CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
présentées le 19 octobre 2016 ( 1 )
Affaire C‑453/16 PPU
Openbaar Ministerie
contre
Halil Ibrahim Özçelik
[demande de décision préjudicielle
formée par le rechtbank Amsterdam (tribunal d’Amsterdam, Pays-Bas)]
«Coopération policière et judiciaire en matière pénale — Décision-cadre 2002/584/JAI — Mandat d’arrêt européen — Article 8, paragraphe 1, sous c) — Notion de “mandat d’arrêt ou de toute autre décision judiciaire” préalable au mandat d’arrêt européen»
Dans le système instauré par la décision-cadre 2002/58
1. 4/JAI ( 2 ), la Cour a récemment souligné l’exigence incontournable que tout mandat d’arrêt européen et procédure de remise européenne soient précédés d’un mandat d’arrêt national ou d’une décision judiciaire exécutoire analogue, distincte de celui-ci.
2. Cette exigence, déduite, selon l’interprétation de la Cour, de l’article 8, paragraphe 1, sous c), de la décision-cadre, est-elle remplie lorsque le mandat d’arrêt ( 3 ) national a été délivré par la police de l’État membre d’émission et validé par le ministère public de cet État membre ? Telle est, en substance, la question que le rechtbank Amsterdam (tribunal d’Amsterdam, Pays-Bas), en sa qualité d’autorité d’exécution du mandat d’arrêt européen ( 4 ), pose à la Cour par sa demande de décision
préjudicielle.
I – Le cadre juridique
A – Le droit de l’Union
1. Le traité sur l’Union européenne
3. Conformément à l’article 6 TUE :
« 1. L’Union reconnaît les droits, les libertés et les principes énoncés dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne [ci‑après la “Charte”] […], laquelle a la même valeur juridique que les traités.
Les dispositions de la Charte n’étendent en aucune manière les compétences de l’Union telles que définies dans les traités.
Les droits, les libertés et les principes énoncés dans la Charte sont interprétés conformément aux dispositions générales du titre VII de la Charte régissant l’interprétation et l’application de celle-ci et en prenant dûment en considération les explications visées dans la Charte, qui indiquent les sources de ces dispositions.
2. L’Union adhère à la [c]onvention […] de sauvegarde des droits de l’[h]omme et des libertés fondamentales [signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la “CEDH”)]. Cette adhésion ne modifie pas les compétences de l’Union telles qu’elles sont définies dans les traités.
3. Les droits fondamentaux, tels qu’ils sont garantis par la [CEDH] et tels qu’ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres, font partie du droit de l’Union en tant que principes généraux. »
2. La Charte
4. L’article 47 de la Charte dispose ce qui suit sous l’intitulé « Droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial » :
« Toute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l’Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal dans le respect des conditions prévues au présent article.
Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi préalablement par la loi. Toute personne a la possibilité de se faire conseiller, défendre et représenter.
[…] »
3. La décision-cadre
5. Au considérant 5 de la décision-cadre, on peut lire ce qui suit :
« L’objectif assigné à l’Union de devenir un espace de liberté, de sécurité et de justice conduit à supprimer l’extradition entre États membres et à la remplacer par un système de remise entre autorités judiciaires […] »
6. Aux termes du considérant 6 de la décision-cadre :
« Le mandat d’arrêt européen prévu par la présente décision-cadre constitue la première concrétisation, dans le domaine du droit pénal, du principe de reconnaissance mutuelle que le Conseil européen a qualifié de “pierre angulaire” de la coopération judiciaire. »
7. Aux termes du considérant 10 de la décision-cadre :
« Le mécanisme du mandat d’arrêt européen repose sur un degré de confiance élevé entre les États membres. La mise en œuvre de celui-ci ne peut être suspendue qu’en cas de violation grave et persistante par un des États membres des principes énoncés à l’article 6, paragraphe 1, du traité sur l’Union européenne, constatée par le Conseil en application de l’article 7, paragraphe 1, dudit traité avec les conséquences prévues au paragraphe 2 du même article. »
8. L’article 1er de la décision-cadre dispose ce qui suit sous l’intitulé « Définition du mandat d’arrêt européen et obligation de l’exécuter » :
« 1. Le mandat d’arrêt européen est une décision judiciaire émise par un État membre en vue de l’arrestation et de la remise par un autre État membre d’une personne recherchée pour l’exercice de poursuites pénales ou pour l’exécution d’une peine ou d’une mesure de sûreté privatives de liberté.
2. Les États membres exécutent tout mandat d’arrêt européen, sur la base du principe de reconnaissance mutuelle et conformément aux dispositions de la présente décision-cadre.
3. La présente décision-cadre ne saurait avoir pour effet de modifier l’obligation de respecter les droits fondamentaux et les principes juridiques fondamentaux tels qu’ils sont consacrés par l’article 6 du traité sur l’Union européenne. »
9. Sous l’intitulé « Détermination des autorités judiciaires compétentes », l’article 6 de la décision-cadre prévoit ce qui suit :
« 1. L’autorité judiciaire d’émission est l’autorité judiciaire de l’État membre d’émission qui est compétente pour délivrer un mandat d’arrêt européen en vertu du droit de cet État.
2. L’autorité judiciaire d’exécution est l’autorité judiciaire de l’État membre d’exécution qui est compétente pour exécuter le mandat d’arrêt européen en vertu du droit de cet État.
