CJUE, Conclusions de l'avocat général M. N. Wahl, présentées le 15 octobre 2015., Buzzi Unicem SpA contre Commission européenne., 15/10/2015, C-267/14

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

WAHL

présentées le 15 octobre 2015 (1)

Affaire C‑267/14 P

Buzzi Unicem SpA

contre

Commission européenne

«Pourvoi – Ententes – Marchés du ciment et des produits connexes – Article 18, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil – Pouvoirs de la Commission de demander des renseignements – Proportionnalité – Motivation – Auto-incrimination – Bonnes pratiques relatives à la communication de données économiques»

1. Quelles sont les conditions et les limites des pouvoirs de la Commission européenne de demander aux entreprises, par voie de décision, de fournir des renseignements dans le cadre d’une enquête portant sur des infractions éventuelles aux règles de concurrence de l’Union européenne?

2. Telles sont, en substance, les questions essentielles soulevées dans le pourvoi introduit par Buzzi Unicem SpA (ci-après «Buzzi Unicem» ou la «requérante») contre l’arrêt du Tribunal Buzzi Unicem/Commission (T‑297/11, EU:T:2014:122, ci-après, l’«arrêt attaqué») rejetant son recours en annulation d’une décision de la Commission adoptée sur le fondement de l’article 18, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1/2003 (2) et ordonnant à cette société de fournir un volume considérable de
renseignements.

3. Des questions sensiblement similaires sont également posées dans trois autres pourvois formés par d’autres sociétés opérant sur le marché du ciment contre quatre arrêts du Tribunal rejetant également la plupart de leurs griefs dirigés contre des décisions de la Commission semblables à celle contestée par Buzzi Unicem. Je présenterai également aujourd’hui mes conclusions dans ces trois autres affaires (3). Les présentes conclusions doivent ainsi être lues conjointement avec ces autres
conclusions.

I – Le cadre juridique

4. Le considérant 23 du règlement n° 1/2003 énonce:

«La Commission doit disposer dans toute la Communauté du pouvoir d’exiger les renseignements qui sont nécessaires pour déceler les accords, décisions et pratiques concertées interdits par l’article [101 TFUE] ainsi que l’exploitation abusive d’une position dominante interdite par l’article [102 TFUE]. Lorsqu’elles se conforment à une décision de la Commission, les entreprises ne peuvent être contraintes d’admettre qu’elles ont commis une infraction, mais elles sont en tout cas obligées de répondre à
des questions factuelles et de produire des documents, même si ces informations peuvent servir à établir à leur encontre ou à l’encontre d’une autre entreprise l’existence d’une infraction.»

5. Les dispositions pertinentes de l’article 18 du règlement n° 1/2003 (intitulé «Demandes de renseignements») prévoient:

«1. Pour l’accomplissement des tâches qui lui sont assignées par le présent règlement, la Commission peut, par simple demande ou par voie de décision, demander aux entreprises et associations d’entreprises de fournir tous les renseignements nécessaires.

2. Lorsqu’elle envoie une simple demande de renseignements à une entreprise ou à une association d’entreprises, la Commission indique la base juridique et le but de la demande, précise les renseignements demandés et fixe le délai dans lequel ils doivent être fournis. Elle indique aussi les sanctions prévues à l’article 23 au cas où un renseignement inexact ou dénaturé serait fourni.

3. Lorsque la Commission demande par décision aux entreprises et associations d’entreprises de fournir des renseignements, elle indique la base juridique et le but de la demande, précise les renseignements demandés et fixe le délai dans lequel ils doivent être fournis. Elle indique également les sanctions prévues à l’article 23 et indique ou inflige les sanctions prévues à l’article 24. Elle indique encore le droit de recours ouvert devant la Cour de justice contre la décision.

[…]»

II – Les antécédents du litige

6. En 2008 et en 2009, la Commission a effectué en vertu de l’article 20 du règlement n° 1/2003 plusieurs inspections dans les locaux de plusieurs sociétés opérant dans le secteur cimentier, au nombre desquelles figuraient Buzzi Unicem, ainsi que Dyckerhoff AG et Cimalux SA, deux sociétés sous contrôle direct ou indirect de la requérante. Ces inspections ont été suivies en 2009 et en 2010 par l’envoi d’un certain nombre de demandes de renseignements au titre de l’article 18, paragraphe 2, du
règlement n° 1/2003.

7. Par lettre du 5 novembre 2010, la Commission a informé Buzzi Unicem de son intention de lui adresser une décision de demande de renseignements en vertu de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 et lui a communiqué le projet de questionnaire qu’elle envisageait d’annexer à cette décision. Buzzi Unicem a présenté ses observations à la Commission le 17 novembre 2010.

8. Le 6 décembre 2010, la Commission a informé Buzzi Unicem qu’elle avait décidé d’ouvrir contre elle et sept autres sociétés une procédure au titre de l’article 11, paragraphe 6, du règlement n° 1/2003 et de l’article 2 du règlement (CE) n° 773/2004 (4), pour des infractions présumées à l’article 101 TFUE consistant en des restrictions d’importations dans l’Espace économique européen (EEE) en provenance de pays extérieurs à l’EEE, des répartitions de marchés, des coordinations des prix et
des pratiques anticoncurrentielles connexes sur le marché du ciment et les marchés des produits connexes.

9. Le 30 mars 2011, la Commission a adopté la décision C(2011) 2356 final, relative à une procédure d’application de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 du Conseil (affaire 39520 – Ciment et produits connexes) (ci‑après la «décision contestée»).

10. Dans cette décision, la Commission a indiqué que, conformément à l’article 18 du règlement n° 1/2003, pour l’accomplissement des tâches qui lui sont assignées dans ce règlement, elle peut, par simple demande ou par voie de décision, demander aux entreprises et associations d’entreprises de fournir tous les renseignements nécessaires (considérant 3 de la décision contestée). Après avoir rappelé que la requérante avait été informée de son intention d’adopter une décision conformément à
l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 et que celle-ci avait présenté ses observations sur le projet de questionnaire (considérants 4 et 5 de la décision contestée), la Commission a demandé par voie de décision à la requérante de répondre au questionnaire établi à l’annexe I. En particulier, celle-ci comprenait 79 pages et 11 séries de questions. Les instructions relatives aux réponses à ce questionnaire figuraient à l’annexe II, et les modèles de réponse, à l’annexe III.

11. La Commission a également souligné (considérant 2 de la décision contestée) la nature des infractions présumées, qu’elle a décrites comme suit: «[l]es infractions présumées concernent des restrictions des flux commerciaux dans l’espace économique européen (EEE), y compris des restrictions d’importations dans l’EEE en provenance de pays extérieurs à l’EEE, des répartitions de marchés, des coordinations des prix et des pratiques anticoncurrentielles connexes sur le marché du ciment et les
marchés des produits connexes». En se référant à la nature et à la quantité des renseignements demandés ainsi qu’à la gravité des infractions présumées aux règles de concurrence, la Commission a estimé qu’il convenait d’accorder à la requérante un délai de réponse de 12 semaines pour les 10 premières séries de questions et de deux semaines pour la onzième (considérant 8 de la décision contestée).

12. Le dispositif de la décision contestée se lit comme suit:

«Article premier

Buzzi Unicem SpA, avec ses filiales situées dans l’UE et contrôlées directement ou indirectement par elle, fournira les renseignements mentionnés à l’annexe I de la présente décision, sous la forme demandée à l’annexe II et à l’annexe III de cette dernière, dans un délai de réponse de douze semaines pour les questions 1‑10 et de deux semaines pour la question 11, à compter de la date de notification de la présente décision. Toutes les annexes font partie intégrante de la présente décision.

Article 2

Buzzi Unicem SpA, avec ses filiales situées dans l’UE et contrôlées directement ou indirectement par elle, est destinataire de la présente décision […]»

III – La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué

13. Par requête déposée le 10 juin 2011, Buzzi Unicem a demandé au Tribunal d’annuler la décision contestée.

14. Par acte séparé, déposé le même jour, Buzzi Unicem a demandé au Tribunal de statuer sur le recours selon une procédure accélérée en vertu de l’article 76a de son règlement de procédure. Cette demande a été rejetée par ordonnance du 14 septembre 2011 du Tribunal.

15. Par l’arrêt attaqué (5), le Tribunal a rejeté le recours et condamné Buzzi Unicem aux dépens.

IV – La procédure devant la Cour et les conclusions des parties

16. Dans le pourvoi qu’elle a introduit devant la Cour le 23 mai 2014, Buzzi Unicem conclut à ce qu’il plaise à la Cour:

– annuler l’arrêt attaqué;

– annuler la décision contestée;

– condamner la Commission aux dépens de la procédure devant le Tribunal et devant la Cour.

