ORDONNANCE DE LA COUR (sixième chambre)
26 octobre 2016 (*)
« Renvoi préjudiciel – Article 99 du règlement de procédure de la Cour – Système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans l’Union européenne – Directive 2003/87/CE – Article 10 bis – Méthode d’allocation des quotas à titre gratuit – Calcul du facteur de correction uniforme transsectoriel – Décision 2013/448/UE – Article 4 – Annexe II – Validité – Application du facteur de correction uniforme transsectoriel aux installations des secteurs exposés à un risque important de fuite de
carbone – Décision 2011/278/UE – Article 10, paragraphe 9 – Validité »
Dans les affaires jointes C‑369/15 à C‑372/15,
ayant pour objet des demandes de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE introduites par le Tribunal Supremo (Cour suprême, Espagne) par décisions du 2 juin 2015, parvenues à la Cour le 13 juillet 2015, dans les procédures
Siderúrgica Sevillana SA (C-369/15),
Solvay Solutions España SL (C-370/15),
Cepsa Química SA (C-371/15),
Dow Chemical Ibérica SL (C-372/15),
contre
Administración del Estado,
en présence de:
Repsol Petróleo SA
BP Oil España SAU (C-371/15),
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. J.‑C. Bonichot (rapporteur) faisant fonction de président de chambre, MM. A. Arabadjiev, et C. G. Fernlund, juges,
avocat général: M^me J. Kokott,
greffier: M. A. Calot Escobar,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 99 du règlement de procédure de la Cour,
rend la présente
Ordonnance
1 Les demandes de décision préjudicielle portent, d’une part, sur la validité de l’article 10, paragraphe 9 et de l’article 15, paragraphe 3, de la décision 2011/278/UE de la Commission, du 27 avril 2011, définissant des règles transitoires pour l’ensemble de l’Union concernant l’allocation harmonisée de quotas d’émission à titre gratuit conformément à l’article 10 bis de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil (JO 2011, L 130, p. 1), et, d’autre part, sur la validité de
l’article 4 et de l’annexe II de la décision 2013/448/UE de la Commission, du 5 septembre 2013, concernant les mesures nationales d’exécution pour l’allocation transitoire à titre gratuit de quotas d’émission de gaz à effet de serre conformément à l’article 11, paragraphe 3, de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil (JO 2013, L 240, p. 27).
2 Ces demandes ont été présentées dans le cadre de litiges opposant plusieurs exploitants d’installations productrices de gaz à effet de serre, à savoir Siderúrgica Sevillana SA, Solvay Solutions España SL, Cepsa Química SA et Dow Chemical Ibérica SL à l’Administración del Estado (administration de l’État, Espagne) au sujet de la décision du Consejo de Ministros (Conseil des ministres) du 15 novembre 2013 relative à l’allocation finale des quotas d’émission de gaz à effet de serre (ci-après
les « quotas ») pour la période allant de l’année 2013 à l’année 2020, après l’application du facteur de correction uniforme transsectoriel (ci‑après le « facteur de correction ») prévu à l’article 10 bis, paragraphe 5, de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 octobre 2003, établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil (JO 2003, L 275, p. 32), telle que modifiée par la
directive 2009/29/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 avril 2009 (JO 2009, L 140, p. 63) (ci-après la « directive 2003/87 »).
Le cadre juridique
La directive 2003/87
3 L’article 3, sous t) et u), de la directive 2003/87 définit ainsi les termes suivants :
« t) ‟combustion”, toute oxydation de combustibles quelle que soit l’utilisation faite de la chaleur, de l’énergie électrique ou mécanique produites par ce processus et toutes autres activités s’y rapportant, y compris la destruction des effluents gazeux ;
u) ‟producteur d’électricité”, une installation qui, à la date du 1^er janvier 2005 ou ultérieurement, a produit de l’électricité destinée à la vente à des tiers et dans laquelle n’a lieu aucune activité énumérée dans l’annexe I, autre que la ‟combustion de combustibles”. »
4 L’article 10 bis de la directive 2003/87, intitulé « Règles communautaires transitoires concernant la délivrance de quotas à titre gratuit », est ainsi libellé :
« 1. Le 31 décembre 2010 au plus tard, la Commission arrête des mesures d’exécution pleinement harmonisées à l’échelle communautaire relatives à l’allocation harmonisée des quotas visés aux paragraphes 4, 5, 7 et 12, y compris toute disposition nécessaire pour l’application harmonisée du paragraphe 19.
Ces mesures, qui visent à modifier des éléments non essentiels de la présente directive en la complétant, sont arrêtées en conformité avec la procédure de réglementation avec contrôle visée à l’article 23, paragraphe 3.
[...]
3. Sous réserve des paragraphes 4 et 8, et sans préjudice de l’article 10 quater, aucun quota n’est alloué à titre gratuit aux producteurs d’électricité, aux installations de captage de CO_2, aux pipelines destinés au transport de CO_2 ou aux sites de stockage de CO_2.