3. Chaque État membre informe le secrétariat général du Conseil de l’autorité judiciaire compétente selon son droit interne. »
10. En application de l’article 8, paragraphe 1, de la décision-cadre, relatif au contenu et à la forme du mandat d’arrêt européen :
« 1. Le mandat d’arrêt européen contient les informations suivantes, présentées conformément au formulaire figurant en annexe :
[…]
c) l’indication de l’existence d’un jugement exécutoire, d’un mandat d’arrêt ou de toute autre décision judiciaire exécutoire ayant la même force entrant dans le champ d’application des articles 1er et 2 ;
[…] »
11. Pour ce qui concerne les relations avec d’autres instruments légaux, l’article 31, paragraphe 1, sous a), de la décision-cadre dispose ce qui suit :
« 1. Sans préjudice de leur application dans les relations entre États membres et États tiers, la présente décision-cadre remplace, à partir du 1er janvier 2004, les dispositions correspondantes des conventions suivantes, applicables en matière d’extradition dans les relations entre les États membres :
a) la convention européenne d’extradition du 13 décembre 1957, son protocole additionnel du 15 octobre 1975, son deuxième protocole additionnel du 17 mars 1978, et la convention européenne pour la répression du terrorisme du 27 janvier 1977 pour autant qu’elle concerne l’extradition ;
[…] »
B – Le droit hongrois
12. D’après les informations communiquées le 14 juillet 2016 à la juridiction de renvoi par l’Igazságügyi Minisztérium (ministère de la Justice) hongrois et les informations fournies par le gouvernement hongrois, le ministère public est un organe indépendant du pouvoir exécutif, dont le responsable est désigné par le parlement pour une période de neuf ans.
13. L’article 28, paragraphes 3 et 4, du code de procédure pénale hongrois ( 5 ) attribue au ministère public la mission d’ordonner aux autorités compétentes (parmi lesquelles les forces de police) d’ouvrir des « enquêtes », dont il doit contrôler la conformité avec la loi. Le ministère public peut cependant réaliser ces enquêtes lui-même ( 6 ). Il lui incombe spécifiquement de « contrôler la légalité de l’exécution des mesures coercitives impliquant une restriction ou une privation de la liberté
individuelle ordonnées au cours de la procédure pénale» ( 7 ).
14. Dans ce contexte, la confirmation, la modification ou la levée d’une mesure de « garde à vue » prise par la police fait partie des attributions du procureur. L’article 28, paragraphe 4, sous c), du code de procédure pénale autorise ce dernier à « modifier ou révoquer la décision de l’autorité chargée de l’enquête ».
15. L’article 126 du code de procédure pénale prévoit la possibilité qu’une personne fasse l’objet d’une « garde à vue », c’est-à-dire qu’elle soit temporairement privée de sa liberté, lorsqu’il existe des indices sérieux qu’elle ait commis une infraction sanctionnée par une peine de prison et qu’il est probable qu’elle sera placée en « détention provisoire ». La « garde à vue » peut être ordonnée par un juge, par le procureur ou par l’autorité chargée de l’enquête et sa durée ne peut dépasser
72 heures, au terme desquelles la personne doit être mise en liberté, à moins que le juge n’ordonne son placement en « détention provisoire ».
16. Conformément aux articles 129 et suivants du code de procédure pénale, le placement en « détention provisoire » (qui implique que « le détenu est judiciairement privé de sa liberté dans l’attente du prononcé de la décision finale ») ( 8 ) est une compétence exclusive des juges et peut être décidé avant ou après que le procureur ait établi son acte d’accusation.
II – Le litige au principal et les questions préjudicielles
17. Dans le cadre des poursuites pénales engagées à l’encontre de M. Halil Ibrahim Özçelik, de nationalité turque, le Veszprémi járásbiróság (tribunal de district de Veszprém, Hongrie) a émis, le 21 juin 2016, un mandat d’arrêt européen demandant sa remise en qualité d’auteur de deux infractions commises en Hongrie sanctionnées pénalement par cet État membre ( 9 ).
18. M. Özçelik est actuellement détenu à la maison d’arrêt de Zwaag (Pays-Bas) dans l’attente de la décision du rechtbank Amsterdam (tribunal d’Amsterdam).
19. Le point 1 du volet b) du formulaire joint au mandat d’arrêt européen délivré par le Veszprémi járásbiróság (tribunal de district de Veszprém) mentionne comme fondement dudit mandat le mandat d’arrêt (national) no 19060/93/2014.bü. émis par le département de la police d’Ajka (Hongrie) et confirmé par la décision du procureur de cette même ville du 14 juin 2016.
20. Le 8 juillet 2016, le rechtbank Amsterdam (tribunal d’Amsterdam) a demandé aux autorités hongroises quelques éclaircissements sur le rôle du ministère public, en particulier concernant son indépendance vis-à-vis du pouvoir exécutif, la validation par ses soins des mandats d’arrêt émis par la police, les critères employés à cette fin ainsi que les effets de cette validation. Le rechtbank Amsterdam (tribunal d’Amsterdam) a également demandé si la personne qui avait confirmé un mandat d’arrêt émis
par la police pouvait ensuite intervenir dans la même affaire en tant que représentant du ministère public.
21. Dans leur réponse du 14 juillet 2016, les autorités hongroises ont souligné l’indépendance du ministère public par rapport au pouvoir exécutif ; la mission confiée au ministère public de veiller à ce que la police respecte les droits de la personne détenue ; le pouvoir conféré au ministère public de modifier ou d’annuler une décision prise par la police en sa qualité d’autorité chargée de l’enquête pénale, en ce compris les mandats d’arrêts, s’il considère que ces décisions sont incompatibles
avec la loi ou avec l’objet de l’enquête ; et la possibilité que le membre du ministère public qui a validé un mandat d’arrêt national intervienne ensuite en tant que représentant de cette autorité durant la procédure pénale.
22. Compte tenu de ces informations, le rechtbank Amsterdam (tribunal d’Amsterdam) se demande si un mandat d’arrêt national émis par la police et ensuite validé par un membre du ministère public hongrois est une « décision judiciaire » au sens de l’article 8, paragraphe 1, sous c), de la décision-cadre. Il a par conséquent décidé de suspendre la procédure et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) L’expression “décision judiciaire” au sens de l’article 8, paragraphe 1, sous c), de la décision-cadre 2002/584/JAI est-elle une notion du droit de l’Union qui doit être interprétée de manière autonome et uniforme ?
2) En cas de réponse affirmative, que signifie cette notion ?
