CJUE, Conclusions de l'avocat général M. N. Wahl, présentées le 15 octobre 2015., Schwenk Zement KG contre Commission européenne., 15/10/2015, C-248/14

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. NILS WAHL

présentées le 15 octobre 2015 (1)

Affaire C‑248/14 P

Schwenk Zement KG

contre

Commission européenne

«Pourvoi – Marchés du ciment et des produits connexes – Article 18, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil – Pouvoirs de la Commission de demander des renseignements – Choix de l’acte juridique incorporant la demande de renseignements – Proportionnalité – Motivation»

1. Quelles sont les conditions et les limites des pouvoirs de la Commission européenne de demander aux entreprises, par voie de décision, de fournir des renseignements dans le cadre d’une enquête portant sur des infractions éventuelles aux règles de concurrence de l’Union européenne?

2. Telles sont, en substance, les questions essentielles soulevées dans le pourvoi introduit par Schwenk Zement KG (ci-après «Schwenk Zement» ou la «requérante») contre l’arrêt du Tribunal Schwenk Zement (T-306/11, EU:T:2014:123, ci-après l’«arrêt attaqué») rejetant partiellement son recours en annulation d’une décision de la Commission adoptée sur le fondement de l’article 18, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1/2003 (2) et ordonnant à cette société de fournir un volume considérable de
renseignements.

3. Des questions sensiblement similaires sont également posées dans trois autres pourvois formés par d’autres sociétés opérant sur le marché du ciment contre trois arrêts du Tribunal rejetant également la plupart de leurs griefs dirigés contre des décisions de la Commission semblables à celle contestée par Schwenk Zement. Je présenterai également aujourd’hui mes conclusions dans ces trois autres affaires (3). Les présentes conclusions doivent ainsi être lues conjointement avec ces autres
conclusions.

I – Le cadre juridique

4. Le considérant 23 du règlement n° 1/2003 énonce:

«La Commission doit disposer dans toute la Communauté du pouvoir d’exiger les renseignements qui sont nécessaires pour déceler les accords, décisions et pratiques concertées interdits par l’article [101 TFUE] ainsi que l’exploitation abusive d’une position dominante interdite par l’article [102 TFUE]. Lorsqu’elles se conforment à une décision de la Commission, les entreprises ne peuvent être contraintes d’admettre qu’elles ont commis une infraction, mais elles sont en tout cas obligées de répondre à
des questions factuelles et de produire des documents, même si ces informations peuvent servir à établir à leur encontre ou à l’encontre d’une autre entreprise l’existence d’une infraction.»

5. Les dispositions pertinentes de l’article 18 du règlement n° 1/2003 (intitulé «Demandes de renseignements») prévoient:

«1. Pour l’accomplissement des tâches qui lui sont assignées par le présent règlement, la Commission peut, par simple demande ou par voie de décision, demander aux entreprises et associations d’entreprises de fournir tous les renseignements nécessaires.

2. Lorsqu’elle envoie une simple demande de renseignements à une entreprise ou à une association d’entreprises, la Commission indique la base juridique et le but de la demande, précise les renseignements demandés et fixe le délai dans lequel ils doivent être fournis. Elle indique aussi les sanctions prévues à l’article 23 au cas où un renseignement inexact ou dénaturé serait fourni.

3. Lorsque la Commission demande par décision aux entreprises et associations d’entreprises de fournir des renseignements, elle indique la base juridique et le but de la demande, précise les renseignements demandés et fixe le délai dans lequel ils doivent être fournis. Elle indique également les sanctions prévues à l’article 23 et indique ou inflige les sanctions prévues à l’article 24. Elle indique encore le droit de recours ouvert devant la Cour de justice contre la décision.

[…]»

II – Les antécédents du litige

6. En 2008 et en 2009, la Commission a effectué en vertu de l’article 20 du règlement n° 1/2003 plusieurs inspections dans les locaux de différentes sociétés opérant dans le secteur cimentier. Ces inspections ont été suivies en 2009 et en 2010 par l’envoi d’un certain nombre de demandes de renseignements au titre de l’article 18, paragraphe 2, du règlement n° 1/2003. Aucune inspection n’a été effectuée dans les locaux de Schwenk Zement, qui n’a pas non plus reçu de demande de renseignements.

7. Par lettre du 19 novembre 2010, la Commission a informé Schwenk Zement de son intention de lui adresser une décision de demande de renseignements en vertu de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 et lui a communiqué le projet de questionnaire qu’elle envisageait d’annexer à cette décision. Schwenk Zement a présenté ses observations à la Commission le 6 décembre 2010.

8. Le même jour, la Commission a informé Schwenk Zement qu’elle avait décidé d’ouvrir contre elle et sept autres sociétés une procédure au titre de l’article 11, paragraphe 6, du règlement n° 1/2003 et de l’article 2 du règlement (CE) n° 773/2004 (4), pour des infractions présumées à l’article 101 TFUE consistant en des restrictions d’importations dans l’Espace économique européen (EEE) en provenance de pays extérieurs à l’EEE, des répartitions de marchés, des coordinations des prix et des
pratiques anticoncurrentielles connexes sur le marché du ciment et les marchés des produits connexes.

