongée au cours de la procédure de pourvoi ( 28 ) – est à mettre au crédit des auteurs de la proposition d’ICE. Cela reviendrait, en
effet, à exiger de cette institution, contrairement à ce que la jurisprudence prévoit, qu’elle spécifie tous les éléments de droit « pertinents », même ceux qui n’auraient peut-être pas été envisagés par les auteurs de la proposition d’ICE et alors que la véritable question est seulement de savoir, à ce stade de l’analyse, si le destinataire de la décision a été mis en mesure de comprendre les raisons du rejet de sa demande. Or, il ressort, à mon avis, tout à fait clairement de la décision
litigieuse que la Commission a refusé d’enregistrer la proposition d’ICE car elle la considérait comme ne relevant manifestement pas de ses attributions.
25. Dans ces conditions, le Tribunal n’a commis aucune erreur de droit en concluant, dans les circonstances de l’espèce, à une absence de violation de l’obligation de motivation. Il n’est donc pas correct d’avancer, comme le soutient le requérant, que l’aspect du débat relatif à la suffisance de la motivation a été négligé alors que le Tribunal s’est précisément attaché à vérifier que les motifs avancés par la Commission dans la décision litigieuse étaient suffisants pour que le requérant puisse
saisir les raisons du rejet et, le cas échéant, saisir le juge de l’Union d’un contrôle de sa légalité.
26. Le requérant réfute, en outre, un quelconque lien de causalité entre l’imprécision alléguée de la proposition d’ICE et la portée de l’obligation de motiver pesant sur la Commission. Néanmoins, ce flou fait partie des circonstances dont le juge doit tenir compte pour apprécier le respect de l’obligation de motivation, compte tenu de son influence sur la capacité de la Commission à bien comprendre et à analyser les tenants et les aboutissants de la proposition d’ICE afin de pouvoir déterminer une
base juridique à son éventuelle action.
27. Enfin, le contrôle du respect de l’obligation de motivation, qui vise à vérifier, en l’espèce, si les indications fournies par la Commission dans la décision litigieuse étaient suffisantes pour permettre au requérant de connaître les raisons ayant conduit cette institution à refuser l’enregistrement de la proposition d’ICE, doit être distingué de l’examen du bien-fondé de la motivation qui consiste à vérifier la légalité au fond de la décision litigieuse ( 29 ), c’est-à-dire si ces raisons
étaient valables ( 30 ). Il s’ensuit que les griefs et les arguments visant à contester le bien-fondé de la motivation en raison du fait que, eu égard aux difficultés d’interprétation des dispositions régissant la politique économique et monétaire de l’Union, la proposition d’ICE ne se situerait pas manifestement en dehors des attributions de la Commission sont dénués de pertinence dans le cadre d’un moyen tiré du défaut ou de l’insuffisance de motivation. À supposer même que la motivation de la
décision litigieuse repose sur une interprétation incorrecte des dispositions du traité invoquées dans la proposition d’ICE, une telle erreur ne constitue pas une violation de l’obligation de motivation telle qu’elle découle de l’article 296 TFUE et de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 211/2011. Ces griefs relatifs à une interprétation erronée des dispositions du traité susceptibles de fonder une action de l’Union en vue de la consécration d’un principe de l’état de
nécessité seront donc examinés dans le cadre du moyen suivant ( 31 ).
28. Pour toutes les raisons qui précèdent, le premier moyen doit être rejeté comme étant non fondé.
B – Sur le second moyen, tiré d’une erreur de droit quant au contrôle du bien-fondé de la motivation
29. Selon le requérant, le Tribunal aurait conclu à tort que la condition énoncée à l’article 4, paragraphe 2, sous b), du règlement no 211/2011, c’est-à-dire celle exigeant que la proposition d’ICE ne soit pas manifestement en dehors du cadre des attributions de la Commission, n’était pas remplie en interprétant de manière erronée l’article 122 et l’article 136, paragraphe 1, sous b), TFUE ainsi que les règles de droit international.
30. Pour vérifier si le Tribunal a correctement apprécié le bien-fondé de la motivation de la décision litigieuse, il convient de garder à l’esprit l’objet de la proposition d’ICE : tel qu’il ressort de ladite proposition, il s’agit de consacrer « le principe de l’état de nécessité selon lequel, lorsque l’existence financière et politique d’un État est menacée du fait du remboursement d’une dette odieuse, le refus de paiement de cette dette est nécessaire et justifié ». Cette description et la
référence aux articles 119 à 144 TFUE étaient les seuls éléments à la disposition de la Commission au moment où elle a statué sur la demande d’enregistrement de la proposition d’ICE.
31. Il ressort, par ailleurs, du pourvoi que la proposition d’ICE ne viserait que la partie « odieuse » de la dette publique et qu’il ne s’agirait donc pas d’une annulation intégrale et unilatérale de la dette ( 32 ). La consécration du principe de l’état de nécessité devrait permettre l’annulation ( 33 ), c’est-à-dire le non-paiement, de la dette odieuse d’un État vis-à-vis des autres États membres et également de l’Union ( 34 ). Le déclenchement du mécanisme se ferait selon l’accord des États
membres lorsque le service de la dette menace la situation économique et politique de l’un d’entre eux ( 35 ). La proposition ne se substituerait pas à la souveraineté monétaire de l’Union ni à la souveraineté budgétaire et économique des États membres. Il ne s’agirait pas non plus d’un mécanisme de financement ( 36 ). La consécration d’un principe de l’état de nécessité devrait seulement permettre, dans un esprit de solidarité entre les États membres, l’action unilatérale de l’État rencontrant
de graves difficultés ( 37 ). Plus loin, le requérant affirme que l’adoption d’un tel principe concernerait tous les États membres, et donc pas seulement ceux de la zone euro, qu’il ne couvrirait pas la stabilité financière et qu’il permettrait de réagir en temps utile. Enfin, la possibilité d’invoquer l’état de nécessité pourrait être soumise aux conditions que proposerait la Commission ( 38 ). L’initiative de déclarer l’état de nécessité appartiendrait à l’État membre habilité, sous de
strictes conditions, à le faire ( 39 ). L’Union approuverait alors la déclaration de l’état de nécessité et l’État membre concerné bénéficierait d’une suspension temporaire du paiement de ses dettes ( 40 ). Au préalable, l’Union devrait approuver le texte avant qu’un État membre ne puisse bénéficier d’un tel mécanisme ( 41 ). L’adoption du principe de l’état de nécessité couvrirait uniquement la dette d’un État membre vis-à-vis de l’Union ( 42 ). Plus loin encore, le requérant soutient que
l’adoption d’un principe de l’état de nécessité permettrait à un État membre faisant face à de graves difficultés de suspendre temporairement le paiement de toutes ses dettes afin d’axer sa politique économique sur la croissance ( 43 ). Il parle également d’une « remise de la dette» ( 44 ).