3) La validation, par un membre du ministère public, d’un mandat d’arrêt national préalablement émis par la police, validation en cause en l’espèce, est-elle une telle “décision judiciaire” ? »
23. D’après l’appréciation de la juridiction de renvoi (exposée dans les sous-chapitres successifs du chapitre 4.3. de la décision de renvoi) :
— Même si l’article 8, paragraphe 1, sous c), de la décision-cadre ne comporte aucun renvoi exprès au droit des États membres pour ce qui a trait au sens et à la portée de cette notion, il n’est pas clair que la notion de « décision judiciaire » doive être interprétée de manière autonome et uniforme dans toute l’Union.
— La version en langue allemande de l’article 8, paragraphe 1, sous c), de la décision-cadre parle de « justizielle Entscheidung » et la version en langue anglaise de « judicial decision ». Ces versions linguistiques utilisent donc une notion plus large que « rechterlijke beslissing », ce qui pourrait indiquer que la notion de « décision judiciaire » inclut également une décision du ministère public. Quoiqu’il en soit, une ou plusieurs des versions linguistiques d’une même disposition de droit
de l’Union ne peuvent pas servir de seule base d’interprétation de celle-ci.
— On pourrait considérer que les points 52 à 57 de l’arrêt de la Cour du 1er juin 2016, Bob-Dogi ( 10 )« n’impliquent aucune exigence de fond à laquelle devraient être conformes les compétences et la position de l’autorité qui émet le mandat d’arrêt national et la procédure qu’elle a suivie à cet effet, mais expriment la prémisse qu’il résulte de la mention d’un mandat d’arrêt national que les garanties de procédure ont été appliquées et les droits fondamentaux de la personne dont la remise est
demandée ont été protégés au cours de la procédure d’émission de ce mandat ».
— Comme, dans les ordres juridiques nationaux d’un certain nombre d’États membres, dont l’ordre juridique néerlandais, le procureur participe à l’administration de la justice pénale et a le pouvoir d’ordonner la détention du suspect ainsi que de prolonger éventuellement la mesure privative de liberté, la lecture des points 52 à 57 de l’arrêt Bob-Dogi ( 11 )« pourrait entraîner une interprétation de la notion de “décision judiciaire” en ce sens qu’elle désigne une décision rendue par un juge ou
un procureur ».
— L’interprétation des expressions « décision judiciaire », au sens de l’article 1er, paragraphe 1, de la décision-cadre, et « autorité judiciaire », au sens de l’article 6 de cette même décision-cadre, n’étant pas claire, le rechtbank Amsterdam (tribunal d’Amsterdam) se demande s’il peut s’appuyer sur ces expressions, sur la notion de « juridiction » au sens de l’article 267 TFUE ou sur la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme relative à l’article 5 de la CEDH.
III – La procédure devant la Cour
24. La décision de renvoi est parvenue au greffe de la Cour le 16 août 2016, accompagnée d’une demande de procédure préjudicielle d’urgence (article 267, quatrième alinéa, TFUE). La juridiction de renvoi a justifié sa demande par la détention de M. Özçelik, dont le maintien dépend de la résolution du fond du litige.
25. Lors de la réunion administrative du 1er septembre 2016, la Cour a décidé de traiter cette affaire selon la procédure préjudicielle d’urgence.
26. Les gouvernements hongrois et néerlandais, ainsi que la Commission européenne ont présenté des observations.
27. Une audience s’est tenue le 5 octobre 2016, lors de laquelle les parties intéressées visées à l’article 23 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, concrètement le gouvernement hongrois, ont été priées de répondre aux questions qui leur ont été adressées.
28. Les représentants des gouvernements des Pays-Bas, allemand et hongrois, et la Commission ont présenté leurs observations lors de cette audience.
IV – Analyse
A – Sur les première et deuxième questions préjudicielles
29. Aux points 26 à 31 des conclusions que je présente simultanément dans l’affaire Poltorak ( 12 ), j’explique les raisons qui me poussent à défendre le caractère autonome des notions d’« autorité judiciaire » et de « décision judiciaire » employées dans la décision‑cadre. Afin de ne pas allonger inutilement les présentes conclusions par la reproduction de ces raisons, je me contenterai de m’y référer.
30. Je propose, aux points 32 et suivants de ces conclusions, une interprétation de ces deux expressions conforme aux critères herméneutiques habituellement utilisés par la Cour, qui met l’accent sur la première notion (« autorité judiciaire ») eu égard au « lien étroit entre la nature d’une décision judiciaire et la qualité d’autorité judiciaire de celui qui la prend» ( 13 ).
31. Dès lors que les questions préjudicielles posées par la juridiction de renvoi portent sur l’autonomie et sur le sens de la notion de « décision judiciaire » contenue dans la décision-cadre, j’estime que ma position sur le sujet ressort à suffisance des conclusions parallèles que je présente dans l’affaire Poltorak.
B – Sur la troisième question préjudicielle
32. À la différence, cependant, de la demande de décision préjudicielle dans l’affaire Poltorak, les interrogations de la juridiction de renvoi ne portent en l’espèce pas sur l’autorité compétente pour émettre un mandat d’arrêt européen, mais sur l’autorité compétente pour délivrer le mandat d’arrêt national préalable.
33. Les doutes de la juridiction néerlandaise d’exécution naissent de ce que l’autorité hongroise qui, dans cette affaire, a émis le mandat d’arrêt national à l’encontre de M. Özçelik est le département de la police d’Ajka, dont la décision a été confirmée ou validée, le 14 juin 2016, par le ministère public hongrois.
34. Il importe de souligner d’emblée que, à la différence du mandat d’arrêt national, le mandat d’arrêt européen à l’encontre de M. Özçelik a été adopté le 21 juin 2016 par une juridiction hongroise [le Veszprémi járásbiróság (tribunal de district de Veszprém)] dont nul ne nie ni ne conteste la qualité d’« autorité judiciaire » au sens de la décision-cadre. À mon sens, il peut en découler des conséquences pertinentes pour la réponse aux questions posées, que j’aborderai ultérieurement.