4. Des quotas gratuits sont alloués au chauffage urbain ainsi qu’à la cogénération à haut rendement telle que définie par la directive 2004/8/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 11 février 2004, concernant la promotion de la cogénération sur la base de la demande de chaleur utile dans le marché intérieur de l’énergie et modifiant la directive 92/42/CEE (JO 2004, L 52, p. 50)] en vue de répondre à une demande économiquement justifiable par rapport à la production de chaleur ou de froid.
Chaque année postérieure à 2013, le total des quotas délivrés à ces installations pour la production de ce type de chaleur est adapté en utilisant le facteur linéaire visé à l’article 9.
5. La quantité annuelle maximale de quotas servant de base au calcul des quotas pour les installations qui ne sont pas couvertes par le paragraphe 3 et qui ne sont pas de nouveaux entrants n’est pas supérieure à la somme :
a) de la quantité annuelle totale pour l’ensemble de la Communauté, telle que déterminée en vertu de l’article 9, multipliée par la part des émissions des installations qui ne sont pas couvertes par le paragraphe 3 dans les émissions totales moyennes vérifiées au cours de la période 2005-2007 en provenance d’installations incluses dans le système communautaire au cours de la période 2008-2012 ; et
b) des émissions annuelles totales moyennes vérifiées au cours de la période 2005-2007 qui ne sont incluses dans le système communautaire qu’à partir de 2013 et qui ne sont pas couvertes par le paragraphe 3, adaptées à l’aide du facteur linéaire visé à l’article 9.
Un [facteur de correction] est appliqué, le cas échéant.
[...]
11. Sous réserve des dispositions de l’article 10 ter, la quantité de quotas allouée gratuitement conformément aux paragraphes 4 à 7 du présent article en 2013 correspond à 80 % de la quantité fixée conformément aux mesures visées au paragraphe 1. L’allocation de quotas à titre gratuit diminue ensuite chaque année en quantités égales, pour atteindre 30 % à compter de 2020, en vue de parvenir à la suppression des quotas gratuits en 2027.
12. Sous réserve de l’article 10 ter, en 2013 et chaque année suivante jusqu’en 2020, les installations des secteurs ou des sous-secteurs qui sont exposés à un risque important de fuite de carbone reçoivent, conformément au paragraphe 1, une quantité de quotas gratuits représentant 100 % de la quantité déterminée conformément aux mesures visées au paragraphe 1.
[...] »
La décision 2011/278
5 L’article 10 de la décision 2011/278, intitulé « Allocation au niveau des installations », dispose :
« 1. Sur la base des données recueillies conformément à l’article 7, les États membres calculent pour chaque année, conformément aux paragraphes 2 à 8, le nombre de quotas d’émission alloués à titre gratuit à partir de 2013 à chacune des installations en place situées sur leur territoire.
2. Pour calculer ce nombre, les États membres commencent par déterminer, séparément pour chaque sous-installation, le nombre annuel provisoire de quotas d’émission alloués à titre gratuit [...] :
[...]
4. Aux fins de l’application de l’article 10 bis, paragraphe 11, de la directive 2003/87/CE, les facteurs indiqués à l’annexe VI sont appliqués au nombre annuel provisoire de quotas d’émission alloués à titre gratuit déterminé pour chaque sous-installation pour l’année concernée conformément au paragraphe 2 du présent article, lorsque les procédés mis en œuvre dans ces sous-installations sont utilisés pour des secteurs ou sous-secteurs considérés comme non exposés à un risque important de fuite
de carbone conformément à la décision 2010/2/UE [de la Commission, du 24 décembre 2009, établissant, conformément à la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil, la liste des secteurs et sous‑secteurs considérés comme exposés à un risque important de fuite de carbone (JO 2010, L 1, p. 10)].
Lorsque les procédés mis en œuvre dans ces sous-installations sont utilisés pour des secteurs ou sous-secteurs considérés comme exposés à un risque important de fuite de carbone conformément à la décision [2010/2], le facteur à appliquer pour les années 2013 et 2014 est égal à 1. Les secteurs ou sous-secteurs pour lesquels le facteur est égal à 1 pour les années 2015 à 2020 sont déterminés conformément à l’article 10 bis, paragraphe 13, de la directive 2003/87/CE.
[...]
7. La quantité annuelle totale provisoire de quotas d’émission alloués à titre gratuit à chaque installation correspond à la somme des nombres annuels provisoires de quotas d’émission alloués à titre gratuit à toutes les sous‑installations, calculés conformément aux paragraphes 2, 3, 4, 5 et 6.
[...]
9. La quantité annuelle totale finale de quotas d’émission alloués à titre gratuit à chaque installation en place, à l’exception des installations relevant de l’article 10 bis, paragraphe 3, de la directive [2003/87], correspond à la quantité annuelle totale provisoire de quotas d’émission alloués à titre gratuit à chaque installation, déterminée conformément au paragraphe 7, multipliée par le facteur de correction transsectoriel défini conformément à l’article 15, paragraphe 3.
