ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)
12 juin 2014 ( *1 )
«Renvoi préjudiciel — Libre prestation des services — Article 56 TFUE — Jeux de hasard — Réglementation prévoyant des interdictions concernant les jeux de hasard au moyen d’Internet qui n’ont pas été d’application, pour une période limitée, dans une entité fédérée d’un État membre — Cohérence — Proportionnalité»
Dans l’affaire C‑156/13,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Bundesgerichtshof (Allemagne), par décision du 24 janvier 2013, parvenue à la Cour le 28 mars 2013, dans la procédure
Digibet Ltd,
Gert Albers
contre
Westdeutsche Lotterie GmbH & Co. OHG,
LA COUR (troisième chambre),
composée de M. M. Ilešič, président de chambre, MM. C. G. Fernlund, A. Ó Caoimh, Mme C. Toader (rapporteur) et M. E. Jarašiūnas, juges,
avocat général: Mme E. Sharpston,
greffier: Mme A. Impellizzeri, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 2 avril 2014,
considérant les observations présentées:
— pour Digibet Ltd et M. Albers, par Mes R. Reichert et U. Karpenstein, Rechtsanwälte, ainsi que par Me R. A. Jacchia, avvocato,
— pour Westdeutsche Lotterie GmbH & Co. OHG, par Mes M. Hecker, M. Ruttig et M. Pagenkopf, Rechtsanwälte,
— pour le gouvernement allemand, par MM. T. Henze et J. Möller, en qualité d’agents,
— pour le gouvernement belge, par Mmes L. Van den Broeck, M. Jacobs et C. Pochet, en qualité d’agents, ainsi que par M. R. Verbeke, advocaat,
— pour le gouvernement maltais, par Mme A. Buhagiar, en qualité d’agent,
— pour le gouvernement portugais, par M. L. Inez Fernandes ainsi que par Mmes P. de Sousa Inês et A. Silva Coelho, en qualité d’agents,
— pour la Commission européenne, par MM. F. W. Bulst et I. V. Rogalski ainsi que par Mme H. Tserepa-Lacombe, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 56 TFUE.
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Digibet Ltd (ci-après «Digibet») et M. Albers à la Westdeutsche Lotterie GmbH & Co. OHG (ci-après la «Westdeutsche Lotterie») au sujet de l’interdiction de l’offre de jeux de hasard au moyen d’Internet par Digibet.
Le cadre juridique allemand
3 Conformément aux articles 70 et 72 de la loi fondamentale allemande, la législation en matière de jeux de hasard relève de la compétence des Länder.
4 Les seize Länder ont, en conséquence, adopté un traité d’État sur les jeux de hasard en 2008 (Glücksspielstaatsvertrag, ci-après le «GlüStV 2008»), par lequel ils ont fixé des règles communes en cette matière. Ce traité prévoyait que ses règles étaient applicables pendant quatre ans à compter du 1er janvier 2008, fixant ainsi la date de son extinction au 31 décembre 2011.
5 En 2012, le traité modificatif en matière de jeux de hasard (Glücksspieländerungsstaatsvertrag, ci-après le «GlüStV 2012»), qui est entré en vigueur le 1er juillet 2012, a fait suite au GlüStV 2008. Ce traité a été ratifié initialement par l’ensemble des Länder, hormis le Land de Schleswig-Holstein.
6 Le 20 octobre 2011, le Land de Schleswig-Holstein a, en effet, adopté une loi portant réorganisation des jeux de hasard (Gesetz zur Neuordnung des Glücksspiels, GVOBl. Sch.-H, p. 280, ci-après le «GlSpielG SH»), qui est entrée en vigueur le 1er janvier 2012, dans le but de libéraliser la réglementation en matière de jeux de hasard.
7 Contrairement à l’article 5, paragraphe 3, du GlüStV 2008, l’article 26 du GlSpielG SH a autorisé, en principe, la publicité pour les jeux de hasard publics à la télévision ou sur Internet.
