CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
MME ELEANOR SHARPSTON
présentées le 13 février 2014 ( 1 )
Affaire C‑350/12 P
Conseil de l’Union européenne
contre
Sophie in ’t Veld
«Pourvoi — Accès aux documents des institutions — Règlement (CE) no 1049/2001 — Exceptions — Relations internationales — Avis juridiques — Avis du service juridique du Conseil concernant l’ouverture de négociations internationales entre l’Union européenne et les États-Unis d’Amérique en vue d’un accord international destiné à mettre à la disposition du département du Trésor des États-Unis des données de messagerie financière dans le cadre de la prévention du terrorisme et du financement du
terrorisme ainsi que de la lutte contre ces phénomènes — Refus d’accès intégral»
1. Le présent pourvoi porte sur l’interprétation de deux exceptions au principe selon lequel tout citoyen de l’Union européenne a, en vertu du règlement (CE) no 1049/2001 ( 2 ), un droit d’accès aux documents des institutions. Dans la présente procédure, le Conseil de l’Union européenne se pourvoit contre un arrêt du Tribunal ( 3 ) annulant partiellement la décision du Conseil du 23 octobre 2009 (ci‑après la «décision litigieuse») rejetant la demande introduite par Sophie in ’t Veld dans le but
d’accéder à un avis du service juridique du Conseil portant sur une recommandation de la Commission européenne au Conseil visant à autoriser l’ouverture de négociations entre l’Union et les États-Unis d’Amérique en vue d’un accord international destiné à mettre à la disposition du département du Trésor des États-Unis des données de messagerie financière dans le cadre de la prévention du terrorisme et du financement du terrorisme ainsi que de la lutte contre ces phénomènes (ci-après le «document
no 11897/09») ( 4 ). Le Conseil s’est prévalu des exceptions suivantes: la divulgation porterait atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales et l’avis juridique du service juridique du Conseil donné dans ce contexte était un document protégé.
2. Les deux principales questions soulevées dans le cadre de la présente procédure consistent à savoir si, saisi d’un recours contre cette décision, le Tribunal a appliqué le bon critère de contrôle et si, en examinant la partie de la décision du Conseil refusant l’accès au motif qu’une divulgation porterait atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la protection des avis juridiques, le Tribunal a erronément assimilé la négociation et la conclusion d’un accord international à
l’activité législative d’une institution, appliquant ainsi à tort l’arrêt Suède et Turco/Conseil ( 5 ).
Le droit de l’Union
Les traités
3. Le principe de transparence est fermement ancré dans le droit de l’Union. Au moment où la décision litigieuse a été adoptée, l’article 1er TUE faisait déjà référence à des décisions prises «dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture» ( 6 ).
4. L’article 8 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ( 7 ) prévoit que toute personne a droit à la protection des données à caractère personnel la concernant. L’article 42 de la Charte prévoit que tout citoyen de l’Union a un droit d’accès aux documents des institutions.
Le règlement
5. Les considérants suivants du règlement sont pertinents:
«(1) Le traité sur l’Union européenne consacre la notion de transparence dans son article 1er, deuxième alinéa, selon lequel le traité marque une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture et le plus près possible des citoyens.
(2) La transparence permet d’assurer une meilleure participation des citoyens au processus décisionnel, ainsi que de garantir une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité de l’administration à l’égard des citoyens dans un système démocratique. La transparence contribue à renforcer les principes de la démocratie et le respect des droits fondamentaux tels qu’ils sont définis à l’article 6 du traité UE et dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
[…]
(4) Le présent règlement vise à conférer le plus large effet possible au droit d’accès du public aux documents et à en définir les principes généraux et limites conformément à l’article 255, paragraphe 2, du traité CE.
[…]
(6) Un accès plus large aux documents devrait être autorisé dans les cas où les institutions agissent en qualité de législateur, y compris sur pouvoirs délégués, tout en veillant à préserver l’efficacité du processus décisionnel des institutions. Dans toute la mesure du possible, ces documents devraient être directement accessibles.
(7) Conformément aux articles 28, paragraphe 1, et 41, paragraphe 1, du traité UE, le droit d’accès est également applicable aux documents relevant de la politique étrangère et de sécurité commune et de la coopération policière et judiciaire en matière pénale. Chaque institution devrait respecter ses règles de sécurité.
[…]
(11) En principe, tous les documents des institutions devraient être accessibles au public. Toutefois, certains intérêts publics et privés devraient être garantis par le biais d’un régime d’exceptions. Il convient de permettre aux institutions de protéger leurs consultations et délibérations internes lorsque c’est nécessaire pour préserver leur capacité à remplir leurs missions. Lors de l’évaluation de la nécessité d’une exception, les institutions devraient tenir compte des principes consacrés
par la législation communautaire en matière de protection des données personnelles dans tous les domaines d’activité de l’Union.
[…]»
6. Le règlement vise notamment à définir «les principes, les conditions et les limites, fondés sur des raisons d’intérêt public ou privé, du droit d’accès aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (ci-après dénommés ‘institutions’) prévu à l’article 255 du traité CE de manière à garantir un accès aussi large que possible aux documents» ( 8 ).
7. L’article 2 du règlement, intitulé «Bénéficiaires et champ d’application», prévoit notamment ce qui suit:
«1. Tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre a un droit d’accès aux documents des institutions, sous réserve des principes, conditions et limites définis par le présent règlement.
[…]
3. Le présent règlement s’applique à tous les documents détenus par une institution, c’est-à-dire établis ou reçus par elle et en sa possession, dans tous les domaines d’activité de l’Union européenne.
[…]»
8. Les exceptions au droit d’accès aux documents détenus par les institutions sont prévues à l’article 4 du règlement, dont les dispositions pertinentes en l’espèce [l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, et l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret] prévoient que:
«1. Les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où la divulgation porterait atteinte à la protection:
a) de l’intérêt public, en ce qui concerne:
[…]
— les relations internationales,
[…]
2. Les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection:
[…]
— des procédures juridictionnelles et des avis juridiques,
[…]
à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.»
9. L’article 4, paragraphe 6, prévoit que si une partie seulement du document demandé est concernée par une ou plusieurs des exceptions susvisées, les autres parties sont divulguées.
La décision litigieuse et son contexte
10. Le contexte de la décision litigieuse est expliqué en détail aux points 1 à 8 de l’arrêt attaqué.
11. Sophie in ’t Veld, membre du Parlement, a demandé à avoir accès au document no 11897/09. Conformément à la procédure prévue par le règlement, le Conseil l’a informée qu’il autoriserait une divulgation partielle de ce document, mais qu’il y refusait l’accès intégral en invoquant les exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, et à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement.
12. D’une part, le Conseil a indiqué que «la divulgation du document [no 11897/09] révélerait au public des informations concernant certaines dispositions de l’accord envisagé […] et aurait par conséquent une incidence négative sur la position de négociation de l’[Union] et nuirait également au climat de confiance dans les négociations en cours». Le Conseil a ajouté que «la divulgation du document révélerait à l’autre partie […] des éléments relatifs à la position devant être prise par l’[Union]
dans les négociations qui – pour le cas où l’avis juridique serait critique – pourraient être exploités de manière à affaiblir la position de négociation de l’[Union]» (point 6 de la décision litigieuse).