Pour les installations relevant de l’article 10 bis, paragraphe 3, de la directive 2003/87/CE qui remplissent les conditions d’allocation de quotas d’émission à titre gratuit, la quantité annuelle totale finale de quotas d’émission alloués à titre gratuit correspond à la quantité annuelle totale provisoire de quotas d’émission alloués à titre gratuit à chaque installation déterminée conformément au paragraphe 7, ajustée chaque année au moyen du facteur linéaire défini à l’article 10 bis, paragraphe
4, de la directive 2003/87/CE, en utilisant comme référence la quantité annuelle totale provisoire de quotas d’émission alloués à titre gratuit à l’installation concernée pour l’année 2013. »
6 L’article 15 de la décision 2011/278 prévoit :
« 1. En vertu de l’article 11, paragraphe 1, de la directive [2003/87], les États membres sont tenus de présenter à la Commission, pour le 30 septembre 2011 au plus tard, au moyen d’un modèle électronique fourni par celle-ci, la liste des installations couvertes par la directive [2003/87] qui sont situées sur leur territoire, y compris les installations identifiées conformément à l’article 5.
[...]
3. Dès réception de la liste visée au paragraphe 1 du présent article, la Commission examine l’inclusion de chaque installation sur la liste, ainsi que les quantités annuelles totales provisoires correspondantes de quotas d’émission alloués à titre gratuit.
Après la notification, par tous les États membres, des quantités annuelles totales provisoires de quotas d’émission alloués à titre gratuit durant la période 2013‑2020, la Commission détermine le facteur de correction uniforme transsectoriel visé à l’article 10 bis, paragraphe 5, de la directive 2003/87/CE. Ce facteur est déterminé en comparant la somme des quantités annuelles totales provisoires de quotas d’émission alloués à titre gratuit aux installations non productrices d’électricité chaque
année durant la période 2013-2020 sans application des facteurs indiqués à l’annexe VI à la quantité annuelle de quotas calculée conformément à l’article 10 bis, paragraphe 5, de la directive 2003/87/CE pour les installations qui ne sont ni des producteurs d’électricité ni de nouveaux entrants, en tenant compte de la part correspondante de la quantité annuelle totale pour l’ensemble de l’Union, déterminée conformément à l’article 9 de ladite directive, et de la quantité correspondante d’émissions
qui ne sont intégrées dans le système d’échange de l’Union qu’à partir de 2013.
4. Si la Commission ne rejette pas l’inscription d’une installation sur cette liste, y compris les quantités annuelles totales provisoires correspondantes de quotas d’émission alloués à titre gratuit à cette installation, l’État membre concerné procède à la détermination de la quantité annuelle finale de quotas d’émission alloués à titre gratuit pour chaque année durant la période 2013-2020, conformément à l’article 10, paragraphe 9, de la présente décision.
[...] »
7 L’annexe VI de la décision 2011/278, intitulé « Coefficient assurant la mise en œuvre du système transitoire conduisant à une diminution de l’allocation à titre gratuit conformément à l’article 10 bis, paragraphe 11, de la directive 2003/87/CE », dispose :
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|« Année |Valeur du facteur |
|--------------------------------+-----------------------------------|
|2013 |0,8000 |
|--------------------------------+-----------------------------------|
|2014 |0,7286 |
|--------------------------------+-----------------------------------|
|2015 |0,6571 |
|--------------------------------+-----------------------------------|
|2016 |0,5857 |
|--------------------------------+-----------------------------------|
|2017 |0,5143 |
|--------------------------------+-----------------------------------|
|2018 |0,4429 |
|--------------------------------+-----------------------------------|
|2019 |0,3714 |
|--------------------------------+-----------------------------------|
|2020 |0,3000 » |
+--------------------------------------------------------------------+
La décision 2013/448
8 Le considérant 22 de la décision 2013/448 est rédigé en ces termes :
« L’article 10 bis, paragraphe 5, de la directive 2003/87/CE limite la quantité annuelle de quotas qui sert de base au calcul des quotas alloués à titre gratuit aux installations non couvertes par l’article 10 bis, paragraphe 3, de ladite directive. Cette limite se compose de deux éléments visés aux points a) et b) de l’article 10 bis, paragraphe 5, de la directive 2003/87/CE, qui sont déterminés chacun par la Commission sur la base des quantités calculées en vertu des articles 9 et 9 bis de ladite
directive, des données publiques du registre de l’Union et des informations fournies par les États membres concernant en particulier la part des émissions provenant des producteurs d’électricité et d’autres installations non admissibles au bénéfice d’une allocation à titre gratuit visés à l’article 10 bis, paragraphe 3, de la directive 2003/87/CE [...] »
9 Le considérant 25 de ladite décision énonce :
« La limite fixée à l’article 10 bis, paragraphe 5, de la directive 2003/87/CE s’élève à 809 315 756 quotas en 2013. Pour déterminer cette limite, la Commission a, dans un premier temps, recueilli des informations auprès des États membres [de l’Association européenne de libre-échange (AELE) et des pays membres de l’Espace économique européen (EEE)] pour savoir si les installations pouvaient être considérées comme des producteurs d’électricité ou d’autres installations couvertes par l’article 10 bis,