9. Le 30 mars 2011, la Commission a adopté la décision C(2011) 2367 final, relative à une procédure d’application de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 du Conseil (affaire 39520 – Ciment et produits connexes) (ci‑après la «décision contestée»).

10. Dans cette décision, la Commission a indiqué que, conformément à l’article 18 du règlement n° 1/2003, pour l’accomplissement des tâches qui lui sont assignées dans ce règlement, elle peut, par simple demande ou par voie de décision, demander aux entreprises et associations d’entreprises de fournir tous les renseignements nécessaires (considérant 3 de la décision contestée). Après avoir rappelé que Schwenk Zement avait été informée de son intention d’adopter une décision conformément à
l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 et que celle-ci avait présenté ses observations sur le projet de questionnaire (considérants 4 et 5 de la décision contestée), la Commission a demandé par voie de décision à la requérante de répondre au questionnaire établi à l’annexe I. En particulier, celle-ci comprenait 94 pages et 11 séries de questions. Les instructions relatives aux réponses à ce questionnaire figuraient à l’annexe II, et les modèles de réponse, à l’annexe III.

11. La Commission a également souligné (considérant 2 de la décision contestée) la nature des infractions présumées, qu’elle a décrites comme suit: «[l]es infractions présumées concernent des restrictions des flux commerciaux dans l’Espace économique européen (EEE), y compris des restrictions d’importations dans l’EEE en provenance de pays extérieurs à l’EEE, des répartitions de marchés, des coordinations des prix et des pratiques anticoncurrentielles connexes sur le marché du ciment et les
marchés des produits connexes». En se référant à la nature et à la quantité des renseignements demandés ainsi qu’à la gravité des infractions présumées aux règles de concurrence, la Commission a estimé qu’il convenait d’accorder à Schwenk Zement un délai de réponse de 12 semaines pour les 10 premières séries de questions et de deux semaines pour la onzième (considérant 8 de la décision contestée).

12. Le dispositif de la décision contestée se lit comme suit:

«Article premier

Schwenk Zement KG (avec ses filiales situées dans l’UE et contrôlées directement ou indirectement par elle) fournira les renseignements mentionnés à l’annexe I de la présente décision, sous la forme demandée à l’annexe II et à l’annexe III de cette dernière, dans un délai de réponse de douze semaines pour les questions 1-10 et de deux semaines pour la question 11, à compter de la date de notification de la présente décision. Toutes les annexes font partie intégrante de la présente décision.

Article 2

Schwenk Zement KG ([…] avec ses filiales situées dans l’UE et contrôlées directement ou indirectement par elle) est destinataire de la présente décision.»

13. Après réception de la décision contestée, Schwenk Zement a sollicité une prorogation de délai pour répondre à la onzième série de questions. Cette demande a été rejetée par la Commission.

14. Schwenk Zement a répondu au questionnaire de la Commission les 18 avril, 5 mai et 27 juin 2011.

III – La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué

15. Par requête déposée le 10 juin 2011, Schwenk Zement a demandé au Tribunal d’annuler la décision contestée.

16. Par l’arrêt attaqué (5), le Tribunal a i) annulé la décision contestée, en ce qui concerne la onzième série de questions du questionnaire constituant son annexe I; ii) condamné Schwenk Zement à supporter deux tiers de ses dépens et deux tiers des dépens exposés par la Commission et condamné celle-ci à supporter un tiers de ses dépens et un tiers des dépens exposés par Schwenk Zement ainsi que iii) rejeté le recours pour le surplus.

IV – La procédure devant la Cour et les conclusions des parties

17. Dans le pourvoi qu’elle a introduit devant la Cour le 22 mai 2014, Schwenk Zement conclut à ce qu’il plaise à la Cour:

– annuler l’arrêt attaqué;

– annuler intégralement la décision contestée;

– à titre subsidiaire, renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour que celui-ci statue de nouveau;

– condamner la Commission aux dépens de la procédure devant le Tribunal et devant la Cour.

18. La Commission, partie défenderesse, conclut à ce qu’il plaise à la Cour:

– rejeter le pourvoi;

– à titre subsidiaire, en cas d’annulation de l’arrêt attaqué, rejeter le recours;

– condamner Schwenk Zement aux dépens.

19. Schwenk Zement et la Commission ont été entendues en leurs plaidoiries lors de l’audience qui s’est tenue le 3 juin 2015.

V – Appréciation des moyens du pourvoi

20. Schwenk Zement développe trois moyens au soutien de son pourvoi. Ces moyens portent, en substance, sur le point de savoir si le Tribunal a correctement interprété les pouvoirs dont la Commission est investie pour demander des renseignements en vertu du règlement n° 1/2003.