1. Sur le grief tiré d’une erreur de droit dans l’interprétation de l’article 122 TFUE
a) L’arrêt attaqué
32. Aux points 41 à 43 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a rappelé que la Cour avait jugé, dans son arrêt Pringle ( 45 ), que l’article 122, paragraphe 1, TFUE ne constituait pas une base juridique appropriée pour une éventuelle assistance financière de l’Union par la mise en place d’un mécanisme de financement en faveur des États membres en graves difficultés. Le Tribunal poursuit en indiquant que les mesures fondées sur cet article doivent exprimer une solidarité et une assistance entre les États
membres et, pour cette raison, il ne saurait constituer une base juridique appropriée pour l’adoption en droit de l’Union d’un principe de l’état de nécessité qui consisterait à habiliter un État membre à décider unilatéralement de ne pas rembourser tout ou partie de sa dette en raison des difficultés auxquelles il est confronté.
33. Par ailleurs, aux points 47 à 50, le Tribunal a rappelé que la Cour avait jugé, toujours dans son arrêt Pringle ( 46 ), que l’article 122, paragraphe 2, TFUE permettait à l’Union d’octroyer, sous conditions, une assistance financière ponctuelle à un État membre sans, pour autant, pouvoir justifier l’introduction législative d’un mécanisme d’abandon de la dette, tel que le souhaite le requérant, en raison du caractère général et permanent d’un tel mécanisme. Le Tribunal a également rappelé que
l’article 122 TFUE a seulement pour objet l’octroi d’une assistance financière accordée par l’Union et non par les États membres. Or, l’adoption d’un principe de l’état de nécessité viserait, selon le Tribunal, non pas la seule dette d’un État membre envers l’Union, mais également les dettes contractées par ledit État envers d’autres personnes morales ou physiques, publiques ou privées – situation qui n’est manifestement pas couverte par l’article 122 TFUE. Le Tribunal en a conclu que l’adoption
du principe de l’état de nécessité ne relève manifestement pas des mesures d’assistance financière que le Conseil de l’Union européenne est habilité à prendre sur le fondement de l’article 122, paragraphe 2, TFUE.
b) Résumé de l’argumentation des parties
34. Le requérant avance, en substance, une série de quatre arguments.
35. Dans un premier temps, il fait grief au Tribunal d’avoir interprété l’article 122 TFUE de manière isolée alors que cette disposition doit être interprétée en connexion avec les articles 119 à 126 TFUE, avec lesquels il forme un « tout ».
36. Dans un deuxième temps, il reproche au Tribunal d’avoir commis une erreur de droit dans l’interprétation de l’article 122, paragraphe 1, TFUE en raison du fait que cette disposition conférerait à la Commission un large pouvoir d’appréciation pour proposer au Conseil l’adoption de mesures appropriées à la situation économique pour faire face aux graves difficultés, sans qu’une forme particulière pour ces mesures proposées soit prescrite. Ces mesures devraient, en outre, être adoptées dans un
esprit de solidarité entre les États membres. Se fondant sur la jurisprudence rendue par la Cour sur le fondement de l’article 103 CE, le requérant affirme que les mesures de politique économique proposées doivent être nécessaires pour éviter la mise en péril des objectifs poursuivis par l’Union. Le fait que l’article 122, paragraphe 2, TFUE vise expressément l’assistance financière fournie à un État membre en difficulté ne serait pas un obstacle à la reconnaissance de la possibilité pour la
Commission, au nom du large pouvoir d’initiative que lui attribuerait l’article 122, paragraphe 1, TFUE, de proposer des mesures sous forme d’une assistance financière. L’adoption d’un principe de l’état de nécessité constituerait donc une mesure appropriée au sens de l’article 122, paragraphe 1, TFUE. En tout état de cause, il serait erroné de considérer une telle adoption comme étant manifestement en dehors du cadre des attributions de la Commission.
37. Dans un troisième temps, le requérant conteste le constat du Tribunal selon lequel l’article 122, paragraphe 1, TFUE ne peut constituer une base juridique appropriée pour l’adoption d’un principe de l’état de nécessité. D’une part, le Tribunal aurait mal interprété l’arrêt Pringle ( 47 ). Contrairement au mécanisme européen de stabilité (ci‑après le « MES ») dont il était question dans cet arrêt, la proposition d’ICE ne vise pas à se substituer à la souveraineté monétaire, budgétaire ou
économique des États membres ni à mettre en place un mécanisme de financement. Les finalités de la proposition d’ICE ne seraient pas comparables avec celles de la mise en place du MES. Les considérations de l’arrêt Pringle ( 48 ) ne seraient donc pas automatiquement transposables ni même pertinentes pour le présent pourvoi. D’autre part, si, comme le Tribunal l’a jugé au point 42 de l’arrêt attaqué, « l’esprit de solidarité entre les États membres qui doit présider à l’adoption par le Conseil
des mesures appropriées à la situation économique au sens de l’article 122, paragraphe 1, TFUE, indique que ces mesures sont fondées sur l’assistance entre les États membres », cette dernière notion ne serait pas définie dans cet article. C’est donc à tort que le Tribunal aurait jugé que cette assistance ne peut prendre la forme que de mécanismes de secours organisés et structurés et que l’adoption d’un principe de l’état de nécessité ne peut pas incarner l’une des formes de l’assistance
financière visée par cette disposition.