17. La Commission, partie défenderesse, conclut à ce qu’il plaise à la Cour:

– rejeter le pourvoi;

– condamner Buzzi Unicem aux dépens.

V – Appréciation des moyens du pourvoi

18. Buzzi Unicem développe cinq moyens au soutien de son pourvoi. Ces moyens portent, en substance, sur le point de savoir si le Tribunal a correctement interprété les pouvoirs dont la Commission est investie pour demander des renseignements en vertu du règlement n° 1/2003.

19. Les dispositions normatives essentielles et la jurisprudence relatives à ces pouvoirs sont examinées dans les conclusions que je présente également aujourd’hui dans l’affaire HeidelbergCement/Commission (6).

20. C’est sous le bénéfice de ces précisions que j’examinerai maintenant les moyens développés par la requérante à l’appui de son pourvoi.

A – But de la demande de renseignements

1. Arguments des parties

21. Par son premier moyen, Buzzi Unicem soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en rejetant son moyen pris d’une insuffisance de motivation de la décision contestée. En particulier, celle‑ci n’aurait pas exposé avec suffisamment de précision les infractions présumées ni la période couverte par l’enquête de la Commission. De l’avis de la requérante, le Tribunal aurait également commis une erreur de droit en considérant que le simple renvoi à la décision d’ouverture de la procédure
suffisait à satisfaire à l’obligation de motivation. En outre, la requérante allègue que l’arrêt attaqué est lui‑même insuffisamment motivé en ce que certains des arguments qu’elle a développés sur ce point ont été rejetés sans explication satisfaisante.

22. La Commission excipe de l’irrecevabilité du présent moyen, car la requérante soulèverait en réalité des questions de fait sous couvert de questions de droit. La Commission conclut à titre subsidiaire au rejet au fond du présent moyen. Elle souligne que le Tribunal n’a commis aucune erreur de droit en se prononçant sur l’obligation de motivation lui incombant et qu’il a correctement jugé, conformément à une jurisprudence bien établie, que les motifs d’un acte des institutions de l’Union
peuvent comporter un renvoi à d’autres actes.

2. Appréciation

23. À titre liminaire, j’estime que l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission doit être rejetée. Par son premier moyen, la requérante dénonce deux erreurs se rapportant toutes deux au caractère suffisant de la motivation de la décision contestée, d’une part, et de l’arrêt attaqué, d’autre part. L’examen de ces allégations oblige la Cour non pas à réexaminer les faits établis en première instance ni les preuves produites dans le cadre de cette même procédure, mais simplement à dire
le droit découlant de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 et de l’article 296 TFUE.

24. J’estime également qu’il y a lieu d’écarter la deuxième branche du présent moyen. L’arrêt attaqué comporte en ses points 31 à 38 un exposé suffisant des raisons ayant conduit le Tribunal à conclure que la décision contestée était motivée à suffisance de droit.

25. En revanche, j’estime fondé le premier moyen, pris en sa première branche, tirée d’une insuffisance de motivation entachant la décision contestée.

26. Je rappelle, tout d’abord, que, selon une jurisprudence bien établie, la motivation des actes des institutions de l’Union exigée à l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle. L’exigence de motivation doit être
appréciée en fonction de toutes les circonstances de l’espèce. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences énoncées à l’article 296 TFUE doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (7).

27. Au sujet des décisions ordonnant une inspection en vertu de l’article 20 du règlement n° 1/2003, la Cour a confirmé récemment que la Commission n’est pas tenue de communiquer au destinataire d’une telle décision toutes les informations dont elle dispose sur des infractions présumées ni de procéder à une qualification juridique rigoureuse de ces infractions, pour autant qu’elle indique clairement les présomptions qu’elle entend vérifier. S’il incombe à la Commission d’indiquer avec autant de
précision que possible ce qui est recherché et les éléments sur lesquels doit porter la vérification, il n’est en revanche pas indispensable de faire précisément apparaître, dans une décision d’inspection, une délimitation précise du marché en cause, ni la qualification juridique exacte des infractions présumées ou l’indication de la période au cours de laquelle ces infractions auraient été commises, à condition que cette décision d’inspection contienne les éléments essentiels exposés ci-dessus. En
effet, les inspections interviennent au début de l’enquête et, par conséquent, la Commission ne dispose pas encore, à ce stade, d’informations précises sur ces aspects. Le but de l’inspection consiste précisément à recueillir des preuves relatives à une infraction soupçonnée, de façon que la Commission puisse vérifier le bien-fondé de ses soupçons et émettre un avis juridique plus précis (8).

28. Ces principes me paraissent applicables mutatis mutandis aux décisions de demande de renseignements au titre de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003. Les deux types de mesures poursuivent à l’évidence le même but et consistent à collecter des éléments factuels. Bien que le libellé des deux dispositions ne soit pas identique, leur relative similitude semble également militer en faveur de leur lecture uniforme (9).

29. Dans ce contexte, la question capitale consiste à déterminer si le Tribunal a correctement examiné le caractère suffisant de la motivation de la décision contestée. Autrement dit, la question se pose en ces termes: eu égard au stade de la procédure auquel la décision a été adoptée, la motivation litigieuse est-elle suffisamment claire pour, d’une part, permettre au destinataire d’exercer ses droits de la défense et d’évaluer son obligation de coopération avec la Commission et, d’autre part,
mettre le juge de l’Union en mesure d’exercer son contrôle de légalité?

30. Cette question devrait, à mon sens, recevoir une réponse négative.

31. Le Tribunal considère au point 36 de l’arrêt attaqué que la motivation de la décision contestée était rédigée «en des termes très généraux qui auraient mérité d’être précisés et [encourait] donc la critique à cet égard». Selon moi, cette appréciation ne peut guère être contestée: la motivation manque effectivement de précision sur trois aspects importants. Je relève, en particulier, la description des infractions présumées, leur étendue géographique et les produits concernés.

32. À propos des infractions présumées, le considérant 2 de la décision contestée dispose qu’elles «concernent des restrictions des flux commerciaux […], y compris des restrictions d’importations […], des répartitions de marchés, des coordinations des prix et des pratiques anticoncurrentielles connexes […]». Cette description des éventuelles infractions paraît non seulement très vague («restrictions des flux commerciaux […], y compris des restrictions d’importations»), mais également générique
(«pratiques anticoncurrentielles connexes»). En raison d’une telle généralité, la référence aux «répartitions de marchés» et aux «coordinations des prix» ne contribue guère à définir plus précisément la nature du comportement présumé par la Commission. La plupart des ententes comportent en réalité des éléments de répartition des marchés et des pratiques de fixation des prix. En fait, la grande majorité des catégories d’accords interdits à l’article 101 TFUE semblent être couvertes par cette
description.

33. Quant à l’étendue géographique des infractions présumées, la décision contestée fait état de restrictions des flux commerciaux dans l’EEE, y compris des restrictions d’importations dans l’EEE en provenance de pays extérieurs à l’EEE. S’il est vrai que la portée géographique du marché en cause ne doit pas être nécessairement définie dans une décision au titre de l’article 18, (10) il aurait dû être toutefois possible de mentionner au moins certains des pays concernés. En particulier, l’on ne
sait pas exactement si le marché éventuellement affecté s’étend à l’ensemble de l’EEE ou seulement à certaines de ses zones géographiques ni, dans ce dernier cas, à quelles zones.

34. Enfin, la décision contestée est encore plus évasive dans sa définition des produits faisant l’objet de l’enquête. En réalité, le ciment est le seul matériau à être désigné comme produit en cause, car, pour les autres, la décision fait état de «marchés des produits connexes». De nouveau, cette description est non seulement extrêmement vague (quel doit être le degré de «connexité» entre ces produits et le ciment?), mais également apte à englober tous les types de produits relevant de
l’activité de la requérante (en qualité de vendeur ou d’acheteur).

35. Bien que je ne pense pas qu’une décision au titre de l’article 18 du règlement n° 1/2003 doive nécessairement, comme la requérante le laisse entendre, indiquer la période au cours de laquelle les infractions présumées auraient été commises, il aurait pu être utile de la mentionner dans la décision contestée. Eu égard aux descriptions génériques relevées ci-dessus et à la portée des questions sur une décennie, une référence plus précise à la période en cause aurait pu aider la requérante à
mieux saisir l’objet de l’enquête menée par la Commission.

36. Selon le Tribunal (11), le manque de précision dans la décision contestée est en partie pallié par son renvoi explicite à la décision de la Commission portant ouverture de la procédure, qui contenait des informations supplémentaires sur l’étendue géographique des infractions présumées et sur le type de produits visés.