21. Les dispositions normatives essentielles et la jurisprudence relatives à ces pouvoirs sont examinées dans les conclusions que je présente également aujourd’hui dans l’affaire HeidelbergCement/Commission (6).

22. C’est sous le bénéfice de ces précisions que j’examinerai maintenant les moyens invoqués par la requérante à l’appui de son pourvoi.

A – Proportionnalité du choix de l’acte juridique

1. Arguments des parties

23. Par ses deux premiers moyens, qui peuvent être examinés ensemble, la requérante reproche au Tribunal d’avoir considéré que la Commission n’a pas méconnu le principe de proportionnalité en adoptant une décision de demande de renseignements en vertu de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003.

24. Par son premier moyen, dirigé contre les points 45 à 55 de l’arrêt attaqué, la requérante allègue que le Tribunal a méconnu la hiérarchie des deux types d’actes juridiques prévus à l’article 18 du règlement n° 1/2003: la Commission ne pourrait recourir à une décision obligatoire que lorsqu’elle a de bonnes raisons de penser qu’une simple demande de renseignements n’atteindrait pas son but, au motif que son destinataire pourrait ne pas être disposé à coopérer.

25. Par son deuxième moyen, dirigé contre les points 51 à 55 de l’arrêt attaqué, la requérante soutient que le Tribunal a transgressé le principe de proportionnalité en fondant ses constats sur des références générales aux marchés et aux entreprises visées par les demandes de renseignements, au lieu d’apprécier sa situation spécifique. Elle affirme en particulier que le Tribunal a méconnu que la requérante s’était déclarée prête envers la Commission, avant même l’adoption de la décision
contestée, à tout mettre en œuvre afin de répondre au questionnaire aussi exhaustivement et rapidement que possible.

26. La Commission conclut au rejet de ces moyens du pourvoi.

2. Appréciation

27. Le premier moyen pose la question de savoir s’il existe un ordre hiérarchique ou chronologique immanent à ces deux types d’actes juridiques institués à l’article 18 du règlement n° 1/2003 et dans quelles conditions la Commission devrait recourir à l’un ou à l’autre de ces actes.

28. Il convient de rappeler au préalable que le dispositif des demandes de renseignements institué dans le règlement (CEE) n° 17 (7) établissait expressément une procédure en deux étapes: la Commission était tenue d’envoyer une simple demande de renseignements avant de pouvoir adopter une décision obligatoire (8).

29. Or, dans le règlement n° 1/2003, qui a remplacé le règlement n° 17, le législateur supprime cette procédure en deux étapes. L’article 18, paragraphe 1, du nouveau règlement dispose en effet que la Commission peut, «par simple demande ou par voie de décision», demander aux entreprises et associations d’entreprises de fournir les renseignements nécessaires à ses enquêtes.

30. Le choix du législateur de l’Union de modifier le texte de la disposition en cause apparaît donc particulièrement significatif à cet égard (9). Rien n’indique dans la nouvelle disposition l’existence d’une hiérarchie ou d’une chronologie quelconque des deux actes. En particulier, l’utilisation de la conjonction «ou» montre qu’il appartient à la Commission de choisir dans chaque cas l’instrument qu’elle estime le plus adéquat au bon déroulement de son enquête en fonction des circonstances
spécifiques de l’affaire (10).

31. Relèvent de ces circonstances non seulement le consentement de l’entreprise en cause à coopérer à l’enquête, mais également, ce qui est plus important, la probabilité que l’entreprise coopérera effectivement, et cela dans le délai fixé par la Commission. Le rôle de l’entreprise en question (par exemple, le membre présumé d’une entente, un «lanceur d’alerte», la victime de l’entente ou un simple tiers) peut être pertinent aux fins de cette appréciation. D’éventuelles raisons d’agir
rapidement peuvent également contribuer à l’orientation du choix de la Commission en faveur de l’un ou de l’autre des instruments prévus à l’article 18 du règlement n° 1/2003.

32. Je ne partage donc pas l’analyse de la requérante selon laquelle la Commission ne serait en droit d’adopter une décision obligatoire que si elle a de bonnes raisons de penser qu’une simple demande de renseignements n’atteindrait pas son but, au motif que son destinataire pourrait ne pas consentir à coopérer. D’autres raisons peuvent amener la Commission à adopter d’emblée une décision en vertu de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003. La Commission jouit d’un large pouvoir
d’appréciation à cet égard (11).

33. Cela dit, il est, en principe, concevable que le choix de la Commission de recourir à une décision obligatoire (qui implique par ailleurs une plus forte probabilité d’amendes) et non à une simple demande de renseignements puisse méconnaître dans des cas particuliers le principe de proportionnalité (12). Ce principe exige en effet, comme le Tribunal l’a souligné, que les actes des institutions de l’Union ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des
objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (13).

34. Je ne crois pourtant pas que la Commission ait eu en l’espèce une option entre deux actes juridiques différents (une simple demande ou une décision obligatoire) présentant la même aptitude à atteindre le but poursuivi.