38. Dans un quatrième et dernier temps, le requérant réitère son argumentation tendant à distinguer le MES, d’une part, et la consécration du principe de l’état de nécessité, d’autre part. Le requérant précise à cette occasion que le principe de l’état de nécessité concernerait tous les États membres, et non seulement ceux de la zone euro, et il ne couvrirait pas la stabilité financière. Il permettrait seulement de réagir en temps utile aux graves difficultés auxquelles un État membre se trouverait
confronté. Cet État aurait la possibilité d’invoquer l’état de nécessité, sous réserve de conditions éventuelles devant être précisées par la Commission. L’initiative appartiendrait à l’État membre en difficulté mais c’est l’Union qui déciderait d’accorder, ou non, le bénéfice de l’état de nécessité. C’est bien l’Union qui approuverait, dans un esprit de solidarité, la déclaration de l’état de nécessité de sorte que l’État membre en difficulté soit autorisé à suspendre temporairement les
paiements de sa dette. Le Tribunal aurait donc jugé à tort que la procédure est initiée par les États membres et non par l’Union. Ce serait également à tort que le Tribunal a jugé, au point 49 de l’arrêt attaqué, que la finalité de la proposition d’ICE ne correspondait manifestement pas à l’assistance financière au sens de l’article 122, paragraphe 2, TFUE, alors que, selon le requérant, l’adoption dudit principe couvre uniquement la dette d’un État membre à l’égard de l’Union. Cet aspect relève
manifestement du champ d’application de l’article 122, paragraphe 2, TFUE. Cette disposition ayant servi de base juridique à l’adoption du règlement (UE) no 407/2010 du Conseil, du 11 mai 2010, établissant un mécanisme européen de stabilisation financière ( 49 ), l’adoption du principe de l’état de nécessité pourrait être fondé sur le même modèle. Au pire, il appartiendrait à la Commission de ne donner suite que partiellement à la proposition d’ICE en limitant la suspension de paiement à la
seule dette d’un État membre à l’égard de l’Union. Le requérant rappelle que la Commission n’a de toute façon pas justifié, dans la décision litigieuse, son refus sur le motif du champ d’application du principe de l’état de nécessité.
39. La Commission reproche au pourvoi de ne pas expliquer véritablement en quoi consisterait l’erreur dans l’interprétation de l’article 122 TFUE. L’argument relatif à une interprétation contextualisée de l’article 122 TFUE en lien avec les articles 119 à 126 TFUE serait nouveau. La jurisprudence relative à l’article 103 CE ne serait pas pertinente puisqu’elle ne traiterait que d’une assistance financière ponctuelle et non de l’instauration d’un mécanisme à caractère général. La Commission
n’identifie par ailleurs aucune erreur du Tribunal lorsqu’il a interprété l’arrêt Pringle ( 50 ) dans l’arrêt attaqué. L’esprit de solidarité qui animerait l’article 122, paragraphe 1, TFUE et sur lequel insiste le requérant serait sans lien avec la notion d’assistance financière et, selon la Commission, la solidarité entre les États membres ne peut prendre la forme d’une décision unilatérale de ne pas payer. La Commission reproche également au requérant sa tentative de limiter la portée de la
proposition d’ICE à la seule partie de la dette d’un État membre à l’égard de l’Union alors qu’une telle limitation n’a jamais été évoquée avant et que la proposition d’ICE visait jusque-là le remboursement de la dette « notamment à l’égard des États membres ». En tout état de cause, même si l’on devait considérer que la proposition d’ICE était limitée à la seule partie de la dette détenue par l’Union, il n’en demeurerait pas moins que l’introduction d’un principe de l’état de nécessité ne
relèverait toujours pas de la notion d’assistance financière au sens de l’article 122, paragraphe 2, TFUE. Enfin, il n’y a pas de comparaison possible avec le mécanisme mis en place par le règlement no 407/2010. Ce règlement prévoyait d’accorder une assistance financière à un État membre par décision du Conseil alors que la proposition d’ICE viserait à instaurer un mécanisme permettant à un État membre de décider unilatéralement l’effacement de sa dette à l’égard de l’Union. La Commission
réitère qu’un tel mécanisme ne relèverait pas de la notion d’assistance financière. Elle conclut au rejet du moyen comme, en partie, irrecevable et, en partie, non fondé.
c) Analyse
40. Je dois de nouveau faire remarquer que les arguments du requérant dans le cadre de ce second moyen développent considérablement sa position par rapport à ce qu’il a soutenu dans sa requête devant le Tribunal. Les arguments relatifs à la jurisprudence rendue par la Cour sur le fondement de l’article 103 CE, au règlement no 407/2010 et à l’éventuelle possibilité pour la Commission de ne donner qu’une suite partielle à la proposition d’ICE apparaissent comme étant nouveaux. Ils n’ont d’ailleurs
donné lieu à aucune prise de position du Tribunal. Or, c’est l’arrêt du Tribunal qui est l’objet du contrôle de la Cour dans le cadre du pourvoi.
