| CJUE, Arrêt de la Cour, Commission européenne contre Royaume des Pays-Bas., 26/01/2016, C-233/14

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

MME ELEANOR SHARPSTON

présentées le 26 janvier 2016 ( 1 )

Affaire C‑233/14

Commission européenne

contre

Royaume des Pays-Bas

«Libre circulation des citoyens de l’Union — Égalité de traitement — Accès à des tarifs préférentiels pour les transports publics — Étudiants de l’Union européenne, y compris les étudiants Erasmus — Articles 18, 20 et 21 TFUE — Article 24 de la directive 2004/38/CE — Recevabilité»

1.  S’autorisant de l’article 258 TFUE, la Commission européenne demande, en substance, à la Cour de déclarer qu’en offrant des cartes donnant accès à des tarifs préférentiels pour les transports publics (ci-après la «carte étudiant OV») à des citoyens de l’Union ne possédant pas la nationalité néerlandaise, mais étudiant aux Pays-Bas [c’est-à-dire des étudiants Erasmus et des étudiants qui ne participent pas au programme Erasmus (ci-après les «étudiants ordinaires»)] ( 2 ), à des conditions moins
favorables que celles qu’il applique aux citoyens néerlandais étudiant aux Pays‑Bas, le Royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 18, 20 et 21 TFUE et de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38/CE ( 3 ).

Le droit de l’Union

Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

2. L’article 18, paragraphe 1, TFUE interdit toute discrimination fondée sur la nationalité «[d]ans le domaine d’application des traités, et sans préjudice des dispositions particulières qu’ils prévoient».

3. L’article 20, paragraphe 1, TFUE institue une citoyenneté de l’Union. Est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un État membre. L’article 20, paragraphe 2, TFUE dispose que les citoyens de l’Union «jouissent des droits et sont soumis aux devoirs prévus par les traités», et qu’ils ont notamment «le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres» [article 20, paragraphe 2, sous a), TFUE]. Il ajoute que ces droits s’exercent «dans les conditions et
limites définies par les traités et par les mesures adoptées en application de ceux-ci» (article 20, paragraphe 2, dernier alinéa, TFUE).

4. Aux termes de l’article 21, paragraphe 1, TFUE, «[t]out citoyen de l’Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, sous réserve des limitations et conditions prévues par les traités et par les dispositions prises pour leur application».

5. L’article 165, paragraphe 1, TFUE dispose: «L’Union contribue au développement d’une éducation de qualité en encourageant la coopération entre États membres et, si nécessaire, en appuyant et en complétant leur action tout en respectant pleinement la responsabilité des États membres pour le contenu de l’enseignement et l’organisation du système éducatif». Aux termes de l’article 165, paragraphe 2, deuxième tiret, TFUE, l’action de l’Union européenne vise «à favoriser la mobilité des étudiants».
Afin de promouvoir la réalisation des objectifs énoncés à l’article 165 TFUE, l’article 165, paragraphe 4, premier tiret, TFUE dispose que le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne adoptent des actions d’encouragement, à l’exclusion de toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres. L’article 166, paragraphe 4, TFUE énonce une disposition similaire à propos de la politique de formation professionnelle.

Directive 2004/38

6. La directive 2004/38 s’applique «à tout citoyen qui se rend ou séjourne dans un État membre autre que celui dont il a la nationalité ainsi qu’aux membres de sa famille […] qui l’accompagnent ou le rejoignent» (article 3, paragraphe 1).

7. Aux termes du considérant 10 du préambule de la directive 2004/38, «[i]l convient […] d’éviter que les personnes exerçant leur droit de séjour ne deviennent une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil pendant une première période de séjour» et «[l]’exercice du droit de séjour des citoyens de l’Union et des membres de leur famille, pour des périodes supérieures à trois mois, devrait, dès lors, rester soumis à certaines conditions».

8. L’article 16, paragraphe 1, de la directive 2004/38 énonce une règle générale conformément à laquelle les citoyens de l’Union ayant séjourné légalement pendant une période ininterrompue de cinq ans sur le territoire de l’État membre d’accueil acquièrent le droit de séjour permanent sur son territoire. Avant cela, ils ont le droit de résider sur le territoire d’autres États membres, mais doivent se soumettre à certaines conditions lorsque leur séjour excède trois mois. L’article 7, paragraphe 1,
sous c), de la directive 2004/38 prévoit, en particulier, que tout citoyen de l’Union ait un tel droit «s’il est inscrit dans un établissement privé ou public, agréé ou financé par l’État membre d’accueil sur la base de sa législation ou de sa pratique administrative, pour y suivre à titre principal des études, y compris une formation professionnelle» et «s’il dispose d’une assurance maladie complète dans l’État membre d’accueil et garantit à l’autorité nationale compétente, par le biais d’une
déclaration ou par tout autre moyen équivalent de son choix, qu’il dispose de ressources suffisantes pour lui-même et pour les membres de sa famille afin d’éviter de devenir une charge pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil au cours de leur période de séjour» ( 4 ).

9. L’article 24 de la directive 2004/38 dispose ce qui suit:

«1.   Sous réserve des dispositions spécifiques expressément prévues par le traité et le droit dérivé, tout citoyen de l’Union qui séjourne sur le territoire de l’État membre d’accueil en vertu de la présente directive bénéficie de l’égalité de traitement avec les ressortissants de cet État membre dans le domaine d’application du traité. Le bénéfice de ce droit s’étend aux membres de la famille, qui n’ont pas la nationalité d’un État membre et qui bénéficient du droit de séjour ou du droit de
séjour permanent.

2.   Par dérogation au paragraphe 1, l’État membre d’accueil n’est pas obligé d’accorder le droit à une prestation d’assistance sociale pendant les trois premiers mois de séjour ou, le cas échéant, pendant la période plus longue prévue à l’article 14, paragraphe 4, point b), ni tenu, avant l’acquisition du droit de séjour permanent, d’octroyer des aides d’entretien aux études, y compris pour la formation professionnelle, sous la forme de bourses d’études ou de prêts, à des personnes autres que
les travailleurs salariés, les travailleurs non salariés, les personnes qui gardent ce statut, ou les membres de leur famille» ( 5 ).

Le droit de l’Union régissant le programme Erasmus

10. La décision 87/327/CEE ( 6 ) du Conseil a mis en place le programme Erasmus, qui devait entrer en vigueur le 1er juillet 1987 ( 7 ), dans le but d’accroître notablement la mobilité des étudiants universitaire dans (ce qui était à l’époque) la Communauté et de promouvoir une coopération plus étroite entre les universités ( 8 ). Une annexe de cette décision précisait la manière dont la Commission devait appliquer le programme Erasmus ( 9 ).

11. La mise en œuvre du programme Erasmus impliquait la création d’un réseau européen de coopération interuniversitaire constitué des universités qui, dans le cadre du programme Erasmus, ont conclu des accords d’échanges d’étudiants et d’enseignants avec des universités d’autres États membres, et qui reconnaissent les périodes d’études ainsi effectuées en dehors de l’université d’origine. Chaque accord interuniversitaire devait avoir pour objet de permettre aux étudiants d’une université de suivre
une période d’études pleinement reconnue dans au moins un autre État membre, en tant que partie intégrante de leur diplôme ou qualification universitaire. Pour chaque programme commun, les universités participantes devaient recevoir des aides annuelles. La Communauté devait également instaurer un système d’aide financière directe aux étudiants des universités participant au programme (ci-après les «étudiants Erasmus») sous la forme de bourses qui devaient être versées par les autorités
compétentes des États membres. L’octroi de ces bourses était subordonné à certaines conditions, notamment les conditions suivantes: les bourses devaient couvrir les frais de mobilité (c’est-à-dire les frais de transport) et, en cas de besoin, de préparation linguistique, ainsi que les frais résultant du coût de la vie plus élevé dans le pays d’accueil; l’université d’accueil ne pouvait pas imposer de droits d’inscription et, le cas échéant, les boursiers devaient continuer à s’acquitter de ces
droits auprès de l’université de leur pays; les bourses d’entretien dont les étudiants bénéficiaient dans leur propre pays devaient continuer à être payées aux étudiants participant au programme Erasmus pendant la période d’études accomplie à l’université d’accueil ( 10 ).

12. Bien que le programme Erasmus ait subi de nombreux changements, ses traits essentiels sont restés les mêmes. Actuellement, il fait partie du programme faîtier appelé «Erasmus +» qui est un programme unique dans le domaine de l’éducation, de la formation, de la jeunesse et du sport (ci-après le «programme Erasmus +»). Le règlement (UE) no 1288/2013 ( 11 ) a créé Erasmus+ ( 12 ) sur la base de l’article 165, paragraphe 4, et de l’article 166, paragraphe 4, TFUE. Le programme Erasmus + couvre,
notamment, «l’éducation et la formation à tous les niveaux, dans une perspective d’éducation et de formation tout au long de la vie», ce qui inclut l’«enseignement supérieur (Erasmus)» ( 13 ). La «mobilité à des fins d’éducation et de formation» ( 14 ) est un des types d’action au moyen desquels le règlement entend réaliser ses objectifs dans le domaine de l’éducation et de la formation ( 15 ). L’article 1er, paragraphe 2, dispose que le programme doit être mis en œuvre pour la période comprise
entre le 1er janvier 2014 et le 31 décembre 2020.

13. Aux termes du considérant 40 du préambule du règlement Erasmus+, «[a]fin d’améliorer l’accès au [programme Erasmus+], les bourses destinées à faciliter la mobilité des personnes physiques devraient être adaptées en fonction du coût de la vie et des frais de séjour dans le pays d’accueil».

14. Conformément à l’article 7, paragraphe 1, sous a), du règlement Erasmus +, la mobilité des individus à des fins d’éducation et de formation implique une action de soutien à «la mobilité des étudiants dans tous les cycles de l’enseignement supérieur ainsi que des étudiants, des apprentis et des élèves dans le cadre de l’enseignement et de la formation professionnels [qui] peut prendre la forme d’études dans un établissement partenaire ou de stages, ou d’une expérience acquise en qualité
d’apprenti, d’assistant ou de stagiaire à l’étranger» dans les pays participant au programme Erasmus+ qui sont visés à l’article 24, paragraphe 1, du règlement Erasmus + ( 16 ).

15. L’article 18, paragraphe 7, du règlement Erasmus + exige que les fonds pour la mobilité des individus à des fins d’éducation et de formation soient gérés par une ou des agences nationales, et affectés en fonction de la population et du coût de la vie dans l’État membre, de la distance entre les capitales des États membres et des performances.