paragraphe 3, de la directive 2003/87/CE. Elle a ensuite déterminé la part des émissions produites entre 2005 et 2007 par les installations ne relevant pas de ces dispositions, mais incluses dans le [système d’échange de quotas d’émission (SEQE)] de l’Union européenne au cours de la période 2008-2012. La Commission a alors appliqué cette part de 34,78289436 % à la quantité déterminée sur la base de l’article 9 de la directive 2003/87/CE (1 976 784 044 quotas). [...] »
10 L’article 4 de la décision 2013/448 prévoit :
« Le facteur de correction transsectoriel uniforme visé à l’article 10 bis, paragraphe 5, de la directive 2003/87/CE et déterminé conformément à l’article 15, paragraphe 3, de la décision 2011/278/UE figure à l’annexe II de la présente décision. »
11 L’annexe II de la décision 2013/448 prévoit :
+--------------------------------------------------------------------+
|« Année |Facteur de correction transsectoriel|
|-------------------------------+------------------------------------|
|2013 |94,272151 % |
|-------------------------------+------------------------------------|
|2014 |92,634731 % |
|-------------------------------+------------------------------------|
|2015 |90,978052 % |
|-------------------------------+------------------------------------|
|2016 |89,304105 % |
|-------------------------------+------------------------------------|
|2017 |87,612124 % |
|-------------------------------+------------------------------------|
|2018 |85,903685 % |
|-------------------------------+------------------------------------|
|2019 |84,173950 % |
|-------------------------------+------------------------------------|
|2020 |82,438204 % » |
+--------------------------------------------------------------------+
Les litiges au principal et les questions préjudicielles
12 En application de la directive 2003/87, de la décision 2011/278 et de la décision 2013/448, le Conseil des ministres a déterminé, par décision du 15 novembre 2013, la quantité définitive des quotas d’émission à allouer à titre gratuit pour la période d’échanges allant de l’année 2013 à l’année 2020. Cette décision du Conseil des ministres fait l’objet de plusieurs recours devant le Tribunal Supremo (Cour suprême, Espagne). À l’appui de leurs recours, les requérantes au principal ont soulevé
des moyens tirés d’erreurs de droit entachant les décisions 2011/278 et 2013/448.
13 À cet égard, la juridiction de renvoi relève, notamment, que la détermination du facteur de correction implique un devoir de motivation, conformément à l’article 296 TFUE. Toutefois, il n’apparaîtrait pas clairement quelles procédures, quelles données et quels rapports la Commission a utilisés afin de déterminer le facteur de correction. En outre, cette juridiction considère que la décision 2013/448 peut être invalide dans la mesure où celle-ci n’a pas été adoptée conformément à la procédure
de réglementation avec contrôle alors que l’article 10 bis, paragraphe 1, et l’article 23, paragraphe 3, de la directive 2003/87 l’exigent.
14 Quant au contenu matériel des décisions 2013/448 et 2011/278, la juridiction de renvoi estime que, lors de la détermination de la quantité annuelle maximale de quotas au sens de l’article 10 bis, paragraphe 5, de la directive 2003/87 (ci-après la « quantité annuelle maximale de quotas »), la Commission aurait dû tenir compte des émissions, d’une part, des installations produisant de l’électricité par la combustion de gaz résiduaires et, d’autre part, des installations de cogénération dans la
mesure où celles-ci bénéficient d’une allocation des quotas à titre gratuit. Toutefois, cette institution aurait exclu ces émissions du calcul de la quantité annuelle maximale de quotas au motif qu’il s’agirait des émissions provenant des producteurs d’électricité.
15 Par ailleurs, en fixant la quantité annuelle maximale de quotas, la Commission aurait également commis des erreurs lors de la prise en compte, d’une part, des émissions de nouvelles installations incluses dans le système d’échange des quotas à partir de l’année 2008 et, d’autre part, des émissions provenant des installations fermées avant le 30 juin 2011.
16 En outre, s’agissant des installations des secteurs exposés à un risque de fuite de carbone, il résulterait de l’article 10 bis, paragraphe 12, de la directive 2003/87 qu’elles devraient bénéficier d’une quantité de quotas gratuits correspondant à 100 % de la quantité déterminée conformément aux décisions de la Commission. L’application du facteur de correction aux quotas à allouer à ces installations pourrait violer cette disposition de la directive 2003/87 dans la mesure où elle tend à
accorder un traitement privilégié aux secteurs concernés.
17 Dans ces conditions, le Tribunal Supremo (Cour suprême) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions suivantes :
1) La décision 2013/448 est-elle contraire à l’article 296 TFUE et à l’article 41 de la [charte des droits fondamentaux de l’Union européenne] dans la mesure où le facteur de correction a été déterminé par le biais d’un mécanisme qui, en violation de l’obligation de motivation, ne permet pas aux propriétaires des installations concernés de connaître les données, calculs et critères qui ont été pris en compte pour adopter ce facteur ?
2) Compte tenu de la manière dont elle détermine et fixe le plafond des émissions industrielles et le facteur de correction prévus à l’article 10 bis, paragraphe 5, de la directive 2003/87 et l’article 15 de la décision 2011/278, la décision 2013/448 viole-t-elle les articles 10 bis, paragraphe 1, et 23, paragraphe 3, de cette directive, dans la mesure où elle n’a pas été adoptée conformément à la procédure de réglementation avec contrôle prévue par la décision 1999/468/CE [du Conseil, du 28
juin 1999, fixant les modalités de l’exercice des compétences d’exécution conférées à la Commission (JO 1999, L 184, p. 23)] ?