37. La requérante conteste qu’un simple renvoi à une décision antérieure puisse remédier aux carences de la décision contestée et fait observer en tout état de cause que la décision d’ouverture de la procédure est également entachée du même défaut de précision.

38. J’estime que les actes des institutions de l’Union imposant des obligations qui comportent des ingérences dans la sphère privée des particuliers ou des entreprises et dont le non-respect expose les intéressés au risque de lourdes amendes doivent en principe comporter une motivation autonome (12). Il est en effet important de mettre en mesure ces particuliers ou ces entreprises de percevoir les motifs de ces actes sans efforts d’interprétation démesurés (13), de façon qu’ils puissent exercer
leurs droits efficacement et en temps opportun. Il en va particulièrement ainsi des actes renvoyant expressément à des actes antérieurs comportant une motivation différente. Toute divergence notable entre les deux actes peut être source d’incertitude pour le destinataire.

39. Nonobstant ce qui précède, je considère en l’espèce que le Tribunal a pu, à titre exceptionnel, juger à bon droit que la motivation de la décision contestée et celle de la décision d’ouverture de la procédure pouvaient être lues conjointement. Ces deux décisions ont été adoptées dans le cadre de la même enquête et portent visiblement sur les mêmes infractions présumées. Elles sont également intervenues dans un court laps de temps et, ce qui est plus important, leur motivation n’apparaît pas
sensiblement différente. Je pense donc que la première décision pouvait être regardée en l’espèce comme le «contexte» de la seconde, ce que le destinataire ne pouvait ignorer (14).

40. Cependant, s’il est vrai que la première décision comportait une description sensiblement plus détaillée de la portée géographique des infractions présumées (en énumérant les États membres susceptibles d’être affectés), elle ne définissait pas avec autant de précision la nature de ces infractions ni les produits concernés. En particulier, les éclaircissements qu’une note au bas de la page 4 de cette décision apporte à la notion de «ciments et produits connexes» recouvrent un ensemble de
produits qui peut être très vaste et hétérogène.

41. Cela dit, je considère que le caractère trop générique ou un peu vague qu’un exposé des motifs peut présenter sur certains aspects ne constitue pas un vice de légalité, si le reste de la décision permet au destinataire et au juge de l’Union de discerner avec suffisamment de précision quels renseignements la Commission souhaite obtenir et pour quelles raisons (15). En effet, l’objet des questions posées peut apporter, ne serait‑ce qu’indirectement ou implicitement, un éclairage
supplémentaire sur un exposé des motifs qui a pu être rédigé sans la précision nécessaire. En définitive, des questions très précises et ciblées révèlent nécessairement l’objet de l’enquête diligentée par la Commission. Cela me semble être particulièrement le cas des actes adoptés à un stade précoce de la procédure, lorsque l’objet de l’enquête n’est pas intégralement et définitivement déterminé et peut en fait devoir être limité ou élargi ultérieurement à la suite des renseignements alors obtenus.

42. Cependant, nous sommes en réalité dans un cas de figure différent dans la présente affaire. Les questions posées à Buzzi Unicem sont extrêmement nombreuses et portent sur des types de renseignements très diversifiés. Il est, à mon avis, singulièrement difficile d’établir le fil conducteur d’un grand nombre des questions figurant dans le questionnaire (16). En outre, certaines questions posées ne semblent pas concorder entièrement avec les développements de la décision précédente portant
ouverture de la procédure: par exemple, les questions 3 et 4 (qui induisent un volume particulièrement élevé de renseignements portant sur une période de dix ans) ne sont pas cantonnées aux États membres cités dans la décision d’ouverture de la procédure comme susceptibles d’être concernés.

43. D’ailleurs, si le fil conducteur de certaines de ces questions devait être la constitution d’une cartographie complète de la structure des revenus et des coûts de l’entreprise, afin de permettre à la Commission d’appréhender cette structure par des méthodes économétriques (en la comparant avec celle d’autres sociétés opérant dans le secteur cimentier), l’on pourrait alors se demander s’il était même approprié d’adopter sur le fondement de l’article 18 du règlement n° 1/2003 une demande de
renseignements aussi vaste et générique. À moins que la Commission soit en possession d’indices concrets suggérant l’existence d’une conduite répréhensible à laquelle une telle analyse serait susceptible d’apporter la confirmation nécessaire, une telle demande de renseignements semblerait plutôt convenir à une enquête par secteur au sens de l’article 17 du règlement n° 1/2003.

44. Dans ces conditions, je considère, à l’instar de la requérante, que le but de la demande de renseignements émise par la Commission n’était pas assez clair et non équivoque. Il était donc extrêmement difficile pour cette entreprise de discerner la nature des infractions présumées, de façon à apprécier la portée de son obligation de collaboration avec la Commission et, si nécessaire, à exercer ses droits de la défense, en refusant, par exemple, de répondre aux questions qu’elle estimait
illégales. Il en va d’autant plus ainsi que certaines questions portaient sur des renseignements qui n’étaient pas de nature purement factuelle, mais comportaient un jugement de valeur (17), et que d’autres questions étaient relativement vagues (18). Aussi la requérante ne pouvait-elle pas aisément exclure le risque d’apporter à ces questions des réponses contribuant à sa propre incrimination (19).

45. Ce défaut de précision ne peut, comme le soutient la Commission, se justifier par l’adoption de la décision contestée à un stade précoce de l’enquête. En effet, cette décision est intervenue presque trois ans après le début de l’enquête. Au cours de cette période, un certain nombre d’inspections avaient eu lieu et la Commission avait déjà adressé des demandes de renseignements circonstanciées, auxquelles les entreprises destinataires avaient répondu. La Commission estimait effectivement,
quelques mois avant l’adoption de la décision contestée, avoir recueilli suffisamment d’éléments pour engager une procédure en vertu de l’article 11, paragraphe 6, du règlement n° 1/2003 et de l’article 2 du règlement n° 773/2004. Ces données auraient dû permettre à la Commission d’étoffer la motivation de la décision contestée.

46. Je conviens avec la Commission que le niveau de détail exigé d’une motivation dépend, entre autres, des informations dont elle dispose quand elle adopte une décision au titre de l’article 18 (20). Cependant, à mon avis, il s’en déduit nécessairement que, si une motivation est susceptible d’être validée quand elle se rapporte à une décision adoptée au début d’une enquête (par exemple, une décision ordonnant à une entreprise de se soumettre à une inspection en vertu de l’article 20 ou la
toute première décision de demande de renseignements au titre de l’article 18, paragraphe 3), cette motivation pourrait ne pas être admise dans la même mesure quand elle soutient une décision prise à un stade nettement plus avancé de l’enquête, alors que la Commission dispose d’informations plus fournies sur les infractions présumées.

47. Dans ces conditions, il me paraît inexcusable que, en dépit de toutes les informations d’ores et déjà communiquées à la Commission au cours des années précédentes et des contraintes supplémentaires qu’impliquait la décision contestée, Buzzi Unicem ait été encore tenue dans l’ignorance de l’objet précis de l’enquête conduite par la Commission.

48. J’estime en outre que la requérante est fondée à soutenir que le contrôle de légalité exercé par le juge de l’Union sur la décision contestée en a été rendu sensiblement plus difficile. Comme je l’ai exposé plus en détails dans les conclusions que j’ai présentées dans l’affaire HeidelbergCement/Commission (21), la rareté des informations livrées dans la décision contestée sur les infractions présumées (même si elle est lue dans le contexte de la décision d’ouverture de la procédure) rend
malaisé le contrôle exercé par la Cour sur la réunion des conditions de nécessité et de proportionnalité de la demande (22). Au titre de la première condition, la Cour est censée vérifier si la corrélation entre l’infraction présumée et les renseignements demandés est suffisamment étroite pour justifier la demande adressée par la Commission. S’agissant de la seconde condition, la Cour doit déterminer si les efforts exigés d’une entreprise sont ou non justifiés dans l’intérêt général et ne sont pas
démesurés.

49. Pour ces raisons, j’estime que le Tribunal a fait une interprétation et une application erronées de l’article 296 TFUE et de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 dans son appréciation de la motivation exigée d’une décision de demande de renseignements. Il y a donc lieu d’annuler l’arrêt attaqué, dans la mesure où, pour les raisons exposées en ses points 19 à 39, le Tribunal a ainsi considéré que la décision contestée était motivée à suffisance de droit.