41. En tout état de cause, il résulte, en substance, de l’article 122, paragraphe 1, TFUE que le Conseil peut, sur proposition de la Commission, décider dans un esprit de solidarité entre les États membres « des mesures appropriées à la situation économique en particulier si de graves difficultés surviennent dans l’approvisionnement en certains produits, notamment énergétiques ». Pour sa part, l’article 122, paragraphe 2, TFUE énonce que le Conseil, toujours sur proposition de la Commission, peut
accorder sous certaines conditions une assistance financière de l’Union à un État membre qui connaît des difficultés « en raison de catastrophes naturelles ou d’évènements exceptionnels échappant à son contrôle ».
42. À mon sens, le seul rappel du contenu des points 116 et 118 de l’arrêt Pringle ( 51 ) suffit pour constater que l’article 122 TFUE ne peut manifestement pas servir de base juridique à la consécration d’un principe de l’état de nécessité. En ce qui concerne l’article 122, paragraphe 1, TFUE, la Cour a jugé pour droit que cette disposition « ne constitu[e] pas une base juridique appropriée pour une éventuelle assistance financière de l’Union aux États membres qui connaissent ou risquent de
connaître de graves problèmes de financement» ( 52 ). La mise en place d’un mécanisme par lequel un État membre déciderait unilatéralement de ne pas rembourser sa dette ne saurait donc relever des mesures appropriées mises en œuvre au titre de l’article 122, paragraphe 1, TFUE, a fortiori lorsque ces mesures sont censées être animées par un esprit de solidarité. En outre, lesdites mesures sont nécessairement de nature ponctuelle, là où la proposition d’ICE, comme l’a justement relevé le
Tribunal ( 53 ), envisage la consécration d’un mécanisme général et permanent, qui demeurerait à la disposition des États membres si ceux-ci devaient se trouver en grande difficulté. Par ailleurs, même à supposer que la consécration d’un principe de l’état de nécessité constitue une forme d’assistance financière couverte par la notion de « mesures appropriées » au sens de l’article 122, paragraphe 1, TFUE, l’arrêt Pringle ( 54 ), rendu par la Cour en assemblée plénière, me semble avoir
clairement exclu qu’il soit fait recours à cet article dans le cas d’un État membre se trouvant en difficulté de financement.
43. La Cour a également jugé, de manière plus générale, que l’article 122 TFUE a uniquement pour objet une assistance financière accordée par l’Union, et non par les États membres. Puisque nous en sommes réduits à formuler des hypothèses, si la proposition d’ICE doit être interprétée en ce sens qu’elle vise la mise en place d’un mécanisme par lequel un État membre décide unilatéralement de ne pas rembourser sa dette à l’égard de l’Union ( 55 ), l’on ne saurait considérer cela comme une « assistance
financière » accordée par l’Union à l’État membre concerné, au sens de l’article 122, paragraphe 2, TFUE. Toutefois, si ladite proposition doit être interprétée en ce sens que la dette odieuse couvre uniquement ou également la dette détenue par les États membres, la condition relative à la fourniture de ladite assistance « par l’Union » ne serait pas remplie non plus. En outre, le caractère permanent du mécanisme est de nouveau un obstacle à ce qu’il soit consacré sur le fondement de
l’article 122, paragraphe 2, TFUE.
44. Enfin, l’argument relatif à la possibilité qu’aurait la Commission de ne donner qu’une suite partielle à une proposition d’ICE n’est, en principe, pas dénué d’intérêt. Toutefois, l’arrêt attaqué ne contient aucun développement sur ce point susceptible d’être discuté devant la Cour dans le cadre du pourvoi. En tout état de cause, il ne saurait remettre en cause la conclusion, que je partage avec le Tribunal, selon laquelle la proposition d’ICE du requérant – peut-être surtout en raison de son
caractère intrinsèquement aléatoire – n’aurait manifestement pas pu donner lieu à l’adoption d’un acte sur le fondement de l’article 122 TFUE.
2. Sur le grief tiré d’une erreur de droit dans l’interprétation de l’article 136, paragraphe 1, TFUE
a) L’arrêt attaqué
45. Après avoir rappelé la lettre de l’article 136, paragraphe 1, TFUE, le Tribunal a jugé, aux points 57 à 60 de l’arrêt attaqué, que l’adoption d’un principe de l’état de nécessité, selon lequel un État membre peut décider de manière unilatérale d’annuler la dette publique, n’a pas pour objet de renforcer la coordination de la discipline budgétaire ni ne relève davantage des orientations de politique économique visées audit article et que le Conseil est habilité à élaborer pour le bon
fonctionnement de l’Union économique et monétaire. Se fondant sur l’arrêt Pringle ( 56 ), le Tribunal a rappelé que le rôle de l’Union se borne, en matière de politique économique, à l’adoption de mesures de coordination et que l’adoption d’un acte législatif autorisant le non-remboursement de la dette par un État membre va au-delà de ce que recouvre la notion d’orientation de politique économique au sens de l’article 136, paragraphe 1, TFUE puisqu’un tel acte conduirait à substituer, à la libre
volonté des parties contractantes, un mécanisme législatif d’abandon unilatéral de la dette publique. C’est donc à bon droit, selon le Tribunal, que la Commission avait conclu que la proposition d’ICE du requérant ne relevait manifestement pas du champ d’application de l’article 136, paragraphe 1, TFUE. Le Tribunal a encore ajouté que ce refus n’est pas contraire à la clause de solidarité contenue à l’article 222 TFUE, ladite clause ne visant manifestement pas la politique économique et
monétaire, ni la situation économique des États membres, fussent-ils en difficulté.