13. D’autre part, le Conseil a indiqué que le document no 11897/09 contenait «un avis juridique relatif à la base juridique et aux compétences respectives de l’[Union] et de la Communauté européenne pour conclure l’accord» et que ce «sujet sensible, qui a une incidence sur les pouvoirs du Parlement européen dans la conclusion de l’accord, a fait l’objet de positions divergentes entre les institutions». Dans ces conditions, «[la] divulgation du contenu du document demandé porterait atteinte à la
protection des avis juridiques étant donné qu’elle rendrait public un avis interne du service juridique, destiné uniquement aux membres du Conseil dans le contexte des discussions préliminaires au sein du Conseil sur l’accord envisagé» (point 10 de la décision litigieuse). En outre, le Conseil «a conclu que la protection de l’avis juridique interne relatif à un projet d’accord international […] l’emportait sur l’intérêt public à la divulgation» (point 15 de la décision litigieuse).
14. Enfin, en application de l’article 4, paragraphe 6, du règlement, le Conseil a accordé «un accès partiel […] à l’introduction figurant à la page 1, aux points 1 à 4 ainsi qu’à la première phrase du point 5 du document, qui ne rentr[aient] pas dans les exceptions visées par le règlement [no 1049/2001]» (point 16 de la décision litigieuse) ( 9 ).
La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
15. Le 31 décembre 2009, Mme in ’t Veld a engagé une procédure tendant à obtenir l’annulation de la décision litigieuse et l’indemnisation de ses dépens. La Commission est intervenue à la procédure au soutien du Conseil, en concluant au rejet du recours. Se conformant à une ordonnance du Tribunal, le Conseil a produit le document no 11897/09 pour examen. Ce document n’a été communiqué ni à Mme in ’t Veld ni à la Commission.
16. Le Tribunal a conclu à l’annulation partielle de la décision litigieuse en ce qu’elle a, en violation de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, et de l’article 4, paragraphe 6, du règlement, refusé l’accès aux parties non divulguées du document sollicité, autres que celles concernant le contenu spécifique de l’accord envisagé ou des directives de négociation, susceptibles de révéler les objectifs stratégiques poursuivis par l’Union dans
les négociations ( 10 ).
17. Aux points 17 à 22 de l’arrêt attaqué, le Tribunal structure son approche. Premièrement, le règlement vise à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions qui soit le plus large possible. Deuxièmement, les exceptions prévues à l’article 4 du règlement dérogent à ce principe. Elles doivent par conséquent être interprétées et appliquées strictement. À cet égard, la seule circonstance qu’un document concerne un intérêt protégé par une exception ne saurait suffire à justifier
l’application de cette dernière et le risque d’atteinte à un intérêt protégé doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique.
18. S’agissant de la portée de son contrôle, le Tribunal a indiqué que la décision devant être prise par une institution en application de cette disposition revêt un caractère complexe et délicat nécessitant un degré de prudence tout particulier, eu égard notamment à la nature singulièrement sensible et essentielle de l’intérêt protégé: «Dès lors qu’une telle décision requiert une large marge d’appréciation, le contrôle exercé par le Tribunal sur sa légalité doit se limiter à la vérification du
respect des règles de procédure et de motivation, de l’exactitude matérielle des faits ainsi que de l’absence d’erreur manifeste dans l’appréciation des faits et de détournement de pouvoir» ( 11 ). Et le Tribunal de poursuivre: «[…] il y a lieu d’examiner si le Conseil a démontré que l’accès aux éléments non divulgués du document no 11897/09 était susceptible de porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt public en cause» ( 12 ).
Le pourvoi et la procédure devant la Cour
19. Le Conseil conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
— annuler l’arrêt attaqué;
— statuer à titre définitif sur les questions faisant l’objet du présent pourvoi; et
— condamner Mme in ’t Veld aux dépens du présent pourvoi.
20. Le Conseil soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit dans son interprétation des exceptions prévues à l’article 4 du règlement. Il invoque deux moyens à l’appui de son pourvoi, portant respectivement sur l’interprétation de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement, d’une part, et de son article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, d’autre part.
21. La Commission soutient le Conseil en faisant valoir que le Tribunal n’a pas pris en considération la nature particulièrement sensible de l’objet du document no 11897/09.
22. Le Parlement est intervenu dans la procédure devant la Cour au soutient de Mme in ’t Veld.
Sur le premier moyen: interprétation erronée de l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement
23. À l’appui de son premier moyen, le Conseil invoque deux erreurs de droit: d’une part, il est inexact qu’un désaccord quant au choix d’une base juridique ne saurait compromettre les intérêts internationaux de l’Union (première branche du premier moyen) et, d’autre part, le Tribunal n’a pas appliqué le bon critère de contrôle (deuxième branche du premier moyen).
Sur la première branche: le choix de la base juridique
24. Le Tribunal a d’abord relevé que le document no 11897/09 est susceptible de relever du domaine d’activité du Conseil consistant à conduire les relations internationales ( 13 ). Après examen du document, il a conclu que le Conseil a pu légalement invoquer le risque d’une atteinte à l’intérêt public au sens de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, pour refuser la divulgation de certains passages qui révéleraient le contenu spécifique de l’accord envisagé ou de
directives de négociation ( 14 ).
25. Le Tribunal a ensuite examiné s’il y avait lieu de divulguer les passages relatifs à l’analyse de la base juridique de l’accord envisagé et a considéré ce qui suit. Premièrement, contrairement à ce que soutiennent le Conseil et la Commission, le risque de divulguer des positions prises au sein des institutions quant à la base juridique pour la conclusion d’un futur accord ne démontre pas, en lui-même, l’existence d’une atteinte à l’intérêt de l’Union en matière de relations internationales.
Deuxièmement, le choix de la base juridique appropriée, pour l’action tant interne qu’internationale de l’Union, revêt une importance de nature constitutionnelle. En effet, l’Union ne disposant que de compétences d’attribution, elle doit nécessairement rattacher l’acte qu’elle souhaite adopter à une disposition du traité qui l’habilite à approuver un tel acte. Troisièmement, le choix de la base juridique d’un acte, y compris celui adopté en vue de la conclusion d’un accord international, ne
résulte pas de la seule conviction de son auteur, mais doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel, tels que, notamment, le but et le contenu de l’acte. Quatrièmement, dès lors que le choix de la base juridique est fondé sur des éléments objectifs et ne relève pas d’une marge d’appréciation de l’institution, l’éventuelle divergence d’opinions sur ce sujet ne saurait être assimilée à une divergence entre les institutions quant aux éléments relatifs au contenu
de l’accord. Enfin, la seule crainte de divulguer une éventuelle position divergente au sein des institutions quant à la base juridique d’une décision autorisant l’ouverture des négociations au nom de l’Union ne saurait être suffisante pour en déduire un risque d’atteinte à l’intérêt public protégé en matière de relations internationales.
26. Le Tribunal a ensuite rejeté ( 15 ) l’argument de la Commission selon lequel divulguer une divergence de points de vue quant à la base juridique risquait de porter atteinte à la crédibilité de l’Union lors des négociations, en indiquant que, en cas de telles divergences entre les institutions, il était toujours possible de recourir à la procédure prévue à l’article 300, paragraphe 6, CE ( 16 ).
27. Le Tribunal a également relevé ( 17 ) que la divergence d’opinions quant à la base juridique de l’accord envisagé relevait déjà du domaine public pour avoir été mentionnée dans la résolution du Parlement du 17 septembre 2009 ( 18 ).
28. Le Tribunal a conclu ( 19 ) au bien-fondé partiel du premier moyen de Mme in ’t Veld au motif que le Conseil n’avait pas établi le risque de l’atteinte à l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales s’agissant des parties non divulguées du document no 11897/09 relatives à la base juridique de l’accord envisagé.