35. Je partirai de la prémisse selon laquelle, en validant ou en confirmant le mandat d’arrêt national qui n’était jusque-là souscrit que par la police, le ministère public est devenu le véritable décideur (ou, si l’on préfère, codécideur) dudit mandat. Dans le cadre de ses prérogatives liées à la procédure pénale, le ministère public s’est approprié la décision antérieure de la police et lui a conféré la force inhérente aux décisions qu’il adopte lui-même. Par conséquent, on peut considérer que,
dans le cadre de la procédure pénale à l’encontre M. Özçelik, le ministère public hongrois est le véritable « auteur » du mandat d’arrêt national.
36. Accepter cette prémisse entraîne au moins deux conséquences. La première est que, en l’espèce, la Cour n’aura pas à se prononcer sur la légitimité in abstracto des ministères publics des États membres (si un État membre a mentionné son ministère public dans la liste d’autorités judiciaires qu’il doit envoyer au Conseil de l’Union européenne au titre de l’article 6, paragraphe 3, de la décision-cadre) pour délivrer des mandats d’arrêt européens au sens de l’article 1er et de l’article 6,
paragraphe 1, de la décision-cadre. J’insiste sur le fait que, dans l’affaire au principal, c’est un tribunal de district, et non le ministère public, qui a délivré le mandat d’arrêt européen au rechtbank Amsterdam (tribunal d’Amsterdam).
37. La seconde conséquence de cette prémisse est que les questions posées se résument à déterminer si les mandats d’arrêt nationaux adoptés (plus précisément confirmés ou validés) par le ministère public hongrois relèvent de l’une des catégories juridiques utilisées à l’article 8, paragraphe 1, sous c), de la décision-cadre, à savoir « […] un jugement exécutoire, […] un mandat d’arrêt ou […] toute autre décision judiciaire exécutoire ayant la même force […] »
38. Cependant, en raison de ce lien étroit (auquel j’ai précédemment fait référence) entre la nature d’une décision judiciaire et la qualité d’autorité judiciaire de celui qui la prend, la réponse à ces questions ne peut faire abstraction de certaines considérations préliminaires sur l’éventuelle qualification du ministère public en tant qu’autorité judiciaire au sens de la décision-cadre. La configuration d’une telle autorité judiciaire permettra de déduire, à la lumière de la décision‑cadre,
certaines caractéristiques qui, une fois comparées au statut et aux fonctions du ministère public dans la procédure pénale hongroise, permettront de se prononcer sur la nature de « décision judiciaire » du mandat d’arrêt national avalisé par le procureur hongrois et de déterminer si ce mandat d’arrêt peut relever de l’article 8, paragraphe 1, sous c), de la décision-cadre.
39. L’article 3 de la proposition initiale de décision-cadre ( 14 ) contenait une définition de l’autorité judiciaire (d’émission ou d’exécution du mandat d’arrêt européen) qui, dans les deux cas, incluait, outre les juges, le ministère public
( 15 )
.
40. La note explicative de cette proposition ajoutait que l’expression « autorité judiciaire » correspondait à celle de la convention européenne d’extradition, du 13 décembre 1957, qui, à son tour, reconnaissait cette qualité « aux autorités judiciaires proprement dites et au [ministère public], à l’exclusion des autorités de police» ( 16 ).
41. La décision-cadre n’a cependant pas maintenu la ligne tracée par l’article 3 de la proposition et la référence au ministère public a disparu dans les articles 1er et 6 du texte finalement approuvé. La signification de cette disparition n’est pas facile à interpréter. A-t-on voulu exclure le ministère public ou a-t-on considéré que, même sans mention spécifique, celui-ci faisait à l’évidence partie des autorités judiciaires des États membres aux fins du mandat d’arrêt européen ? ( 17 )
42. L’incertitude sur cette question perdure ( 18 ), sans qu’elle ait, sauf erreur de ma part, été portée devant la Cour par aucune juridiction des États membres. Sa résolution n’est en effet pas exempte de problèmes d’interprétation.
43. À la suite de l’approbation de la décision-cadre, certains États membres ont, en application de l’article 6, paragraphe 3, de celle-ci, informé le secrétariat général du Conseil que leurs ministères publics respectifs faisaient partie des « autorité[s] judiciaire[s] compétente[s] selon [leur] droit interne » pour délivrer ou exécuter les mandats d’arrêt européens. Cependant, ces communications ne préjugent pas de la conformité à la décision-cadre des mesures prises par chaque État membre ni n’en
sont une condition, au sens strictement juridique des termes. L’article 6, paragraphe 3, de la décision-cadre autorise les États membres à désigner ou à choisir parmi leurs autorités judiciaires respectives celles qui seront compétentes pour exécuter ou délivrer des mandats d’arrêt européens, mais cette disposition ne leur permet pas d’étendre la notion d’autorité judiciaire en l’élargissant à des organes ne jouissant pas de ce statut.
44. Or, la Hongrie ne figure pas parmi les États membres ayant donné à leur ministère public la qualité d’autorité judiciaire apte à délivrer ou à exécuter des mandats d’arrêt européens. D’après la notification envoyée le 26 avril 2004 par cet État au Conseil, conformément à l’article 6, paragraphe 3 de la décision-cadre, « […] [p]our l’exercice de poursuites pénales, l’autorité judiciaire d’émission est l’autorité judiciaire compétente en la matière. Pour l’exécution d’une peine ou d’une mesure de
sûreté privatives de liberté, le juge responsable des affaires pénitentiaires est compétent pour délivrer un mandat d’arrêt européen» ( 19 ).
45. Même s’il serait tentant de d’ores et déjà donner une réponse générale à la question de la qualité des ministères publics des États membres pour délivrer des mandats d’arrêt européens, je ne crois pas que la demande de décision préjudicielle qui nous occupe soit la meilleure occasion pour le faire, dès lors que, comme je l’ai déjà souligné, le mandat d’arrêt européen a en l’espèce été délivré au rechtbank Amsterdam (tribunal d’Amsterdam) par un tribunal hongrois, qui agissait conforment à la
notification transmise par la Hongrie au Conseil en application de l’article 6, paragraphe 3, de la décision-cadre, le ministère public hongrois n’étant pas autorisé à le faire.