8 En vertu du GlSpielG SH, l’organisation et l’intermédiation des jeux de hasard publics au moyen d’Internet n’est plus interdite. Si une autorisation des autorités compétentes du Land était toujours requise pour ce faire, l’autorisation de commercialiser les paris publics devait toutefois être accordée à tout citoyen et à toute personne morale dans l’Union européenne lorsque certaines conditions objectives étaient réunies.
9 Pour tous les autres Länder, conformément aux articles 4, paragraphe 4, et 5, paragraphe 3, première phrase, du GlüStV 2012, l’organisation et l’intermédiation des jeux de hasard publics au moyen d’Internet et la publicité pour les jeux de hasard publics à la télévision, au moyen d’Internet ainsi que sur les réseaux de télécommunications demeurent, en principe, interdites. En effet, d’après ce traité, l’utilisation d’Internet à ces fins ne peut être autorisée qu’à titre exceptionnel et sous
certaines conditions, pour les loteries et les paris sur des compétitions sportives, afin de proposer une alternative appropriée à l’offre illégale de jeux de hasard et de lutter contre le développement et l’expansion de ce dernier type de jeux.
10 La réglementation plus permissive en matière de jeux de hasard applicable dans le Land de Schleswig-Holstein a pris fin le 9 février 2013, lorsque ce Land a adhéré au GlüStV 2012, les dispositions communes de ce dernier remplaçant celles du GlSpielG SH. Toutefois, sous l’empire du GlSpielG SH, le Land de Schleswig-Holstein a délivré une série d’autorisations à des opérateurs, afin d’offrir des jeux de hasard au moyen d’Internet, celles-ci restant valables pour une période transitoire même après
l’abrogation du GlSpielG SH.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
11 La Westdeutsche Lotterie est la société publique de loterie de Rhénanie-du-Nord-Westphalie. Digibet, société dont le siège social est situé à Gibraltar, propose contre rémunération, au moyen du site Internet «digibet.com», des jeux de hasard et des paris sur des compétitions sportives en langue allemande. Elle est titulaire d’une licence de jeux accordée à Gibraltar. M. Albers est le gérant de Digibet.
12 La Westdeutsche Lotterie considère que l’offre proposée par Digibet est contraire à la concurrence en ce qu’elle viole certaines règles applicables aux jeux de hasard. À la suite de l’action introduite par la Westdeutsche Lotterie devant le Landgericht Köln, cette juridiction a, par jugement du 22 octobre 2009, condamné Digibet et M. Albers, notamment, à cesser d’offrir au moyen d’Internet, dans un contexte commercial et à des fins concurrentielles, à des personnes se trouvant sur le territoire
allemand, la possibilité de pratiquer contre rémunération des jeux de hasard.
13 Saisi en appel par Digibet et M. Albers, l’Oberlandesgericht Köln a rejeté leur recours et a confirmé, le 3 septembre 2010, le jugement de première instance.
14 Ces derniers ont formé un recours en «Revision» contre cet arrêt devant la juridiction de renvoi, demandant le rejet intégral de l’action en cessation initiale de la Westdeutsche Lotterie.
15 Le Bundesgerichtshof considère que, compte tenu des modifications législatives survenues depuis le 1er janvier 2012 dans le Land de Schleswig-Holstein, il ne saurait être exclu que le recours en «Revision» puisse être accueilli sur le fondement d’une violation de la libre prestation des services consacrée par le droit de l’Union. Elle rappelle que, en vertu de la jurisprudence de la Cour, les exceptions et les restrictions à une réglementation limitant l’activité des jeux de hasard doivent être
soumises à un contrôle de cohérence afin de vérifier si elles affectent l’aptitude de cette réglementation à atteindre les objectifs légitimes d’intérêt général qu’elle poursuit (voir arrêt Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, points 106 et suivants). Dans ce contexte, la situation juridique différente d’un Land par rapport aux autres Länder pourrait entraîner l’inapplicabilité des restrictions à la commercialisation et à la publicité des jeux de hasard sur Internet dans les autres Länder,
en raison d’une violation du droit de l’Union, de sorte qu’une interdiction d’intermédiation et d’organisation en ligne des jeux de hasard serait privée de fondement.