29. Le Conseil soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en ne tenant pas compte du principe dégagé par la jurisprudence de la Cour selon lequel un différend relatif à la base juridique porte atteinte à la position de négociation de l’Union lorsque cette dernière est en train de conclure un accord international. Le Conseil exprime les griefs suivants à l’encontre de l’arrêt attaqué: i) la question de la base juridique n’est pas un point purement technique dénué de portée politique;
ii) l’arrêt de la Cour Commission/Conseil, dit «AETR» (accord européen relatif aux transports par route) ( 20 ), et la jurisprudence ultérieure montrent clairement l’incidence de la base juridique sur la conduite des relations extérieures de l’Union; iii) la référence à la procédure prévue à l’article 300, paragraphe 6, CE est dénuée de pertinence parce qu’aucune des institutions en cause n’a utilisé cette procédure et, en outre, iv) le document no 11897/09 ne relevait pas légalement du domaine
public, le Conseil n’ayant pas marqué son accord sur sa publication: il n’était par conséquent pas nécessaire de prendre en considération cet élément.
30. La Commission ajoute que c’est à tort que le Tribunal n’a pas tenu compte de la nature hautement sensible du document no 11897/09 ni des conséquences négatives d’une divulgation sur les négociations en cours. En outre, l’existence de divergences d’opinions quant à la base juridique n’équivaut pas nécessairement à une absence de telles divergences quant au fond.
31. Mme in ’t Veld soutient que le premier moyen du Conseil est inopérant ou, subsidiairement, non fondé. Elle fait valoir en substance que le Conseil a fait une lecture erronée de l’arrêt attaqué. Divulguer un désaccord quant au choix d’une base juridique, question purement technique, ne saurait porter atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales.
32. Le Parlement considère également que le Conseil a fait une lecture erronée de l’arrêt attaqué. Cependant, contrairement à Mme in ’t Veld, il admet que la divulgation d’un désaccord quant à la base juridique pourrait porter atteinte à l’intérêt public, mais considère que tel n’est pas le cas en l’espèce. La question de savoir si une telle divulgation relève ou non de l’exception invoquée par le Conseil devrait faire l’objet d’une appréciation au cas par cas.
33. Je ne suis pas d’accord avec le Conseil (ni, en partie, avec la Commission).
34. Au point 50 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a indiqué que «[…] la seule crainte de divulguer une éventuelle position divergente au sein des institutions […] ne saurait être suffisante pour en déduire un risque d’atteinte à l’intérêt public protégé en matière de relations internationales […]». Le Tribunal n’a pas été jusqu’à affirmer que la divulgation d’une divergence d’opinions entre institutions quant à la base juridique ne saurait jamais porter atteinte à la protection de l’intérêt public au
sens de l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement. Au contraire, le Tribunal a considéré que, si le Conseil avait démontré sa crainte d’une divulgation, il n’avait pas établi en quoi accorder l’accès au document no 11897/09 porterait atteinte à la protection de l’intérêt public, ni, partant, comment la condition d’application de l’exception prévue dans le règlement était remplie. Pour parvenir à cette conclusion, le Tribunal a tenu compte du fait que la question de la base juridique ne
relève pas du pouvoir d’appréciation des institutions (elle est déterminée par les traités conformément à des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel), du fait que le traité prévoyait une procédure de résolution des conflits, et de ce que la divergence d’opinions quant à la base juridique relevait déjà du domaine public.
35. Une telle appréciation ne révèle pas d’erreur de droit dans le raisonnement du Tribunal.
36. Premièrement, la base juridique est effectivement déterminée par les règles juridiques habilitant l’institution concernée à agir. Cette question ne relève pas du pouvoir d’appréciation de ladite institution et sa portée politique n’est pas non plus (juridiquement parlant) pertinente en soi.
37. Deuxièmement, je ne suis pas d’accord avec les arguments du Conseil relatifs à l’arrêt AETR, précité, et à la manière dont il s’appliquerait à la présente procédure. Dans cette affaire, le différend opposant le Conseil à la Commission portait sur la question de savoir si la conclusion de l’accord en cause relevait des compétences de (ce qui s’appelait alors) la Communauté ou des compétences intergouvernementales. La Cour a considéré que les négociations étaient caractérisées par la nature
communautaire de leur origine et d’une partie notable des travaux accomplis. Par conséquent, quand le Conseil a adopté sa position de négociation, il ne disposait plus d’une entière liberté d’action dans ses relations avec les pays tiers engagés dans la même négociation ( 21 ). La Cour a considéré que le fait de proposer, à ce stade de la négociation, aux États tiers intéressés, la nouvelle répartition des compétences à l’intérieur de la Communauté, cela aurait pu mettre en péril la bonne fin de
la négociation, ainsi qu’il a d’ailleurs été reconnu par le représentant de la Commission au cours de la délibération du Conseil ( 22 ). Je n’aperçois pas dans cet arrêt de règle générale en vertu de laquelle divulguer une divergence d’opinions quant à la base juridique porterait systématiquement atteinte aux intérêts de l’Union dans les négociations internationales. Le Conseil n’a pas fourni d’élément suggérant que les circonstances du différend quant à la base juridique examinées dans le
document no 11897/09 sont identiques (voire analogues) à celles de l’affaire AETR, précitée. En outre, en 1971, l’arrêt AETR, précité, n’a manifestement pas abordé la question qui se pose dans la présente affaire et consistant à savoir si la divulgation d’un tel désaccord porte atteinte à l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales au sens de l’exception prévue par le règlement no 1049/2001.
38. Je n’admets pas non plus qu’on puisse inférer une telle règle générale des avis 1/75 ( 23 ) et 2/94 ( 24 ). Au contraire, dans ce dernier avis, la Cour a exposé qu’une décision constatant éventuellement qu’un tel accord est, au vu soit de son contenu, soit de la procédure adoptée pour sa conclusion, incompatible avec les dispositions du traité ne manquerait pas de créer, non seulement sur le plan communautaire, mais aussi sur celui des relations internationales, des difficultés sérieuses, et
risquerait de porter préjudice à toutes les parties intéressées, y inclus les pays tiers ( 25 ). La Cour explique ensuite que le but de la procédure d’avis préalable est d’éviter une telle situation ( 26 ). (J’interprète dès lors la référence faite par le Tribunal à cette procédure dans l’arrêt attaqué comme étant purement indicative. Il n’a pas suggéré que l’une ou l’autre institution avait invoqué cette procédure en l’espèce.)
39. Concernant la crainte de la Commission, je suis d’accord avec le Tribunal lorsqu’il considère qu’il ne découle pas nécessairement de l’existence de désaccords quant à la base juridique que le principe d’unité de la représentation extérieure est mis à mal de la même manière qu’en cas de divergences sur le fond. Le Tribunal n’a pas non plus suggéré qu’une divergence d’opinions quant à la base juridique signifie nécessairement qu’il n’existe pas de telles divergences quant au fond. Si tel avait été
le cas, j’aurais été d’accord avec la Commission pour affirmer qu’une telle position aurait été erronée.
40. Par conséquent, le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit en décidant qu’il n’existe pas de règle générale en vertu de laquelle un différend concernant la base juridique porte en soi atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales.