46. Je reviens donc au point de départ, à savoir la décision nationale préalable au mandat d’arrêt européen. Dans l’économie de la décision-cadre, cette décision nationale revêt assurément moins d’importance que le mandat d’arrêt européen. Elle n’apparaît en fait qu’à l’article 8 de la décision-cadre, qui réglemente les « informations » que le mandat d’arrêt européen doit contenir dans le formulaire figurant en annexe à celui-ci. La Cour a mis en évidence, dans son arrêt du 1er juin 2016, Bob-Dogi (
20 ), l’obligation de faire précéder le mandat d’arrêt européen d’un mandat d’arrêt national, mais la décision-cadre met davantage l’accent sur le mandat d’arrêt européen. Bien qu’il soit indispensable, le mandat d’arrêt national n’est rien de plus qu’un préalable au mandat d’arrêt européen.
47. Pour ce qui a trait au régime applicable à la procédure pénale en quelque phase qu’elle se trouve (c’est-à-dire tant lors de la phase d’enquête et d’instruction que lors de la phase de jugement au fond), la Cour a indiqué que « […] la procédure pénale de poursuite ou d’exécution de la peine ou de la mesure de sûreté privatives de liberté, ou […] la procédure pénale au fond […] restent en dehors du champ d’application de la décision-cadre et du droit de l’Union […]» ( 21 ).
48. Il est donc logique que, afin de déterminer ce régime, il faille recourir à la législation de chaque État membre, toujours sous réserve du respect, par les dispositions légales en la matière, des droits fondamentaux tels que les reprend la CEDH, en ce compris le droit à la liberté et le droit à un recours juridictionnel effectif consacrés par les articles 5 et 13 de la CEDH et par les articles 6 et 47 de la Charte.
49. L’intervention du ministère public dans l’enquête et, éventuellement, dans l’instruction des procédures pénales est laissée à la discrétion de l’ordre juridique de chaque État membre. Le droit de l’Union s’approprie ce principe et, de facto, dans un autre des principaux volets de la coopération judiciaire en matière pénale visés à l’article 82 TFUE, l’article 2 de la directive 2014/41/UE du Parlement européen et du Conseil, du 3 avril 2014, concernant la décision d’enquête européenne en matière
pénale ( 22 ) n’hésite pas à inclure expressément le ministère public parmi les autorités pouvant émettre une décision d’enquête européenne ( 23 ).
50. L’acceptation du ministère public en tant qu’autorité pouvant prendre une « décision judiciaire » pour faire réaliser une ou plusieurs mesures d’enquête spécifiques dans un autre État (ci-après l’« État d’exécution ») en vue de recueillir des preuves démontre, pour autant que de besoin, la manière dont le législateur de l’Union perçoit la fonction importante qu’occupe le ministère public dans les procédures pénales. Il convient de ne pas oublier que la décision d’enquête européenne est un
instrument supplémentaire, adopté dans le cadre du principe de reconnaissance mutuelle des jugements et décisions judiciaires, communément considéré comme la pierre angulaire de la coopération judiciaire en matière pénale dans l’Union depuis le Conseil européen de Tampere (Finlande) des 15 et 16 octobre 1999.
51. On ne peut certes pas placer sur un même plan l’intervention du ministère public dans l’un et l’autre domaine (celui de la liberté, qui est affectée par la détention des personnes, et celui de l’obtention des preuves). J’entends par là que la considération du ministère public en tant qu’autorité judiciaire dans la directive 2014/41 pour ce qui concerne les décisions d’enquête ne préjuge pas nécessairement de l’extension de cette considération à la décision-cadre pour ce qui concerne les mandats
d’arrêt européens. Cependant, cette donnée normative soutient fermement la thèse d’une interprétation large de la notion d’« autorité judiciaire » dans le contexte des modalités de coopération pénale (en ce compris les mandats d’arrêt européen) évoquées à l’article 82 TFUE, qui permettrait d’y inclure le ministère public.
52. Par cette argumentation, je tente de mettre en évidence une caractéristique distinctive du ministère public, à savoir (lorsque les normes constitutionnelles ou légales des États membres disposent en ce sens) sa capacité à participer à l’administration de la justice en tant qu’instrument de l’État à l’initiative des poursuites pénales et qui, dans le cadre de celles-ci, peut même prendre, à tout le moins par provision et pour des durées limitées, des mesures de garde à vue ou de détention, ou des
décisions équivalentes avant que les détenus ne soient déférés devant le juge appelé à se prononcer sur leur liberté ou sur leur emprisonnement.
53. Dans le même sens, la Cour a souligné le rôle du ministère public dans les procédures pénales et est allé jusqu’à le qualifier (en lien avec certains de ses décisions dans le cadre de ces procédures) d’« autorité appelée à participer à l’administration de la justice pénale dans l’ordre juridique national concerné» ( 24 ).
54. La Cour européenne des droits de l’homme a, quant à elle, admis que les membres du ministère public pouvaient être considérés comme « [un juge ou une autre] autorité habilité[e] par la loi à exercer des fonctions judiciaires » devant laquelle, conformément à l’article 5, paragraphe 3, de la CEDH, doit être traduite toute personne arrêtée ou détenue, dans les conditions prévues au paragraphe 1, sous c), du même article.
55. En effet, dans une série d’arrêts, initiée par l’arrêt du 4 décembre 1979 ( 25 ) et parmi lesquels figure l’arrêt rendu par la grande chambre le 29 mars 2010 ( 26 ), la Cour européenne des droits de l’homme a interprété les notions d’« autorité judiciaire compétente » et de « juge ou autre autorité habilitée par la loi à exercer des fonctions judiciaires » (qui figurent toutes deux à l’article 5 de la CEDH consacré au droit à la liberté et à la sûreté) en des termes permettant d’y inclure les
membres du ministère public si ceux-ci offrent les garanties inhérentes à ces notions (je reviendrai sur cette dernière question).