35. En premier lieu, la requérante n’a pas produit d’élément remettant en cause la proportionnalité de la décision de demande de renseignements adoptée par la Commission en vertu de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003. Le simple fait que la requérante ait informé la Commission avant l’adoption de la décision contestée qu’elle était prête à tout mettre en œuvre afin de répondre à ses questions aussi exhaustivement et rapidement que possible ou qu’elle n’ait pas reçu antérieurement
de demande de renseignements au titre de l’article 18, paragraphe 2, du règlement n° 1/2003 (à la différence des autres entreprises soumises à l’enquête) ne suffit pas, à mon sens, à démontrer une absence de proportionnalité.

36. En second lieu, comme elle l’a expliqué au cours de l’audience, la Commission avait une raison particulière de décider d’envoyer en même temps, en vertu de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003, une demande de renseignements pratiquement identique à toutes les entreprises soupçonnées de participer aux infractions présumées. Les renseignements requis dans la décision contestée consistaient, pour l’essentiel, en des données que la Commission avait requises de toutes les
entreprises, aux fins de leur comparaison (14). La Commission ne pouvait utilement procéder à une telle comparaison que si les renseignements demandés étaient fournis à peu près au même moment et étaient exacts et complets. Des erreurs ou des retards, même de la part d’un seul destinataire, auraient entraîné l’impossibilité ou, en tout cas, une fiabilité insuffisante de la comparaison envisagée par la Commission.

37. Dans ces conditions, la Commission était en droit de considérer que l’adoption d’une décision obligatoire en vertu de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 était le meilleur moyen de garantir que les renseignements demandés soient aussi complets et exacts que possible et présentés dans les délais souhaités.

38. En outre, je ne pense pas que le Tribunal puisse encourir la critique pour avoir fondé ses constats à cet égard sur des références générales, sans apprécier la situation individuelle de la requérante. En effet, le Tribunal a intégré dans son analyse la nature de l’enquête conduite par la Commission et le nombre d’entreprises impliquées (15), de même que la quantité des renseignements demandés à la requérante (16).

39. Pour toutes ces raisons, il ne m’apparaît pas que le Tribunal ait jugé à tort que la Commission n’a pas méconnu le principe de proportionnalité en adoptant une décision en vertu de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003, au lieu d’une simple demande au titre de son article 18, paragraphe 2.

40. Dans ces conditions, il y a lieu de rejeter les premier et deuxième moyens du pourvoi.

B – Motivation

1. Arguments des parties

41. Par son troisième moyen, dirigé contre les points 18 à 44 de l’arrêt attaqué, Schwenk Zement invoque sous deux aspects la méconnaissance du principe selon lequel les actes des institutions de l’Union doivent être motivés à suffisance de droit. D’une part, le Tribunal aurait violé aussi bien l’article 18 du règlement n° 1/2003 que l’article 296 TFUE en estimant que la décision contestée était motivée à suffisance de droit. Il aurait par là même enfreint le principe de proportionnalité, dès
lors que le défaut de toute indication plus détaillée du but de l’enquête a fait obstacle au contrôle de la proportionnalité de la demande de renseignements. D’autre part, l’arrêt attaqué serait également entaché d’une motivation insuffisante en ce que les motifs de rejet des arguments développés sur ce point par la requérante n’ont été exposés que succinctement.

42. La Commission conclut au rejet du moyen. Elle souligne que la procédure en était encore à un stade précoce lorsque la décision contestée a été arrêtée. Une demande de renseignements ne pourrait pas comporter le niveau de détail exigé des actes adoptés à la fin de l’instruction, tels que la communication des griefs. La Commission excipe encore de l’irrecevabilité de la deuxième branche du moyen en ce que la requérante n’identifie pas clairement les éléments du raisonnement du Tribunal qui ne
seraient pas suffisamment précisés.

2. Appréciation

43. Je ne peux tout d’abord que convenir du bien-fondé des objections soulevées par la Commission à l’encontre de la seconde branche du présent moyen. La requérante y allègue une motivation insuffisante de l’arrêt attaqué, mais ni sa requête en pourvoi ni ses observations orales n’indiquent avec la précision requise les éléments contestés de l’arrêt attaqué ni les raisons spécifiques de cette critique. La requérante se borne à alléguer que dans l’arrêt attaqué le Tribunal examine de manière
trop «succincte» son moyen dirigé contre la motivation de la décision contestée.

44. Une telle argumentation ne suffit visiblement pas à mettre la Cour en mesure de contrôler la légalité de l’arrêt attaqué. Il est presque paradoxal que la requérante critique la brièveté de l’arrêt attaqué, alors que son pourvoi est entaché sur ce point de la même imperfection.

45. En tout état de cause, je considère que l’arrêt attaqué comporte en ses points 18 à 44 un exposé suffisant des raisons ayant amené le Tribunal à juger que la décision contestée était motivée à suffisance de droit.