16 De l’avis de cette juridiction, il serait toutefois inapproprié et non conforme au principe de proportionnalité d’empêcher tous les autres Länder d’exercer la prérogative que leur reconnaît le droit de l’Union de juger eux-mêmes s’il y a lieu d’interdire, totalement ou partiellement, certaines activités de jeux de hasard ou s’il suffit de les restreindre et de prévoir à cet effet des modalités de contrôle plus ou moins strictes (voir arrêt Carmen Media Group, EU:C:2010:505, point 58), simplement
au motif qu’un seul Land veut introduire une réglementation dérogatoire. À cet égard, la juridiction de renvoi précise que, sous l’empire d’une constitution fédérale, un Land ne peut être contraint, ni par l’État fédéral ni par les autres Länder, à adopter une réglementation donnée dans un domaine relevant de la compétence des Länder.
17 Enfin, cette juridiction observe que, dans des secteurs non harmonisés tels que celui des jeux de hasard, la conséquence pratique d’une éventuelle incohérence induite par des différences entre les Länder d’un État fédéral sur le marché intérieur ne devrait pas se distinguer des réglementations éventuellement divergentes qui peuvent exister entre petits et grands États membres et qui doivent être admises dans le droit de l’Union.
18 Dans ces conditions, le Bundesgerichtshof a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1) Le fait que, d’un côté, dans un État membre constitué sous la forme d’un État fédéral, l’organisation et l’intermédiation des jeux de hasard publics au moyen d’Internet soient, en principe, interdites par la réglementation en vigueur dans la plupart des Länder et qu’elles ne puissent être exceptionnellement autorisées, sans droit acquis, que pour les loteries et les paris sur des compétitions sportives afin de mettre à disposition une alternative appropriée à l’offre illégale de jeux de
hasard et de lutter contre son développement et son expansion, alors que, d’un autre côté, dans un Land de cet État membre, la réglementation en vigueur prévoit que tout citoyen de l’Union et toute personne morale juridiquement assimilée doit, sous certaines conditions objectives bien définies, se voir accorder une autorisation pour commercialiser des paris sur des compétitions sportives au moyen d’Internet, et que cela puisse compromettre l’aptitude de la restriction à la commercialisation
des jeux de hasard au moyen d’Internet applicable sur le reste du territoire fédéral à réaliser les objectifs légitimes d’intérêt général qu’elle poursuit, constitue-t-il une restriction incohérente à l’activité des jeux de hasard?
2) La réponse à la première question dépend-elle du point de savoir si la situation juridique dérogatoire dans un Land remet en cause ou compromet gravement l’aptitude des restrictions aux jeux de hasard applicables dans les autres Länder à réaliser les objectifs légitimes d’intérêt général qu’elles poursuivent?
3) En cas de réponse affirmative à la première question, l’incohérence disparaîtrait-elle si le Land doté de la réglementation dérogatoire adoptait les restrictions aux jeux de hasard applicables dans les autres Länder, même si les réglementations existantes qui sont plus favorables aux jeux de hasard sur Internet étaient maintenues dans ce Land pendant une période de transition de plusieurs années à l’égard des concessions qui y ont déjà été accordées, car ces autorisations ne pourraient pas
être retirées ou ne pourraient l’être qu’en contrepartie d’indemnités difficilement supportables pour le Land?
4) La réponse à la troisième question dépend-elle du point de savoir si, pendant la période de transition de plusieurs années, l’efficacité des restrictions aux jeux de hasard applicables dans les autres Länder serait remise en cause ou gravement compromise?»
Sur les questions préjudicielles
19 À titre liminaire, il y a lieu de relever que, postérieurement à la décision de renvoi, le Land de Schleswig-Holstein a adhéré au GlüStV 2012 et a abrogé le GlSpielG SH, avec effet au 8 février 2013, tout en prévoyant le maintien des autorisations accordées pendant une période transitoire.