3) Étant donné que la décision 2013/448 et/ou l’article 15 de la décision 2011/278 créent une asymétrie entre la base de calcul prévue à l’article 10 bis, paragraphe 5, sous a) et b), de la directive 2003/87, en n’incluant pas dans cette base les émissions provenant de la production d’électricité liée à la combustion de gaz résiduaires et de la cogénération de chaleur réalisées dans les installations visées à l’annexe I de ladite directive, d’une part, et les critères énoncés à l’article 10
bis, paragraphes 1 et 4, de cette directive pour l’allocation gratuite de quotas d’émission, qui, quant à eux, incluent cette catégorie d’émissions, d’autre part :
a) la décision 2013/448 et/ou l’article 15 de la décision 2011/278 violent‑ils les dispositions combinées de l’article 10 bis, paragraphe 5, de l’article 3, sous u), et de l’article 10 bis, paragraphe 1, troisième alinéa, in fine, de la directive 2003/87 en ce qu’ils considèrent que les émissions provenant de la combustion de gaz résiduaires ou de la génération de chaleur réalisées dans les installations produisant de l’électricité énumérées à l’annexe I de cette directive sont en tout état de
cause considérées comme des émissions de « producteurs d’électricité » aux fins de déterminer le plafond des émissions industrielles et donc nécessairement exclues de ce calcul ?
b) même en cas de réponse négative à la question précédente, la décision 2013/448 et/ou l’article 15 de la décision 2011/278 violent-ils l’article 10 bis, paragraphe 5, et/ou les objectifs de la directive 2003/87 dans la mesure où ils excluent des termes du calcul du plafond des émissions industrielles prévu par cette directive les émissions provenant de la production d’électricité à partir de gaz résiduaires et de la cogénération de chaleur réalisées dans des installations figurant à l’annexe
I de cette directive, qui peuvent toutefois bénéficier d’une allocation de quotas à titre gratuit en vertu de l’article 10 bis, paragraphe 1 à 4, de ladite directive ?
4) La décision 2013/448 et, le cas échéant, la décision 2011/278, que celle-là met en œuvre, sont-elles contraires à l’article 10 bis, paragraphe 12, de la directive 2003/87, dans la mesure où elles étendent l’application du facteur de correction transsectoriel à des secteurs que la décision 2010/2/UE (remplacée par la décision 2014/746/UE de la Commission, du 27 octobre 2014, établissant, conformément à la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil, la liste des secteurs et des
sous‑secteurs considérés comme exposés à un risque important de fuite de carbone, pour la période 2015-2019 [JO 2014 L 308, p. 114]) désigne comme étant exposés à un risque important de fuite de carbone, causant ainsi une diminution des quotas d’émission alloués à ces secteurs à titre gratuit ?
5) La décision [2013/448] enfreint-elle l’article 10 bis, paragraphe 5, de la directive 2003/87 dans la mesure où, pour déterminer les émissions vérifiées de la période 2005-2007 visées aux points a) et b) de cette disposition, la Commission :
a) n’a pas tenu compte des émissions ne figurant pas dans le journal indépendant des transactions de l’Union, alors qu’il s’agissait d’émissions dont l’enregistrement n’était pas obligatoire pendant la période en cause ;
b) a extrapolé, dans la mesure du possible, les chiffres d’émission correspondants à partir des émissions vérifiées des années antérieures à 2008 en appliquant le facteur de 1,74 % en sens inverse ;
c) a exclu toutes les émissions provenant d’installations fermées avant le 30 juin 2011 ? »
Sur les questions préjudicielles
Observations liminaires
18 Conformément à l’article 99 du règlement de procédure de la Cour, lorsqu’une question posée à titre préjudiciel est identique à une question sur laquelle celle-ci a déjà statué, lorsque la réponse à une telle question peut être clairement déduite de la jurisprudence ou lorsque la réponse à la question posée à titre préjudiciel ne laisse place à aucun doute raisonnable, la Cour peut, à tout moment, sur proposition du juge rapporteur, l’avocat général entendu, décider de statuer par voie
d’ordonnance motivée.
19 Dans son arrêt du 28 avril 2016, Borealis Polyolefine e.a. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 et C‑391/14 à C‑393/14, EU:C:2016:311), ainsi que dans son arrêt de ce jour, Yara Suomi e.a. (C-506/14), la Cour a été amenée à statuer sur des questions en substance identiques à celles qui sont soulevées dans les présentes affaires par le Tribunal Supremo (Cour suprême).
20 Les réponses apportées par ces arrêts étant pleinement transposables aux présentes affaires, il y a lieu de faire application de ladite disposition dans le cadre du présent renvoi préjudiciel.