46. En revanche j’estime fondé le troisième moyen de Schwenk Zement, pris en sa première branche, dirigée contre la motivation de la décision contestée.

47. Je rappelle, tout d’abord, que, selon une jurisprudence bien établie, la motivation des actes des institutions de l’Union exigée à l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle. L’exigence de motivation doit être
appréciée en fonction de toutes les circonstances de l’espèce. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences énoncées à l’article 296 TFUE doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (17).

48. Au sujet des décisions ordonnant une inspection en vertu de l’article 20 du règlement n° 1/2003, la Cour a confirmé récemment que la Commission n’est pas tenue de communiquer au destinataire d’une telle décision toutes les informations dont elle dispose sur des infractions présumées ni de procéder à une qualification juridique rigoureuse de ces infractions, pour autant qu’elle indique clairement les présomptions qu’elle entend vérifier. S’il incombe à la Commission d’indiquer avec autant de
précision que possible ce qui est recherché et les éléments sur lesquels doit porter la vérification, il n’est en revanche pas indispensable de faire apparaître dans une décision d’inspection une délimitation précise du marché en cause, ni la qualification juridique exacte des infractions présumées ou l’indication de la période au cours de laquelle ces infractions auraient été commises, à condition que cette décision d’inspection contienne les éléments essentiels exposés ci-dessus. En effet, les
inspections interviennent au début de l’enquête et, par conséquent, la Commission ne dispose pas encore, à ce stade, d’informations précises sur ces aspects. Le but de l’inspection consiste précisément à recueillir des preuves relatives à une infraction soupçonnée, de façon que la Commission puisse vérifier le bien-fondé de ses soupçons et émettre un avis juridique plus précis (18).

49. Ces principes me paraissent applicables mutatis mutandis aux décisions de demande de renseignements au titre de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003. Les deux types de mesures poursuivent à l’évidence le même but et consistent à collecter des éléments factuels. Bien que le libellé des deux dispositions ne soit pas identique, leur relative similitude semble également militer en faveur de leur lecture uniforme (19).

50. Dans ce contexte, la question capitale consiste à déterminer si le Tribunal a correctement examiné le caractère suffisant de la motivation de la décision contestée. Autrement dit, la question se pose en ces termes: eu égard au stade de la procédure auquel la décision a été adoptée, la motivation litigieuse est-elle suffisamment claire pour, d’une part, permettre au destinataire d’exercer ses droits de la défense et d’évaluer son obligation de coopération avec la Commission et, d’autre part,
mettre le juge de l’Union en mesure d’exercer son contrôle de légalité?

51. Cette question devrait, à mon sens, recevoir une réponse négative.

52. Le Tribunal considère au point 37 de l’arrêt attaqué que la motivation de la décision contestée était rédigée «en des termes très généraux qui auraient mérité d’être précisés et [encourait] donc la critique à cet égard». Selon moi, cette appréciation ne peut guère être contestée: la motivation manque effectivement de précision sur trois aspects importants. Je relève, en particulier, la description des infractions présumées, leur étendue géographique et les produits concernés.

53. À propos des infractions présumées, le considérant 2 de la décision contestée dispose qu’elles «concernent des restrictions des flux commerciaux […], y compris des restrictions d’importations […], des répartitions de marchés, des coordinations des prix et des pratiques anticoncurrentielles connexes […]». Cette description des éventuelles infractions paraît non seulement très vague («restrictions des flux commerciaux […], y compris des restrictions d’importations»), mais également générique
(«pratiques anticoncurrentielles connexes»). En raison d’une telle généralité, la référence aux «répartitions de marchés» et aux «coordinations des prix» ne contribue guère à définir plus précisément la nature du comportement présumé par la Commission. La plupart des ententes comportent en réalité des éléments de répartition des marchés et des pratiques de fixation des prix. En fait, la grande majorité des catégories d’accords interdits à l’article 101 TFUE semblent être couvertes par cette
description.

54. Quant à l’étendue géographique des infractions présumées, la décision contestée fait état de restrictions des flux commerciaux dans l’EEE, y compris des restrictions d’importations dans l’EEE en provenance de pays extérieurs à l’EEE. S’il est vrai que la portée géographique du marché en cause ne doit pas être nécessairement définie dans une décision au titre de l’article 18 (20), il aurait dû être toutefois possible de mentionner au moins certains des pays concernés. En particulier, l’on ne
sait pas exactement si le marché éventuellement affecté s’étend à l’ensemble de l’EEE ou seulement à certaines de ses zones géographiques ni, dans ce dernier cas, à quelles zones.

55. Enfin, la décision contestée est encore plus évasive dans sa définition des produits faisant l’objet de l’enquête. En réalité, le ciment est le seul matériau à être désigné comme produit en cause, car, pour les autres, la décision fait état de «marchés des produits connexes». De nouveau, cette description est non seulement extrêmement vague (quel doit être le degré de «connexité» entre ces produits et le ciment?), mais également apte à englober tous les types de produits relevant de
l’activité de la requérante (en qualité de vendeur ou d’acheteur).