b) Résumé de l’argumentation des parties
46. Selon le requérant, l’article 136 TFUE est une disposition complexe qui doit, selon la doctrine, être envisagée comme complémentaire aux articles 121 et 126 TFUE. La reconnaissance, en droit de l’Union, de ce principe de l’état de nécessité poursuivrait l’objectif énoncé à l’article 136, paragraphe 1, TFUE qui est le bon fonctionnement de l’Union économique et monétaire. C’est à tort que le Tribunal aurait jugé qu’une telle reconnaissance consacrerait un mécanisme législatif d’abandon unilatéral
de la dette dans la mesure où le principe de l’état de nécessité se bornerait à permettre à un État membre en prise à de graves difficultés financières à suspendre temporairement le paiement de toutes ses dettes pour axer sa politique économique sur la croissance en encourageant les investissements économiques. Le requérant considère, par ailleurs, que la première procédure d’assainissement de la dette grecque a été décidée le 21 juillet 2011 lors d’un sommet de la zone euro au cours duquel une
décision en ce sens a été prise. Il existerait donc bien un fondement juridique en droit de l’Union à l’annulation d’une dette publique. En outre, une telle annulation contribuerait indéniablement au bon fonctionnement de l’union économique et monétaire qui est l’objectif poursuivi par l’article 136, paragraphe 1, TFUE. Cette disposition habilite également le Conseil à prendre des mesures pour établir des orientations de politique économique. Or, une mesure axée sur la relance économique et la
croissance se révélerait tout à fait conforme aux prescriptions de l’article 121 TFUE. La Commission serait donc tout à fait habilitée à proposer ces mesures au Conseil, d’autant plus que l’article 352 TFUE l’habiliterait à proposer une mesure nécessaire à la réalisation de l’un des objectifs des traités comme la stabilité de la zone euro. Dans ces conditions, ce serait à tort que le Tribunal a jugé que la proposition d’ICE n’entre manifestement pas dans les attributions de la Commission
puisqu’elle entrerait dans le champ de l’article 136, paragraphe 1, TFUE. Il résulte également de l’argumentation du requérant qu’un mécanisme de stabilité et d’assistance financière tel qu’autorisé par l’article 136, paragraphe 3, TFUE pourrait, selon lui, inclure, sur accord des États membres et lorsque l’un d’entre eux se trouve en état de nécessité, la suspension du paiement de sa dette.
47. La Commission soutient, pour sa part, que le requérant avance, dans le cadre de ce troisième moyen, un argument nouveau selon lequel l’introduction d’un mécanisme d’assistance financière sous la forme du non-paiement de la dette odieuse peut être proposée sur le fondement de l’article 352 TFUE eu égard à la teneur de l’article 136, paragraphe 1, TFUE. La branche du moyen relative à l’article 352 TFUE doit donc être jugée irrecevable. En tout état de cause, le requérant n’a pas expliqué en quoi
l’adoption d’un acte suivant les prescriptions de la proposition d’ICE serait nécessaire pour atteindre l’objectif des traités relatif à la stabilité de la zone euro. Subsidiairement, la Commission évoque l’arrêt Pringle ( 57 ) aux termes duquel la Cour aurait jugé que l’article 136, paragraphe 1, TFUE ne crée aucune nouvelle base juridique permettant à l’Union d’engager une action. La Commission soutient également que l’argument tiré de la décision prise lors de la réunion des pays de la zone
euro le 21 juillet 2011 relative à la restructuration de la dette souveraine est nouveau. En tout état de cause, une telle décision n’aurait pas été prise sur la base des traités. En outre, la conclusion du Tribunal selon laquelle autoriser un État membre à décider unilatéralement de ne pas rembourser sa dette ne pourrait être qualifié de mesure d’orientation de la politique économique que le Conseil peut adopter sur la base des traités serait exempte d’erreur. L’article 136, paragraphe 1, TFUE,
sur le fondement duquel ne pourrait être adoptée qu’une mesure d’orientation, nécessairement non contraignante, de la politique économique, ne pourrait donc pas servir de fondement à la proposition d’ICE. Pour la Commission, le présent moyen doit être déclaré irrecevable en ce qui concerne l’article 136, paragraphe 3, TFUE et l’article 352 TFUE et comme non fondé pour ce qui concerne l’article 136, paragraphe 1, TFUE.
48. Dans son mémoire en réplique, le requérant conteste que les arguments tirés de l’article 136, paragraphe 3, et de l’article 352 TFUE soient nouveaux puisqu’ils découleraient de la discussion engagée entre les parties relativement à l’arrêt Pringle ( 58 ). Quant à la décision du 21 juillet 2011, la Cour devrait en tenir compte d’office en tant qu’évènement de l’expérience commune et de la vie politique européenne. En tout état de cause, il invite la Cour à modifier sa jurisprudence relative à
l’irrecevabilité des moyens et des arguments nouvellement introduits au stade du pourvoi. Dans son mémoire en duplique, la Commission maintient sa position.
c) Analyse
49. L’article 136, paragraphe 1, TFUE prévoit que, « [a]fin de contribuer au bon fonctionnement de l’union économique et monétaire et conformément aux dispositions pertinentes des traités, le Conseil adopte, conformément à la procédure pertinente parmi celles visées aux articles 121 et 126 […], des mesures concernant les États membres dont la monnaie est l’euro pour : a) renforcer la coordination et la surveillance de leur discipline budgétaire ; b) élaborer, pour ce qui les concerne, les
orientations de politique économique en veillant à ce qu’elles soient compatibles avec celles qui sont adoptées pour l’ensemble de l’Union, et en assurer la surveillance ». L’article 136, paragraphe 3, TFUE ( 59 ) dispose, pour sa part, que « [l]es États membres dont la monnaie est l’euro peuvent instituer un mécanisme de stabilité qui sera activé, si cela est indispensable, pour préserver la stabilité de la zone euro dans son ensemble. L’octroi, au titre du mécanisme, de toute assistance
financière, sera subordonné à une stricte conditionnalité ».
50. Avant toute chose, je remarque une certaine contradiction à ce que le requérant soutienne que l’article 136 TFUE pourrait constituer un possible rattachement de la proposition d’ICE avec une compétence de la Commission alors qu’il ressort de certains passages du pourvoi que la consécration d’un principe de l’état de nécessité pouvait concerner tous les États membres, et non seulement ceux de la zone euro, et « ne couvrirait pas la stabilité financière» ( 60 ).