B – Excès de pouvoir et renversement de la charge de la preuve

1. Arguments des parties

50. Par son deuxième moyen, Buzzi Unicem conteste l’examen par le Tribunal de ses allégations d’excès de pouvoir et de renversement de la charge de la preuve entachant la décision contestée. De l’avis de la requérante, il est évident que le type et le volume des renseignements demandés révèlent que la Commission ne disposait pas d’indices suffisants de l’existence d’une infraction à l’article 101 TFUE lorsqu’elle a adopté la décision contestée. Celle-ci pourrait donc être considérée comme une
«partie de pêche aux informations» que ne permet pas le législateur à l’article 18 du règlement n° 1/2003. Si la Commission avait eu l’intention d’entreprendre une enquête par secteurs, elle aurait dû agir en vertu de l’article 17 de ce règlement. La requérante estime que le Tribunal n’a pas convenablement examiné ces arguments. Elle lui reproche, en particulier, de ne pas avoir ordonné de mesure d’instruction, afin de vérifier si la Commission disposait d’indices suffisants pour adopter une
décision en vertu de l’article 18.

51. Pour sa part, la Commission fait valoir que le moyen est irrecevable en ce qu’il soulève des questions de fait et qu’il est en tout état de cause dépourvu de fondement.

2. Appréciation

52. Par son deuxième moyen, dirigé contre les points 45 à 48 de l’arrêt attaqué, la requérante critique en substance l’examen par le Tribunal de ses allégations d’excès de pouvoir et de renversement de la charge de la preuve.

53. Je conviens, à l’instar de la Commission, que le présent moyen est en partie irrecevable et en partie dénué de fondement.

54. En premier lieu, dans la mesure où la requérante prétend que le Tribunal a fait une appréciation erronée des éléments qu’elle a produits en première instance à l’appui de son moyen tiré d’un excès de pouvoir, elle demande en substance à la Cour de procéder à une nouvelle appréciation de ces éléments, ce qui n’est toutefois pas autorisé dans le cadre d’un pourvoi.

55. En deuxième lieu, il convient d’écarter le reproche adressé au Tribunal de ne pas avoir ordonné d’office des mesures d’instruction ou d’organisation de la procédure destinées à vérifier la présence effective d’indices suffisants de l’existence d’une infraction. Selon une jurisprudence bien établie, le Tribunal est seul juge de la nécessité éventuelle de compléter les éléments d’information dont il dispose sur les affaires dont il est saisi. Le caractère probant ou non des pièces de la
procédure relève de son appréciation souveraine des faits, qui échappe au contrôle de la Cour dans le cadre du pourvoi, sauf en cas de dénaturation des éléments de preuve présentés au Tribunal ou lorsque l’inexactitude matérielle des constatations effectuées par ce dernier ressort des documents versés au dossier (23). Ce principe est à plus forte raison valable lorsqu’il s’agit d’adopter d’office des mesures d’instruction ou d’organisation de la procédure (24).

56. Il était en l’espèce loisible à la requérante de demander au Tribunal d’adopter de telles mesures afin de vérifier si la Commission disposait d’indices suffisants. Dans l’affaire «parallèle» Cementos Portland Valderrivas/Commission, le Tribunal a effectivement ordonné à la Commission, sur demande explicite de la requérante, de produire les éléments de preuve en sa possession, de façon à pouvoir s’assurer de l’absence de caractère arbitraire de la décision contestée (25).

57. Or, en l’espèce, la requérante n’a pas présenté une telle demande. Selon moi, le Tribunal ne saurait donc guère encourir le reproche d’avoir décidé, en considération des éléments de nature générale produits par la requérante (appréciation non susceptible de contrôle dans le cadre d’un pourvoi), et en l’absence de demande explicite en ce sens, qu’il n’y avait pas lieu de procéder à un examen plus approfondi de cette question (26).

58. En troisième lieu, j’estime que le caractère suffisant des motifs opposés dans l’arrêt aux allégations d’excès de pouvoir et de renversement de la charge de la preuve ne saurait être légitimement contesté. Il est tout d’abord évident que le Tribunal a bien examiné en réalité aux points 46 et 47 de l’arrêt attaqué le moyen tiré par la requérante d’un excès de pouvoir. Le Tribunal a également abordé aux points 61 et suivants de l’arrêt attaqué le moyen pris par la requérante d’un renversement
de la charge de la preuve.

59. Il est vrai que l’arrêt attaqué expose parfois assez brièvement les motifs de rejet de certains arguments ou n’en examine certains que de façon conjointe. Toutefois, le Tribunal n’encourt, à mon sens, aucun reproche à cet égard, puisqu’il devait se prononcer sur un recours comportant plusieurs moyens et arguments parfois répétitifs ou exposés avec un degré de clarté insuffisant.

60. Il m’apparaît donc que le deuxième moyen du pourvoi ne saurait prospérer.

C – Nature des renseignements demandés

1. Arguments des parties

61. Par son troisième moyen, dirigé contre les points 54 à 83 de l’arrêt attaqué, Buzzi Unicem soutient que le Tribunal a rejeté à tort et sans fournir de motivation suffisante son moyen tiré de l’excès de pouvoir que la Commission aurait commis dans son application de l’article 18 du règlement n° 1/2003. La requérante fait grief au Tribunal de ne pas avoir sanctionné la demande de la Commission en ce qu’elle portait sur trois types de renseignements, à savoir des renseignements présentant une
nature auto-incriminante, revêtant un caractère public ou ne se trouvant pas en sa possession. S’agissant, en particulier, des renseignements de nature auto-incriminante, le Tribunal aurait considéré à tort que les questions 5R, 5S, 5T et 5V étaient factuelles et que la question 1D ne présentait pas une nature auto-incriminante.

62. En premier lieu, la Commission excipe de l’irrecevabilité du présent moyen, au motif que la requérante réitère, en substance, les mêmes arguments que ceux développés en première instance. Le moyen serait également irrecevable en ce que la requérante inviterait la Cour à procéder à une nouvelle appréciation de la nature de certaines questions que le Tribunal a qualifiées de «purement factuelles». En second lieu, la Commission ajoute que le moyen est également sans fondement, dès lors que le
Tribunal a correctement interprété et appliqué l’article 18 du règlement n° 1/2003.

2. Appréciation

63. Par son troisième moyen, Buzzi Unicem fait en substance grief au Tribunal d’avoir fait une interprétation et une application erronées de l’article 18 du règlement n° 1/2003 dans son examen de la nature des renseignements que la Commission est en droit de demander à une entreprise.

64. Avant d’aborder le fond du problème que je considère le plus épineux en l’occurrence (celui de l’auto-incrimination), il convient d’examiner certains arguments soulevés à titre liminaire par les parties.

65. En premier lieu, s’agissant de la recevabilité du moyen, force est de considérer sans pertinence l’exception d’irrecevabilité tirée de ce que les arguments développés sur ce point à l’appui du pourvoi auraient été en grande partie repris littéralement du recours en première instance. En effet, la requérante identifie aussi bien les passages ou les points spécifiques de l’arrêt attaqué censés comporter des erreurs de droit que les raisons de celles-ci, conditions de recevabilité auxquelles
le troisième moyen du pourvoi me paraît satisfaire en l’espèce.

66. Je relève en outre que la question de savoir si certaines questions spécifiques posées dans la décision contestée sont de nature purement factuelle constitue certainement une question de fait, qu’il n’appartient pas à la Cour de contrôler dans le cadre d’un pourvoi. En revanche, le caractère éventuellement auto-incriminant que le droit de l’Union attache à certaines questions se rapporte à la qualification juridique des faits et relève à ce titre d’un tel contrôle.

67. Ainsi cantonné, le troisième moyen du pourvoi est donc recevable (27).

68. En deuxième lieu, en ce qui concerne les mérites du moyen, celui-ci me paraît pouvoir être partiellement rejeté comme dépourvu de fondement.

69. L’argument de la requérante tiré de la fourniture de renseignements ne se trouvant pas en sa possession me semble reposer sur une lecture erronée de l’arrêt attaqué. En effet, dans celui-ci le Tribunal n’affirme en aucun de ses points que la Commission est en droit de demander à une entreprise la communication de renseignements dont elle ne dispose pas. Tout d’abord, dans l’arrêt attaqué, le Tribunal déclare en ses points 80 et 81 que l’article 18 du règlement n° 1/2003 n’exclut pas
l’éventualité qu’une entreprise soit tenue, pour répondre à une demande de renseignements, de rassembler ou de formaliser des données en sa possession. Toutefois, ensuite, le Tribunal précise que ce principe est inapplicable aux informations dont l’entreprise ne dispose pas.

70. Je peux évidemment partager la conception du Tribunal sur ce point. Au‑delà de la validité de la maxime juridique «à l’impossible nul n’est tenu», je souscris largement aux considérations suivantes de l’avocat général Darmon: «la Commission ne peut exiger, de la part d’une entreprise, que des renseignements que celle-ci détient déjà, même si elle doit, le cas échéant, les formaliser. La demande de renseignements ne peut viser à faire rechercher, par une entreprise, des informations détenues
par des tiers. Aussi, une demande tendant à obtenir des renseignements que la Commission sait n’être pas détenus ou ne pouvoir l’être par l’entreprise concernée serait-elle certainement irrégulière» (28).