16. La charte des étudiants Erasmus+ est un document explicatif élaboré par la Commission à l’attention des étudiants participant au programme Erasmus + ( 17 ). Elle explique les règles qui régissent la participation à ce programme. Chaque étudiant a l’obligation de signer i) une convention de bourse (même s’il ne reçoit aucune aide financière à charge des fonds de l’Union), en principe, avec l’établissement de son État d’origine au rôle duquel il est inscrit et ii) un contrat d’études avec cet
établissement de détachement ainsi qu’avec l’établissement d’accueil dans l’État membre d’accueil. Le second contrat énonce les détails des matières que l’étudiant entend étudier à l’étranger, y compris les crédits qu’il obtiendra ainsi et qui seront comptabilisés pour l’obtention de son diplôme dans son établissement d’origine. La charte des étudiants Erasmus + précise en outre que l’établissement d’accueil n’exigera pas de l’étudiant qu’il acquitte des frais d’enseignement, d’inscription,
d’examen ou d’accès aux installations de laboratoire et de bibliothèque au cours de la période durant laquelle il poursuit ses études dans cet établissement dans l’État membre d’accueil. L’étudiant peut, cependant, être invité à acquitter une cotisation modique et égale à celle qu’acquittent les étudiants nationaux pour des frais tels que l’assurance, l’accès aux associations estudiantines et l’utilisation de matériels et équipements qui présentent un lien avec les études. Enfin, la bourse ou le
prêt consentis par l’État d’origine doivent être maintenus.

La législation néerlandaise

17. La Wet Studiefinanciering 2000 (loi de 2000 sur le financement des études, ci-après la «Wsf 2000») fixe le cadre et les conditions d’octroi du financement des études aux Pays-Bas et à l’étranger (ci-après le «financement des études»). Le Besluit studiefinanciering 2000 (arrêté sur le financement des études, ci-après le «Bsf 2000») est la décision d’application de cette loi. L’article 2.1 de la Wsf 2000 dispose que ces conditions portent sur la nationalité (article 2.2), sur l’âge (article 2.3)
et la catégorie d’enseignement (catégories visées aux sections 2.2 à 2.4 ( 18 )).

18. L’article 1.1, paragraphe 1, de la Wsf 2000 définit l’«étudiant» comme étant une personne qui poursuit des études supérieures de plein exercice et qui n’est donc pas un élève libre ( 19 ), et un «participant» comme étant une personne qui suit une formation professionnelle ( 20 ). Dans la suite des présentes conclusions, je me référerai à ces deux groupes comme étant respectivement les «étudiants de l’enseignement supérieur» et les «étudiants de l’enseignement professionnel».

19. L’article 2.2, paragraphe 1, de la Wsf 2000 dispose que peuvent obtenir une bourse d’études les étudiants de l’enseignement professionnel ou supérieur ( 21 ) qui possèdent la nationalité néerlandaise; les étudiants qui ne possèdent pas la nationalité néerlandaise, mais sont traités comme s’ils la possédaient aux fins du financement des études, conformément à un traité ou à une décision d’une organisation internationale, et les étudiants qui ne possèdent pas la nationalité néerlandaise, qui
résident aux Pays-Bas et qui, aux fins du financement des études, doivent être traités sur un même pied d’égalité que les citoyens néerlandais. L’article 2.2, paragraphe 2, de la Wsf 2000 dispose que, en ce qui concerne la deuxième catégorie, une mesure distincte peut prévoir que l’égalité de traitement est limitée à un montant qui couvre les frais d’inscription aux cours.

20. Conformément à l’article 2.3 de la Wsf 2000, les étudiants de l’enseignement professionnel et supérieur ont, en principe, droit à une bourse d’études lorsque leur âge est compris entre 18 et 30 ans.

21. La condition en matière d’enseignement énoncée à l’article 2.1, sous c), de la Wsf 2000 se réfère à l’enseignement décrit aux sections 2.2 à 2.4 de la Wsf 2000. Ces sections couvrent l’enseignement professionnel et l’enseignement supérieur tant aux Pays-Bas qu’à l’étranger. Il résulte de leurs dispositions que, pour pouvoir bénéficier d’un financement de leurs études, tant les étudiants de l’enseignement professionnel que les étudiants de l’enseignement général doivent être inscrits auprès d’un
établissement agréé.

22. L’article 3.1, paragraphe 1, de la Wsf 2000 dispose que le financement des études se compose d’une bourse de base, d’un prêt de base et d’une bourse complémentaire ou d’un prêt complémentaire. Pour les étudiants de l’enseignement général (à l’exclusion de ceux de l’enseignement professionnel), il inclut également un collegegeldkrediet, qui est un crédit pour droits d’inscription, défini à l’article 1.1, paragraphe 1, de la Wsf 2000 comme étant un prêt destiné au paiement des droits d’inscription
dans un établissement d’enseignement supérieur. Conformément à l’article 3.1, paragraphe 2, de la Wsf 2000, le financement des études peut être octroyé, en tout ou en partie, sous la forme d’un don, d’un prêt ou d’une prestatiebeurs (c’est-à-dire une «bourse de résultat», que l’article 1.1, paragraphe 1, de la Wsf 2000 définit comme étant un prêt à intérêts qui, à certaines conditions, peut être converti en bourse pure et simple). L’article 3.1, paragraphe 3, de la Wsf 2000 prévoit que le
montant du financement des études est défini sur la base d’un budget mensuel; pour les étudiants de l’enseignement général, le crédit pour droits d’inscription est également pris en considération.

23. L’article 3.2, paragraphe 1, de la Wsf 2000 fixe le budget mensuel d’un étudiant de l’enseignement professionnel à un montant couvrant les frais d’entretien, les frais de scolarité et les frais de transport. Conformément à l’article 3.3, paragraphe 1, de la Wsf 2000, le budget mensuel d’un étudiant de l’enseignement général est un montant couvrant les frais d’entretien et les frais de transport.

24. L’article 3.6, paragraphe 2, de la Wsf 2000 dispose que, sauf disposition contraire, les frais de transport font partie de la bourse de base.

25. Pour les études aux Pays-Bas (article 3.7, paragraphe 1, de la Wsf 2000), le montant des frais de transport est octroyé sous la forme d’un droit d’utiliser les transports publics pendant une partie de la semaine soit gratuitement, soit à un prix réduit. Pour ceux qui étudient en dehors des Pays-Bas (article 3.7, paragraphe 2, de la Wsf 2000), ces droits sont octroyés sous la forme d’une somme d’argent, définie à l’article 4.8, paragraphe 1, et à l’article 5.3, paragraphe 1, de la Wsf 2000. Ces
dernières dispositions énoncent les conditions auxquelles les frais de transport sont accordés aux étudiants de l’enseignement professionnel et aux étudiants de l’enseignement général, respectivement, sous la forme d’une bourse de résultat.

26. L’article 3 du Bsf 2000 dresse la liste des étudiants non néerlandais qui doivent être traités sur un même pied d’égalité que les étudiants de nationalité néerlandaise. Les articles 3a et 3b du Bsf 2000, consacrés aux étudiants de l’enseignement professionnel et aux étudiants de l’enseignement général, respectivement, désignent les étudiants non néerlandais qui doivent être traités de la même manière que les étudiants de nationalité néerlandaise à certains égards uniquement. Le paragraphe 1 de
chacune de ces deux dispositions précise que le traitement assimilé à celui des étudiants de nationalité néerlandaise au sens de l’article 2.2, paragraphe 2, de la Wsf 2000 se limite à l’octroi d’une somme couvrant les droits d’accès à l’enseignement pour les étudiants i) qui possèdent la nationalité d’un État membre de l’Espace économique européen (EEE) ou la nationalité suisse (en ce compris les membres de leur famille); ii) qui ne sont pas des travailleurs salariés, des travailleurs
indépendants, des personnes qui ont conservé leur statut de travailleur salarié ou indépendant et des membres de leur famille et iii) qui n’ont pas acquis un droit de séjour permanent au sens de l’article 16 de la directive 2004/38. En ce qui concerne les étudiants de l’enseignement professionnel, l’article 3a, paragraphe 2, du Bsf 2000 dispose que cette somme doit leur être octroyée sous la forme d’une bourse égale au montant de la bourse de base prévue pour un étudiant de ce type
d’enseignement habitant au domicile familial. La dernière phrase de cette disposition précise en outre que le montant de la prestation pour frais de transport, notamment, ne fait pas partie du montant susvisé. En ce qui concerne les étudiants de l’enseignement général, l’article 3b, paragraphe 2, du Bsf 2000 dispose que cette somme leur est accordée sous la forme d’un crédit pour droits d’inscription.

27. L’article 7.37, paragraphe 2, de la Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (loi sur l’enseignement supérieur et la recherche scientifique, ci-après la «loi sur l’enseignement supérieur et la recherche scientifique») précise ce qu’il y a lieu d’entendre par inscription auprès d’un établissement agréé. Pareille inscription est subordonnée à la condition que l’étudiant fournisse la preuve qu’il a payé les droits d’inscription ou s’engage à le faire.

La procédure précontentieuse

28. Le 3 novembre 2008, la Commission a été saisie d’une plainte déposée par un citoyen britannique indigné parce que les étudiants Erasmus qui accomplissent une partie de leurs études aux Pays-Bas doivent payer le tarif plein pour utiliser les transports publics néerlandais alors que les étudiants néerlandais bénéficient d’un taux préférentiel.

29. La Commission a alors adressé au gouvernement néerlandais, le 19 mars 2009, une lettre de mise en demeure dans laquelle elle faisait grief au Royaume des Pays-Bas d’avoir enfreint, notamment, l’article 24 de la directive 2004/38 et les articles 12, 17 et 18 CE (devenus articles 18, 20 et 21 TFUE).

30. Par lettre du 15 mai 2009, le Royaume des Pays-Bas lui a répondu qu’il faisait usage de la dérogation prévue à l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38. Il a, en outre, soutenu que, par nature, les étudiants Erasmus ne peuvent pas être comparés à des étudiants ordinaires inscrits dans un établissement d’enseignement agréé aux Pays-Bas et a précisé qu’il traite les travailleurs migrants de la même manière que les citoyens néerlandais.

31. Dans son avis motivé du 28 janvier 2010, la Commission a confirmé que, selon elle, le Royaume des Pays-Bas avait enfreint l’article 18 TFUE et l’article 24 de la directive 2004/38. Elle a également fait valoir que la carte d’étudiant OV ne relève pas du champ d’application de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38, tout en admettant que cette carte couvre des frais d’entretien. Elle a invité le Royaume des Pays-Bas à prendre toutes les mesures nécessaires pour se conformer à l’avis
motivé dans un délai de deux mois à compter de sa réception.

32. Dans sa réponse du 28 mai 2010, le Royaume des Pays-Bas a répété que l’article 24, paragraphe 2, de la directive lui permettait de ne pas octroyer la carte d’étudiant OV aux étudiants Erasmus. S’il devait s’avérer que le mécanisme de financement des études comporte une discrimination indirecte, celle-ci serait justifiée.

33. Le 26 janvier 2012, la Commission a adressé au gouvernement néerlandais un avis motivé supplémentaire. Dans cet avis, la Commission a indiqué que la plainte dont elle a été saisie concerne tous les étudiants non néerlandais poursuivant des études aux Pays-Bas et pas seulement les étudiants Erasmus. Selon la Commission, la législation litigieuse entraîne une discrimination directe. Cette dernière a également rejeté la justification que le Royaume des Pays-Bas avait invoquée pour défendre sa
législation indirectement discriminatoire.