41. Troisièmement, dans son analyse de la décision litigieuse, le Tribunal n’aurait pas raisonnablement pu ignorer le fait que l’essentiel du contenu du document no 11897/09 se trouvait déjà dans le domaine public avant l’adoption de la décision litigieuse. Certes, le Conseil n’avait pas marqué son accord sur la divulgation par le Parlement de l’essentiel du contenu du document no 11897/09 ( 27 ). Néanmoins, le Tribunal était logiquement tenu d’examiner de quelle manière le risque visé à
l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement pouvait survenir alors que les informations relatives au désaccord quant à la base juridique se trouvaient en fait déjà dans le domaine public. C’est dès lors à juste titre que le Tribunal a considéré que le fait que l’essentiel du contenu du document no 11897/09 avait déjà été divulgué dans une résolution du Parlement était un élément pertinent dont le Conseil aurait dû tenir compte dans son appréciation de la demande de Mme in ’t Veld.
42. Par conséquent, je considère que la première branche du premier moyen du pourvoi est dénuée de fondement.
Sur la deuxième branche: le critère de contrôle
43. Le Conseil soutient que, pour contrôler la décision litigieuse, le Tribunal n’a pas appliqué le bon critère. Le Conseil qualifie le critère de contrôle appliqué de critère du «préjudice effectif et concret» et soutient que le Tribunal aurait au contraire dû appliquer le critère de la «large marge d’appréciation» ou du «contrôle marginal». Le Conseil fait valoir que le critère du «préjudice effectif et concret» s’applique à la motivation, mais que le Tribunal a commis une erreur en affirmant au
point 58 de son arrêt que le Conseil devait appliquer le critère du «préjudice effectif et concret» pour apprécier des demandes de divulgation au regard de l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement.
44. Je ne suis pas d’accord avec le Conseil.
45. Il me semble que lorsque les juridictions de l’Union contrôlent les décisions des institutions relatives à des demandes d’accès à des documents formulées en vertu du règlement, ce contrôle ne saurait être limité de la manière suggérée par le Conseil. Les juridictions peuvent être appelées à statuer sur de telles décisions de différentes façons, et notamment: i) au regard de la portée des exceptions prévues à l’article 4 du règlement; ii) en déterminant le critère juridique de contrôle,
et iii) en contrôlant l’appréciation faite par l’institution (figurant dans la motivation de sa décision subséquente) de la question de savoir s’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation du document visé dans les cas où les exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 2 (ou 3), du règlement ont été invoquées.
46. De plus, le Tribunal n’a pas exprimé le critère appliqué dans l’arrêt attaqué de la manière décrite par le Conseil. Au point 58 dudit arrêt, il indique que «[…] le Conseil n’a pas démontré comment, concrètement et effectivement [ ( 28 )], l’accès plus large à ce document aurait porté atteinte à l’intérêt public en matière de relations internationales […]». Dans son appréciation, le Tribunal n’a pas été jusqu’à exiger du Conseil qu’il établisse un préjudice effectif. Au contraire, il a examiné si
le Conseil avait démontré concrètement et effectivement en quoi accorder l’accès au document no 11897/09 risquait de porter atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales. À cet égard, le Conseil a simplement fait une lecture erronée de l’arrêt attaqué.
47. Il est de jurisprudence constante que, les exceptions prévues à l’article 4 du règlement dérogeant au principe en vertu duquel un accès aussi large que possible du public aux documents détenus par les institutions doit être donné, elles doivent être interprétées et appliquées strictement ( 29 ). Ainsi, si l’institution concernée décide de refuser l’accès à un document qu’il lui a été demandé de divulguer, il lui incombe en principe de fournir des explications quant à la question de savoir
comment la divulgation de ce document pourrait porter concrètement et effectivement ( 30 ) atteinte à l’intérêt protégé par les exceptions prévues à l’article 4 du règlement, quelle que soit celle invoquée par ladite institution. En outre, le risque d’atteinte à cet intérêt doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique ( 31 ). Ces principes s’appliquent à l’ensemble des exceptions prévues à l’article 4.
48. Le Tribunal a dûment suivi cette approche. Il a interprété l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement en ce sens que le Conseil doit fournir des explications quant à la question de savoir comment l’accès au document no 11897/09 portait concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé invoqué, dès lors qu’il ne suffit pas que ledit document relève de la catégorie des relations internationales pour que l’exception s’applique. Le Tribunal a donc examiné si l’argumentation du Conseil
tendant à refuser l’accès au document no 11897/09 était plausible. Cette approche est conforme à l’exigence de l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement, en vertu de laquelle l’institution qui se prévaut d’une exception doit démontrer pourquoi elle a, dans un cas particulier, conclu à l’existence d’un risque pour la protection de l’intérêt public. Partant, le Tribunal n’a pas commis d’erreur en examinant si le Conseil avait démontré que l’accès au document no 11897/09 était susceptible de
porter concrètement et effectivement atteinte à la protection de l’intérêt public aux fins de l’application de l’exception en matière de relations internationales prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret.
49. Je lis les points 46 à 59 de l’arrêt attaqué en ce sens que le Tribunal y a considéré que le Conseil restait en défaut d’établir valablement que l’accès au document no 11897/09 porterait atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales, et ce pour deux raisons: d’une part, le Conseil avait présumé l’existence d’une règle générale en vertu de laquelle les différends concernant la base juridique ne doivent pas être divulgués car ils portent atteinte à
l’unité des négociations et, d’autre part, le Conseil avait omis de tenir compte du fait que l’essentiel du contenu du document no 11897/09 se trouvait déjà dans le domaine public.
50. Comme l’admet d’ailleurs le Conseil, le Tribunal cite le critère correct au point 25 de son arrêt lorsqu’il fait référence à la large marge d’appréciation dont jouissent les institutions dans le cadre de l’application du critère général de l’atteinte à l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales et à l’arrêt de la Cour dans l’affaire Sison/Conseil ( 32 ). Par conséquent, le raisonnement suivi par le Conseil dans la décision litigieuse ne satisfaisait pas aux exigences
découlant d’une lecture correcte de l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement. Le Tribunal a à cet égard expressément reconnu non seulement que le Conseil jouit d’une large marge d’appréciation, mais également que l’étendue de son propre contrôle est limitée.
51. Pour statuer sur le premier moyen invoqué par Mme in ’t Veld en première instance, tiré d’une violation de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement, le Tribunal n’a pas identifié, parmi les quatre éléments mentionnés dans l’arrêt Sison/Conseil, précité, celui sur lequel il fondait précisément sa décision: i) méconnaissance des règles de procédure; ii) violation de l’obligation de motivation; iii) erreur manifeste d’appréciation; ou iv) détournement de pouvoir ( 33 ). Le
Tribunal s’est plutôt focalisé sur l’interprétation de l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement pour conclure que le Conseil n’avait pas démontré en quoi il y aurait atteinte à la protection de l’intérêt public ( 34 ). Le Tribunal n’a pas été jusqu’à substituer sa propre appréciation de la décision litigieuse à celle du Conseil: il n’a pas conclu à l’absence de risque pour la protection de l’intérêt public. Selon moi, cette appréciation est en substance conforme à l’arrêt Sison/Conseil,
précité.