20 Eu égard à cette précision, il y a lieu de considérer que, par ses questions, qu’il convient de traiter conjointement, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 56 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation commune à la majorité des entités fédérées d’un État membre ayant une structure fédérale qui interdit, en principe, l’organisation et l’intermédiation des jeux de hasard au moyen d’Internet, alors que, pendant une période limitée, une seule
entité fédérée a maintenu en vigueur une législation plus permissive coexistant avec celle, restrictive, des autres entités fédérées et que ladite entité a délivré des autorisations à des opérateurs afin d’offrir des jeux sur Internet, qui restent valables pendant une période transitoire après l’abrogation de cette réglementation plus permissive.
21 Il est constant qu’une réglementation d’un État membre, telle que celle en cause au principal, qui interdit, en principe, la publicité, l’organisation et l’intermédiation des jeux de hasard publics au moyen d’Internet, constitue une restriction à la libre prestation des services garantie par l’article 56 TFUE (voir arrêt Stoß e.a., C‑316/07, C‑358/07 à C‑360/07, C‑409/07 et C‑410/07, EU:C:2010:504, point 68 ainsi que jurisprudence citée).
22 Il convient toutefois d’apprécier si une telle restriction peut être admise au titre des mesures dérogatoires, pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique, expressément prévues aux articles 51 TFUE et 52 TFUE, applicables également en matière de libre prestation des services en vertu de l’article 62 TFUE, ou justifiée, conformément à la jurisprudence de la Cour, par des raisons impérieuses d’intérêt général (arrêts Garkalns, C‑470/11, EU:C:2012:505, point 35, ainsi
que Stanleybet International e.a., C‑186/11 et C‑209/11, EU:C:2013:33, point 22 et jurisprudence citée).
23 Ainsi, selon une jurisprudence constante de la Cour, les restrictions aux activités des jeux de hasard peuvent être justifiées par des raisons impérieuses d’intérêt général, telles que la protection des consommateurs et la prévention de la fraude et de l’incitation des citoyens à une dépense excessive liée au jeu (arrêts Garkalns, EU:C:2012:505, point 39, ainsi que Stanleybet International e.a., EU:C:2013:33, point 23 et jurisprudence citée).
24 À cet égard, la Cour a itérativement jugé que la réglementation des jeux de hasard fait partie des domaines dans lesquels des divergences considérables d’ordre moral, religieux et culturel existent entre les États membres. En l’absence d’une harmonisation au niveau de l’Union en la matière, il appartient à chaque État membre d’apprécier, dans ces domaines, selon sa propre échelle des valeurs, les exigences que comporte la protection des intérêts concernés (arrêts Liga Portuguesa de Futebol
Profissional et Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, point 57, ainsi que Stanleybet International e.a., EU:C:2013:33, point 24 et jurisprudence citée), l’identification des objectifs effectivement poursuivis par la réglementation nationale relevant, dans le cadre d’une affaire dont est saisie la Cour au titre de l’article 267 TFUE, de la compétence de la juridiction de renvoi (arrêts Dickinger et Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, point 51, ainsi que Stanleybet International e.a.,
EU:C:2013:33, point 26).
25 En l’occurrence, la juridiction de renvoi ne soulève pas de questions concernant la justification de la restriction en cause à la libre prestation des services.
26 Elle interroge toutefois la Cour sur l’exigence selon laquelle les restrictions imposées par les États membres doivent satisfaire aux conditions de proportionnalité et de non-discrimination les concernant, telles que dégagées par la jurisprudence et, en particulier, sur la condition selon laquelle une législation nationale n’est propre à garantir la réalisation de l’objectif invoqué que si elle répond véritablement au souci de l’atteindre d’une manière cohérente et systématique (voir arrêt
Stanleybet International e.a., EU:C:2013:33, point 27 ainsi que jurisprudence citée).