51. Problématique est également le fait que je ne trouve nulle trace – ni dans la requête devant le Tribunal, ni dans l’arrêt attaqué – de considérations relatives à l’article 352 TFUE ou à la décision du 21 juillet 2011. Ces arguments, invoqués pour la première fois au stade du pourvoi, sont donc irrecevables, étant entendu qu’aucun élément ne m’amène à considérer que la Cour devrait modifier, comme le requérant l’y invite, sa jurisprudence sur cette problématique. Il convient donc de rappeler que
permettre à une partie de soulever pour la première fois devant la Cour un argument qu’elle n’a pas invoqué devant le Tribunal reviendrait à lui permettre de saisir la Cour, dont la compétence est limitée en matière de pourvoi, d’un litige plus étendu que celui dont a eu à connaître le Tribunal ( 61 ).
52. Dans le même ordre d’idées, parce que la modification du traité qui a donné lieu à l’insertion de l’article 136, paragraphe 3, TFUE est entrée en vigueur le 1er mai 2013, il n’est pas possible que le requérant ait pensé à cette disposition comme base juridique de sa proposition d’ICE introduite le 13 juillet 2012. L’argument fondé sur cette disposition est donc, lui aussi, irrecevable.
53. Sur la qualification prétendument erronée du Tribunal selon laquelle la proposition d’ICE viserait à mettre en place un mécanisme législatif d’abandon unilatéral de la dette, je fais de nouveau remarquer que les termes utilisés dans le pourvoi pour décrire la proposition d’ICE n’excluent pas un tel unilatéralisme ( 62 ). Si je veux bien admettre que l’imprécision de la proposition d’ICE a peut-être poussé le Tribunal a formuler cette hypothèse, force est de constater qu’elle n’a pas été démentie
au stade du pourvoi par le requérant. Quand bien même la proposition d’ICE ne pourrait donner lieu qu’à l’adoption d’un acte non contraignant, la Commission ne serait pas fondée à refuser de l’enregistrer ou, plus tard, à ne pas y donner suite pour ce seul motif ( 63 ).
54. Même si l’on s’en tient au plus petit dénominateur commun ( 64 ) de toutes les variantes de la proposition d’ICE que le requérant a envisagées – à savoir la consécration d’un principe selon lequel, lorsque l’existence d’un État membre est menacée du fait du remboursement d’une dette odieuse, le refus de paiement de cette dette est nécessaire et justifié –, il est indéniable qu’il s’agirait là d’une mesure non seulement très forte d’un point de vue symbolique mais également – et peut-être surtout
– très éloignée des considérations relatives à la discipline budgétaire. Au contraire, il s’agirait plutôt de la gestion des conséquences de l’indiscipline budgétaire. Tout comme le Tribunal ( 65 ), je peine ainsi toujours à voir le lien qui pourrait être établi, selon le requérant, entre le principe de l’état de nécessité tel que je viens de le rappeler et « la coordination et la surveillance » des disciplines budgétaires des États membres. La consécration d’un tel principe ne relève pas non
plus de la notion d’orientation de politique économique. Une orientation, c’est une invitation, plus ou moins ferme, à suivre une direction. La consécration du principe d’un état de nécessité va plus loin, non pas parce que le requérant aurait envisagé seulement une version « contraignante » dudit principe ( 66 ), mais en ce qu’elle est beaucoup plus précise qu’une simple orientation et prescrit la mise en place d’un mécanisme déterminé ( 67 ), et étant entendu, par ailleurs, que le droit de
l’Union ne confère pas un droit de vie ou de mort sur les dettes des États membres.
55. Enfin, l’affirmation du requérant selon laquelle le non-paiement de la dette par un État membre acculé contribuerait au bon fonctionnement de l’Union économique et monétaire et serait ainsi en ligne avec l’objectif poursuivi par l’article 136 TFUE me semble un peu rapide. Il n’est pas sûr que la santé économique des autres États membres, et donc de l’Union économique et monétaire, ne se trouve pas affectée si ces derniers étaient détenteurs de cette dette non remboursée.
56. C’est donc à bon droit que le Tribunal a jugé que la Commission avait valablement conclu que la proposition de consacrer le principe de l’état de nécessité tel que conçu par le requérant n’entrait manifestement pas dans les prévisions de l’article 136, paragraphe 1, TFUE. Ce troisième moyen doit, par conséquent, être jugé, en partie, irrecevable et, en partie, non fondé.
3. Sur le grief tiré d’une erreur de droit dans l’interprétation des règles de droit international
a) L’arrêt attaqué
57. Au point 65 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a jugé que, même à supposer que le principe de l’état de nécessité, en vertu duquel un État membre serait autorisé à ne pas rembourser la dette publique dans des situations exceptionnelles, existe en droit international, en tout état de cause, il ne serait pas suffisant pour fonder une ICE telle que celle du requérant dans la mesure où toute attribution de compétences à cet effet fait défaut dans les traités.
b) Résumé de l’argumentation des parties
58. D’une part, le requérant conteste le constat du Tribunal selon lequel l’adoption d’un principe de l’état de nécessité dans un acte juridique de l’Union est manifestement en dehors du cadre des attributions de la Commission. D’autre part, il reproche au Tribunal de ne pas avoir répondu à ses arguments tendant à démontrer que ce principe existe effectivement en droit international. Or, les principes de droit international constitueraient des sources du droit de l’Union directement intégrées et
appliquées. Dans ces conditions, la Commission serait habilitée, même dans le silence des traités, à proposer dans un acte de droit de l’Union l’application de ces principes supérieurs ( 68 ).