52. Par conséquent, j’estime que le premier moyen du pourvoi est non fondé.
Sur le deuxième moyen: interprétation erronée de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret
53. Le deuxième moyen du pourvoi se subdivise en deux branches. Premièrement, le Conseil soutient que le Tribunal n’a pas tenu compte du contenu sensible de l’avis juridique, ni des circonstances particulières applicables à la demande d’accès de Mme in ’t Veld et qu’il n’a pas appliqué le bon critère de contrôle. Deuxièmement, le Conseil soutient que, dans le cadre de son examen du critère de l’intérêt public supérieur (prévu à l’article 4, paragraphe 2, deuxième alinéa), c’est à tort que le
Tribunal a assimilé la négociation et la conclusion d’un accord international à des activités législatives de l’institution.
54. Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal expose d’abord le «processus d’appréciation défini dans l’arrêt Suède et Turco/Conseil, précité»:
«Dans un premier temps, le Conseil doit s’assurer que le document dont la divulgation est demandée concerne bien un avis juridique et, dans l’affirmative, déterminer quelles en sont les parties effectivement concernées et, donc, susceptibles de tomber dans le champ d’application de ladite exception. Dans un deuxième temps, le Conseil doit examiner si la divulgation des parties du document en question, identifiées comme concernant des avis juridiques, porterait atteinte à la protection de ces
derniers. Dans un troisième temps, si le Conseil considère que la divulgation porterait atteinte à la protection des avis juridiques, il lui incombe de vérifier qu’il n’existe pas un intérêt public supérieur justifiant cette divulgation nonobstant l’atteinte qui en résulterait à son aptitude à demander des avis juridiques et à recevoir des avis francs, objectifs et complets […]» ( 35 ).
55. Le Tribunal a considéré que le document no 11897/09 consistait effectivement en un avis juridique (première phase du processus d’appréciation défini dans l’arrêt Suède et Turco/Conseil, précité). Ensuite, le Tribunal a souligné qu’un éventuel risque d’atteinte à cet intérêt doit, pour pouvoir être invoqué, être raisonnablement prévisible, et non purement hypothétique (deuxième phase du processus d’appréciation défini dans l’arrêt Suède et Turco/Conseil, précité). Le Tribunal a considéré que les
motifs de refus d’accès au document no 11897/09 invoqués par le Conseil ne permettaient pas d’établir, par des éléments concrets et circonstanciés, l’existence d’un tel risque. Il a estimé que la seule circonstance que l’avis juridique figurant dans le document no 11897/09 portait sur les relations internationales de l’Union n’était pas suffisant en soi pour déclencher l’application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement. Le fait que cet avis juridique
portait sur les relations internationales avait déjà été pris en compte dans le cadre de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret. Néanmoins, le Tribunal a admis qu’une protection renforcée soit de mise lorsque de telles négociations sont en cours ( 36 ).
56. Le Tribunal a considéré que le Conseil ne pouvait pas se prévaloir de considérations générales selon lesquelles, dans un domaine sensible, une atteinte à l’intérêt public protégé pourrait être présumée et suffirait à démontrer l’existence de l’intérêt protégé à l’article 4, paragraphe 2, du règlement. Il a ajouté qu’une atteinte concrète et prévisible à cet intérêt ne saurait non plus être établie par une simple crainte de divulguer aux citoyens les divergences de vues entre les institutions
quant à la base juridique de l’action internationale de l’Union (et, ainsi, d’induire un doute sur la légalité de cette action). La transparence confère aux institutions une plus grande légitimité aux yeux des citoyens de l’Union et augmente la confiance de ceux-ci en permettant le débat public. Ce principe s’applique également à l’action internationale de l’Union, le processus décisionnel dans ce domaine n’étant pas exclu de l’application du principe de transparence ( 37 ).
57. Le Tribunal a ensuite rejeté l’argument selon lequel il pourrait y avoir une atteinte à la capacité du service juridique du Conseil à défendre, lors de procédures juridictionnelles, une position sur laquelle il avait exprimé un avis négatif ( 38 ). En outre, le Tribunal a considéré que la seule nature sensible du contenu du document no 11897/09 ne justifiait pas que le Conseil s’abstienne de produire davantage d’éléments ( 39 ).
58. Le Tribunal a souligné qu’il incombait au Conseil de mettre en balance l’intérêt spécifique devant être protégé par la non-divulgation du document concerné avec un éventuel intérêt public supérieur justifiant cette divulgation (troisième phase du processus d’appréciation défini dans l’arrêt Suède et Turco/Conseil, précité). À cet égard, le Conseil doit particulièrement tenir compte de l’intérêt public à rendre accessible le document no 11897/09 eu égard aux avantages découlant d’une transparence
accrue: meilleure participation des citoyens au processus décisionnel, plus grande légitimité et responsabilité de l’administration à l’égard des citoyens dans un système démocratique ( 40 ).
59. Le Tribunal a admis que ces considérations sont, à l’évidence, d’une pertinence toute particulière lorsque le Conseil agit en sa qualité de législateur. Il a reconnu que l’initiative et la conduite des négociations en vue de la conclusion d’un accord international sont, en principe, du domaine de l’exécutif. Le Tribunal a également admis que la participation du public dans la procédure relative à la négociation et la conclusion d’un accord international est nécessairement restreinte, eu égard à
l’intérêt légitime de ne pas dévoiler les éléments stratégiques des négociations ( 41 ).
60. Néanmoins, le Tribunal a conclu que, même si le Conseil n’agissait pas en sa qualité de législateur, l’application des considérations liées au principe de transparence du processus décisionnel de l’Union ne pouvait pas être exclue pour ce qui concerne l’action internationale, en particulier lorsqu’une décision autorisant l’ouverture des négociations vise un accord international susceptible d’avoir des conséquences sur un domaine de l’activité législative de l’Union. Le Tribunal a relevé que
l’accord envisagé concernait la protection des données à caractère personnel, qui constitue un droit fondamental. Ainsi, le Conseil était tenu de prendre en compte le domaine concerné par l’accord en cause, en vérifiant, conformément au principe de l’accès le plus large possible du public aux documents, si l’intérêt général lié à une transparence accrue dans la procédure en cause ne justifiait pas la divulgation complète (ou plus large) du document sollicité nonobstant le risque d’atteinte à la
protection des avis juridiques ( 42 ).
61. Le Tribunal a admis qu’il existait un intérêt public supérieur à la divulgation du document no 11897/09, dans la mesure où cette dernière contribuerait à conférer une plus grande légitimité aux institutions et augmenterait la confiance des citoyens européens dans ces institutions en rendant possible un débat ouvert sur les points sur lesquels il existait une divergence d’opinions. En outre, le document en cause discutait la base juridique d’un accord qui, après conclusion, allait avoir une
incidence sur le droit fondamental à la protection des données à caractère personnel. Par conséquent, le Tribunal a considéré que, en excluant toute possibilité de prendre en compte l’objet de l’accord envisagé pour déterminer s’il existait un intérêt public supérieur justifiant la divulgation du document demandé, le Conseil a omis de mettre en balance les intérêts en présence pour l’application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement ( 43 ).
62. Le Tribunal a ensuite abordé la thèse de la Commission selon laquelle, d’une part, le niveau de transparence applicable aux actions en matière de relations internationales, qui font l’objet de l’exception obligatoire prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement, ne doit pas être le même que celui applicable aux activités législatives de l’institution et, d’autre part, le document no 11897/09 était particulièrement sensible en raison de son objet et des négociations toujours en
cours. Le Tribunal n’a pas jugé ces arguments convaincants.