56. Selon le Tribunal (21), le manque de précision de la décision contestée est en partie pallié par son renvoi explicite à la décision de la Commission portant ouverture de la procédure, qui contenait des informations supplémentaires sur l’étendue géographique des infractions présumées et sur le type de produits visés.

57. Sur ce point, il est permis de douter de la licéité de cette lecture conjointe des deux décisions.

58. J’estime que les actes imposant des obligations qui comportent des ingérences dans la sphère privée des particuliers ou des entreprises et dont le non‑respect expose les intéressés au risque de lourdes amendes doivent en principe comporter une motivation autonome (22). Il est en effet important de mettre en mesure ces particuliers ou ces entreprises de discerner les motifs de ces actes sans efforts d’interprétation démesurés (23), de façon qu’ils puissent exercer leurs droits efficacement
et en temps opportun. Il en va particulièrement ainsi des actes renvoyant expressément à des actes antérieurs comportant une motivation différente. Toute divergence notable entre les deux actes peut être source d’incertitude pour le destinataire.

59. Nonobstant ce qui précède, je considère en l’espèce que le Tribunal a pu, à titre exceptionnel, juger à bon droit que la motivation de la décision contestée et celle de la décision d’ouverture de la procédure pouvaient être lues conjointement. Ces deux décisions ont été adoptées dans le cadre de la même enquête et portent visiblement sur les mêmes infractions présumées. Elles sont également intervenues dans un court laps de temps et, ce qui est plus important, leur motivation n’apparaît pas
sensiblement différente. Je pense donc que la première décision pouvait être regardée en l’espèce comme le «contexte» de la seconde, ce que le destinataire ne pouvait ignorer (24).

60. Cependant, s’il est vrai que la première décision comportait une description sensiblement plus détaillée de la portée géographique des infractions présumées (en spécifiant les États membres potentiellement affectés), elle ne définissait pas avec autant de précision la nature de ces infractions ni les produits concernés. En particulier, les éclaircissements qu’une note au bas de la page 4 de cette décision apporte à la notion de «ciments et produits connexes» recouvrent un ensemble de
produits qui peut être très vaste et hétérogène.

61. Cela dit, je considère que le caractère trop générique ou un peu vague qu’un exposé des motifs présente sur certains aspects ne constitue pas un vice de légalité, si le reste de la décision permet au destinataire et au juge de l’Union de discerner avec suffisamment de précision quels renseignements la Commission souhaite obtenir et pour quelles raisons (25). En effet, l’objet des questions posées peut apporter, ne serait-ce qu’indirectement ou implicitement, un éclairage supplémentaire sur
un exposé des motifs qui a pu être rédigé sans la précision nécessaire. En définitive, des questions très précises et ciblées révèlent nécessairement l’objet de l’enquête diligentée par la Commission. Cela me semble être particulièrement le cas des actes adoptés à un stade précoce de la procédure, lorsque l’objet de l’enquête n’est pas intégralement et définitivement déterminé et peut en fait devoir être limité ou élargi ultérieurement à la suite des renseignements alors obtenus.

62. Cependant, nous sommes en réalité dans un cas de figure différent dans la présente affaire. Les questions posées à Schwenk Zement sont extrêmement nombreuses et portent sur des types de renseignements très diversifiés. Il est, à mon avis, singulièrement difficile d’établir le fil conducteur d’un grand nombre des questions figurant dans le questionnaire (26). En outre, certaines questions posées ne semblent pas concorder entièrement avec les développements de la décision précédente portant
ouverture de la procédure: par exemple, les questions 3 et 4 (qui induisent un volume particulièrement élevé de renseignements portant sur une période de dix ans) ne sont pas cantonnées aux États membres cités dans la décision d’ouverture de la procédure comme susceptibles d’être concernés.

63. D’ailleurs, si le fil conducteur de certaines de ces questions devait être la constitution d’une cartographie complète de la structure des revenus et des coûts de l’entreprise, afin de permettre à la Commission d’appréhender cette structure par des méthodes économétriques (en la comparant avec celle d’autres sociétés opérant dans le secteur cimentier), l’on pourrait alors se demander s’il était même approprié d’adopter sur le fondement de l’article 18 une demande de renseignements aussi
vaste et générique. À moins que la Commission soit en possession d’indices concrets suggérant l’existence d’une conduite répréhensible à laquelle une telle analyse serait susceptible d’apporter la confirmation nécessaire, une telle demande de renseignements semblerait plutôt convenir à une enquête par secteurs au sens de l’article 17 du règlement n° 1/2003.