56. Enfin, pour ce qui concerne le droit national, il convient de souligner que, en Hongrie, les procureurs peuvent ordonner la détention (dans sa modalité « garde à vue ») d’une personne si les conditions prévues par le code de procédure pénale que j’ai précédemment mentionnées sont réunies ( 27 ). De même, ils peuvent confirmer ou révoquer une décision analogue préalablement prise par les forces de police. À mon sens, l’essentiel est que, dans les deux cas, ces privations de liberté décidées,
validées ou confirmées par le ministère public sont limitées par la loi ( 28 ) à une courte durée, dès lors que la personne mise en garde à vue doit être déférée devant le juge ou libérée dans un délai maximum de 72 heures. Ce juge est la seule autorité compétente pour placer le détenu en « détention provisoire » avant qu’il ne passe en jugement.
57. Dans ce contexte normatif, qui me paraît conforme à l’article 5 de la CEDH, le ministère public hongrois intervient comme une autorité indépendante du pouvoir exécutif qui participe à l’administration de la justice en engageant l’action publique pénale (autrement dit, il requiert l’application du ius puniendi de l’État) depuis une position différente de celle du juge et qui est habilité à prendre des mesures provisoires, d’une durée très limitée, qui affectent la liberté des personnes, sans
préjudice de l’indispensable décision ultérieure du juge.
58. Selon l’interprétation faite par la Cour de l’article 8, paragraphe 1, sous c), de la décision-cadre, les trois types de décisions visés par cette disposition (soit le jugement exécutoire, le mandat d’arrêt et toute autre décision judiciaire exécutoire ayant la même force) sont compris dans la notion de « décision judiciaire nationale » distincte du mandat d’arrêt européen ultérieur ( 29 ). Plus spécifiquement, la Cour en est venue à affirmer que l’émission d’un mandat d’arrêt européen implique
que l’une ou l’autre autorité judiciaire nationale a dû préalablement adopter « une décision, telle que l’émission d’un mandat d’arrêt national, sur laquelle se greffe le mandat d’arrêt européen» ( 30 ).
59. Or, je crois que, au fond, cette lecture de l’article 8, paragraphe 1, sous c), de la décision-cadre plaide en faveur de l’attribution de la qualité de « décision judiciaire », au sens de cette disposition, aux mandats d’arrêt nationaux adoptés ou validés par le ministère public, décision sur laquelle se fonde l’émission ultérieure d’un mandat d’arrêt européen par le juge.
60. Dans l’arrêt Bob-Dogi, outre l’interprétation littérale, la Cour a spécifiquement tenu compte du fait que, sans les mandats d’arrêt nationaux préalables, « [les] garanties procédurales et [les] droits fondamentaux, dont la protection doit être assurée par l’autorité judiciaire de l’État membre d’émission » pourraient être compromis, dès lors que la personne affectée serait privée du « premier niveau de protection » de ces droits et garanties, à savoir le niveau de protection purement national (
31 ).
61. Je ne crois pas que cette crainte soit justifiée dans l’affaire qui nous occupe, dès lors que le code de procédure pénale hongrois garantit dans tous les cas le droit de la personne détenue à être déférée devant le juge dans un délai de 72 heures lorsque le mandat d’arrêt national a été émis par les autorités de police et validé par le ministère public. Les exigences procédurales imposées par l’article 5 de la CEDH, à savoir le contrôle par un juge de la régularité de la détention, sont ainsi
respectées.
62. Considérer le ministère public comme une « autorité judiciaire » pouvant, aux fins de la décision-cadre, ordonner ou confirmer, sous les strictes conditions déjà évoquées, une privation temporaire de liberté (autrement dit, un mandat d’arrêt national) ne revient pas à l’assimiler à une juridiction habilitée à recourir à l’article 267 TFUE ( 32 ). Outre le fait que, strictement parlant, tout ce qui est « judiciaire » ne doit pas être « juridictionnel », les organes qui ont la possibilité ou
l’obligation de poser des questions préjudicielles sont ceux appelés à résoudre les litiges portés devant eux, pour lesquels ils sollicitent l’aide de la Cour. Le ministère public n’est pas l’un de ces organes, ce qui n’empêche pas de lui donner la qualité d’« autorité judiciaire » au sens de la décision‑cadre lorsque la législation nationale lui permet d’adopter des mandats d’arrêt nationaux. Ces derniers peuvent par conséquent être qualifiés de mandat d’arrêt ou de décision judiciaire
exécutoire ayant la même force au sens de l’article 8, paragraphe 1, sous c), de la décision‑cadre.
63. Le fait que le membre du ministère public qui a émis le mandat d’arrêt national (ou qui a validé celui émis par la police) puisse ensuite intervenir, dans la procédure pénale à l’encontre du détenu, en tant que représentant du ministère public ne s’oppose pas non plus à la reconnaissance du ministère public en tant qu’« autorité judiciaire » habilitée, pour ce qui concerne la décision-cadre, à délivrer de tels mandats d’arrêt nationaux. Les réserves exprimées par la Cour européenne des droits de
l’homme dans les arrêts du 4 décembre 1979 et du 29 mars 2010 que j’ai précédemment mentionnés ( 33 ) s’expliquent dans le contexte de l’article 5, paragraphe 1, sous c), de la CEDH ( 34 ), à savoir dans les cas où le ministère public constitue une alternative au juge pour décider de maintenir la personne en détention. Tel n’est cependant pas le cas en l’espèce, dès lors que, comme je l’ai déjà développé, le code de procédure pénale hongrois prévoit que les personnes détenues (par ordre de
police ultérieurement validé par le ministère public) sont soit déférées devant un juge, soit libérées. Dans ce contexte, il n’y a aucune objection à ce que le représentant du ministère public poursuive son intervention lors des phases suivantes de la procédure.