34. Le gouvernement néerlandais, qui avait une nouvelle fois été invité à prendre les mesures nécessaires pour se conformer à l’avis motivé complémentaire dans un délai de deux mois après sa réception, a réagi dans une lettre du 27 mars 2012. Il a souligné qu’il fallait établir une distinction entre les étudiants Erasmus et les étudiants ordinaires, et contesté le fait que les étudiants Erasmus sont inscrits auprès d’un établissement d’enseignement néerlandais, comme le prétend la Commission.

La procédure devant la Cour

35. La Commission demande à la Cour de constater que, en limitant le bénéfice des tarifs préférentiels de transport public prévus pour les étudiants qui font leurs études aux Pays-Bas (c’est-à-dire la carte d’étudiant OV) uniquement i) aux étudiants néerlandais qui sont inscrits auprès d’établissements d’enseignement privés et publics aux Pays-Bas et ii) aux étudiants d’autres États membres qui ont une activité économique ou qui ont obtenu un droit de séjour permanent aux Pays‑Bas, le Royaume des
Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 18 TFUE (lu en combinaison avec les articles 20 et 21 TFUE) et en vertu de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38. La Commission a également conclu à ce qu’il plaise à la Cour condamner le Royaume des Pays-Bas aux dépens.

36. Le gouvernement néerlandais conclut à l’irrecevabilité partielle du recours dans la mesure où il porte sur le grief de discrimination indirecte et sur le grief concernant les étudiants néerlandais résidant à l’étranger. Il soutient en outre que les conditions auxquelles il accorde la carte d’étudiant OV ne font aucune discrimination entre les étudiants néerlandais et les autres étudiants de l’Union. Il a conclu, lui aussi, à ce qu’il plaise à la Cour condamner la partie adverse aux dépens.

Argumentation des parties

37. Comme je l’expliquerai plus loin ( 22 ), la recevabilité de la requête de la Commission soulève d’importantes questions. Elles ont notamment trait à la manière dont la Commission a présenté cette requête. Cette présentation a également un impact sur la description que je vais donner de ses arguments en particulier.

Sur la recevabilité

38. Le Royaume des Pays-Bas souligne que la requête et l’avis motivé visés par la procédure mise en place à l’article 258 TFUE doivent être fondés sur les mêmes motifs et les mêmes arguments, et qu’ils doivent énoncer les griefs de façon cohérente et précise. La requête de la Commission ne répond pas à ces exigences.

39. Dans une partie de sa requête, la Commission semble faire grief au Royaume des Pays-Bas de pratiquer une discrimination indirecte des étudiants Erasmus néerlandais qui étudient aux Pays-Bas par rapport aux étudiants étrangers qui étudient dans ce pays. Ailleurs, dans la requête, cependant, elle dénonce le traitement réservé aux étudiants Erasmus qui n’ont pas la nationalité néerlandaise. Le Royaume des Pays-Bas affirme que la Commission n’a pas correctement identifié la ou les catégories
d’étudiants auxquels il appliquerait un traitement prétendu discriminatoire et de quelle manière il le ferait. Le dossier de la phase précontentieuse est tout aussi peu précis et source de confusion, et il donne l’impression que le grief d’une discrimination indirecte que la Commission articule dans sa requête est nouveau.

40. En ce qui concerne le grief de la Commission concernant le traitement appliqué aux étudiants néerlandais qui résident à l’étranger, le Royaume des Pays‑Bas observe qu’une section de la requête de la Commission est intitulée «Étudiants autres que les étudiants Erasmus – étudiants étrangers ordinaires, y compris les étudiants néerlandais habitant à l’étranger». Le Royaume des Pays‑Bas n’est pas en mesure d’identifier la position de la Commission concernant ces étudiants ni la base sur laquelle
elle fonde la discrimination qu’elle allègue. Par souci d’être complet, il indique que les étudiants néerlandais résidant à l’étranger peuvent obtenir un financement de leurs études (comprenant la carte d’étudiant OV) s’ils sont inscrits dans un programme d’études complet auprès d’un établissement d’enseignement agréé néerlandais et s’ils n’ont pas encore atteint l’âge de 30 ans lorsqu’ils introduisent leur demande de financement.

41. Selon le Royaume des Pays-Bas, le manque de clarté du grief de discrimination indirecte que leur fait la Commission lui rend la tâche difficile, voire impossible, au moment de présenter son mémoire en défense: le grief n’est pas exposé de manière cohérente et précise, et les considérations exposées dans l’avis motivé ne correspondent pas à celles qui sont présentées dans la requête.

42. La Commission lui rétorque qu’il ressort de son avis motivé et de l’avis motivé complémentaire qu’au cours de la phase précontentieuse, elle n’excluait pas que la réglementation néerlandaise induise également une discrimination indirecte. Les éléments qu’elle expose dans la requête ne feraient donc que préciser des éléments qu’elle avait déjà avancés au cours de la phase précontentieuse, de sorte qu’il n’y aurait aucune raison de qualifier cette précision de grief nouveau.

43. Après qu’en guise d’éclaircissement le Royaume des Pays-Bas lui a précisé que les étudiants néerlandais résidant à l’étranger qui s’inscrivent pour un programme complet auprès d’un établissement d’enseignement néerlandais et remplissent la condition d’âge ont droit au financement de leurs études, y compris le droit à la carte d’étudiant OV, la Commission a admis que ces étudiants ne sont victimes d’aucune discrimination. La Commission a donc abandonné ce grief, mais maintient celui qui concerne
les étudiants ordinaires qui ne possèdent pas la nationalité néerlandaise.

Sur le fond

44. Selon la Commission, le Royaume des Pays-Bas applique une discrimination directe à l’encontre des étudiants non néerlandais (ou des membres de leur famille) qui ne sont pas des travailleurs salariés ou indépendants et qui n’ont pas conservé ce statut, et qui ne résident pas de manière permanente aux Pays-Bas. Contrairement aux étudiants néerlandais, ces étudiants ne peuvent pas bénéficier de la carte étudiant OV. Le fait que, pour obtenir celle-ci, tous les étudiants doivent également remplir
deux conditions supplémentaires ne change rien au fait que la législation litigieuse contient une discrimination directe.

45. La Commission prétend qu’en refusant d’accorder la carte étudiant OV aux étudiants Erasmus qui ne possèdent pas la nationalité néerlandaise, mais qui résident aux Pays-Bas (alors qu’ils l’accordent aux étudiants néerlandais vivant aux Pays-Bas), le Royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38. La Commission se fonde en cela sur les points 61, 62 et 64 de l’arrêt que la Cour a rendu le 4 octobre 2012, c’est-à-dire
après la fin de la phase précontentieuse, dans l’affaire Commission/Autriche ( 23 ).

46. La Commission reconnaît que les étudiants Erasmus sont et demeurent inscrits auprès de leur établissement d’enseignement d’origine, mais elle considère que cet élément est dénué de pertinence. La charte des étudiants Erasmus + exige que l’établissement d’accueil accorde à tous les étudiants le même traitement que celui qu’il réserve à ses propres étudiants. Il est vrai que les étudiants Erasmus ne paient pas de droit d’inscription à leur établissement d’accueil. Toutefois, ils bénéficient,
pendant toute la période de leurs études à l’étranger, de tous les services liés à l’inscription auprès de cet établissement, notamment les séminaires, l’inscription au rôle, les examens, l’accès aux laboratoires et aux bibliothèques. C’est sur ce fondement-là que la Commission estime que les étudiants Erasmus sont, effectivement, inscrits auprès de leur établissement d’enseignement aux Pays-Bas et remplissent donc les conditions qui leur permettraient d’obtenir la carte étudiant OV. Le Royaume
des Pays-Bas soutient que les étudiants Erasmus ne peuvent pas être objectivement comparés aux étudiants ordinaires, mais la Commission lui rétorque, en se fondant sur le point 61 de l’arrêt Commission/Autriche (C‑75/11, EU:C:2012:605), qu’ils sont objectivement comparables dès l’instant où l’étudiant démontre qu’il existe un lien réel avec l’État membre d’accueil.

47. La Commission déclare dans la requête que, comme le Royaume des Pays‑Bas est le seul à accorder ce type d’avantage, il n’y a aucun risque de cumul de la prestation pour frais de transport aux Pays-Bas et de celle de son État membre d’origine. Lors de l’audience, cependant, elle a indiqué qu’un nombre significatif d’États membres prévoient des cartes du même type, mais, pour une raison ou pour une autre, refusent de les accorder.

48. La Commission prétend également qu’un étudiant néerlandais qui s’inscrit dans un établissement d’enseignement à l’étranger, mais qui décide de poursuivre une partie de ses études aux Pays-Bas en qualité d’étudiant Erasmus, ne se trouve pas dans une situation comparable à celle de ce qu’elle appelle un étudiant Erasmus non néerlandais «standard». Le premier a droit à un financement de ses études à l’étranger (meeneembare studie financiering ou MNSF), c’est-à-dire à un financement «mobile», qui
comprend une somme correspondant à la valeur d’une carte étudiant OV. Le second n’a pas droit à cet avantage. La Commission en déduit que cette règle comporte «manifestement» une discrimination directe fondée sur la nationalité, qui est incompatible avec l’article 21 TFUE et avec l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38. Interrogée lors de l’audience sur cette partie précise de sa requête, la Commission a déclaré que les observations qu’elle a exposées dans sa réplique pour justifier
l’abandon du grief qu’elle avait déduit d’une discrimination défavorisant les étudiants néerlandais résidant à l’étranger qui s’inscrivent auprès d’un établissement d’enseignement aux Pays-Bas valaient pour cette partie de la requête également.

49. Dans la section de la requête intitulée «Étudiant Erasmus – discrimination indirecte», la Commission décrit la position du Royaume des Pays-Bas comme suit: selon lui, il n’y a pas de discrimination indirecte en défaveur des étudiants Erasmus non néerlandais parce que les étudiants Erasmus néerlandais qui étudient à l’étranger, mais qui accomplissent une partie de leurs études aux Pays-Bas en tant que participants au programme Erasmus, n’ont pas, eux non plus, droit à la prestation pour frais de
transport. La Commission considère que, dans les cas peu nombreux où un citoyen néerlandais étudiant à l’étranger décide de participer à un programme Erasmus aux Pays-Bas, il n’aura pas droit à la prestation pour frais de transport, parce qu’il reçoit une bourse «mobile» pour ses études à l’étranger, laquelle inclut un élément destiné à couvrir les frais de transport. Dès lors que les étudiants Erasmus non néerlandais n’ont pas droit à cette prestation pour frais de transport, le Royaume des
Pays-Bas leur applique un traitement discriminatoire indirect, qui n’est compatible ni avec l’article 21 TFUE ni avec l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38.