63. En effet, il a considéré que, d’une part, le fait que le document en cause portait sur un domaine potentiellement couvert par l’exception [prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret] relative à la protection de l’intérêt public en matière de relations internationales n’était pas pertinent pour ce qui est d’apprécier l’application de l’exception distincte relative à la protection des avis juridiques [prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret] et que, d’autre part, le
fait que les négociations étaient encore en cours n’était pas décisif dans le cadre de la vérification de l’existence éventuelle d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation, nonobstant ce risque d’atteinte. S’il ne fallait prendre en compte l’intérêt public relatif à la transparence du processus décisionnel qu’une fois ledit processus arrivé à son terme, cet intérêt serait vidé de son contenu ( 44 ).
Sur la première branche: défaut de prise en compte de l’objet spécifique de l’avis juridique et application d’un critère de contrôle erroné
64. Le Conseil soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit, premièrement, en ne tenant pas compte du fait que l’avis juridique portait sur la négociation en cours d’un accord international, deuxièmement, en appliquant un critère de contrôle exigeant du Conseil qu’il démontre un dommage concret et effectif et qu’il produise des éléments concrets établissant un tel dommage et troisièmement, en omettant de tenir compte des circonstances particulières applicables à la demande de Mme in ’t
Veld.
65. Le deuxième argument soulève l’importante question de savoir s’il convient d’appliquer le processus d’appréciation défini par la Cour dans l’arrêt Suède et Turco/Conseil, précité, pour apprécier les demandes d’accès à des avis juridiques du Conseil portant sur des relations internationales en cours. J’examinerai par conséquent cet argument avant de considérer, plus brièvement, les premier et troisième arguments.
66. Tant le Conseil que la Commission soutiennent qu’il n’y a pas lieu d’appliquer le processus d’appréciation défini dans l’arrêt Suède et Turco/Conseil, précité, dès lors que l’avis juridique n’a pas été rendu dans le cadre de l’activité législative. Le Conseil soutient en outre que l’arrêt Suède et Turco/Conseil, précité, ne fait pas référence au critère du dommage concret et effectif [«specific and actual harm»]. Par conséquent, le Tribunal aurait commis une erreur en appliquant ce critère.
67. Mme in ’t Veld soutient que le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit en appliquant le processus d’appréciation défini dans l’arrêt Suède et Turco/Conseil, précité. La référence faite par le Conseil aux termes «specific and actual» dans son pourvoi ( 45 ) serait due à une erreur de traduction dans la version en langue anglaise de l’arrêt attaqué. La version en langue française cite correctement le critère en ces termes: «[…] que la divulgation du document soit de nature à porter concrètement
et effectivement atteinte à l’intérêt de l’institution […]» ( 46 ). Le Parlement soutient cette position.
68. J’estime qu’il ne faut pas attacher d’importance à l’utilisation des termes «[…] could have specifically and actually undermined the public interest concerned […]» au point 69 de la version en langue anglaise de l’arrêt attaqué. En effet, cette expression a la même signification que les termes «specifically and effectively», utilisés au point 49 de l’arrêt Suède et Turco/Conseil, précité (ainsi que je l’ai exposé au point 47 et à la note 30 des présentes conclusions). En outre, contrairement à
ce que suggère le Conseil dans son pourvoi, le Tribunal n’a pas employé les termes de «dommage concret et effectif» [mise en italique par mes soins]. Au point 69 de son arrêt, le Tribunal fait en effet référence à un «risque que la divulgation […] soit de nature à porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt de l’institution à demander des avis juridiques et à recevoir des avis francs, objectifs et complets […]» [mise en italique par mes soins], ce qui n’équivaut pas à exiger de
l’institution qu’elle démontre un «dommage». J’estime par conséquent que le Tribunal a appliqué le bon critère et qu’il n’a pas interprété erronément l’arrêt Suède et Turco/Conseil, précité.
69. Convient-il d’appliquer le processus d’appréciation en trois temps défini dans l’arrêt Suède et Turco/Conseil, précité, à la divulgation d’un document contenant un avis juridique portant sur des relations internationales en cours?
70. J’estime que oui.
71. Certes, dans son arrêt Suède et Turco/Conseil, précité, la Cour a indiqué que les trois phases qu’elle avait identifiées étaient «d’une pertinence toute particulière» lorsque le Conseil agit en sa qualité de législateur ( 47 ). Cependant, les trois phases elles-mêmes sont formulées en des termes généraux qui n’excluent donc pas une possible application à d’autres activités de l’institution.
72. Les trois phases du processus d’appréciation défini dans l’arrêt Suède et Turco/Conseil, précité, découlent directement de la formulation même de l’article 4, paragraphe 2, du règlement. Il s’ensuit selon moi qu’il convient de les appliquer chaque fois qu’une institution se prévaut du deuxième tiret de cette disposition. Le texte de cet article lui-même ne fait pas mention du caractère «législatif» du contexte dans lequel l’accès au document est demandé. Pour ma part, je ne vois aucune raison
convaincante d’en faire un critère déterminant ( 48 ).
73. J’ajoute que, s’il est en général possible de distinguer les actes législatifs des autres actes, toutes les activités d’une institution ne se prêtent pas nécessairement à une classification aussi nette et précise. Les actes exécutifs couvrent une large gamme d’activités diverses, y compris la négociation et la conclusion d’accords internationaux. Lorsque de telles activités ont, par leur objet, des conséquences sur les citoyens de l’Union (particulièrement si elles portent sur les droits
fondamentaux de ces citoyens), la transparence est un élément important du processus décisionnel. Elle renforce la démocratie en permettant aux citoyens d’être informés et de participer à la prise de décision ( 49 ). À cet égard, les considérations qui s’appliquent aux actes législatifs ont une pertinence égale concernant les activités exécutives. Par conséquent, il est difficile de justifier l’application d’un critère de contrôle différent aux actes d’une institution en fonction de la manière
dont il convient de classer l’activité de l’institution dans un cas particulier ( 50 ).
74. La véritable question qui se pose en l’espèce est de savoir s’il convient d’appliquer la deuxième phase du processus d’appréciation défini dans l’arrêt Suède et Turco/Conseil, précité (consistant à vérifier si l’institution en cause a établi que les risques étaient raisonnablement prévisibles et non purement hypothétiques), dans le contexte spécifique de la négociation et de la conclusion d’un accord international.
75. Puisque le règlement vise à conférer le droit d’accès le plus large possible du public, j’estime que les institutions devraient avoir l’obligation d’apprécier les effets pratiques d’une divulgation dans chaque cas particulier. Lorsqu’elles refusent une demande de divulgation, il est insuffisant qu’elles invoquent des affirmations générales.
76. Je suis d’accord avec les considérations figurant aux points 75 et 76 de l’arrêt attaqué selon lesquelles il faut prendre pour prémisse que le principe de transparence s’applique aux décisions prises en matière de relations internationales de la même manière qu’il s’applique à toutes les autres activités de l’Union. Par conséquent, il ne s’ensuit pas automatiquement que la divulgation d’une divergence d’opinions quant à la base juridique «portera atteinte» à la protection de l’avis juridique en
cause aux fins de l’application de l’article 4, paragraphe 2, du règlement.
77. Au contraire, il découle de l’exigence de «prévisibilité raisonnable» du risque que la motivation d’un refus d’accès au document doit indiquer pourquoi cet accès porterait «concrètement et effectivement» atteinte à l’intérêt protégé.