64. Mon argument final me ramène au point de départ de ces conclusions : le juge hongrois qui a émis le mandat d’arrêt européen dans cette affaire l’a certainement fait après avoir examiné et apprécié, selon son propre jugement, les conditions dans lesquelles il pourrait y être donné suite, ce qui incluait l’existence préalable d’un mandat d’arrêt national. Ce juge a donc logiquement dû apprécier les circonstances dans lesquelles ce mandat d’arrêt national avait été délivré, avec l’intervention du
ministère public, ce qui signifie la garantie du contrôle de sa régularité et sa pertinence. Le ministère public a validé la détention par la police et le Veszprémi járásbiróság (tribunal de district de Veszprém) a, à son tour, approuvé l’action du ministère public, ce qui, en définitive, assure que le processus d’émission du mandat d’arrêt européen est doté des garanties adéquates, en particulier au premier niveau de protection exigé par la jurisprudence de la Cour (arrêt du 1er juin 2016,
Bob-Dogi) ( 35 ).
V – Conclusion
65. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre de la manière suivante aux questions posées par le rechtbank Amsterdam (tribunal d’Amsterdam, Pays-Bas) :
1) L’expression « décision judiciaire » visée à l’article 8, paragraphe 1, sous c), de la décision-cadre 2002/584/JAI du Conseil, du 13 juin 2002, relative au mandat d’arrêt européen et aux procédures de remise entre États membres, telle que modifiée par la décision-cadre 2009/299/JAI du Conseil, du 26 février 2009, portant modification des décisions-cadres 2002/584/JAI, 2005/214/JAI, 2006/783/JAI, 2008/909/JAI et 2008/947/JAI, renforçant les droits procéduraux des personnes et favorisant
l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux décisions rendues en l’absence de la personne concernée lors du procès, est une notion autonome de droit de l’Union et doit être interprétée de manière uniforme dans toute l’Union européenne.
2) Un mandat d’arrêt national émis par une autorité de police et ultérieurement validé par le ministère public dans les circonstances du cas d’espèce peut être qualifié de « décision judiciaire » au sens de l’article 8, paragraphe 1, sous c), de ladite décision-cadre, afin de servir de fondement à l’émission d’un mandat d’arrêt européen ultérieur.
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( 1 ) Langue originale : l’espagnol.
( 2 ) Décision-cadre du Conseil du 13 juin 2002 relative au mandat d’arrêt européen et aux procédures de remise entre États membres (JO 2002, L 190, p. 1), telle que modifiée par la décision-cadre 2009/299/JAI du Conseil, du 26 février 2009, portant modification des décisions-cadres 2002/584/JAI, 2005/214/JAI, 2006/783/JAI, 2008/909/JAI et 2008/947/JAI, renforçant les droits procéduraux des personnes et favorisant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux décisions rendues en
l’absence de la personne concernée lors du procès (JO 2009, L 81, p. 24, ci-après la « décision-cadre »).
( 3 ) Note sans pertinence pour la version en langue française.
( 4 ) Note sans pertinence pour la version en langue française.
( 5 ) Büntetőeljárásról szóló 1998 évi XIX. törvény (loi no XIX de 1998 instituant le code de procédure pénale, ci-après le « code de procédure pénale »).
( 6 ) Aux termes de l’article 28, paragraphe 3, du code de procédure pénale, le procureur ordonne et réalise une enquête afin d’établir les conditions de la mise en examen. Conformément au paragraphe 4 du même article, lorsque c’est l’autorité chargée de l’enquête qui, de sa propre initiative, se charge de celle‑ci ou prend certaines mesures dans le cadre de l’enquête, le procureur veille au respect de la loi tout au long de la procédure et s’assure que les personnes qui y participent peuvent faire
valoir leurs droits.
( 7 ) Article 28, paragraphe 6, du code de procédure pénale.
( 8 ) Article 129, paragraphe 1, du code de procédure pénale.
( 9 ) D’après les informations figurant dans le formulaire annexé au mandat d’arrêt européen, M. Özçelik est poursuivi du chef de participation dans un délit de faux en écritures publiques (à savoir l’incorporation de données, de faits et de déclarations fausses dans un document notarié) sanctionné par l’article 342, paragraphe 1, sous c), du büntető törvénykönyv (code pénal) hongrois.
( 10 ) Arrêt du 1er juin 2016, Bob-Dogi (C-241/15, EU:C:2016:385).
( 11 ) Arrêt du 1er juin 2016, Bob-Dogi (C-241/15, EU:C:2016:385).
( 12 ) Affaire Poltorak (C-452/16 PPU), pendante devant la Cour.
( 13 ) Point 34 des conclusions que j’ai présentées dans l’affaire Poltorak (C-452/16 PPU).
( 14 ) Proposition de décision-cadre du Conseil relative au mandat d’arrêt européen et aux procédures de remise entre États membres [COM(2001) 522 final –2001/0215(CNS)] (JO 2001, C 332 E, p. 305).
( 15 ) « Aux fins de la présente décision-cadre, il convient d’entendre par :
a) “mandat d’arrêt européen” : une demande émise par une autorité judiciaire d’un État membre et adressée aux autres États membres aux fins d’aide, de la recherche, d’arrestation, de détention et de remise d’une personne ayant fait l’objet d’un jugement ou d’une décision judiciaire au sens de l’article 2 ; b) “autorité judiciaire d’émission” : le juge ou le procureur d’un État membre, qui a émis un mandat d’arrêt européen ; c) “autorité judiciaire d’exécution” : le juge ou le procureur d’un État
membre sur le territoire duquel se trouve la personne recherchée, qui décide de l’exécution d’un mandat d’arrêt européen […] »
( 16 ) Le commentaire de l’article 3 indique que « [l]a procédure du mandat d’arrêt européen est fondée sur le principe de reconnaissance mutuelle des décisions de justice. Les relations d’État à État sont donc, dans une large mesure, remplacées par des relations d’autorité judiciaire à autorité judiciaire. Le terme “autorité judiciaire” correspond, comme dans la convention de 1957 (cf. rapport explicatif, article 1), aux autorités judiciaires proprement dites et au [ministère public], à l’exclusion
des autorités de police. L’autorité judiciaire émettrice sera l’autorité judiciaire qui, dans le système procédural de l’État membre, aura la compétence pour émettre le mandat d’arrêt européen (article 4) » (mises en italique par mes soins).