50. La Commission s’insurge également contre la manière dont le Royaume des Pays-Bas traite les étudiants ordinaires. Ce dernier soutient que l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 s’applique à la carte étudiant OV, mais la Commission lui oppose un démenti en se référant aux points 53 à 55 de l’arrêt Commission/Autriche (C‑75/11, EU:C:2012:605), dont il résulte (selon elle) que la Cour a dit pour droit qu’un tarif préférentiel étudiant pour les transports publics est i) non pas une
bourse ou un prêt au sens de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38, mais ii) une autre forme d’aide d’entretien au sens de cette disposition. Le fait que la prestation pour frais de transport est accordée initialement sous la forme d’un prêt conditionnel n’implique pas automatiquement que cet avantage relève de l’exception énoncée à l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38. Étant donné que ce prêt ne doit être remboursé que dans des circonstances limitées, l’avantage
devrait être qualifié de prêt conditionnel ne relevant pas du champ d’application de cette disposition.

51. Selon le Royaume des Pays-Bas, le grief qui lui est fait à propos des étudiants ordinaires non néerlandais et des étudiants Erasmus est dénué de fondement.

52. En ce qui concerne les étudiants ordinaires non néerlandais, le Royaume des Pays-Bas se réfère à l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38. Nul ne conteste que la carte étudiant OV est une aide d’entretien, le Royaume des Pays‑Bas ajoutant qu’il s’agit d’une bourse d’études ou d’un prêt. Que cette carte étudiant OV soit qualifiée de prêt conditionnel ou, comme le propose la Commission, de bourse conditionnelle est sans importance. Que l’on retienne l’une ou l’autre dénomination, le
Royaume des Pays-Bas peut se prévaloir de l’exception énoncée à l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38. C’est à mauvais escient que la Commission invoque l’arrêt Commission/Autriche (C‑75/11, EU:C:2012:605) à ce propos. Cette affaire concernait un tarif réduit sur les transports publics consenti aux étudiants dont les parents percevaient des allocations familiales autrichiennes; il n’avait rien à voir avec le financement des études. Dans ses observations écrites, le Royaume des
Pays-Bas fait valoir que cette défense s’applique également aux étudiants Erasmus non néerlandais, mais uniquement à titre d’argument subsidiaire. Lors de l’audience, cependant, il semble que le gouvernement néerlandais se soit, tout d’abord, référé à l’article 24, paragraphe 2, au sujet également de cette catégorie d’étudiants, avant d’invoquer l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38.

53. Le Royaume des Pays-Bas demande à la Cour de rejeter le grief qui lui est fait d’exercer une discrimination directe à l’encontre des étudiants Erasmus non néerlandais comme étant infondé. Cette catégorie d’étudiants ne peut pas être objectivement comparée aux étudiants néerlandais. Au cours de leur séjour Erasmus à l’étranger, ces étudiants demeurent inscrits auprès de leur établissement d’enseignement dans leur État membre d’origine et ils ne doivent pas verser des droits d’inscription à
l’établissement qui les accueille. C’est leur État membre d’origine qui conserve la responsabilité de leur accorder un soutien financier. Quelle que soit sa nationalité, aucun étudiant Erasmus ne reçoit donc de financement néerlandais d’études (aide qui comprendrait la carte étudiant OV). Qui plus est, les étudiants Erasmus reçoivent de leur État membre d’origine une bourse Erasmus destinée à financer le coût supplémentaire qu’entraînent les études à l’étranger. Le montant de cette bourse
dépend, notamment, du niveau du coût de la vie dans l’État membre d’origine. C’est la raison pour laquelle le Royaume des Pays-Bas considère qu’il n’y a aucune discrimination.

54. Le Royaume des Pays-Bas conteste également le fait que les étudiants Erasmus sont de facto inscrits auprès de leur établissement d’enseignement aux Pays-Bas, comme le prétend la Commission. Ils doivent, certes, se soumettre à certaines formalités, mais il s’agit de simples formalités administratives qui ne sont pas suffisantes pour conférer à un étudiant Erasmus le droit d’obtenir un financement des études.

55. Après avoir pris connaissance de la réplique de la Commission, le Royaume des Pays-Bas ajoute que la Commission a mal interprété les points 61 à 64 de l’arrêt Commission/Autriche (C‑75/11, EU:C:2012:605). L’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 n’exige pas que les étudiants fassent la preuve qu’ils ont un lien réel avec l’État membre d’accueil en démontrant qu’ils se sont inscrits auprès de leur établissement d’enseignement dans celui-ci. En tout état de cause, ces points de l’arrêt
concernent la justification de la discrimination indirecte en cause dans cette affaire. Ils n’ont rien à voir avec les critères permettant d’établir s’il existe une discrimination (directe) ou non.

56. Selon le Royaume des Pays-Bas, la méthode que la Commission utilise pour déterminer quelles catégories d’étudiants sont objectivement comparables est incorrecte. Ce qui importe, ce n’est pas la mesure dans laquelle certains groupes sont comparables ou non, mais le point de savoir s’il existe une situation comparable du point de vue de la législation nationale en cause. En l’espèce, cette législation est la Wsf 2000. Les étudiants Erasmus ne constituent pas une catégorie objectivement comparable
à celle des étudiants qui ont acquitté des droits d’inscription aux Pays-Bas, qui sont inscrits dans un établissement d’enseignement de ce pays et qui, de ce fait, peuvent bénéficier d’un financement des études. Si la Cour devait néanmoins considérer que les deux groupes sont comparables, le Royaume des Pays-Bas se prévaudrait à nouveau de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 à titre subsidiaire.

57. Enfin, interrogés au cours de l’audience, tant la Commission que le Royaume des Pays-Bas ont répondu que les étudiants Erasmus résident aux Pays-Bas sur la base de l’article 7, paragraphe 1, sous c), de la directive 2004/38.

Analyse

Remarques préliminaires

58. En substance, les perspectives de succès du recours de la Commission dépendent du point de savoir si elle a démontré que le Royaume des Pays-Bas traite les étudiants non néerlandais de manière moins favorable que des étudiants néerlandais comparables en ce qui concerne la carte étudiant OV. Cette carte étudiant OV est un moyen de mettre en œuvre le régime de tarif réduit pour les transports (publics) parce qu’elle est la preuve que l’étudiant peut prétendre au bénéfice de ce tarif réduit. La Wsf
2000 définit la valeur pécuniaire correspondante de cette carte.

59. Ce que la Commission demande à la Cour (à la dernière page de sa requête), c’est de constater qu’en limitant le bénéfice de la carte étudiant OV aux étudiants néerlandais inscrits dans un établissement d’enseignement public ou privé aux Pays-Bas et aux étudiants originaires d’autres États membres qui font partie, aux Pays‑Bas, des personnes économiquement actives ou qui y ont obtenu un droit de séjour permanent, le Royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des
articles 18, 20 et 21 TFUE, ainsi qu’en vertu de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 ( 24 ). Cette formulation désigne celui qui reçoit la carte plutôt que celui qui ne la reçoit pas. On peut cependant en déduire que la Commission dénonce une discrimination à l’encontre d’étudiants d’autres nationalités qui sont inscrits dans un établissement d’enseignement privé ou public (aux Pays-Bas peut-on présumer) et, d’une manière plus large, à l’encontre de tous les étudiants d’autres
nationalités (qu’ils soient inscrits ou non dans un établissement d’enseignement, mais, comme on peut encore le présumer, qui étudient aux Pays-Bas) qui ne font pas partie des personnes économiquement actives ou qui n’ont pas obtenu un droit de séjour permanent aux Pays-Bas, ou qui ne remplissent ni l’une ni l’autre de ces deux conditions.

60. Cette formulation est différente de la description de l’objet du recours qui figure à la première page de la requête, description qui est reprise au paragraphe 1 tant de la requête que de la réplique. Dans cette description, la Commission déclare, en substance, que le Royaume des Pays-Bas n’accorde la carte étudiant OV qu’aux étudiants néerlandais et aux étudiants d’autres nationalités qui résident aux Pays-Bas, sont économiquement actifs ou ont obtenu un droit de séjour permanent sur le
territoire néerlandais. Cette formulation suggère que la Commission dénonce une discrimination dont seraient victimes les étudiants d’autres nationalités (qu’ils soient inscrits ou non dans un établissement d’enseignement, mais qui, peut-on présumer, étudient aux Pays-Bas) qui ne résident pas sur le territoire néerlandais (et n’ont donc pas non plus obtenu un droit de séjour permanent) et qui ne sont pas économiquement actifs. Cette catégorie d’étudiants semble être à la fois plus large
(puisqu’elle ne fait pas référence à l’inscription dans un établissement d’enseignement) et plus étroite (puisqu’elle concerne uniquement des étudiants qui n’ont aucune résidence, quelle qu’elle soit, aux Pays-Bas) que la catégorie d’étudiants désignée dans la conclusion de la requête. La formulation qui fait foi est, en définitive, celle qui figure à cet endroit.

61. Au cours de la procédure, la Commission s’est désistée d’une partie des griefs énoncés dans la requête ( 25 ). C’est ainsi que, dans sa réplique, elle a abandonné le grief d’une discrimination dont seraient victimes les étudiants néerlandais qui résident à l’étranger, mais sont enregistrés pour un programme de plein exercice auprès d’un établissement d’enseignement agréé aux Pays-Bas. Elle reconnaît que ces étudiants sont traités de la même manière que des étudiants néerlandais qui résident et
étudient aux Pays-Bas. (Que cela implique que la Commission dénonçait initialement une discrimination fondée sur la nationalité entre étudiants néerlandais n’apparaît pas clairement, mais ce point est désormais dénué de pertinence en l’espèce.) Lorsqu’au cours de l’audience, la Cour lui a demandé des éclaircissements concernant la partie de sa requête relative au traitement des étudiants Erasmus non néerlandais et des étudiants néerlandais qui sont enregistrés auprès d’un établissement
d’enseignement à l’étranger, mais accomplissent une partie de leurs études aux Pays-Bas en qualité d’étudiants Erasmus, la Commission a répondu qu’elle avait également abandonné son grief d’une discrimination concernant ces étudiants néerlandais. Il me semble donc que la Cour n’est plus, désormais, invitée à examiner la requête de la Commission que dans la mesure où elle porte sur une discrimination fondée sur la nationalité qui s’exercerait à l’encontre d’étudiants ordinaires non néerlandais et
des étudiants Erasmus aux Pays-Bas.

62. C’est sur cette toile de fond que je vais tout d’abord examiner si le recours de la Commission est recevable.

Sur la recevabilité

63. Il est de jurisprudence constante que toute requête déposée au titre de l’article 258 TFUE doit indiquer l’objet du litige et exposer sommairement les moyens de droit sur lesquels la requête repose, et que cette indication doit être suffisamment claire et précise pour permettre à la partie défenderesse de préparer sa défense, et à la Cour d’exercer son contrôle ( 26 ). Les éléments essentiels de fait et de droit doivent ressortir d’une façon cohérente et compréhensible du texte même de la
requête, et les conclusions de celle-ci doivent être formulées de manière non équivoque ( 27 ). Un tel recours doit en outre être examiné uniquement au regard des conclusions contenues dans la requête introductive d’instance. Ces conclusions doivent être formulées de manière non équivoque afin d’éviter que la Cour ne statue ultra petita ou bien n’omette de statuer sur un grief ( 28 ). L’objet du litige est également délimité par la lettre de mise en demeure et par l’avis motivé, et ne peut plus,
dès lors, être étendu ( 29 ). Le recours et le ou les avis motivés doivent être fondés sur des griefs identiques ( 30 ).