Sur la validité de l’article 15, paragraphe 3, de la décision 2011/278
Sur la troisième question, sous a)
21 Par sa troisième question, sous a), qu’il convient d’examiner en premier lieu, la juridiction de renvoi demande, en substance, à la Cour de se prononcer sur la validité de la décision 2013/448 ainsi que de l’article 15 de la décision 2011/278 en ce que, lors de la détermination du facteur de correction, les émissions des installations couvertes par l’annexe I de la directive 2003/87 qui ne sont pas de producteurs d’électricité n’ont pas été incluses dans la quantité annuelle maximale de
quotas dans la mesure où ces émissions proviennent, d’une part, de la combustion de gaz résiduaires afin de produire de l’électricité et, d’autre part, de la production de chaleur par cogénération.
22 Il y a lieu de relever qu’il ressort de l’article 3, sous u), de la directive 2003/87 qu’une installation qui produit de l’électricité destinée à la vente à des tiers et dans laquelle n’a lieu aucune des activités énumérées dans l’annexe I de cette directive, autre que la combustion de combustibles, doit être qualifiée de « producteur d’électricité ».
23 La Cour a déjà constaté que les émissions liées à la combustion des gaz résiduaires et à la production de chaleur par cogénération n’ont pas été prises en compte pour la détermination de la quantité annuelle maximale de quotas dans la mesure où elles proviennent des producteurs d’électricité (voir, en ce sens, arrêt du 28 avril 2016, Borealis Polyolefine e.a., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 et C‑391/14 à C‑393/14, EU:C:2016:311, points 74 et 75).
24 En effet, l’article 15, paragraphe 3, de la décision 2011/278, adoptée afin de mettre en œuvre l’article 10 bis, paragraphe 5, de la directive 2003/87, ne permet pas de tenir compte des émissions des producteurs d’électricité lors de la détermination de la quantité annuelle maximale de quotas (voir, en ce sens, arrêt du 28 avril 2016, Borealis Polyolefine e.a., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 et C‑391/14 à C‑393/14, EU:C:2016:311, point 68).
25 En revanche, il ne ressort pas des dispositions combinées de la directive 2003/87 et de la décision 2011/278 que la Commission aurait, lors de la détermination de la quantité annuelle maximale de quotas, exclu d’autres émissions que celles imputables aux producteurs d’électricité (voir, en ce sens, arrêt du 28 avril 2016, Borealis Polyolefine e.a., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 et C‑391/14 à C‑393/14, EU:C:2016:311, points 67, 70, 72 à 76), ce que confirment les considérants 22 et
25 de la décision 2013/448. En particulier, il ressort de ces derniers que la Commission a recueilli des informations auprès des États membres et des pays de l’AELE participant à l’EEE pour savoir si les installations pouvaient être considérées comme des producteurs d’électricité ou d’autres installations couvertes par l’article 10 bis, paragraphe 3, de la directive 2003/87 (voir arrêt de ce jour, Yara Suomi e.a., C-506/14, point 27).
26 Il s’ensuit que la troisième question, sous a), posée par la juridiction de renvoi repose sur une prémisse incorrecte. En effet, il ne ressort ni des dispositions combinées de la directive 2003/87 et de la décision 2011/278 ni de la décision 2013/448 que la Commission aurait, lors de la détermination de la quantité annuelle maximale de quotas, exclu d’autres émissions que celles imputables aux producteurs d’électricité (voir arrêt de ce jour, Yara Suomi e.a., C-506/14, point 28).
27 À la lumière des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la troisième question, sous a), qu’il ne ressort ni des dispositions de la directive 2003/87, lues à la lumière de l’article 15, paragraphe 3, de la décision 2011/278, ni de la décision 2013/448 que la Commission aurait, lors de la détermination de la quantité annuelle maximale de quotas, exclu d’autres émissions que celles imputables aux producteurs d’électricité.
Sur la troisième question, sous b)
28 Par sa troisième question, sous b), la juridiction de renvoi demande, en substance, à la Cour de se prononcer sur la validité de la décision 2013/448 ainsi que de l’article 15 de la décision 2011/278 en ce que, lors de la détermination du facteur de correction, les émissions des installations liées, d’une part, à la production d’électricité par la combustion de gaz résiduaires et, d’autre part, à la production de chaleur par cogénération n’ont pas été incluses dans la quantité annuelle
maximale de quotas alors que ces installations peuvent, en vertu de l’article 10 bis, paragraphes 1 et 4, de la directive 2003/87, bénéficier d’une allocation des quotas à titre gratuit.
29 Dans le cadre de la procédure de coopération entre les juridictions nationales et la Cour instituée à l’article 267 TFUE, il appartient à celle-ci de donner au juge national une réponse utile qui lui permette de trancher le litige dont il est saisi. Dans cette optique, il incombe, le cas échéant, à la Cour de reformuler les questions qui lui sont soumises. En outre, la Cour peut être amenée à prendre en considération des normes du droit de l’Union auxquelles le juge national n’a pas fait
référence dans l’énoncé de sa question (arrêt du 11 février 2015, Marktgemeinde Straßwalchen e.a., C‑531/13, EU:C:2015:79, point 37).
30 Ainsi qu’il a été rappelé au point 23 du présent arrêt, les émissions liées à la combustion des gaz résiduaires et à la production de chaleur par cogénération n’ont pas été prises en compte pour la détermination de la quantité annuelle maximale de quotas dans la mesure où elles proviennent des producteurs d’électricité.