71. Par ailleurs, l’allégation de motivation insuffisante du Tribunal dans l’arrêt attaqué sur le droit éventuel de la Commission de demander aux intéressés la fourniture d’informations relevant du domaine public appelle les observations suivantes. C’est à tort que la requérante reproche au Tribunal de ne pas avoir explicitement abordé cet argument, car il en a effectué l’examen sous l’aspect de la proportionnalité et du caractère nécessaire des renseignements demandés (29). La grande concision
de l’arrêt attaqué sur ce point peut s’expliquer par le fait que Buzzi Unicem n’a invoqué cet argument que dans un paragraphe de sa requête en première instance et ne l’a pas développé beaucoup plus amplement dans sa réplique. La requérante y a simplement objecté qu’un certain nombre de renseignements «[n’étaient] pas exclusivement à la disposition des entreprises» et affirmé que la Commission aurait pu les obtenir de façon autonome. La requérante n’a pas expliqué, ne serait-ce que succinctement,
pourquoi l’article 18 du règlement n° 1/2003 devrait être interprété comme interdisant à la Commission de demander des renseignements qu’elle peut obtenir d’autres sources et elle a encore moins précisé où et comment ces renseignements auraient pu être recueillis.

72. Dans ces conditions, le Tribunal n’encourt aucune critique pour ne pas avoir examiné cet argument de façon plus approfondie.

73. Enfin, il convient d’examiner maintenant ce qui m’apparaît constituer le point fondamental du présent moyen: l’interprétation et l’application par le Tribunal du droit de ne pas contribuer à sa propre incrimination.

74. Il convient tout d’abord de rappeler que le considérant 23 du règlement n° 1/2003 mentionne le droit des entreprises d’éviter de contribuer à leur propre incrimination, lorsqu’elles se conforment à une décision de demande de renseignements de la Commission. La Cour avait déjà reconnu ce droit (30) avant même l’adoption de ce règlement. Il constitue en effet l’un des éléments fondamentaux des droits de la défense d’une entreprise, qu’il importe de sauvegarder pendant toute la durée des
procédures ouvertes par la Commission en vertu du règlement n° 1/2003.

75. Sous le bénéfice de cette précision, il convient maintenant d’examiner, en premier lieu, si le Tribunal n’a pas donné une interprétation trop restrictive du droit de ne pas contribuer à sa propre incrimination et, en second lieu, s’il en a fait en l’espèce une application correcte.

76. Le Tribunal a considéré au point 63 de l’arrêt attaqué qu’il convenait de distinguer selon que les questions pouvaient ou non être qualifiées de purement factuelles. Ce n’est que si une question ne peut pas être tenue pour purement factuelle qu’il faut, selon le Tribunal, déterminer si elle peut impliquer la reconnaissance par l’entreprise concernée de l’existence d’une infraction dont il appartient à la Commission d’établir la preuve. Le Tribunal a jugé par ailleurs aux points 64 et 65 de
l’arrêt attaqué que certaines questions demandant seulement à l’entreprise de rassembler des données revêtaient une nature purement factuelle et ne pouvaient pas, en tant que telles, violer les droits de la défense de l’entreprise.

77. Il s’agit là, à mon sens, d’une interprétation erronée du droit de ne pas contribuer à sa propre incrimination. Malgré le libellé un peu ambigu du considérant 23 du règlement n° 1/2003 (31), le point de savoir si une question invite une entreprise à ne fournir que des informations d’ordre factuel (comme la compilation de données, la clarification de circonstances factuelles, la description de faits objectifs, etc.) est un élément important à cet égard, mais non nécessairement déterminant.
Le fait qu’aucun renseignement d’ordre personnel ne soit demandé à une entreprise n’exclut pas que, dans certaines circonstances, son droit de ne pas contribuer à sa propre incrimination puisse être violé.

78. La Cour a toujours fait référence à des questions par lesquelles «[l’entreprise] serait amenée à admettre l’existence de l’infraction». Les termes choisis par la Cour ne sont pas dénués de signification. Dans son arrêt Limburgse Vinyl Maatschappij e.a./Commission, dit «PVC II», la Cour a encore explicité le critère de l’auto-incrimination: le point crucial consiste à savoir si une réponse donnée par l’entreprise destinataire de la question équivaudrait en réalité à l’aveu d’une
infraction (32).

79. Il se déduit de cette jurisprudence que la Commission n’est pas autorisée à poser des questions dont les réponses pourraient impliquer un aveu de culpabilité de la part de l’entreprise en cause.

80. Il ne fait ainsi aucun doute, selon moi, que la Commission n’est pas en droit de demander aux entreprises si, au cours d’une réunion donnée, leurs représentants sont convenus avec ceux de leurs concurrents d’augmenter les prix ou de ne pas se livrer concurrence sur certains marchés nationaux. Bien que ces questions puissent être qualifiées de purement factuelles, elles méconnaîtraient manifestement le droit de l’entreprise de ne pas fournir de renseignements de nature auto‑incriminante,
puisqu’une réponse peut être équipollente à une reconnaissance explicite d’une infraction à l’article 101 TFUE.

81. L’interprétation proposée du droit de ne pas contribuer à sa propre incrimination est également confortée par la jurisprudence de la Cour, en particulier, dans les arrêts prononcés dans les affaires Orkem/Commission, Solvay/Commission et Commission/SGL Carbon. Dans toutes ces affaires, la Cour a qualifié d’auto-incriminantes et, partant, illégales des questions purement factuelles (33).

82. Ainsi, une question peut, dans certains cas, encourir la critique, dans la mesure où la réponse qu’elle appelle pourrait impliquer un aveu de culpabilité, même lorsqu’elle ne porte que sur des faits et ne sollicite aucune prise de position sur ces faits. Il s’ensuit que le Tribunal a commis une erreur de droit dans son interprétation du droit de ne pas contribuer à sa propre incrimination.

83. À plus forte raison, contrairement à ce que la Commission laisse entendre, des questions peuvent porter atteinte au droit de l’entreprise destinataire de ne pas contribuer à sa propre incrimination, même lorsqu’elle n’est pas invitée à donner une appréciation ou un avis juridique. Cela ressort très clairement de la jurisprudence mentionnée au point 81 des présentes conclusions: aucune des questions censurées par la Cour ne demandait une appréciation juridique aux entreprises concernées.
Dans ces conditions, le fait que la question 1D n’invitait pas la requérante à se prononcer en droit n’exclut pas nécessairement que cette question puisse porter atteinte à son droit de ne pas contribuer à sa propre incrimination.

84. Étant parvenu à cette conclusion, je vais maintenant examiner, par souci d’exhaustivité, si le Tribunal n’a pas fait en l’espèce une application erronée du droit de ne pas contribuer à sa propre incrimination.

85. Le Tribunal a considéré au point 73 de l’arrêt attaqué que l’appréciation que Buzzi Unicem devait fournir dans sa réponse à la question 1D revenait effectivement à «commenter le niveau de ses marges bénéficiaires» et que celui‑ci pouvait «constituer un indice révélateur de l’existence de pratiques restrictives de concurrence». Dans l’arrêt attaqué, bien que sa rédaction ne soit pas parfaitement claire, le Tribunal semble affirmer que, en répondant à cette question, la requérante aurait pu
en fait être incitée à admettre sa participation aux infractions présumées.

86. Le Tribunal a toutefois poursuivi en déclarant que, en dépit de la nature auto-incriminante de la question 1D, il y avait également lieu de prendre en compte la faculté ouverte à la requérante, à un stade ultérieur de la procédure administrative ou dans le cadre d’un recours contre la décision finale de la Commission, de défendre une interprétation de sa réponse à cette question éventuellement différente de celle que pourrait retenir la Commission (34). C’est pour ce motif que le Tribunal a
rejeté les arguments de la requérante.

87. Le raisonnement du Tribunal est plutôt déconcertant. Le fait que Buzzi Unicem aurait pu également contester la nature auto-incriminante de la question 1D dans l’hypothèse et à l’occasion de l’adoption par la Commission d’une décision lui infligeant une amende (en raison soit d’un défaut de réponse à cette question, soit d’une violation de l’article 101 TFUE) ne signifie pas que les juridictions de l’Union ne peuvent pas (et ne doivent pas) sanctionner, dans le cadre du présent litige, la
méconnaissance par la Commission des droits de la défense de l’entreprise. Le raisonnement du Tribunal sur ce point priverait le destinataire d’une décision de son droit d’en faire contrôler la légalité par le juge de l’Union, comme le prévoit expressément l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003.