64. Dans la présente affaire, le Royaume des Pays-Bas demande à la Cour de déclarer que le recours de la Commission est irrecevable dans la mesure où cette dernière allègue une discrimination indirecte. Je rappelle qu’en tout état de cause, tout non-respect des conditions énoncées à l’article 258 TFUE crée un obstacle absolu à l’introduction d’un recours, ce point pouvant être soulevé d’office par la Cour, même si aucune des parties n’a soulevé une exception d’irrecevabilité ( 31 ).

65. Je suis d’accord avec le Royaume des Pays-Bas en ce qui concerne le grief de discrimination indirecte et je vais d’abord examiner sa recevabilité. Je considère, en effet, que la Cour devrait déclarer d’office que cette partie du recours est irrecevable pour des motifs qui ne se limitent pas à ce grief.

66. À moins qu’elle ne soit objectivement justifiée et proportionnée à l’objectif poursuivi, une disposition nationale doit être considérée comme indirectement discriminatoire en raison de la nationalité lorsqu’elle est susceptible, par sa nature même, d’affecter davantage les ressortissants d’autres États membres que les ressortissants nationaux, et qu’elle risque, par conséquent, de défavoriser plus particulièrement les premiers ( 32 ). C’est la raison pour laquelle, lorsqu’un tel grief est
soulevé, il est essentiel d’identifier un critère autre que la nationalité dont l’application entraîne néanmoins une discrimination fondée sur la nationalité.

67. La Commission n’a rien fait de tel.

68. Pour écarter l’objection soulevée par le Royaume des Pays-Bas, la Commission se contente de déclarer que son grief de discrimination indirecte n’est pas nouveau et qu’elle avait clairement laissé entendre dans ses deux avis motivés qu’elle n’excluait pas la possibilité d’une discrimination indirecte.

69. À un certain endroit de ces avis motivés, la Commission a affirmé que la condition de résidence permanente posée par la loi néerlandaise entraînait une discrimination indirecte pénalisant les citoyens de l’Union ne possédant pas la nationalité néerlandaise en général (et ne se limitait pas aux seuls étudiants Erasmus non néerlandais), qu’elle était directement incompatible avec le libellé de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 et que, en conséquence, limiter le bénéfice de la
carte étudiant OV aux personnes économiquement actives et aux résidents permanents était contraire aux articles 18, 20 et 21 TFUE, ainsi qu’à l’article 24 de la directive 2004/38. À un autre endroit, la Commission n’a dénoncé qu’une discrimination directe. Une autre partie encore des avis motivés concernait les éventuelles justifications d’une discrimination indirecte. Enfin, dans sa lettre de mise en demeure, la Commission a allégué une discrimination fondée sur la nationalité, mais n’a pas
indiqué le critère qui entraînerait pareille discrimination. Elle a simplement concentré son exposé sur le fait (incontesté) que les étudiants non néerlandais doivent payer le tarif plein pour utiliser les moyens de transport public alors que les étudiants néerlandais bénéficient de tarifs réduits. Elle en a conclu que le principe d’égalité de traitement devrait s’appliquer à tous les citoyens de l’Union relevant du champ d’application de la directive 2004/38, notamment, et qui étudient dans
l’État membre d’accueil, qu’ils y résident de manière permanente ou non.

70. Laissons de côté la question de savoir si la Commission avait suffisamment avisé le Royaume des Pays-Bas du fait que son (éventuel) recours porterait également sur une discrimination indirecte, la Commission n’a précisé nulle part le critère utilisé dans la loi néerlandaise entraînant une discrimination indirecte.

71. Il ne peut pas s’agir d’une condition de nationalité en tant que telle. En effet, la Commission prétend qu’en ce qui concerne la discrimination directe, le Royaume des Pays-Bas réserve aux ressortissants non néerlandais un traitement moins favorable que celui qu’il applique à ses propres ressortissants. Pour pouvoir obtenir la carte étudiant OV, les premiers doivent remplir les conditions d’une activité économique ou d’une résidence permanente, ou les deux à la fois, alors que les seconds n’y
sont pas tenus. Le grief que la Commission déduit d’une discrimination directe est donc nécessairement fondé sur une différence de traitement en raison de la nationalité, la différence reposant sur le point de savoir si un étudiant est ou non tenu de démontrer, notamment, qu’il réside de façon permanente aux Pays-Bas. Néanmoins si tel est le cas, la requête ne peut pas être lue en ce sens que la Commission y soutiendrait que la condition de résidence permanente entraîne également une
discrimination indirecte. Cela ne serait possible que si la législation néerlandaise appliquait la condition de résidence permanente à tous les étudiants qui introduisent une demande de financement des études, comprenant la carte étudiant OV, ce qui n’est pas le cas.

72. Invitée par la Cour à désigner les dispositions discriminatoires, la Commission a précisé à l’audience qu’il s’agissait de l’article 7.37 de la loi sur l’enseignement supérieur et la recherche scientifique, et de l’article 3a, paragraphe 2, du Bsf 2000. Elle n’a pas précisé si leur application entraînait une discrimination directe ou indirecte.

73. En ce qui concerne la discrimination indirecte, la Commission a donc donné l’impression qu’elle considérait, sans fournir davantage d’explications, qu’aussi bien la condition d’inscription que la condition de résidence permanente (pour autant que cette dernière s’applique aux étudiants de l’enseignement professionnel) comportent une discrimination indirecte. Dans la mesure où c’est bien là le grief articulé par la Commission, la requête devrait manifestement être écartée comme étant irrecevable.
La Commission n’a pas désigné le critère discriminatoire qu’elle allègue d’une manière à la fois cohérente et suffisante au moment où il lui appartenait de le faire. J’ajouterai que ce serait dénaturer entièrement la procédure mise en place par l’article 258 TFUE qu’autoriser la Commission à désigner, pour la première fois au moment de l’audience, l’élément de la législation d’un État membre dont elle prétend qu’il contient une discrimination indirecte.

74. En ce qui concerne le grief de discrimination directe, j’ai déjà signalé le manque de cohérence dont la Commission a fait preuve dans sa requête et au cours de la phase précontentieuse au sujet du critère de nationalité. Le Royaume des Pays-Bas a néanmoins reconnu qu’il applique aux étudiants néerlandais et aux étudiants originaires, notamment, d’autres États membres de l’Union des traitements différents en matière de financement des études, en ce comprise la carte d’étudiant OV, en ce qu’il
demande à ces derniers qu’ils soient économiquement actifs ou qu’ils possèdent le statut de résidents permanents. Dans ses observations écrites, il a spécifiquement cité l’article 3a, paragraphes 1 et 2, du Bsf 2000 à ce propos.

75. Selon moi, il n’en résulte pas nécessairement que le grief que la Commission déduit d’une discrimination directe à l’encontre de tous les ressortissants non néerlandais serait recevable. Examinons d’un peu plus près les deux dispositions de droit national que la Commission a désignées à l’audience.

76. L’article 7.37 de la loi sur l’enseignement supérieur et la recherche scientifique définit la notion d’«inscription auprès d’un établissement d’enseignement agréé». Pour pouvoir être inscrit, l’étudiant doit démontrer qu’il a acquitté ou qu’il acquittera les droits d’inscription. Cette disposition ne fait aucune référence à la nationalité. Je ne vois donc pas en quoi elle pourrait en soi comporter une discrimination directe.

77. La Commission n’a d’ailleurs pas désigné cette disposition comme étant directement discriminatoire, que ce soit dans sa requête ou à aucun autre stade de la procédure. Les dispositions auxquelles elle s’est référée dans la section de sa requête concernant la discrimination directe sont les articles 2.2, paragraphe 1, sous b), et 3.6, paragraphe 2, de la Wsf 2000, et l’article 3a du Bsf 2000. Dans la section de sa réplique consacrée à l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38, la
Commission s’est fondée sur l’article 3.2, paragraphe 1, de la Wsf 2000 (qui définit le budget mensuel d’un étudiant de l’enseignement professionnel, alors que le reste des arguments que la Commission articule dans cette section concerne la situation d’un étudiant de l’enseignement général).

78. L’article 3a, paragraphe 2, du Bsf 2000 a trait aux étudiants de l’enseignement professionnel. En désignant cette disposition oralement (comme elle l’avait d’ailleurs fait dans ses mémoires), la Commission semblait donc limiter le grief de discrimination directe au traitement appliqué aux étudiants de l’enseignement professionnel. Lorsque la Cour lui a demandé de le confirmer à l’audience, la Commission a répondu que ce n’était pas le cas. Les étudiants de l’enseignement général étaient visés
eux aussi. Cependant, la Commission n’a toujours pas désigné la ou les dispositions de droit national qui comporteraient une discrimination directe à l’encontre des étudiants de l’enseignement général.

79. J’ajouterai, pour la bonne mesure, que, bien que ces dispositions de la loi néerlandaise visent non seulement les citoyens de l’Union, mais également des personnes possédant la nationalité d’un État membre de l’EEE ou de la Confédération suisse, rien dans la requête de la Commission ne suggère qu’elle dénonce une discrimination à l’encontre de personnes qui ne sont pas des citoyens de l’Union. Par conséquent, si le grief de discrimination concerne néanmoins des étudiants de l’enseignement
général et des étudiants possédant la nationalité d’un État membre de l’EEE ou de la Confédération suisse, il est également irrecevable.

80. J’en conclus que la seule partie recevable du grief de discrimination directe articulé par la Commission concerne des étudiants non néerlandais de l’enseignement professionnel qui sont des citoyens de l’Union, en ce compris des étudiants Erasmus.

Sur le fond

Application de la directive 2004/38

81. L’article 18 TFUE interdit toute discrimination fondée sur la nationalité dans des situations relevant du champ d’application du traité. Il n’a cependant vocation à s’appliquer de manière autonome que dans des situations régies par le droit de l’Union pour lesquelles le traité n’énonce pas de règles spécifiques de non-discrimination ( 33 ). L’article 21 TFUE concerne la situation spécifique dans laquelle un citoyen de l’Union exerce son droit de libre circulation et de résidence sur le
territoire des États membres ( 34 ). Il peut s’agir, notamment, de la situation d’un étudiant qui possède la citoyenneté de l’Union et qui se rend dans un autre État membre pour y poursuivre des études supérieures ( 35 ). Néanmoins, ces droits de libre circulation sont soumis à des restrictions et conditions énoncées dans les traités et dans les mesures prises pour leur mise en œuvre, en ce compris la directive 2004/38 ( 36 ). L’article 24 de la directive 2004/38 précise, à l’égard des citoyens
de l’Union qui relèvent de son champ d’application, le principe d’égalité de traitement consacré de manière générale à l’article 18 TFUE ( 37 ).