78. La motivation vise à permettre aux intéressés de connaître les raisons du refus d’accès et aux juridictions d’exercer leur fonction de contrôle ( 51 ). Une motivation inadéquate des décisions des institutions compromet ces deux objectifs ( 52 ). Rien dans la formulation du règlement ne suggère qu’il y aurait lieu d’appliquer un critère moins exigeant lorsqu’il s’agit de relations internationales. La faculté (admise par le Tribunal au point 121 de son arrêt) laissée aux institutions de motiver
leur décision en des termes plus abstraits lorsque la crainte existe qu’une motivation détaillée du refus divulgue le contenu du document qu’elles entendent protéger constitue une garantie suffisante.
79. J’aborde à présent les premier et troisième arguments invoqués par le Conseil, que j’examinerai conjointement. Dans son premier argument, le Conseil fait grief à la Cour de ne pas tenir compte du fait que l’avis juridique figurant dans le document no 11897/09 portait sur un objet particulièrement sensible: la lutte contre le terrorisme et contre son financement. Le Conseil soutient que le Tribunal aurait dû en conclure que le document no 11897/09 méritait plus, et non moins, de protection, et
qu’il aurait par conséquent dû appliquer une présomption s’opposant à la divulgation, telle qu’établie par ailleurs dans la jurisprudence de la Cour ( 53 ). Au contraire, le Tribunal a erronément conclu que les aspects du document no 11897/09 ayant trait aux relations internationales avaient été pris en considération lors de l’examen de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement. Dans son troisième argument, le Conseil soutient que le Tribunal a
méconnu, dans ce contexte, l’objet sensible du document no 11897/09.
80. Mme in ’t Veld soutient que le Tribunal a dûment tenu compte de la nature spécifique de l’objet de l’avis juridique et que c’est à tort que le Conseil soutient que les demandes d’accès à des avis juridiques font l’objet de règles particulières lorsqu’ils portent sur des relations internationales. Au contraire, un degré élevé de transparence devrait s’appliquer à l’ensemble des documents de cette nature. Le Parlement abonde en ce sens en soutenant que le Conseil n’a pas démontré en quoi la
divulgation (d’informations déjà accessibles au public) porterait concrètement et effectivement atteinte à l’avis juridique au sens du règlement. L’intérêt en ce qui concerne les relations internationales devrait être apprécié au regard de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement. Les intérêts protégés par cette disposition, d’une part, et par l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement, d’autre part, ne seraient pas juridiquement identiques.
81. Certes, les exceptions respectivement prévues à l’article 4, paragraphes 1 et 2, du règlement sont étroitement liées. Par conséquent, il importe, lors de l’examen de l’exception relative aux avis juridiques, de ne pas oublier que le document no 11897/09 concerne des relations internationales (et plus spécifiquement des négociations portant sur un sujet sensible). Il ressort toutefois clairement du point 71 de l’arrêt attaqué que le Tribunal en a effectivement tenu compte. Au point 72, le
Tribunal a spécifiquement pris en considération le fait que les négociations étaient en cours lorsque Mme in ’t Veld a demandé l’accès au document no 11897/09.
82. Il y a lieu d’interpréter l’exception relative aux avis juridiques prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement comme visant à protéger l’intérêt d’une institution à demander des avis juridiques et à recevoir des avis francs, objectifs et complets ( 54 ). L’institution qui invoque cette exception doit par conséquent démontrer pourquoi autoriser l’accès au document en cause porterait atteinte à la protection de son intérêt à demander et à recevoir des avis juridiques. Je suis
d’accord avec l’appréciation du Tribunal selon laquelle le fait que le document no 11897/09 concerne des négociations internationales en cours portant sur un objet sensible ne suffit pas en soi à établir que le Conseil n’aurait pas la possibilité de demander ou de recevoir de son service juridique un avis franc, objectif et complet et que l’accès devrait par conséquent être refusé.
83. Je n’accepte pas non plus le point de vue selon lequel l’approche du Tribunal ne serait pas conforme à la jurisprudence de la Cour. Certes, à propos de l’autre exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement (protection des procédures juridictionnelles) ( 55 ), et à propos du troisième tiret de cette disposition (protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit) ( 56 ), la Cour a considéré, respectivement dans les arrêts Suède e.a./API et
Commission ( 57 ) et Commission/Technische Glaswerke Illmenau ( 58 ), qu’il existe une présomption s’opposant à la divulgation, mais ces deux arrêts se fondaient sur des motifs spécifiques à chacune des affaires.
84. L’arrêt Suède e.a./API et Commission, précité, concernait une demande d’accès à des mémoires rédigés par la Commission dans le cadre de procédures devant les juridictions de l’Union. La Cour a fondé sa décision en vertu de laquelle une présomption s’opposant à la divulgation s’applique aux fins de la protection des procédures juridictionnelles sur les motifs suivants: i) de tels documents sont rédigés exclusivement aux fins d’une procédure particulière ( 59 ); ii) l’exception implique,
notamment, le respect des principes de l’égalité des armes ainsi que la garantie de la bonne administration de la justice ( 60 ); iii) la divulgation des mémoires aurait comme conséquence de permettre d’exercer, ne fût-ce que dans la perception du public, des pressions extérieures sur l’activité juridictionnelle et de porter préjudice à la sérénité des débats ( 61 ); et iv) une telle présomption se justifiait également au regard du statut de la Cour de justice de l’Union européenne et des
règlements de procédure des juridictions de l’Union ( 62 ). La Cour a ajouté qu’il découle de l’article 15 TFUE (alors article 255 CE) et de l’économie du règlement que la Cour n’est soumise aux obligations de transparence que lorsqu’elle exerce des fonctions administratives ( 63 ).
85. L’arrêt Commission/Technische Glaswerke Illmenau, précité, concernait une demande d’accès au dossier administratif de la Commission dans le cadre d’une procédure d’aide d’État ouverte au titre de l’article 88, paragraphe 2, CE (devenu article 108, paragraphe 2, TFUE). La Cour a notamment considéré que, dans les procédures de contrôle des aides d’État, les intéressés autres que l’État membre concerné ne disposent pas du droit de consulter les documents du dossier administratif de la Commission.
La Cour a conclu à l’existence d’une présomption générale selon laquelle la divulgation des documents du dossier administratif porterait, en principe, atteinte à la protection des objectifs des activités d’enquête visés à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement ( 64 ).
86. Tant dans l’arrêt Suède e.a./API et Commission, précité, que dans l’arrêt Commission/Technische Glaswerke Illmenau, précité, la Cour a identifié des caractéristiques propres à la fois au document concerné et aux circonstances de l’affaire qui indiquaient pourquoi l’intérêt protégé invoqué serait nécessairement toujours atteint d’un risque d’être mis à mal, avant de conclure à l’existence d’une présomption s’opposant à la divulgation. La Cour est donc partie du principe qu’il est trop simpliste
de considérer qu’une exception prévue par le règlement s’applique simplement parce qu’un document demandé relève de la catégorie identifiée dans ladite exception. À partir du moment où le Tribunal a constaté que le Conseil n’avait identifié aucun élément spécifique établissant que la divulgation de l’avis juridique (portant en l’espèce sur une divergence d’opinions quant à la base juridique) porterait nécessairement atteinte à sa faculté de demander et de recevoir un tel avis, c’est à juste
titre que le Tribunal a conclu à l’absence de présomption s’opposant à la divulgation.
87. Enfin, concernant l’argument du Conseil tiré de l’existence d’un réel risque d’atteinte à la capacité de son service juridique à défendre, lors de procédures juridictionnelles ultérieures, une position sur laquelle il avait exprimé un avis négatif, il est de jurisprudence constante qu’un tel argument est d’ordre trop général pour justifier une exception à la transparence prévue par le règlement ( 65 ).