64. Dans ces conditions, je considère, à l’instar de la requérante, que le but de la demande de renseignements émise par la Commission n’était pas assez clair et non équivoque. Il était donc extrêmement difficile pour cette entreprise de discerner la nature des infractions présumées, de façon à apprécier la portée de son obligation de collaboration avec la Commission et, si nécessaire, à exercer ses droits de la défense, en refusant, par exemple, de répondre aux questions qu’elle estimait
illégales. Il en va d’autant plus ainsi que certaines questions portaient sur des renseignements qui n’étaient pas de nature purement factuelle, mais qui comportaient un jugement de valeur (27) et que d’autres questions étaient relativement vagues (28). Dans ces conditions, la requérante ne pouvait pas aisément exclure le risque d’apporter à ces questions des réponses contribuant à sa propre incrimination (29).

65. Ce défaut de précision ne peut, comme le soutient la Commission, se justifier par l’adoption de la décision contestée à un stade précoce de l’enquête. En effet, cette décision est intervenue presque trois ans après le début de l’enquête. Au cours de cette période, un certain nombre d’inspections avaient eu lieu et la Commission avait déjà adressé des demandes de renseignements circonstanciées, auxquelles les entreprises destinataires avaient répondu. Même si ces inspections et demandes de
renseignements ne concernaient pas Schwenk Zement, l’enquête se trouvait sans doute à un stade relativement avancé lorsque la décision contestée a été prise. La Commission estimait effectivement quelques mois auparavant avoir recueilli suffisamment d’éléments pour engager une procédure visant également Schwenk Zement, en vertu de l’article 11, paragraphe 6, du règlement n° 1/2003 et de l’article 2 du règlement n° 773/2004. Ces données auraient dû permettre à la Commission d’étoffer la motivation de
la décision contestée.

66. Je conviens, à l’instar de la Commission, que le niveau de détail exigé d’une motivation dépend, entre autres, des informations dont elle dispose quand elle adopte une décision au titre de l’article 18 (30). Cependant, à mon avis, il s’en déduit nécessairement que, si une motivation est susceptible d’être validée quand elle se rapporte à une décision adoptée au début d’une enquête (par exemple, une décision ordonnant à une entreprise de se soumettre à une inspection en vertu de l’article 20
ou la toute première décision de demande de renseignements au titre de l’article 18, paragraphe 3), cette motivation pourrait ne pas être licite dans la même mesure quand elle soutient une décision prise à un stade nettement plus avancé de l’enquête, alors que la Commission dispose d’informations plus fournies sur les infractions présumées.

67. Dans ces conditions, il me paraît inexcusable que, en dépit de toutes les informations recueillies par la Commission au cours des premières années de l’enquête et de la lourde charge induite par la décision contestée, Schwenk Zement ait été tenue dans l’ignorance de l’objet précis de l’enquête menée par la Commission.

68. J’estime en outre que la requérante est fondée à soutenir que le contrôle de légalité exercé par le juge de l’Union sur la décision contestée en a été rendu sensiblement plus difficile. Comme je l’ai exposé plus en détail dans les conclusions que j’ai présentées dans l’affaire HeidelbergCement/Commission (31), la rareté des informations livrées dans la décision contestée sur les infractions présumées (même si elle est lue dans le contexte de la décision d’ouverture de la procédure) rend
malaisé le contrôle exercé par la Cour sur la réunion des conditions de nécessité et de proportionnalité de la demande (32). Au titre de la première condition, la Cour est censée vérifier si la corrélation entre l’infraction présumée et les renseignements demandés est suffisamment étroite pour justifier la demande adressée par la Commission. S’agissant de la seconde condition, la Cour doit déterminer si les efforts exigés d’une entreprise sont ou non justifiés dans l’intérêt général et ne sont pas
démesurés.

69. Pour ces raisons, j’estime que le Tribunal a fait une interprétation et une application erronées de l’article 296 TFUE et de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 dans son appréciation de la motivation exigée d’une décision de demande de renseignements. Il y a donc lieu d’annuler l’arrêt attaqué, dans la mesure où, pour les raisons exposées en ses points 18 à 44, le Tribunal a ainsi considéré que la décision contestée était motivée à suffisance de droit.

VI – Les conséquences de l’appréciation

70. En vertu de l’article 61, paragraphe 1, du statut de la Cour, lorsque le pourvoi est fondé, la Cour annule la décision du Tribunal. Elle peut alors soit statuer elle-même définitivement sur le litige, lorsque celui-ci est en état d’être jugé, soit renvoyer l’affaire devant le Tribunal.

71. J’ai conclu qu’il y avait lieu d’accueillir le troisième moyen développé par la requérante à l’appui de son pourvoi et d’annuler, par voie de conséquence, l’arrêt attaqué.

72. Au vu des faits constatés et des échanges de vues qui ont eu lieu devant le Tribunal et devant la Cour, celle-ci peut, selon moi, statuer définitivement sur cette affaire.

73. Dans son recours en première instance, Schwenk Zement avait invoqué cinq moyens au soutien de son recours en annulation de la décision contestée.

74. Au vu des considérations exposées ci-dessus, la décision contestée est illégale parce qu’elle ne comporte pas de motivation conforme à l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 (voir points 41 à 69 des présentes conclusions). Cette erreur de droit suffit en elle-même à emporter l’annulation de l’intégralité de la décision contestée. Je n’estime donc pas nécessaire d’examiner le bien-fondé des autres moyens invoqués par la requérante en première instance.