82. La Commission prétend, en l’espèce, que des étudiants non néerlandais qui ont exercé leur droit de libre circulation pour aller étudier aux Pays-Bas et qui relèvent donc de l’article 24 de la directive 2004/38 sont victimes d’une discrimination fondée sur la nationalité.

83. Aux termes de l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38, tout citoyen de l’Union qui séjourne sur le territoire de l’État membre d’accueil en vertu de cette directive bénéficie de l’égalité de traitement avec les ressortissants de cet État membre dans le domaine d’application du traité. La jurisprudence que la Cour a consacrée aux prestations d’assistance sociale montre que cette expression du principe d’égalité de traitement s’applique uniquement aux étudiants qui résident légalement
dans l’État membre d’accueil, ce qui signifie qu’ils y résident dans le respect des conditions énoncées dans la directive 2004/38 ( 38 ).

84. L’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 permet, cependant, aux États membres de ne pas appliquer ce principe en ce qui concerne les «aides d’entretien aux études, y compris pour la formation professionnelle, sous la forme de bourses d’études ou de prêts, à des personnes autres que les travailleurs salariés, les travailleurs non salariés, les personnes qui gardent ce statut ou les membres de leur famille» qui n’ont pas encore acquis un droit de séjour permanent. L’article 24,
paragraphe 2, de la directive permet donc expressément aux États membres de déroger au principe d’égalité de traitement pour une période de temps limitée dans tel ou tel cas individuel ( 39 ). La Cour a dit pour droit que cette dérogation doit être interprétée de façon stricte et en conformité avec les dispositions du traité, y compris celles qui ont trait à la citoyenneté de l’Union et à la libre circulation ( 40 ).

85. Un État membre ne peut se prévaloir de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 que lorsque son article 24, paragraphe 1, s’applique, ce qui signifie, en l’espèce, uniquement si la résidence des étudiants en cause satisfait aux conditions énoncées dans la directive 2004/38 ( 41 ). Les deux parties reconnaissent que les étudiants visés par la requête de la Commission résidaient aux Pays-Bas sur la base de l’article 7, paragraphe 1, sous c), de la directive 2004/38. Elles s’entendent
donc à reconnaître qu’en principe l’article 24, paragraphe 1, s’applique.

86. À l’audience, la Cour a demandé à la Commission si l’article 7, paragraphe 1, sous c), de la directive 2004/38 pouvait s’appliquer dans la mesure où cette disposition vise des citoyens de l’Union qui sont «inscrit[s] dans un établissement privé ou public, agréé ou financé par l’État membre d’accueil» et où, par définition, les étudiants Erasmus demeurent inscrits dans leur État membre d’origine. La Commission a répondu que cela était possible mais elle n’a pas fourni d’explications plus
précises.

87. Selon moi, l’article 7, paragraphe 1, sous c), de la directive 2004/38 n’harmonise pas la définition d’un étudiant ou les conditions précises auxquelles un État membre peut inscrire une personne en qualité d’étudiant. En fait, l’inscription dépend de la législation de l’État membre d’accueil ou de sa pratique administrative. Ce qui compte, c’est qu’un citoyen de l’Union a exercé son droit de libre circulation afin d’aller résider dans un autre État membre et qu’il s’est inscrit dans un
établissement d’enseignement, privé ou public, agréé ou financé par l’État membre d’accueil, afin d’y poursuivre ses études. L’article 7, paragraphe 1, sous c), de la directive 2004/38 n’exige pas qu’un étudiant y soit inscrit dans le but d’obtenir un diplôme ou une qualification académique délivrés par cet établissement, bien que ce soit normalement le cas. Ce qui compte, c’est que l’étudiant se soit inscrit dans l’État membre d’accueil «pour y suivre à titre principal des études» et que cette
inscription permette à un citoyen de l’Union de suivre ce programme d’études. Le fait que les étudiants Erasmus demeurent inscrits dans un établissement d’un autre État membre n’exclut pas la possibilité pour eux d’être également «inscrits» ailleurs aux fins de l’article 7, paragraphe 1, sous c).

88. Enfin, tel qu’il est présenté, le recours de la Commission ne contient aucun élément qui suggérerait qu’il porte également sur des étudiants (de l’enseignement professionnel) dont la résidence aux Pays-Bas n’est pas fondée sur directive 2004/38 ou n’est pas conforme à celle-ci. C’est la raison pour laquelle je n’examinerai pas les conséquences de la condition d’une résidence légale qui s’applique aux étudiants (de l’enseignement professionnel) dont la résidence dans un autre État membre est
fondée sur le droit national ou sur une règle de droit de l’Union autre que la directive 2004/38.

Article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38

89. La Commission demande à la Cour de déclarer que le Royaume des Pays‑Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 ( 42 ), parce qu’il n’a pas respecté les conditions énoncées dans cette disposition. Si la Commission se trompe à propos de l’article 24, paragraphe 2, il n’est plus nécessaire de rechercher si, dans ses conclusions, elle demande également implicitement à la Cour de déclarer que le Royaume des Pays-Bas a enfreint le
principe d’égalité de traitement énoncé à l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38.

90. Le point de savoir si l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 s’applique dépend de celui de savoir si la prestation est une «aide […] d’entretien aux études» accordée sous la forme d’une «bourse […] d’études» ou d’un «prêt».

91. La Cour a déjà admis qu’un régime prévoyant des tarifs réduits dans les transports publics pour les étudiants relève du champ d’application du TFUE dans la mesure où il permet (directement ou indirectement) à ces étudiants de couvrir leurs frais d’entretien. Les frais de transport font partie du coût de la vie ( 43 ).

92. Je comprends cette jurisprudence en ce sens que la Cour a admis qu’une «aide […] d’entretien aux études» au sens de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 ne se limite pas à des prestations en espèces. Elle couvre également des tarifs réduits, qui permettent de faire l’économie de sommes d’argent qui devraient autrement être consacrées aux services de transport. Par conséquent, une aide destinée à couvrir les frais de transport d’un étudiant est une aide d’entretien, qu’elle soit
accordée sous la forme de prestations en espèces ou sous la forme de tarifs réduits.

93. Je ne vois pas pourquoi une prestation en espèces accordée dans un but spécifique (tel que le transport, le logement ou les frais de la vie quotidienne en général) devrait relever du champ d’application de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 alors qu’une prestation en nature accordée dans le même but en serait exclue. Du point de vue des étudiants, la valeur de l’aide d’entretien et l’assistance qui leur est ainsi fournie pour faire face au coût de la vie est la même. Du point de
vue de l’État, en revanche, offrir des tarifs réduits sur les transports publics (tarifs éventuellement négociés à la baisse avec le fournisseur du service) plutôt que verser de l’argent destiné à couvrir les frais de la vie quotidienne en général ou les frais de transport en particulier peut s’avérer moins onéreux et exiger également moins de frais de mise en œuvre (parce qu’il n’est pas nécessaire de vérifier si un avantage en espèces destiné à couvrir des frais de transport a été utilisé dans
le but qui lui avait été assigné). Fournir une telle prestation représente néanmoins un coût pour l’État. Si les frais qu’entraîne le versement d’une prestation en espèces sont admis comme faisant partie de la charge financière qui pèse sur l’État et qui justifie la dérogation énoncée à l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38, les frais liés à l’octroi de prestations en nature devraient l’être également. En effet, si la dérogation devait être interprétée en ce sens qu’elle ne couvre
que les prestations en espèces, les États membres pourraient avoir à choisir entre accorder des prestations en espèces plus onéreuses, qui pourraient être protégées en application de la dérogation prévue à l’article 24, paragraphe 2, de la directive, et accorder des prestations en nature qui le sont moins, mais qui ne pourraient pas être protégées de cette manière. Une telle interprétation pervertirait le but de la dérogation.

94. L’objectif de la dérogation confirme que l’«aide […] d’entretien» visée à l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 devrait être interprétée de manière à couvrir les prestations en nature, y compris celles qui ont la forme de tarifs réduits dans les transports publics. Cette dérogation est, en substance, le pendant de l’article 7, paragraphe 1, sous c), de la même directive. Les citoyens de l’Union ont le droit de résider dans un autre État membre pour une période excédant trois mois
lorsqu’ils le font dans le but principal d’y étudier, à condition de remplir certaines conditions destinées à garantir qu’ils ne deviennent pas une charge pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil durant leur séjour ( 44 ). Cette charge résulte, en partie, de frais que cet État pourrait être amené à supporter si le principe d’égalité de traitement s’appliquait intégralement. Que la source de ces frais soit des versements en espèces ou la fourniture de prestations en nature
ne devrait pas avoir d’incidence. Les uns comme les autres devraient être couverts par la dérogation énoncée à l’article 24, paragraphe 2.

95. Le fait que les «bourses d’études» ou les «prêts» soient les seules formes d’aides d’entretien aux études qui relèvent du champ d’application de la dérogation prévue à l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 ( 45 ) ne signifie pas non plus que les prestations en nature sont automatiquement exclues. Les aides d’entretien aux études octroyées sous la forme d’une prestation en nature peuvent également être fournies sous la forme de bourses ou de prêts. Accordée sous la forme d’une
bourse, la prestation (en nature ou en espèces) est octroyée à l’étudiant sans qu’il ait l’obligation de la rembourser, sans préjudice d’éventuelles sanctions qui pourraient s’appliquer en cas d’usage impropre. Accordée sous la forme de prêt, la prestation a un caractère temporaire et doit être remboursée après une période définie, avec ou sans intérêts. Lorsque l’aide d’entretien est une prestation en nature et doit être remboursée, c’est la valeur pécuniaire correspondante de cette prestation
qui devra être rendue. Cela ne modifie aucunement son statut de prêt. J’ajouterai que, alors que le texte de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 circonscrit le champ d’application de la dérogation à certains égards, il n’énonce aucun seuil quantitatif qui s’appliquerait à la prestation.

96. C’est la raison pour laquelle je ne partage pas le point de vue que l’avocat général Kokott a exposé dans l’affaire Commission/Autriche, où elle a déclaré que «[l]a notion de ‘bourse d’études’ serait entendue dans un sens large si elle comprenait également les réductions sur les tarifs de transport» et que le législateur souhaitait que l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 inclue uniquement les prestations d’une certaine ampleur qui visent à couvrir les coûts liés à la formation
universitaire ( 46 ). J’interprète l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 comme signifiant, au contraire, que les «aides à l’entretien» couvrent aussi bien les prestations en nature que les prestations en espèces. Il s’applique donc, en principe, également à la carte étudiant OV, qui est, en substance, une carte démontrant que l’étudiant a le droit à un tarif réduit lorsqu’il utilise les transports publics.

97. Les parties ont débattu sur la question de savoir si la carte étudiant OV est une bourse conditionnelle ou un prêt provisionnel. Comme l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 s’applique à la fois aux bourses et aux prêts, la réponse à cette question me paraît dénuée de pertinence.