( 17 ) L’une et l’autre position reposent sur de solides arguments. On peut en trouver un excellent éventail dans les opinions dissidentes ou concordantes exprimées dans l’arrêt rendu le 30 mai 2012 par la Supreme Court of the United Kingdom (Cour suprême du Royaume-Uni) dans l’affaire Assange v The Swedish Prosecution Autorithy, [2012] UKSC 22. En revanche, il ne fait aucun doute que le silence concernant l’élimination expresse des autorités de police, prévue dans la proposition, doive être
interprété comme une confirmation.
( 18 ) Le Parlement européen a approuvé, le 27 février 2014, une résolution contenant des recommandations à la Commission sur la révision du mandat d’arrêt européen [procédure (2013/2019(INL)], dans laquelle il critiquait « l’absence de définition du terme “autorité judiciaire” dans la [décision-cadre] et les autres instruments de reconnaissance mutuelle, ce qui donne lieu à une divergence des pratiques d’un État membre à l’autre, laquelle est source d’insécurité, d’atteintes à la confiance mutuelle
et de litiges ». Le Parlement invitait la Commission à présenter « des propositions législatives faisant suite aux recommandations détaillées formulées dans l’annexe au présent rapport et prévoyant […] a) une procédure dans le cadre de laquelle une mesure de reconnaissance mutuelle peut, si nécessaire, être validée dans l’État membre d’émission par un juge, une juridiction, un magistrat instructeur ou un procureur afin de passer au-delà des divergences d’interprétation du terme “autorité judiciaire”
[…] » (mise en italique par mes soins).
( 19 ) Note no 8929/04 du Conseil.
( 20 ) Arrêt du 1er juin 2016, Bob-Dogi (C-241/15, EU:C:2016:385).
( 21 ) Arrêt du 30 mai 2013, F. (C-168/13 PPU, EU:C:2013:358, point 48).
( 22 ) JO 2014, L 130, p. 1. Conformément à son article 36, les États membres prennent les dispositions nécessaires pour se conformer à ladite directive au plus tard le 22 mai 2017.
( 23 ) Conformément à l’article 1er de la directive 2014/41, la décision d’enquête européenne en matière pénale (DEE) est « […] une décision judiciaire qui a été émise ou validée par une autorité judiciaire d’un État membre (ci-après dénommé l’“État d’émission”) afin de faire exécuter une ou plusieurs mesures d’enquête spécifiques dans un autre État membre (ci-après dénommé l’“État d’exécution”) en vue d’obtenir des preuves conformément à la présente directive ». L’article 2, sous c), i), de cette
même directive prévoit qu’« [a]ux fins de la présente directive, on entend par […] “autorité d’émission” : i) un juge, une juridiction, un juge d’instruction ou un procureur compétent(e) dans l’affaire concernée […] » (mise en italique par mes soins).
( 24 ) Arrêt du 29 juin 2016, Kossowski (C-486/14, EU:C:2016:483, point 39). Dans cette affaire, le parquet d’arrondissement de Kołobrzeg (Pologne) avait définitivement mis fin aux poursuites et la demande de décision préjudicielle introduite par le Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg (tribunal régional supérieur de Hambourg, Allemagne) portait sur l’interprétation des articles 54 et 55 de la convention d’application de l’accord de Schengen, du 14 juin 1985, entre les gouvernements des États de
l’Union économique Benelux, de la République fédérale d’Allemagne et de la République française, relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes, signée à Schengen (Luxembourg) le 19 juin 1990 et entrée en vigueur le 26 mars 1995 ainsi que de l’article 50 et de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte. Dans le même sens, le ministère public a été qualifié d’« autorité appelée à participer à l’administration de la justice pénale dans l’ordre juridique national concerné » dans
l’arrêt du 11 février 2003, Gözütok et Brügge (C-187/01 et C-385/01, EU:C:2003:87, point 28).
( 25 ) Cour EDH, 4 décembre 1979, Schiesser c. Suisse (CE:ECHR:1979:1204JUD000771076).
( 26 ) Cour EDH, 29 mars 2010, Medvedyev e.a. c. France (CE:ECHR:2010:0329JUD000339403).
( 27 ) Voir points 15 et 16 des présentes conclusions.
( 28 ) Article 126 du code de procédure pénale.
( 29 ) Arrêt du 1er juin 2016, Bob-Dogi (C-241/15, EU:C:2016:385, points 46, 49, 51, 52, 56 et 57).
( 30 ) Arrêt du 1er juin 2016, Bob-Dogi (C-241/15, EU:C:2016:385, point 57).
( 31 ) Arrêt du 1er juin 2016, Bob-Dogi (C-241/15, EU:C:2016:385, point 55).
( 32 ) La juridiction de renvoi cite opportunément l’arrêt de la Cour du 12 décembre 1996, X (C-74/95 et C-129/95, EU:C:1996:491). Au point 19 de cet arrêt, la Cour s’est référée aux points 6 à 9 des conclusions que- l’avocat général Ruiz-Jarabo Colomer a présentées pour conclure que « […] la Procura della Repubblica a, en l’espèce au principal, pour mission non pas de trancher en toute indépendance un litige, mais de le soumettre, le cas échéant, à la connaissance de la juridiction compétente, en
tant que partie au procès exerçant l’action pénale ».
( 33 ) Point 55 des présentes conclusions.
( 34 ) La Cour européenne des droits de l’homme interprète cette notion en ce sens que « [l]e magistrat doit présenter les garanties requises d’indépendance à l’égard de l’exécutif et des parties, ce qui exclut notamment qu’il puisse agir par la suite contre le requérant dans la procédure pénale, à l’instar du ministère public, et il doit avoir le pouvoir d’ordonner l’élargissement, après avoir entendu la personne et contrôlé la légalité et la justification de l’arrestation et de la détention […] »
(Cour EDH, 29 mars 2010, Medvedyev e.a. c. France, CE:ECHR:2010:0329JUD000339403, point 124).
( 35 ) Point 60 des présentes conclusions.