88. La question cruciale sur laquelle le Tribunal aurait dû concentrer son analyse à ce sujet consiste à déterminer si une réponse à la question 1D aurait pu équivaloir à l’aveu d’une infraction par Buzzi Unicem.

89. Le Tribunal semble toutefois avoir contourné le problème et ne pas avoir pris fermement position à son sujet. J’observe pour ma part que la rédaction de la question 1D comporte certaines similitudes avec deux questions que la Cour a sanctionnées dans les affaires Orkem/Commission (374/87, EU:C:1989:387) et Solvay/Commission (27/88, EU:C:1989:388), en ce qu’elles pouvaient contraindre l’entreprise à admettre sa participation à un accord prohibé à l’article 85 CEE alors en vigueur (35). Dans
l’affaire sous examen, il ne peut pas non plus être manifestement exclu que, en demandant à l’entreprise de donner son avis sur la meilleure méthode de calcul des marges brutes trimestrielles, la Commission ait tenté d’inciter cette entreprise à admettre avoir fixé ou coordonné les prix en collusion avec ses concurrents.

90. Néanmoins, comme il est évident que le Tribunal a donné en tout état de cause une interprétation erronée du droit de ne pas contribuer à sa propre incrimination, je n’estime pas nécessaire d’approfondir ce point.

91. J’estime donc que l’arrêt attaqué doit être annulé, dans la mesure où, en ses points 57 à 79, le Tribunal a rejeté le moyen pris par la requérante d’une violation de son droit de ne pas contribuer à sa propre incrimination. Pour le surplus, ce moyen doit être déclaré partiellement irrecevable et partiellement non fondé.

D – Proportionnalité et nécessité

1. Arguments des parties

92. Par son quatrième moyen, dirigé contre les points 84 à 115 de l’arrêt attaqué, Buzzi Unicem soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en interprétant et en appliquant les conditions de nécessité et de proportionnalité des renseignements demandés dans la décision contestée.

93. La Commission conclut au rejet du moyen: le Tribunal lui aurait reconnu à bon droit le large pouvoir d’appréciation dont elle doit disposer pour déterminer les renseignements nécessaires à son enquête. Elle ajoute que le Tribunal a conclu à juste titre à la proportionnalité de la décision contestée.

2. Appréciation

94. Le présent moyen devrait être logiquement subdivisé en deux branches distinctes se rapportant, respectivement, au caractère nécessaire des renseignements demandés dans la décision contestée et à la proportionnalité de celle-ci considérée dans son ensemble. Les deux aspects du contrôle de légalité semblent en réalité complémentaires. D’une part, l’examen de la condition de nécessité oblige à déterminer si, du point de vue adopté par la Commission au moment de la demande, les renseignements
requis d’une entreprise sont de nature à aider l’institution à vérifier si l’infraction présumée a été commise et à en déterminer la nature précise et l’étendue. D’autre part, l’examen de la condition de proportionnalité impose de vérifier si, dans l’optique du destinataire d’une décision de la Commission, les renseignements demandés induisent une charge démesurée et intolérable.

95. Une analyse plus approfondie des arguments avancés en l’espèce par la requérante révèle toutefois: i) qu’elle invoque presque toujours conjointement les deux conditions et ii) que ses arguments visent en substance la plupart du temps à démontrer la charge démesurée et intolérable que lui impose la décision contestée.

96. Je n’examinerai donc pas séparément, par souci de concision, les arguments susceptibles de se rapporter à l’absence de nécessité des renseignements demandés. Les considérations d’ordre général sur ce point sont exposées aux points 70 à 76 des conclusions que j’ai présentées dans l’affaire HeidelbergCement/Commission (C‑247/14 P).

97. J’aborderai donc d’emblée les arguments relatifs à la proportionnalité de la décision contestée.

98. Il convient tout d’abord de rappeler que la Cour a itérativement souligné que la nécessité de protéger les particuliers contre les interventions arbitraires ou disproportionnées de la puissance publique dans leur sphère d’activité privée, notamment aux fins de l’application des règles de concurrence, constitue un principe général du droit de l’Union (36). En particulier, une mesure d’enquête est disproportionnée lorsqu’elle entraîne une ingérence démesurée et, partant, intolérable dans ces
droits (37).

99. Il est évident qu’il n’existe pas de critère bien précis permettant de déterminer si une demande de renseignements donnée adressée à une entreprise est ou non excessive. Seul un examen au cas par cas intégrant toutes les circonstances pertinentes peut apporter une réponse à une telle question.

100. Pour apprécier la proportionnalité d’une demande de renseignements spécifique, il conviendrait notamment d’opérer une pondération entre deux considérations (38). L’un des éléments de l’équation est constitué par l’intérêt général justifiant l’enquête de la Commission et l’obligation lui incombant d’obtenir des renseignements lui permettant d’accomplir les tâches qui lui sont assignées par le traité. Plus l’infraction nuit à la concurrence, plus la Commission devrait être en droit d’attendre
d’une entreprise qu’elle s’emploie à communiquer les renseignements demandés, conformément à son devoir de coopération active. L’autre élément de l’équation est la charge de travail de l’entreprise générée par une demande de renseignements. Plus la charge de travail induite est conséquente et détourne le personnel de l’entreprise de ses tâches commerciales normales en engendrant des coûts supplémentaires, plus cette demande de renseignements pourrait être jugée démesurée.

101. La Commission avance en l’espèce que le comportement présumé de la requérante constitue une infraction très grave aux règles de concurrence de l’Union. Bien que la décision contestée ou la décision d’ouverture de la procédure ne fournissent que peu d’informations à cet égard, l’on peut sans doute considérer, à l’instar de la Commission, que les infractions présumées pourraient, si elles étaient établies, entraîner des effets d’une particulière gravité au détriment des consommateurs de
l’Union (39).

102. Néanmoins, la charge de travail de la requérante résultant de la décision contestée (qualifiée par le Tribunal dans l’arrêt attaqué de «particulièrement importante») (40) présente une lourdeur excessive et démesurée.

103. L’on ne peut sérieusement nier que la Commission demandait dans la décision contestée la communication d’une énorme quantité de données se rapportant à la quasi-totalité des activités de la requérante, à 12 États membres et à une décennie.

104. Buzzi Unicem a déclaré, sans être contestée par la Commission, que la simple compilation de certaines des données requises générait une charge de travail importante pour son personnel, contraint en effet par certaines questions d’examiner la quasi-totalité des transactions commerciales conclues au cours des dix dernières années, de façon à extrapoler les données demandées. Cependant, certaines de ces données, portant, en particulier, sur les transactions plus anciennes, ne figuraient pas dans
ses bases de données. La requérante a dû ainsi vérifier, un par un, des milliers de documents financiers et encoder manuellement les éléments pertinents dans des fichiers Excel formatés selon les instructions de la Commission.

105. Une autre cause de l’importante charge de travail induite par la décision contestée réside dans le modèle de présentation des renseignements exigé par la Commission. En effet, à l’ère du numérique, la communication d’un très grand volume d’informations exigé par une demande de renseignements peut fréquemment présenter une importance secondaire. Dans de nombreux cas, la charge de travail induite par une demande de renseignements dépendra souvent des modalités de présentation des informations
imposées par la Commission au destinataire de cette demande. En d’autres termes, le modèle de présentation des renseignements exigé par la Commission peut être souvent l’élément générant la plus grosse charge de travail pour l’entreprise.

106. Je relève à cet égard que l’annexe II («Instructions détaillées pour les réponses au questionnaire») et l’annexe III («Modèles de réponse») de la décision contestée représentent conjointement près de 30 pages d’indications d’une extrême complexité. Le modèle imposé était exceptionnellement rigoureux et les instructions infiniment détaillées.

107. S’agissant de la rigueur du modèle, il convient de souligner que la parfaite conformité avec le modèle requis était assurée par la menace explicite de sanctions. L’encadré figurant au début du questionnaire comportait (en caractères gras et soulignés) la mention: «Veuillez noter que votre réponse pourra être considérée comme inexacte ou dénaturée en cas de non-respect des définitions et instructions ci-après.»

108. Quant à la nature extrêmement détaillée des instructions, il suffit de mentionner les directives excessivement minutieuses applicables aux réponses, dont la Commission exigeait la présentation dans un fichier Excel. La requérante ne pouvait utiliser que les modèles figurant en annexe III et devait se conformer fidèlement aux instructions régissant, notamment, le nombre de fichiers à fournir, le nombre de tableaux par fichier, l’intitulé de chaque tableau, les abréviations à utiliser,
l’identification et le nombre de colonnes ou de lignes, le modèle de présentation des dates, ainsi que l’utilisation des espaces, des caractères spéciaux ou des symboles (41).