27 La juridiction de renvoi souhaite ainsi savoir si le caractère proportionnel et cohérent de l’ensemble de la réglementation restrictive en cause au principal est remis en cause, compte tenu de l’existence, pour une période limitée, d’une législation plus permissive dans le seul Land de Schleswig-Holstein.
28 Tant Digibet et M. Albers que le gouvernement maltais soutiennent que le manque de cohérence de la réglementation allemande en cause au principal peut être déduit notamment de la lecture des points 69 et 70 de l’arrêt Carmen Media Group (EU:C:2010:505), selon lesquels les autorités du Land concerné et les autorités fédérales sont appelées à s’acquitter conjointement de l’obligation pesant sur la République fédérale d’Allemagne de ne pas enfreindre l’article 56 TFUE, de sorte qu’elles sont tenues,
à cette fin, de coordonner l’exercice de leurs compétences respectives.
29 En outre, en se référant à la structure fédérale de la République fédérale d’Allemagne, ils invoquent le point 61 de l’arrêt Winner Wetten (C‑409/06, EU:C:2010:503), selon lequel il ne saurait être admis que des règles de droit national, fussent-elles d’ordre constitutionnel, portent atteinte à l’unité et à l’efficacité du droit de l’Union.
30 En revanche, la Westdeutsche Lotterie, les gouvernements allemand, belge et portugais ainsi que la Commission estiment que la première question appelle une réponse négative et que, dans les circonstances de l’affaire au principal, le GlüStV 2012 ne constitue pas une restriction disproportionnée à la libre prestation des services.
31 À cet égard, il convient d’observer, tout d’abord, le caractère particulier du domaine des jeux de hasard où, à la différence de l’instauration d’une concurrence libre et non faussée au sein d’un marché traditionnel, l’application d’une telle concurrence dans ce marché très spécifique, c’est-à-dire entre plusieurs opérateurs qui seraient autorisés à exploiter les mêmes jeux de hasard, est susceptible d’entraîner un effet préjudiciable, lié au fait que ces opérateurs seraient enclins à rivaliser
d’inventivité pour rendre leur offre plus attrayante que celle de leurs concurrents et, de cette manière, à augmenter les dépenses des consommateurs liées au jeu ainsi que les risques de dépendance de ces derniers (voir arrêt Stanleybet International e.a., EU:C:2013:33, point 45).
32 De ce fait, et pour les raisons invoquées au point 24 du présent arrêt, dans le domaine particulier de l’organisation des jeux de hasard, les autorités nationales bénéficient d’un large pouvoir d’appréciation pour déterminer les exigences que comporte la protection du consommateur et de l’ordre social et, pour autant que les conditions établies par la jurisprudence de la Cour soient par ailleurs respectées, il appartient à chaque État membre d’apprécier si, dans le contexte des buts légitimes
qu’il poursuit, il est nécessaire d’interdire totalement ou partiellement des activités relevant des jeux et des paris, ou seulement de les restreindre et de prévoir à cet effet des modalités de contrôle plus ou moins strictes (voir, en ce sens, arrêts Dickinger et Ömer, EU:C:2011:582, point 99, ainsi que Stanleybet International e.a., EU:C:2013:33, point 44).
33 Ensuite, il y a lieu de rappeler que, lorsque les dispositions des traités ou des règlements reconnaissent des pouvoirs aux États membres ou leur imposent des obligations aux fins de l’application du droit de l’Union, la question de savoir de quelle façon l’exercice de ces pouvoirs et l’exécution de ces obligations peuvent être confiés par les États à des organes internes déterminés relève uniquement du système constitutionnel de chaque État (arrêt Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:458, point 49). La
Cour a d’ailleurs déjà jugé que, dans un État tel que la République fédérale d’Allemagne, le législateur peut estimer que, dans l’intérêt de l’ensemble des personnes concernées, il appartient aux Länder plutôt qu’aux autorités fédérales d’adopter certaines mesures législatives (voir, en ce sens, arrêt Fuchs et Köhler, C‑159/10 et C‑160/10, EU:C:2011:508, point 55).