59. La Commission soutient qu’il n’était pas utile que le Tribunal se prononce sur l’existence, ou non, d’un principe de l’état de nécessité en droit international puisqu’aucun principe de droit international ne pourrait, à lui seul, servir de base juridique à une proposition de la Commission. Seuls les traités pourraient fonder une action législative de l’Union, selon le principe d’attribution des compétences.
c) Analyse
60. D’emblée, je relève une certaine contradiction dans l’argumentation du requérant qui, dans un premier temps, interprète l’arrêt attaqué en ce sens qu’il « sous-entend indirectement mais de façon claire qu’il existe un principe de droit international» ( 69 ) tel que celui de l’état de nécessité avant de reprocher au Tribunal, dans un second temps, de ne pas avoir examiné le bien-fondé de ses arguments concernant l’existence dudit principe ( 70 ).
61. Quoi qu’il en soit, je rappelle que, conformément à ce que prévoit l’article 5 TUE, le principe d’attribution régit la délimitation des compétences de l’Union ( 71 ) et, par conséquent, l’Union n’agit que dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités pour atteindre les objectifs que ces traités établissent, de sorte que toute compétence non attribuée à l’Union dans les traités appartient aux États membres ( 72 ). Pour les institutions de l’Union, ce
principe signifie que chacune d’elles agit dans les limites des attributions qui lui sont conférées par les traités, conformément aux procédures, aux conditions et aux fins prévues par ceux-ci ( 73 ).
62. Ce sont donc bien les traités fondateurs sur lesquels l’Union repose – et eux seuls – qui sont de nature à fonder la compétence de la Commission à proposer un acte. Il découle de l’application du principe d’attribution des compétences tel que défini ci-dessus que cette institution ne saurait tirer aucune compétence de l’existence en droit international d’un éventuel principe de l’état de nécessité. Il est vrai que, en utilisant, au point 65 de l’arrêt attaqué, l’expression « à supposer que », le
Tribunal n’a pas pris position sur le fait de savoir s’il existe, ou non, un principe de l’état de nécessité en droit international. Toutefois, pour les raisons que je viens d’évoquer, il était inutile qu’il le fasse. En effet, quand bien même un tel principe eût existé en droit international, l’argument du requérant aurait été, en tout état de cause, manifestement inopérant en raison du fait que, comme je viens de le rappeler, l’ordre juridique de l’Union est régi par le principe d’attribution
des compétences et que seuls les traités fondateurs de l’Union peuvent être source desdites compétences. Autrement dit, la proposition d’ICE doit se situer dans la limite des pouvoirs conférés à la Commission par le droit primaire pour que celle-ci puisse y donner suite.
63. Il y a donc lieu de rejeter ce grief comme étant non fondé. Par conséquent, le second moyen et, partant, le pourvoi dans son intégralité, doivent être rejetés. Le cas échéant, il appartient au requérant d’introduire une nouvelle proposition d’ICE qui, mieux argumentée, plus détaillée et précise, pourrait alors ne pas être rejetée au stade de son enregistrement.
V – Sur les dépens
64. Aux termes de l’article 184, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lorsque le pourvoi est non fondé, celle-ci statue sur les dépens. Selon l’article 138, paragraphe 1, du même règlement, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de celui-ci, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du requérant aux dépens et celui-ci devant, selon moi, succomber en ses moyens, il
y a lieu de le condamner aux dépens afférents au pourvoi.
VI – Conclusion
65. Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de déclarer et d’arrêter ce qui suit :
– le pourvoi est rejeté, et
– M. Alexios Anagnostakis est condamné à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission européenne.
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( 1 ) Langue originale : le français.
( 2 ) T‑450/12, EU:T:2015:739.
( 3 ) JO 2011, L 65, p. 1
( 4 ) Article 2, point 1, du règlement no 211/2011.
( 5 ) Le formulaire d’enregistrement est disponible à l’adresse http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/registration/.
( 6 ) Ces informations sont énumérées à l’annexe II du règlement no 211/2011.
( 7 ) Voir articles 5 et suiv. du règlement no 211/2011.
( 8 ) Voir articles 8 et 9 du règlement no 211/2011.
( 9 ) Article 9 du règlement no 211/2011.
( 10 ) Voir article 10 du règlement no 211/2011.
( 11 ) Article 10, paragraphe 1, sous c), du règlement no 211/2011.
( 12 ) Il faut remarquer, à cet égard, que le fait que la condition visée à l’article 4, paragraphe 2, sous b), du règlement no 211/2011 ne soit pas remplie constitue le motif de refus le plus utilisé par la Commission : voir rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil – Rapport sur l’application du règlement no 211/2011 [COM(2015) 145 final].
( 13 ) La lecture du dossier laisse penser que le requérant a « précisé » son idée au fur et à mesure des procédures engagées devant les juridictions de l’Union. La requête introduite par le requérant devant le Tribunal est d’ailleurs très pauvre en termes de renseignements concrets permettant de comprendre ce qu’il entendait voir consacrer à travers ce principe de l’état de nécessité.
( 14 ) Voir point 3 de l’arrêt attaqué.
( 15 ) Point 27 de l’arrêt attaqué, citant la décision litigieuse.
( 16 ) Point 31 de l’arrêt attaqué.
( 17 ) Aux termes duquel, « [l]orsqu’elle refuse d’enregistrer une proposition d’initiative citoyenne, la Commission informe les organisateurs des motifs de ce refus, ainsi que de toutes les voies de recours judiciaires et extrajudiciaires dont ils disposent ».
( 18 ) Voir, parmi une jurisprudence abondante, arrêt du 8 septembre 2016, Iranian Offshore Engineering & Construction/Conseil (C‑459/15 P, non publié, EU:C:2016:646, point 24).
( 19 ) Voir, inter alia, arrêt du 21 décembre 2016, Club Hotel Loutraki e.a./Commission (C‑131/15 P, EU:C:2016:989, point 47).