109. En outre, les codes nombreux et souvent sibyllins que le destinataire de la décision était tenu d’utiliser, comme le soulignait la Commission, «de façon uniforme» et dans «les réponses à toutes les questions» (42), n’amélioraient manifestement pas la lisibilité ni la convivialité de la décision contestée et ne facilitaient pas non plus la rédaction des réponses.

110. L’on peut affirmer sans risque que le modèle litigieux apparaîtrait de prime abord, même à un homme d’affaires expérimenté, comme un déroutant casse-tête.

111. Comme je l’ai exposé dans les conclusions que j’ai présentées dans l’affaire HeidelbergCement/Commission (C‑247/14 P), la notion de «renseignement» au sens de l’article 18 du règlement n° 1/2003 ne peut pas être interprétée comme permettant à la Commission d’exiger des entreprises la présentation des renseignements demandés selon un modèle spécifique. Les destinataires des demandes de renseignements sont évidemment tenus de répondre à une telle demande en communiquant des renseignements non
seulement corrects et complets, mais également précis et clairs. En outre, lorsqu’ils doivent formaliser leurs données de façon à apporter une réponse utile, ils sont également censés, en vertu de leur devoir de collaboration active, être capables de prendre en considération le modèle requis par la Commission. Celle‑ci ne peut toutefois demander aux entreprises, aux fins de la fourniture des renseignements demandés, d’exécuter des travaux de secrétariat et d’administration tellement conséquents,
complexes et longs que la préparation et la constitution d’un dossier à l’encontre de ces entreprises apparaissent en fait «externalisées» auprès d’elles. C’est en définitive à la Commission qu’il incombe de prouver l’existence d’une violation des règles de concurrence de l’Union (43).

112. Quoi qu’il en soit et indépendamment d’une éventuelle violation de l’article 18 du règlement n° 1/2003 (non invoquée par la requérante), il m’apparaît que le modèle requis dans la décision contestée a manifestement impliqué une charge de travail très importante pour la requérante. Cela est d’autant moins admissible que les opérations de formatage exigées par la Commission portaient souvent sur des informations d’ores et déjà en sa possession ou relevant du domaine public.

113. Sur le premier aspect, il ne faut pas oublier que la décision contestée a été adoptée après que Buzzi Unicem eut répondu à d’autres demandes de renseignements particulièrement onéreuses (soumises sous forme de simples demandes au titre de l’article 18, paragraphe 2, du règlement n° 1/2003). Ces demandes antérieures portaient largement sur le même type de renseignements, assortis de certaines précisions différentes et présentés selon un modèle différent.

114. Du fait du modèle requis pour la présentation des renseignements, la décision contestée a ainsi contraint la requérante à consacrer un surcroît de travail au seul reformatage de données déjà fournies à la Commission. Je ne puis trouver de justification à une telle demande. Dans ces conditions, la demande de la Commission de reformater un très grand volume de données pourrait être comparée, mutatis mutandis, à une demande de traduction dans une autre langue d’un grand nombre de documents
volumineux détenus par une entreprise. L’éventuelle absence des compétences linguistiques nécessaires au sein du personnel de la Commission ne justifierait pas, à mon avis, une telle demande.

115. Si la Commission avait formulé ses questions dans ses demandes de renseignements au titre de l’article 18, paragraphe 2, du règlement n° 1/2003 de la même façon que dans la décision contestée ou avait admis par la suite la présentation des seuls renseignements demandés selon n’importe quel autre modèle, la requérante aurait fait l’économie d’une charge de travail considérable.

116. Sur le deuxième aspect, la décision contestée exigeait de la requérante la formalisation de renseignements relevant du domaine public. Ainsi, le point 10 de l’annexe II de la décision contestée est rédigé comme suit: «Toutes les valeurs monétaires doivent être exprimées en euros. Si la monnaie locale utilisée n’est pas l’euro, veuillez la convertir en euros au taux de change officiel publié par la Banque centrale européenne au cours de la période de référence.» Il n’apparaît pas clairement
pourquoi les agents de la Commission ne pouvaient pas effectuer eux‑mêmes ces calculs (44).

117. Pour toutes ces raisons, j’estime que la requérante a soutenu à juste titre que le Tribunal a commis une erreur de droit dans son interprétation et son application du principe de proportionnalité. Il convient donc d’accueillir le quatrième moyen et, par voie de conséquence, d’annuler l’arrêt attaqué.

E – Bonnes pratiques

1. Arguments des parties

118. Par son cinquième moyen, la requérante soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en ne sauvegardant pas les droits qui lui sont reconnus par les «Bonnes pratiques relatives à la communication de données économiques dans le cadre des procédures d’application des articles 101 TFUE et 102 TFUE et des cas de fusion» (document de travail des services de la Commission) (ci-après les «bonnes pratiques»)^ (45). De l’avis de la requérante, si la Commission entend se conformer à ses bonnes
pratiques en consultant l’entreprise sur son projet de demande de renseignements, elle est alors tenue de tenir compte des commentaires ou des demandes de précisions de cette dernière. Le Tribunal a donc commis une erreur de droit en méconnaissant cette obligation.

119. La Commission conclut au rejet de cette argumentation.

2. Appréciation

120. Le point 3.4.3. des bonnes pratiques est rédigé comme suit: «lorsque cela est approprié et utile, la direction générale de la concurrence adressera un ‘projet’ de demande de données portant sur les éléments quantitatifs, de façon à faciliter une meilleure compréhension du modèle et à permettre les contrôles de cohérence de base (voir point 3.3.2.). Le projet de demande de données vise à inviter les parties à suggérer toutes modifications de nature à réduire les obligations de conformité tout en
fournissant les renseignements nécessaires. Une limitation de l’objet de la demande de données ne peut être admise que dans la mesure où elle ne risque pas de nuire à l’enquête et où elle peut aboutir, en particulier dans les affaires de fusion, à une réduction du délai de réponse initialement prévu.»

121. J’estime que le Tribunal a rappelé à juste titre la jurisprudence selon laquelle, lorsque la Commission définit une règle de conduite indicative visant à produire des effets externes, elle ne peut s’en écarter, dans un cas particulier, sans donner des raisons qui soient compatibles avec le principe d’égalité de traitement. Toutefois, comme le Tribunal l’a également précisé, les bonnes pratiques énoncent clairement le pouvoir discrétionnaire de la Commission de prendre en considération les
observations «lorsque cela est approprié et utile» et de donner suite aux observations de l’entreprise lorsque celles-ci «ne risquent pas de nuire à l’enquête» (46).

122. La rédaction des bonnes pratiques ne peut donc permettre de conclure que la Commission ait entendu adopter à cet égard une ligne de conduite claire et non équivoque.

123. Il m’apparaît surtout contraire au bon sens de soutenir que, en envoyant un projet de décision aux destinataires potentiels, la Commission s’oblige à se conformer à toute observation de leur part. Cet argument est dénué de tout fondement et de toute logique. Je ne discerne aucune autre obligation de la Commission pouvant résulter du point 3.4.3. des bonnes pratiques que celle de prendre dûment en considération les observations des entreprises consultées. À cet égard, Buzzi Unicem n’a produit
aucun élément concret démontrant que la Commission n’a pas accordé l’attention voulue à ses remarques.

124. Enfin, je relève également que les points 7 et 8 des bonnes pratiques indiquent clairement que la Commission peut changer d’attitude en vertu de ce document et que celui-ci ne vise pas à produire de nouveaux effets de droit ni à modifier la pratique décisionnelle de l’institution. En outre, la nature non contraignante des bonnes pratiques est encore confirmée par leur adoption sous forme de simple «document de travail» des services de la DG «Concurrence» de la Commission et non à titre de
document soumis pour approbation à toute la Commission (c’est-à-dire au collège des commissaires). Les bonnes pratiques n’ont effectivement pas fait l’objet d’une publication au Journal officiel de l’Union européenne. Bien que l’on puisse se demander pourquoi la Commission donne au public l’accès à des communications dont elle minimise par ailleurs la portée, lorsqu’une autre partie les invoque dans une procédure judiciaire, il n’en demeure pas moins que les bonnes pratiques ne visaient
manifestement pas à édicter des dispositions obligatoires.

125. Pour les raisons exposées ci-dessus, je considère que le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit en rejetant le moyen pris par la requérante de la violation des bonnes pratiques. Il y a donc lieu de rejeter le cinquième moyen.