31 En outre, il a été rappelé au point 24 du présent arrêt que l’impossibilité de tenir compte des émissions des producteurs d’électricité lors de la détermination de la quantité annuelle maximale de quotas résulte de l’article 15, paragraphe 3, de la décision 2011/278.
32 Dans ces circonstances, par sa troisième question, sous b), la juridiction de renvoi demande, en substance, à la Cour de se prononcer sur la validité de l’article 15, paragraphe 3, de la décision 2011/278 dans la mesure où cette disposition exclut la prise en compte des émissions des producteurs d’électricité lors de la détermination de la quantité annuelle maximale de quotas.
33 À cet égard, il y a lieu de relever que, dans son arrêt du 28 avril 2016, Borealis Polyolefine e.a. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 et C‑391/14 à C‑393/14, EU:C:2016:311), la Cour a été amenée à statuer sur une question en substance identique et la réponse apportée par cet arrêt est pleinement transposable aux présentes affaires.
34 En effet, en ce qu’il ne permet pas de tenir compte des émissions des producteurs d’électricité lors de la détermination de la quantité annuelle maximale de quotas, l’article 15, paragraphe 3, de la décision 2011/278 est conforme au libellé de l’article 10 bis, paragraphe 5, de la directive 2003/87, lu en combinaison avec le paragraphe 3 de ce même article (voir arrêt du 28 avril 2016, Borealis Polyolefine e.a., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 et C‑391/14 à C‑393/14, EU:C:2016:311,
point 68).
35 Cette interprétation est également conforme à l’économie de la directive 2003/87 ainsi qu’aux objectifs qu’elle poursuit (arrêt du 28 avril 2016, Borealis Polyolefine e.a., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 et C‑391/14 à C‑393/14, EU:C:2016:311, point 69).
36 Dans ces conditions, pour des motifs identiques à ceux énoncés aux points 62 à 83 de l’arrêt du 28 avril 2016, Borealis Polyolefine e.a. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 et C‑391/14 à C‑393/14, EU:C:2016:311), l’examen de la troisième question, sous b), n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de l’article 15, paragraphe 3, de la décision 2011/278.
Sur la validité de l’article 10, paragraphe 9, premier alinéa, de la décision 2011/278
Sur la quatrième question
37 Par sa quatrième question, la juridiction de renvoi demande en substance à la Cour de se prononcer sur la validité de la décision 2013/448 ainsi que de la décision 2011/278 en ce que le facteur de correction a été étendu à un secteur exposé à un risque important de fuite de carbone.
38 Selon cette juridiction, l’application du facteur de correction est susceptible de priver les installations appartenant à un secteur exposé à des risques de fuite de carbone du traitement privilégié prévu par la directive 2003/87.
39 Ainsi qu’il a été relevé au point 29 du présent arrêt, dans le cadre de la procédure de coopération entre les juridictions nationales et la Cour instituée à l’article 267 TFUE, il appartient à celle-ci de donner au juge national une réponse utile qui lui permette de trancher le litige dont il est saisi. Dans cette optique, il incombe, le cas échéant, à la Cour de reformuler les questions qui lui sont soumises et de prendre en considération des normes du droit de l’Union auxquelles le juge
national n’a pas fait référence dans l’énoncé de sa question.
40 À cet égard, la Cour a constaté, dans son arrêt de ce jour, Yara Suomi e.a. (C‑506/14, point 49), que le facteur de correction est certes fixé à l’article 4 et à l’annexe II de la décision 2013/448, mais que les modalités de son application ont été déterminées par la Commission à l’article 10, paragraphe 9, premier alinéa, de la décision 2011/278.
41 Cette dernière disposition ne prévoit aucune distinction entre, d’une part, les installations des secteurs qui sont exposés à un risque important de fuite de carbone et, d’autre part, celles qui appartiennent aux secteurs qui ne sont pas exposés à un tel risque (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Yara Suomi e.a., C‑506/14, point 50).
42 Il s’ensuit que, par sa quatrième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, à la Cour de se prononcer sur la validité de l’article 10, paragraphe 9, premier alinéa, de la décision 2011/278 dans la mesure où cette disposition prévoit l’application du facteur de correction à la quantité de quotas allouée à titre provisoire à toutes les installations qui ne relèvent pas de l’article 10 bis, paragraphe 3, de la directive 2003/87, sans exempter les installations des secteurs ou
des sous-secteurs qui sont exposés à un risque important de fuite de carbone.
43 Il ressort de l’arrêt de ce jour, Yara Suomi e.a. (C-506/14, point 52), qu’il découle du libellé même de l’article 10 bis, paragraphe 12, de la directive 2003/87 que, afin de déterminer la quantité définitive de quotas à allouer à titre gratuit aux installations des secteurs ou des sous-secteurs considérés comme exposés à un risque important de fuite de carbone, il y a lieu d’établir le volume des quotas qui correspond à « 100 % de la quantité déterminée conformément aux mesures visées au
paragraphe 1 [de cet article] ».