( 20 ) Voir, parmi une jurisprudence abondante, arrêts du 18 juin 2015, Estonie/Parlement et Conseil (C‑508/13, EU:C:2015:403, point 58) ; du 9 juin 2016, Pesce e.a. (C‑78/16 et C‑79/16, EU:C:2016:428, point 88) ; du 8 septembre 2016, Iranian Offshore Engineering & Construction/Conseil (C‑459/15 P, non publié, EU:C:2016:646, point 24), ainsi que du 21 décembre 2016, Club Hotel Loutraki e.a./Commission (C‑131/15 P, EU:C:2016:989, point 47).
( 21 ) Voir points 21 à 34 de l’arrêt attaqué, en particulier points 21 à 24 dudit arrêt.
( 22 ) Point 25 de l’arrêt attaqué.
( 23 ) Point 25 de l’arrêt attaqué.
( 24 ) À savoir les articles 119 à 144 TFUE.
( 25 ) Voir point 28 de l’arrêt attaqué.
( 26 ) Voir point 31 de l’arrêt attaqué.
( 27 ) Voir point 7 des présentes conclusions.
( 28 ) Voir points 30 et suiv. des présentes conclusions.
( 29 ) Voir point 33 de l’arrêt attaqué.
( 30 ) Sur la distinction entre le contrôle de l’obligation de motivation et le contrôle du bien-fondé de la motivation, voir, pour une jurisprudence récente, arrêts du 29 septembre 2011, Elf Aquitaine/Commission (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, point 146 et jurisprudence citée) ; du 14 septembre 2016, Trafilerie Meridionali/Commission (C‑519/15 P, EU:C:2016:682, point 40), ainsi que du 30 novembre 2016, Commission/France et Orange (C‑486/15 P, EU:C:2016:912, point 79).
( 31 ) Voir, par analogie, arrêt du 8 septembre 2016, Iranian Offshore Engineering & Construction/Conseil (C‑459/15 P, non publié, EU:C:2016:646, points 30 à 32).
( 32 ) Point 4 du pourvoi. La dette odieuse est définie au point 7 du pourvoi.
( 33 ) Les éléments mis en italique illustrent les contradictions qui affectent les explications fournies par le requérant concernant sa proposition d’ICE.
( 34 ) Voir points 10, 12 et 13 du pourvoi.
( 35 ) Voir point 9 du pourvoi.
( 36 ) Voir point 40 du pourvoi.
( 37 ) Voir point 40 du pourvoi.
( 38 ) Voir point 46 du pourvoi.
( 39 ) Voir point 46 du pourvoi.
( 40 ) Voir point 47 du pourvoi.
( 41 ) Voir point 47 du pourvoi.
( 42 ) Voir point 48 du pourvoi.
( 43 ) Voir point 51 du pourvoi.
( 44 ) Voir point 51 du pourvoi.
( 45 ) Arrêt du 27 novembre 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
( 46 ) Arrêt du 27 novembre 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
( 47 ) Arrêt du 27 novembre 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
( 48 ) Arrêt du 27 novembre 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
( 49 ) JO 2010, L 118, p. 1.
( 50 ) Arrêt du 27 novembre 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
( 51 ) Arrêt du 27 novembre 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
( 52 ) Arrêt du 27 novembre 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, point 116).
( 53 ) Voir point 48 de l’arrêt attaqué.
( 54 ) Arrêt du 27 novembre 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
( 55 ) Voir points 10, 12 et 13 du pourvoi.
( 56 ) Arrêt du 27 novembre 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
( 57 ) Arrêt du 27 novembre 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
( 58 ) Arrêt du 27 novembre 2012 (C‑370/12, EU:C:2012:756).
( 59 ) Introduit par la décision 2011/199/UE du Conseil européen, du 25 mars 2011, modifiant l’article 136 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne en ce qui concerne un mécanisme de stabilité pour les États membres dont la monnaie est l’euro (JO 2011, L 91, p. 1), et entré en vigueur le 1er mai 2013.
( 60 ) Point 46 du pourvoi.
( 61 ) Voir, inter alia, arrêt du 21 septembre 2010, Suède e.a./API et Commission (C‑514/07 P, C‑528/07 P et C‑532/07 P, EU:C:2010:541, point 126 et jurisprudence citée).
( 62 ) Voir point 31 des présentes conclusions et point 40 du pourvoi.
( 63 ) Par souci de clarté, je tiens à préciser que, contrairement à ce que semble soutenir la Commission, une proposition d’ICE ne doit pas nécessairement pouvoir donner lieu à l’adoption d’un acte de l’Union de nature contraignante pour être susceptible d’être enregistrée. En effet, l’article 11, paragraphe 4, TUE se réfère à un « acte juridique de l’Union [...] nécessaire aux fins de l’application des traités » (voir également article 2, point 1, du règlement no 211/2011). Or, l’article 288 TFUE
énumère les actes juridiques de l’Union, parmi lesquels se trouvent les recommandations et les avis.
( 64 ) C’est-à-dire tel qu’il résulte de la proposition d’ICE.
( 65 ) Voir point 57 de l’arrêt attaqué.
( 66 ) Ce que le requérant conteste par ailleurs. L’on ne saurait toutefois totalement l’exclure, eu égard aux différentes variantes de la proposition d’ICE proposées.
( 67 ) Bien qu’encore flou.
( 68 ) Voir point 20 du pourvoi.
( 69 ) Point 20 du pourvoi.
( 70 ) Voir point 54 du pourvoi.
( 71 ) Article 5, paragraphe 1, TUE. Voir, également, ordonnance du président de la Cour du 28 octobre 2010, Bejan (C‑102/10, non publiée, EU:C:2010:654, point 29), et ordonnance du 14 août 2012, Commission/Conseil (C‑114/12, non publiée, EU:C:2012:365, point 74).
( 72 ) Article 5, paragraphe 2, TUE.
( 73 ) Article 13, paragraphe 2, TUE.