98. La Commission s’est abondamment référée à l’arrêt que la Cour a rendu dans l’affaire Commission/Autriche. Je considère néanmoins que la carte étudiant OV est un avantage différent des tarifs réduits qui étaient en cause dans cette affaire. Alors que, dans son arrêt, la Cour a souligné que seules les aides d’entretien aux études sous la forme de bourses d’études ou de prêts relèvent de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 ( 47 ), elle n’a pas véritablement expliqué sur quelle base
elle a (implicitement) jugé que les réductions sur les tarifs de transport n’étaient pas des bourses d’études ou des prêts. Il n’est pas possible qu’elle se soit fondée sur la finalité de la prestation parce qu’elle a accepté que les réductions sur les tarifs de transport avaient un impact sur le coût de la vie.

99. L’affaire Commission/Autriche concernait, au contraire, spécifiquement des réductions sur les tarifs de transport auxquelles les étudiants n’avaient droit que si leurs parents recevaient des allocations familiales autrichiennes ( 48 ). L’octroi de cet avantage dépendait donc avant toute chose du droit des parents de l’étudiant à recevoir une prestation pour enfants mineurs ou pour enfants adultes n’ayant pas atteint l’âge de 26 ans, qui suivent une formation professionnelle ou une autre
formation dans un établissement d’enseignement spécialisé lorsque cette formation présente un lien avec le métier qu’ils ont appris et les empêche d’exercer celui-ci.

100. Les réductions sur les tarifs de transport en cause dans l’affaire Commission/Autriche (C‑75/11, EU:C:2012:605) ne pouvaient pas relever du champ d’application de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38, parce que cette dérogation s’applique uniquement à des bourses et à des prêts dont l’octroi dépend du statut d’étudiant du demandeur et qui doivent être utilisés pour couvrir les frais d’entretien liés exclusivement à ces études.

101. Enfin, j’observe que la Cour s’est déjà penchée sur le financement des études aux Pays-Bas tel qu’il est prévu par la Wsf 2000 (et qui comporte donc les mêmes éléments, y compris la carte étudiant OV) dans l’affaire Förster ( 49 ). Bien que la directive 2004/38 ne s’appliquât pas (encore) aux faits en cause dans cette affaire, la Cour a examiné l’article 24, paragraphe 2, de celle-ci et semblé admettre que le Royaume des Pays-Bas pouvait différer l’octroi d’un financement des études aussi
longtemps que les étudiants concernés n’avaient pas obtenu un droit de séjour permanent. Faut-il en déduire qu’elle entendait ainsi accepter indirectement que l’article 24, paragraphe 2, de la directive s’applique à une prestation telle que la carte étudiant OV, qui fait partie intégrante de ce financement des études?

102. J’en conclus donc que la carte étudiant OV s’inscrit dans la notion d’«aide d’entretien aux études» au sens de la dérogation au principe d’égalité de traitement énoncée à l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38. Il en résulte qu’en n’appliquant pas aux étudiants non néerlandais (de l’enseignement professionnel) (qu’il s’agisse d’étudiants ordinaires ou d’étudiants Erasmus) le même traitement que celui qu’il réserve aux étudiants néerlandais (de l’enseignement professionnel) en ce
qui concerne les conditions auxquelles ils accordent la carte d’étudiant OV, le Royaume des Pays-Bas n’a pas manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette disposition. J’en déduis donc que le grief que la Commission lui fait d’exercer une discrimination directe à l’encontre de ressortissants non néerlandais doit être écarté parce qu’il est infondé.

103. Si la Cour me suit sur ce point, cette conclusion est, à la lumière de l’objet du recours, suffisante pour qu’elle rejette le recours. Dans l’hypothèse où la Cour estimerait que celui-ci a également implicitement pour objet d’obtenir d’elle qu’elle déclare que le Royaume des Pays‑Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38, j’examinerai, pour finir, si la Commission a démontré que le Royaume des Pays‑Bas applique un traitement
directement discriminatoire aux étudiants non néerlandais en ce qui concerne l’octroi de la carte étudiant OV.

Article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38

104. Le droit de l’Union n’oblige pas un État membre à mettre en place un système de financement permettant aux étudiants de poursuivre des études d’enseignement supérieur, qu’ils le fassent dans un établissement situé sur son territoire ou dans un autre État membre. Néanmoins, lorsqu’un État membre exerce la compétence que lui confère l’article 165, paragraphe 1, TFUE pour fournir l’une ou l’autre forme de financement, voire les deux, il doit le faire dans le respect du droit de l’Union ( 50 ).

105. Il est de jurisprudence constante qu’une discrimination ne peut naître que de l’application de règles différentes à des situations comparables ou de l’application de la même règle à des situations différentes ( 51 ). Dans la présente affaire, donc, c’est à la Commission qu’il appartient de démontrer que les étudiants néerlandais et non néerlandais (de l’enseignement professionnel) se trouvent dans une situation comparable en ce qui concerne le traitement en cause et elle doit le faire en
appliquant un critère fondé sur des facteurs objectifs et facilement identifiables, en tenant compte de l’objet des règles prévoyant la différence de traitement ( 52 ). Pour le démontrer, elle ne peut pas se contenter d’affirmer que tous les étudiants sont les mêmes à tous égards. Par exemple, si la Cour devait décider que les étudiants Erasmus et les étudiants ordinaires (de l’enseignement professionnel) ne sont pas comparables en ce qui concerne la carte étudiant OV, ils pourraient encore
l’être à d’autres égards et en ce qui concerne d’autres formes de traitement.

106. Le Royaume des Pays-Bas ne semble pas contester que les étudiants ordinaires non néerlandais (de l’enseignement professionnel) sont comparables aux étudiants néerlandais. L’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38 leur impose donc de les traiter sur un même pied d’égalité. Il ne l’a pas fait. La Wsf 2000 et le Bsf 2000 font l’une comme l’autre une distinction fondée sur la nationalité et soumettent les ressortissants non néerlandais à des conditions qui ne s’appliquent pas aux citoyens
néerlandais. Si la Cour devait en arriver à examiner l’article 24, paragraphe 1, sans tenir compte de l’article 24, paragraphe 2, elle devrait donc conclure qu’en ce qui concerne ces étudiants, le Royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu de l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38.

107. Le point en litige est celui de savoir si des étudiants Erasmus non néerlandais (de l’enseignement professionnel) peuvent être comparés à des étudiants néerlandais (de l’enseignement professionnel) qui étudient aux Pays‑Bas.

108. La Commission prétend qu’ils le peuvent. Selon elle, comme les étudiants Erasmus (de l’enseignement professionnel) doivent, d’une manière ou d’une autre, s’inscrire auprès de l’établissement d’accueil (même si, officiellement, ils demeurent inscrits dans leur établissement d’origine), il convient de considérer qu’ils présentent un lien véritable avec le Royaume des Pays-Bas aux fins de l’obtention de la carte étudiant OV.

109. La première prémisse que pose la Commission est que les étudiants (de l’enseignement professionnel) se trouvent dans une situation comparable lorsqu’ils présentent un lien authentique avec le Royaume des Pays-Bas. Elle soutient que sa position est corroborée par l’arrêt Commission/Autriche (C‑75/11, EU:C:2012:605). Néanmoins, les parties de cet arrêt sur lesquelles elle se fonde concernent la justification d’une discrimination. Cette analyse est nécessairement fondée sur la conclusion préalable
que deux groupes de citoyens comparables de l’Union reçoivent des traitements différents en raison de leur nationalité. Dans l’arrêt Commission/Autriche, la Cour a jugé que les étudiants autrichiens et les étudiants originaires d’autres États membres de l’Union qui étudiaient en Autriche ne recevaient pas le même traitement, parce que, pour obtenir le droit à des réductions sur les tarifs de transport, les premiers pouvaient plus facilement remplir la condition exigeant que les parents
perçoivent des allocations familiales autrichiennes ( 53 ). La Cour a donc considéré qu’en ce qui concerne la prestation en cause, les étudiants autrichiens et les étudiants ressortissants d’autres États membres de l’Union pouvaient être comparés. Selon moi, néanmoins, cette conclusion ne pourrait pas être fondée sur le lien réel que tous ces étudiants présentent avec la République d’Autriche. S’ils avaient tous déjà été en possession d’un tel lien, la République d’Autriche n’aurait aucune
raison d’appliquer une mesure permettant, précisément, d’établir à l’intérieur de ce groupe une distinction entre ceux qui pouvaient démontrer l’existence d’un tel lien et ceux qui ne le pouvaient pas.

110. La seconde prémisse de la Commission semble être que les étudiants Erasmus (de l’enseignement professionnel) sont comparables aux étudiants néerlandais parce qu’ils sont, de facto, inscrits auprès de l’établissement d’accueil (même s’ils demeurent officiellement inscrits auprès de leur établissement d’origine). Par conséquent, le Royaume des Pays-Bas ne peut pas leur refuser la carte étudiant OV en raison du fait que l’article 2.1, sous c), de la Wsf 2000 subordonne l’octroi de cette carte à la
condition que l’étudiant soit inscrit. Il s’agit là, par excellence, d’une analyse de discrimination indirecte: une condition «neutre» (à savoir l’inscription) s’applique au détriment d’un groupe par comparaison à l’autre.

111. Toutefois, j’ai déjà expliqué que le grief de discrimination indirecte articulé par la Commission est irrecevable ( 54 ). La Commission n’a avancé aucun argument plausible démontrant que le Royaume des Pays-Bas exercerait une discrimination indirecte à l’encontre des étudiants Erasmus non néerlandais (de l’enseignement professionnel) en ne les inscrivant pas au sens de l’article 2.1, sous c), de la Wsf 2000. C’est pourquoi il n’y a pas de raison, en l’espèce, d’examiner la question de savoir si
le Royaume des Pays-Bas peut se prévaloir d’un motif justifiant le fait qu’il ne traite pas les étudiants Erasmus comme des étudiants inscrits au sens de l’article 2.1, sous c), de la Wsf 2000.

112. Donc, à mon avis, la Commission n’a pas démontré le bien-fondé de sa cause.

113. Il lui aurait été possible de la présenter différemment. Par exemple, elle aurait pu soutenir que les étudiants Erasmus et les étudiants ordinaires sont comparables parce qu’indépendamment de l’inscription et des autres sources de financement (public ou privé), la carte étudiant OV rend l’utilisation des transports publics aux Pays-Bas moins chère pour un étudiant (de l’enseignement professionnel) qui étudie dans ce pays et que tous les étudiants (de l’enseignement professionnel) ont un intérêt
comparable à bénéficier de tarifs préférentiels dans les transports publics. La charge de la preuve aurait alors été renversée et le Royaume des Pays-Bas aurait dû démontrer (par exemple) que, contrairement aux étudiants ordinaires, les étudiants Erasmus disposent toujours d’un financement, que les étudiants néerlandais qui ont le droit d’obtenir la carte d’étudiant OV à des conditions favorables ne bénéficient d’aucun autre financement et que cela affecte leur degré d’intérêt à obtenir cette
carte.