44 Parmi les mesures visées au paragraphe 1 de cet article 10 bis figure l’application du facteur de correction telle que prévue au paragraphe 5 dudit article (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Yara Suomi e.a., C-506/14, point 53).
45 Une interprétation qui exclurait l’application du facteur de correction serait non seulement contraire au libellé de l’article 10 bis, paragraphes 1 et 12, de la directive 2003/87, mais également à l’économie générale de cette directive (voir arrêt de ce jour, Yara Suomi e.a., C-506/14, point 54).
46 Partant, c’est à bon droit que, à l’article 10, paragraphe 9, premier alinéa, de la décision 2011/278, la Commission n’a pas exempté les installations des secteurs ou des sous-secteurs considérés comme exposés à un risque important de fuite de carbone de l’application du facteur de correction (arrêt de ce jour, Yara Suomi e.a., C-506/14, point 55).
47 Dans ces conditions, pour des motifs identiques à ceux énoncés aux points 49 à 55 de l’arrêt de ce jour, Yara Suomi e.a. (C-506/14), l’examen de la quatrième question n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de l’article 10, paragraphe 9, premier alinéa, de la décision 2011/278.
Sur la validité de l’article 4 et de l’annexe II de la décision 2013/448
Sur les première, deuxième et cinquième questions
48 Par ses première, deuxième et cinquième questions, la juridiction de renvoi demande, en substance, à la Cour de se prononcer sur la validité de l’article 4 et de l’annexe II de la décision 2013/448 fixant le facteur de correction.
49 À cet égard, il y a lieu de relever que la Cour a déjà jugé que la Commission n’ayant pas déterminé la quantité annuelle maximale de quotas conformément aux exigences de l’article 10 bis, paragraphe 5, premier alinéa, sous b), de la directive 2003/87, le facteur de correction fixé à l’article 4 et à l’annexe II de la décision 2013/448 est également contraire à cette disposition (arrêt du 28 avril 2016, Borealis Polyolefine e.a., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 et C‑391/14 à C‑393/14,
EU:C:2016:311, point 98).
50 Dans ces conditions, il convient de répondre aux première, deuxième et cinquième questions posées que l’article 4 et l’annexe II de la décision 2013/448 fixant le facteur de correction sont invalides (arrêt du 28 avril 2016, Borealis Polyolefine e.a., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 et C‑391/14 à C‑393/14, EU:C:2016:311, point 99).
Sur la limitation des effets dans le temps
51 Il ressort du point 111 de l’arrêt du 28 avril 2016, Borealis Polyolefine e.a. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 et C‑391/14 à C‑393/14, EU:C:2016:311), que la Cour a limité les effets dans le temps de la déclaration d’invalidité de l’article 4 et de l’annexe II de la décision 2013/448 de telle sorte, d’une part, que cette déclaration ne produise effet qu’au terme d’une période de dix mois à compter de la date du prononcé de cet arrêt, afin de permettre à la Commission de procéder à
l’adoption des mesures nécessaires et, d’autre part, que les mesures adoptées jusqu’à ce terme sur le fondement des dispositions invalidées ne puissent être remises en cause.
Sur les dépens
52 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (sixième chambre) dit pour droit :
1) Il ne ressort ni des dispositions de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 octobre 2003, établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil, telle que modifiée par la directive 2009/29/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 avril 2009, lues à la lumière de l’article 15, paragraphe 3, de la décision 2011/278/UE de la Commission, du 27 avril 2011, définissant des
règles transitoires pour l’ensemble de l’Union concernant l’allocation harmonisée de quotas d’émission à titre gratuit conformément à l’article 10 bis de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil, ni de la décision 2013/448/UE de la Commission, du 5 septembre 2013, concernant les mesures nationales d’exécution pour l’allocation transitoire à titre gratuit de quotas d’émission de gaz à effet de serre conformément à l’article 11, paragraphe 3, de la directive 2003/87/CE du Parlement
européen et du Conseil, que la Commission européenne aurait, lors de la détermination de la quantité annuelle maximale de quotas d’émission de gaz à effet de serre, exclu d’autres émissions que celles imputables aux producteurs d’électricité.
2) L’examen de la troisième question, sous b), n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de l’article 15, paragraphe 3, de la décision 2011/278.
3) L’examen de la quatrième question n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de l’article 10, paragraphe 9, premier alinéa, de la décision 2011/278.
4) L’article 4 et l’annexe II de la décision 2013/448 sont invalides.
5) Les effets de la déclaration d’invalidité de l’article 4 et de l’annexe II de la décision 2013/448 sont limités dans le temps de telle sorte, d’une part, que cette déclaration ne produise effet qu’au terme d’une période de dix mois à compter de la date du prononcé de l’arrêt du 28 avril 2016, Borealis Polyolefine e.a. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 et C‑391/14 à C‑393/14, EU:C:2016:311), afin de permettre à la Commission européenne de procéder à l’adoption des mesures nécessaires
et, d’autre part, que les mesures adoptées jusqu’à ce terme sur le fondement des dispositions invalidées ne puissent être remises en cause.
Signatures
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* Langue de procédure: l’espagnol.