VII – Sur les dépens

75. Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens par la partie qui l’emporte.

76. Si la Cour partage mon appréciation du présent pourvoi, alors, conformément aux articles 137, 138 et 184 du règlement de procédure, la Commission doit être condamnée aux dépens aussi bien de la procédure de première instance que du présent pourvoi.

VIII – Conclusion

77. Compte tenu de toutes les considérations qui précèdent, je propose à la Cour de statuer comme suit:

– annuler l’arrêt du Tribunal du 14 mars 2014, Schwenk Zement/Commission (T‑306/11, EU:T:2014:123);

– annuler la décision C(2011) 2367 final de la Commission du 30 mars 2011, relative à une procédure d’application de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 du Conseil (affaire 39520 – Ciment et produits connexes);

– condamner la Commission européenne aux dépens des deux instances.

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

1 – Langue originale: l’anglais.

2 – Règlement du Conseil du 16 décembre 2002 relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles [101 TFUE] et [102 TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1).

3 – Affaires HeidelbergCement/Commission (C‑247/14 P); Buzzi Unicem/Commission (C‑267/14 P) ainsi qu’Italmobiliare/Commission (C‑268/14 P).

4 – Règlement de la Commission du 7 avril 2004 relatif aux procédures mises en œuvre par la Commission en application des articles [101 TFUE] et [102 TFUE] (JO L 123, p. 18).

5 – T‑306/11, EU:T:2014:123.

6 – C-247/14 P, points 22 à 28.

7 – Règlement du Conseil du 6 février 1962, premier règlement d’application des articles [101 TFUE] et [102 TFUE] (JO 1962, 13, p. 204).

8 – Voir article 11, paragraphe 5, du règlement n° 17. Voir également arrêt National Panasonic/Commission (136/79, EU:C:1980:169, point 10).

9 – Voir point 48 de l’arrêt attaqué.

10 – Voir, en ce sens, par analogie, arrêts National Panasonic/Commission (136/79, EU:C:1980:169, points 11 et 12) ainsi que Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, point 77).

11 – Voir point 21 des présentes conclusions.

12 – Comme le Tribunal l’a relevé à bon droit au point 49 de l’arrêt attaqué.

13 – Voir point 47 de l’arrêt attaqué et jurisprudence citée.

14 – Voir également considérants 4 et 6 de la décision contestée.

15 – Point 51 de l’arrêt attaqué.

16 – Point 53 de l’arrêt attaqué.

17 – Voir arrêt Nexans et Nexans France/Commission (C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, points 31 et 32 ainsi que jurisprudence citée).

18 – Ibidem (points 34 à 37 et jurisprudence citée).

19 – L’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 dispose que la décision doit «indique[r] la base juridique et le but de la demande, précise[r] les renseignements demandés et fixe[r] le délai dans lequel [les renseignements] doivent être fournis». L’article 20, paragraphe 4, de ce règlement prévoit que la décision doit «indique[r] l’objet et le but de l’inspection, fixe[r] la date à laquelle elle commence […]».

20 – Points 35 à 38 des conclusions que l’avocat général Kokott a présentées dans l’affaire Nexans et Nexans France/Commission (C‑37/13 P, EU:C:2014:223).

21 – Points 36 et 37 de l’arrêt attaqué.

22 – Voir point 22 des conclusions que l’avocat général Léger a présentées dans l’affaire BPB Industries et British Gypsum/Commission (C‑310/93 P, EU:C:1994:408).

23 – Voir point 59 des conclusions que l’avocat général Lenz a présentées dans l’affaire SITPA (C‑27/90, EU:C:1990:407).

24 – Voir jurisprudence citée au point 47 des présentes conclusions.

25 – Voir point 52 des conclusions que l’avocat général Kokott a présentées dans l’affaire Nexans et Nexans France/Commission (C‑37/13 P, EU:C:2014:223).

26 – Voir, pour de plus amples détails, point 46 des conclusions que j’ai présentées dans l’affaire HeidelbergCement/Commission (C‑247/14 P).

27 – Voir point 161 des conclusions que j’ai présentées dans l’affaire HeidelbergCement/Commission (C‑247/14 P).

28 – Ibidem (points 138 à 146).

29 – Ibidem (points 149 à 168).

30 – Ibidem (point 50).

31 – C-247/14 P, points 52 à 54.

32 – Voir point 30 des conclusions que l’avocat général Jacobs a présentées dans l’affaire SEP/Commission (C‑36/92 P, EU:C:1993:928).

| CJUE, Conclusions de l'avocat général M. N. Wahl, présentées le 15 octobre 2015., Schwenk Zement KG contre Commission européenne., 15/10/2015, C-248/14

Synthèse

Analyses

Parties

Composition du Tribunal

Origine de la décision

Source