34 En l’occurrence, la répartition des compétences entre les Länder ne saurait être remise en cause, celle-ci bénéficiant de la protection conférée par l’article 4, paragraphe 2, TUE, selon lequel l’Union est tenue de respecter l’identité nationale des États membres, inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles, y compris en ce qui concerne l’autonomie locale et régionale.
35 En outre, les circonstances de la présente affaire se distinguent des circonstances de l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Carmen Media Group (EU:C:2010:505), puisque, dans l’affaire au principal, il s’agit non pas de la relation et de l’éventuel devoir de coordination verticale entre les autorités du Land concerné et les autorités fédérales, mais de la relation horizontale entre les Länder bénéficiant des compétences législatives propres dans le cadre d’un État membre ayant une structure
fédérale.
36 Enfin, à supposer même que l’existence d’une réglementation d’un Land, plus permissive que celle en vigueur dans les autres Länder, puisse éventuellement nuire à la cohérence d’ensemble de la réglementation en cause, il convient d’observer que, dans les circonstances de l’affaire au principal, une telle éventuelle atteinte à la cohérence a été limitée ratione temporis et ratione loci à un seul Land. Dès lors, il ne saurait pas être soutenu que la situation juridique dérogatoire dans un Land remet
en cause gravement l’aptitude des restrictions aux jeux de hasard applicables dans tous les autres Länder à réaliser les objectifs légitimes d’intérêt général qu’elles poursuivent.
37 En effet, ainsi qu’il ressort notamment des observations écrites du gouvernement allemand et de la Westdeutsche Lotterie, la réglementation plus permissive en matière de jeux de hasard adoptée par le Land de Schleswig-Holstein est restée en vigueur entre le 1er janvier 2012 et le 8 février 2013. Après cette dernière date, ce Land a appliqué les règles plus restrictives de la GlüStV 2012, déjà en vigueur dans les autres Länder.
38 Dans ces circonstances, la jurisprudence citée aux points 28 et 29 du présent arrêt ne saurait être interprétée en ce sens que les quinze autres Länder devaient adopter le niveau de protection des consommateurs en vigueur dans le seul Land de Schleswig-Holstein pendant une période limitée.
39 Il s’ensuit que la restriction à la libre prestation des services constituée par la réglementation des jeux de hasard en cause au principal est susceptible de satisfaire aux conditions de proportionnalité telles que dégagées par la jurisprudence de la Cour.
40 Il convient, en tout état de cause, de rappeler qu’il incombe à la juridiction de renvoi, tout en tenant compte des indications fournies par la Cour, de vérifier si les restrictions imposées par l’État membre concerné satisfont aux conditions qui ressortent de la jurisprudence de la Cour en ce qui concerne leur proportionnalité (voir arrêt Dickinger et Ömer, EU:C:2011:582, point 50).
41 Eu égard à l’ensemble de ces considérations, il y a lieu de répondre aux questions posées que l’article 56 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation commune à la majorité des entités fédérées d’un État membre ayant une structure fédérale qui interdit, en principe, l’organisation et l’intermédiation des jeux de hasard au moyen d’Internet, alors que, pendant une période limitée, une seule entité fédérée a maintenu en vigueur une législation plus permissive
coexistant avec celle, restrictive, des autres entités fédérées, dès lors qu’une telle réglementation est susceptible de satisfaire aux conditions de proportionnalité établies par la jurisprudence de la Cour, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.
Sur les dépens
42 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) dit pour droit:
L’article 56 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation commune à la majorité des entités fédérées d’un État membre ayant une structure fédérale qui interdit, en principe, l’organisation et l’intermédiation des jeux de hasard au moyen d’Internet, alors que, pendant une période limitée, une seule entité fédérée a maintenu en vigueur une législation plus permissive coexistant avec celle, restrictive, des autres entités fédérées, dès lors qu’une telle
réglementation est susceptible de satisfaire aux conditions de proportionnalité établies par la jurisprudence de la Cour, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure: l’allemand.