VI – Les conséquences de l’appréciation

126. En vertu de l’article 61, paragraphe 1, du statut de la Cour, lorsque le pourvoi est fondé, la Cour annule la décision du Tribunal. Elle peut alors soit statuer elle-même définitivement sur le litige, lorsque celui-ci est en état d’être jugé, soit renvoyer l’affaire devant le Tribunal.

127. J’ai conclu qu’il y avait lieu d’accueillir, de façon partielle ou totale, trois des cinq moyens développés par la requérante à l’appui de son pourvoi et d’annuler, par voie de conséquence, l’arrêt attaqué.

128. Au vu des faits constatés et des échanges de vues qui ont eu lieu devant le Tribunal et devant la Cour, celle-ci peut, selon moi, statuer définitivement sur cette affaire.

129. Dans son recours en première instance, Buzzi Unicem avait invoqué cinq moyens au soutien de sa demande d’annulation de la décision contestée.

130. Au vu des considérations exposées ci-dessus, j’estime que la décision contestée est illégale pour deux raisons principales: elle comporte une motivation insuffisante du but de la demande de renseignements (voir points 23 à 49 des présentes conclusions) et ne satisfait pas à la condition de proportionnalité (voir points 94 à 117 des présentes conclusions). Chacune de ces erreurs de droit suffit en elle-même à emporter l’annulation de l’intégralité de la décision contestée. Je n’estime donc pas
nécessaire d’examiner le bien-fondé des autres moyens d’annulation invoqués par la requérante en première instance.

VII – Sur les dépens

131. Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens par la partie qui l’emporte.

132. Si la Cour partage mon appréciation du présent pourvoi, alors, conformément aux articles 137, 138 et 184 de son règlement de procédure, la Commission doit être condamnée aux dépens aussi bien de la procédure de première instance que du présent pourvoi.

VIII – Conclusion

133. Compte tenu de toutes les considérations qui précèdent, je propose à la Cour de statuer comme suit:

– annuler l’arrêt du Tribunal du 14 mars 2014, Buzzi Unicem/Commission (T‑297/11, EU:T:2014:122);

– annuler la décision C(2011) 2356 final de la Commission, du 30 mars 2011, relative à une procédure d’application de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 du Conseil (affaire 39520 – Ciment et produits connexes);

– condamner la Commission européenne aux dépens des deux instances.

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1 – Langue originale: l’anglais.

2 – Règlement du Conseil du 16 décembre 2002 relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles [101 TFUE] et [102 TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1).

3 – Affaires HeidelbergCement/Commission (C‑247/14 P); Schwenk Zement/Commission (C‑248/14 P) ainsi qu’Italmobiliare/Commission (C‑268/14 P).

4 – Règlement de la Commission du 7 avril 2004 relatif aux procédures mises en œuvre par la Commission en application des articles [101 TFUE] et [102 TFUE] (JO L 123, p. 18).

5 – T‑297/11, EU:T:2014:122.

6 – C-247/14 P, points 22 à 27.

7 – Voir arrêt Nexans et Nexans France/Commission (C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, points 31 et 32 ainsi que jurisprudence citée).

8 – Ibidem (points 34 à 37 et jurisprudence citée).

9 – L’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 dispose que la décision doit «indique[r] la base juridique et le but de la demande, précise[r] les renseignements demandés et fixe[r] le délai dans lequel [les renseignements] doivent être fournis». L’article 20, paragraphe 4, de ce règlement prévoit que la décision doit «indique[r] l’objet et le but de l’inspection, fixe[r] la date à laquelle elle commence […]».

10 – Points 35 à 38 des conclusions que l’avocat général Kokott a présentées dans l’affaire Nexans et Nexans France/Commission (C‑37/13 P, EU:C:2014:223).

11 – Points 35 et 36 de l’arrêt attaqué.

12 – Voir point 22 des conclusions que l’avocat général Léger a présentées dans l’affaire BPB Industries et British Gypsum/Commission (C‑310/93 P, EU:C:1994:408).

13 – Voir point 59 des conclusions que l’avocat général Lenz a présentées dans l’affaire SITPA (C‑27/90, EU:C:1990:407).

14 – Voir jurisprudence citée au point 26 des présentes conclusions.

15 – Voir point 52 des conclusions que l’avocat général Kokott a présentées dans l’affaire Nexans et Nexans France/Commission (C‑37/13 P, EU:C:2014:223).

16 – Voir, pour de plus amples détails, points 46 et 47 des conclusions que j’ai présentées dans l’affaire HeidelbergCement/Commission (C‑247/14 P).

17 – Question 1D. Voir point 85 des présentes conclusions.

18 – Voir points 138 à 146 des conclusions que j’ai présentées dans l’affaire HeidelbergCement/Commission (C‑247/14 P).

19 – Voir points 73 à 91 des présentes conclusions.

20 – Voir point 50 des conclusions que j’ai présentées dans l’affaire HeidelbergCement/Commission (C‑247/14 P).

21 – C-247/14 P, points 52 à 54.

22 – Voir point 30 des conclusions que l’avocat général Jacobs a présentées dans l’affaire SEP/Commission (C‑36/92 P, EU:C:1993:928).

23 – Voir arrêt Der Grüne Punkt ‑ Duales System Deutschland/Commission (C‑385/07 P, EU:C:2009:456, point 163 et jurisprudence citée).

24 – Voir, en ce sens, arrêt Chalkor/Commission (C‑386/10 P, EU:C:2011:815, points 65 et 66).

25 – T‑296/11, EU:T:2014:121, points 41 à 56.

26 – Point 45 de l’arrêt attaqué.

27 – J’estime donc qu’il n’appartient pas à la Cour de vérifier si les questions 5S, 5R, 5T et 5V sont de nature purement factuelle, ce qui ne me paraît en tout cas guère contestable.

28 – Voir point 55 des conclusions que l’avocat général Darmon a présentées dans l’affaire Orkem/Commission (374/87, EU:C:1989:207).

29 – Voir points 87 et 88 de l’arrêt attaqué.

30 – Voir, en particulier, arrêts Orkem/Commission (374/87, EU:C:1989:387, point 35) et Solvay/Commission (27/88, EU:C:1989:388, point 32).

31 – Le considérant 23 fait mention, comme indiqué, de «questions factuelles». La jurisprudence illustre également le problème du choix des termes les plus aptes à définir le type de questions qui, en raison de leur contenu matériel, ne peuvent pas méconnaître le droit de ne pas contribuer à sa propre incrimination. Voir jurisprudence citée à la note en bas de page n° 92 des conclusions que j’ai présentées dans l’affaire HeidelbergCement/Commission (C‑247/14 P).

32 – Arrêt Limburgse Vinyl Maatschappij e.a./Commission, dit «PVC II» (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P à C‑252/99 P et C‑254/99 P, EU:C:2002:582, point 273). Mise en italique par mes soins.

33 – Voir point 157 des conclusions que j’ai présentées dans l’affaire HeidelbergCement/Commission (C‑247/14 P).

34 – Point 74 de l’arrêt attaqué.

35 – Voir, en particulier, arrêts Orkem/Commission (374/87, EU:C:1989:387, point 39) et Solvay/Commission (27/88, EU:C:1989:388, point 36).

36 – Voir arrêts Hoechst/Commission (46/87 et 227/88, EU:C:1989:337, point 19) ainsi que Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, points 27, 50 et 52).

37 – Voir, en ce sens, arrêt Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, points 76 et 80 ainsi que jurisprudence citée).

38 – Les autres paramètres comprennent, entre autres, la nature de l’implication de l’entreprise concernée, l’importance des éléments de preuve recherchés ainsi que le volume et le type de renseignements utiles que la Commission croit détenus par l’entreprise en cause.

39 – Je prends en considération, notamment, le nombre des sociétés impliquées, l’étendue géographique des infractions présumées et le noyau dur des restrictions convenues dans les accords soupçonnés.

40 – Point 129 de l’arrêt attaqué.

41 – Voir points 2, 6 à 9 et 13 à 15 de l’annexe III. Voir également, entre autres, au sujet d’instructions tout aussi complexes, les questions 1A et 2 reprises à l’annexe I.

42 – Voir points 16 et 17 de l’annexe II.

43 – Voir article 2 du règlement n° 1/2003.

44 – Voir point 120 des conclusions que j’ai présentées dans l’affaire HeidelbergCement/Commission (C‑247/14 P).

45 – Document publié sur le site Internet de la direction générale (DG) «Concurrence» de la Commission.

46 – Voir points 140 et 141 de l’arrêt attaqué et jurisprudence citée.

| CJUE, Conclusions de l'avocat général M. N. Wahl, présentées le 15 octobre 2015., Buzzi Unicem SpA contre Commission européenne., 15/10/2015, C-267/14

Synthèse

Analyses

Parties

Composition du Tribunal

Origine de la décision

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