114. Je n’ai rien à ajouter en ce qui concerne ce qu’aurait été l’issue d’une telle requête et d’une telle défense. Le fait est que telle n’est pas la manière dont la Commission a choisi de plaider son recours.

Conclusion

115. Eu égard à l’exposé qui précède, je suis d’avis que la Cour devrait:

— rejeter le recours et

— condamner la Commission européenne aux dépens.

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( 1 ) Langue originale: l’anglais.

( 2 ) Voir point 61 des présentes conclusions.

( 3 ) Directive du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) no 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77, et corrigenda JO 2004, L 229, p. 35; JO 2005, L 30, p. 27; JO 2005, L 197, p. 34, et JO
2007 L 204, p. 28).

( 4 ) L’article 1er de la directive 90/366/CEE du Conseil, du 28 juin 1990, relative au droit de séjour des étudiants (JO 1990, L 180, p. 30) avait initialement formulé cette condition dans les termes que voici: «[…] à tout étudiant […] qui, par déclaration ou, au choix de l’étudiant, par tout autre moyen équivalent, assure à l’autorité nationale concernée disposer de ressources afin d’éviter qu’[il] ne [devienne], pendant [son] séjour, une charge pour l’assistance sociale de l’État membre
d’accueil, à condition qu’il soit inscrit dans un établissement agréé pour y suivre, à titre principal, une formation professionnelle et qu’[il] [dispose] d’une assurance maladie couvrant l’ensemble des risques dans l’État membre d’accueil». Après l’annulation de cette directive [par l’arrêt que la Cour a rendu le 7 juillet 1992 dans l’affaire Parlement/Conseil (C‑295/90, EU:C:1992:294)], la directive 93/96/CEE, du 29 octobre 1993, relative au droit de séjour des étudiants (JO 1993, L 317, p. 59) a
été adoptée. Son article 1er contenait la même condition. Ni l’une ni l’autre de ces deux directives ne créaient le moindre droit au paiement de bourses d’entretien par l’État membre d’accueil (article 3 des deux directives). Elles disposaient, l’une et l’autre, que les bénéficiaires du droit de séjour ne doivent pas devenir une charge déraisonnable pour les finances publiques de l’État membre d’accueil (sixième considérant du préambule de la directive 93/96 et cinquième considérant du préambule de
la directive 90/366).

( 5 ) Voir, également, considérant 21 du préambule de la directive 2004/38.

( 6 ) Décision du 15 juin 1987 portant adoption du programme d’action communautaire en matière de mobilité des étudiants (Erasmus) (JO 1987, L 166, p. 20). Cette décision originelle n’est plus en vigueur. Voir points 12 à 15 des présentes conclusions.

( 7 ) Article 1er, paragraphe 3, de la décision 87/327.

( 8 ) Article 1er, paragraphe 1, de la décision 87/327.

( 9 ) Article 3, paragraphe 1, de la décision 87/327.

( 10 ) Voir actions 1 et 2 à l’annexe de la décision 87/327.

( 11 ) Règlement du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 établissant «Erasmus +»: le programme de l’Union pour l’éducation, la formation, la jeunesse et le sport et abrogeant les décisions no 1719/2006/CE, no 1720/2006/CE et no 1298/2008/CE (JO 2013, L 347, p. 50, ci‑après le «règlement Erasmus +»).

( 12 ) Article 1er, paragraphe 1, du règlement Erasmus+.

( 13 ) Article 1er, paragraphe 3, sous a), du règlement Erasmus+.

( 14 ) Définie à l’article 2, point 7, comme étant «le fait de se rendre physiquement dans un pays autre que le pays de résidence afin d’y entreprendre des études, une formation ou une éducation non formelle ou informelle».

( 15 ) Article 6, paragraphe 1, sous a), du règlement Erasmus+. Voir, également, point 14 des présentes conclusions.

( 16 ) À savoir les États membres et certains pays tiers avec lesquels des accords séparés ont été conclus.

( 17 ) http://ec.europa.eu/education/opportunities/higher-education/doc/charter_en.pdf. Ces étudiants seront réputés inclus dans la notion d’«étudiants Erasmus» chaque fois que je l’utiliserai dans les présentes conclusions.

( 18 ) Bien que le terme «paragraphe» semble être utilisé dans le Wsf 2000 afin d’y indiquer des «sections», j’utiliserai le terme «section» dans mes conclusions.

( 19 ) Lors de l’audience, le gouvernement néerlandais a expliqué qu’un élève «libre» est une personne qui pourrait assister à certains cours de façon irrégulière sans pour autant poursuivre un programme d’études ordinaire.

( 20 ) La question de savoir si l’expression «formation professionnelle» a le même sens dans la Wsf 2000 et dans le droit de l’Union n’est pas en litige. Une formation professionnelle au sens du droit de l’Union est «[…] toute forme d’enseignement qui prépare à une qualification pour une profession, métier ou emploi spécifique, ou qui confère l’aptitude particulière à exercer une telle profession, métier ou emploi […], quels que soient l’âge et le niveau de formation des élèves ou des étudiants, et
même si le programme inclut une partie d’éducation générale» (arrêt du 30 mai 1989, Commission/Conseil, 242/87, EU:C:1989:217, point 24 et jurisprudence citée).

( 21 ) Cette disposition s’applique à ceux qui étudient ou possèdent la qualité de studerende, notion qui est définie à l’article 1.1, paragraphe 1 de la Wsf 2000 comme désignant soit des étudiants de l’enseignement général, soit des étudiants de l’enseignement professionnel.

( 22 ) Voir points 63 à 79 des présentes conclusions.

( 23 ) Arrêt du 4 octobre 2012 (C‑75/11, EU:C:2012:605.

( 24 ) Voir, également, point 89 et note 42 des présentes conclusions.

( 25 ) Voir points 43 et 48 des présentes conclusions.

( 26 ) Arrêt du 4 septembre 2014, Commission/France (C‑237/12, EU:C:2014:2152, point 48 et jurisprudence citée).

( 27 ) Arrêt du 16 janvier 2014, Commission/Espagne (C‑67/12, EU:C:2014:5, points 41 et 42 ainsi que jurisprudence citée).

( 28 ) Arrêt du 22 octobre 2014, Commission/Pays-Bas (C‑252/13, EU:C:2014:2312, points 28 et 29 ainsi que jurisprudence citée).

( 29 ) Arrêt du 10 septembre 2009, Commission/Portugal (C‑457/07, EU:C:2009:531, point 55).

( 30 ) Arrêt du 16 janvier 2014, Commission/Espagne (C‑67/12, EU:C:2014:5, point 52 et jurisprudence citée).

( 31 ) Arrêt du 19 décembre 2012, Commission/Italie (C‑68/11, EU:C:2012:815, point 49 et jurisprudence citée).

( 32 ) Voir, notamment, arrêt du 13 avril 2010, Bressol e.a. (C‑73/08, EU:C:2010:181, point 41 et jurisprudence citée).

( 33 ) Voir arrêt du 5 février 2014, Hervis Sport- és Divatkereskedelmi (C‑385/12, EU:C:2014:47, point 25 et jurisprudence citée).

( 34 ) Voir arrêt du 13 avril 2010, Bressol e.a. (C‑73/08, EU:C:2010:181, point 31 et jurisprudence citée).

( 35 ) Voir, notamment, arrêt du 18 novembre 2008, Förster (C‑158/07, EU:C:2008:630, point 38).

( 36 ) Voir, notamment, arrêt du 19 septembre 2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, points 46 et 47 ainsi que jurisprudence citée).

( 37 ) Voir arrêts du 11 novembre 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358, point 61); du 21 février 2013, N. (C‑46/12, EU:C:2013:97, point 33 et jurisprudence citée), ainsi que du 4 octobre 2012, Commission/Autriche (C‑75/11, EU:C:2012:605, points 49 et 54 ainsi que jurisprudence citée).

( 38 ) Arrêt du 15 septembre 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597, point 49 et jurisprudence citée).

( 39 ) Arrêt du 4 juin 2009, Vatsouras et Koupatantze (C‑22/08 et C‑23/08, EU:C:2009:344, point 34).

( 40 ) Voir, notamment, arrêts du 21 février 2013, N. (C‑46/12, EU:C:2013:97, point 33), et du 4 octobre 2012, Commission/Autriche (C‑75/11, EU:C:2012:605, point 54).

( 41 ) Arrêt du 15 septembre 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597, point 51). Il en résulte également que, lorsqu’un État membre fait usage de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38, il n’est pas nécessaire d’établir au préalable qu’il y a discrimination (et qu’il y a donc une différence de traitement entre des catégories comparables de citoyens de l’Union) avant d’examiner si l’article 24, paragraphe 2, de ladite directive peut s’appliquer.

( 42 ) Voir requête en langue néerlandaise et la réplique de la Commission. Le fait que la Commission se réfère à l’article 24 de la directive 2004/38 sur la page de couverture de sa requête et sur celle de sa réplique, ainsi que dans les traductions en langue française des conclusions de ces deux documents, ne saurait modifier ses griefs.

( 43 ) Voir arrêt du 4 octobre 2012, Commission/Autriche (C‑75/11, EU:C:2012:605, points 43 et 55).

( 44 ) Voir arrêt du 11 novembre 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358, points 77 à 79). Voir, également, le mémoire explicatif sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres [COM(2001) 257 final], explication concernant l’article 21.

( 45 ) Arrêt du 4 octobre 2012, Commission/Autriche (C‑75/11, EU:C:2012:605, point 55).

( 46 ) Point 70 des conclusions que l’avocat général Kokott a présentées le 6 septembre 2012 dans l’affaire Commission/Autriche (C‑75/11, EU:C:2012:536).

( 47 ) Arrêt du 4 octobre 2012, Commission/Autriche (C‑75/11, EU:C:2012:605, point 55).

( 48 ) Arrêt du 4 octobre 2012, Commission/Autriche (C‑75/11, EU:C:2012:605, point 24).

( 49 ) Arrêt du 18 novembre 2008 (C‑158/07, EU:C:2008:630, points 55 à 59).

( 50 ) Arrêt du 26 février 2015, Martens (C‑359/13, EU:C:2015:118, points 23 et 24 ainsi que jurisprudence citée). Voir, notamment, arrêt du 13 avril 2010, Bressol e.a. (C‑73/08, EU:C:2010:181, points 28 et 29 ainsi que jurisprudence citée).

( 51 ) Voir, notamment, arrêt du 14 juin 2012, Commission/Pays-Bas (C‑542/09, EU:C:2012:346, point 41 et jurisprudence citée).

( 52 ) Voir, notamment, arrêts du 14 juin 2012, Commission/Pays-Bas (C‑542/09, EU:C:2012:346, point 42), ainsi que Kleist (C‑356/09, EU:C:2010:703, point 34 et jurisprudence citée).

( 53 ) Arrêt du 4 octobre 2012, Commission/Autriche (C‑75/11, EU:C:2012:605, point 50 et jurisprudence citée).

( 54 ) Voir points 66 à 73 des présentes conclusions.