Sur la deuxième branche: l’intérêt public supérieur
88. Le Conseil soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit, premièrement, en exigeant de lui qu’il mette en balance la protection de l’avis juridique, d’une part, et le principe général de transparence, d’autre part, alors qu’il était en train de conduire des négociations internationales, deuxièmement, en considérant que ce principe général constitue un intérêt public supérieur et, troisièmement, en exigeant du Conseil le même niveau de transparence de ses négociations internationales que
dans l’arrêt Suède et Turco/Conseil, précité, dans le cadre duquel l’institution concernée agissait en sa qualité de législateur. En outre, le Conseil considère qu’il incombe à la personne demandant l’accès d’identifier un intérêt public clair et concret à la divulgation et non au Conseil de mettre en balance la transparence, la démocratie et la participation du public, d’une part, et la protection de l’avis juridique, d’autre part.
89. La Commission formule principalement deux griefs: i) le Tribunal a (selon elle), dans le cadre de son examen du critère de l’intérêt public supérieur, considéré le caractère sensible de l’objet comme dénué de pertinence, et ii) le Tribunal a assimilé la conclusion d’un accord international à l’activité législative d’une institution aux fins de l’application du critère de l’intérêt public supérieur.
90. Mme in ’t Veld soutient que la décision rendue par la Cour dans l’affaire Suède et Turco/Conseil, précité, ne se limite pas à l’activité législative de l’Union au sens formel. Le principe qui sous-tend le traité et la jurisprudence est que, avant l’adoption de règles ayant une incidence sur leurs droits fondamentaux, les citoyens devraient en avoir connaissance et être en mesure de participer aux discussions y relatives. Le Parlement n’exprime pas d’arguments sur la question de l’intérêt public
supérieur.
91. Je suis d’accord avec la Commission pour affirmer qu’il convient de tenir compte du caractère sensible de l’objet du document no 11897/09. Il me semble que c’est précisément ce que le Tribunal a fait aux points 81 à 88 de l’arrêt attaqué.
92. Cependant, je ne considère pas que la circonstance que le document no 11897/09 relève des activités du Conseil dans le domaine des relations internationales au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous a), revête une signification particulière dans le cadre de l’examen de la question de savoir si l’exception relative aux avis juridiques prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement est susceptible de s’appliquer. Les phrases introductives tant de l’article 4, paragraphe 1, que
de l’article 4, paragraphe 2, sont formulées de manière impérative: «Les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où la divulgation porterait atteinte à la protection […]». La différence entre les deux dispositions est que les exceptions prévues au paragraphe 2 sont atténuées par le critère de l’intérêt public supérieur, alors que celles prévues au paragraphe 1 ne le sont pas: elles sont absolues.
93. Le règlement est muet sur le point de savoir s’il convient d’appliquer un critère de contrôle particulier aux avis juridiques portant sur les relations internationales de l’Union. Il n’indique pas non plus si, pour apprécier s’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation, l’objet de l’avis juridique doit avoir une incidence sur les décisions relatives à l’accès.
94. Selon moi, le Tribunal a correctement interprété l’article 4, paragraphe 2, du règlement au point 81 de son arrêt en l’interprétant en ce sens qu’il incombe au Conseil de mettre en balance l’intérêt protégé par le refus d’accès avec un éventuel intérêt public justifiant cette divulgation. Cette interprétation est conforme au libellé de cette disposition qui, telle que je la lis, oblige l’institution concernée à procéder à l’appréciation plutôt que (comme elle aurait pu le faire) d’exiger
expressément du demandeur d’établir et d’identifier un intérêt public clair et spécifique justifiant la divulgation.
95. Il ressort clairement des points 87 et 88 de l’arrêt attaqué que le Tribunal opère une distinction entre l’activité législative d’une institution et la conduite, par cette dernière, de négociations en vue de la conclusion d’un accord international, que le Tribunal classe comme relevant en principe du domaine de l’exécutif. Par conséquent, le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit en assimilant les activités législative et exécutive.
96. L’objectif général du règlement est de garantir aux citoyens un accès aussi large que possible aux documents des institutions de l’Union ( 66 ). Il y a donc lieu de tenir compte du principe de transparence pour déterminer, aux fins de l’application de l’article 4, paragraphe 2, du règlement, l’équilibre entre l’exception invoquée et l’intérêt public supérieur ( 67 ).
97. La transparence n’est pas une notion abstraite. Elle n’est pas non plus une exigence absolue. Elle doit souvent être appréciée par rapport à d’autres objectifs concurrents. Il me semble par conséquent trop simpliste d’affirmer (par exemple) que les actes législatifs exigent en général un niveau élevé de transparence mais que les autres activités des institutions requièrent moins de transparence. La règle générale prévue par le règlement est que les institutions doivent garantir un accès aussi
large que possible aux documents ( 68 ). Si j’admets le caractère particulier des négociations internationales, il ne s’ensuit pas automatiquement qu’elles doivent toujours faire l’objet de moins et non de plus de transparence, même si leur objet est, comme en l’espèce, considéré comme sensible.
98. J’estime que la question de savoir si l’institution agit dans le cadre de son pouvoir législatif, exécutif ou judiciaire ne devrait pas être déterminante. Ce qui importe, en revanche, c’est que, dans un cas particulier, l’institution en cause procède soigneusement et objectivement à l’appréciation requise par le règlement, et qu’elle communique dans sa décision la motivation détaillée et spécifique nécessaire.
99. Aux points 91 à 95 de l’arrêt attaqué, le Tribunal relève que le Conseil a commis une importante omission dans l’appréciation de l’existence d’un intérêt public supérieur à la divulgation dans le cadre de l’adoption de sa décision relative à la demande d’accès au document no 11897/09. Le Conseil n’a pas pris en compte le fait que l’objet de l’accord envisagé portait sur des droits fondamentaux, ce qui justifiait dès lors davantage (et pas moins) de transparence. Par conséquent, le Tribunal a
conclu que le Conseil n’avait pas procédé à une appréciation complète aux fins de l’application de l’article 4, paragraphe 2, du règlement.
100. Il me semble que l’objet de l’accord envisagé doit être un élément pertinent pour apprécier où se situe l’équilibre des intérêts publics. Si cet objet est susceptible d’avoir une incidence sur les droits des citoyens de l’Union, et en particulier leurs droits fondamentaux, il existe un intérêt public évident à leur divulgation. La question se pose alors de la détermination, entre deux intérêts concurrents, de celui qui est l’intérêt public supérieur. En l’espèce, les considérations à mettre en
balance sont, d’une part, l’incidence de la divulgation sur l’intérêt du Conseil à demander des avis à son service juridique et à en recevoir et, d’autre part, l’intérêt général de la transparence (particulièrement lorsqu’il peut y avoir une incidence sur des droits fondamentaux) ( 69 ) et le principe en vertu duquel la transparence renforce la démocratie et permet aux citoyens de participer à la prise de décision en conférant aux institutions une plus grande légitimité. Il me semble que, à
défaut de prise en considération de ces éléments, il ne saurait y avoir d’appréciation complète aux fins de l’application de l’article 4, paragraphe 2, du règlement. Par conséquent, je conclus que le deuxième moyen du pourvoi est non fondé.
Les dépens
101. Conformément aux articles 138, paragraphe 1, et 140, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, le Conseil devrait, en tant que partie qui succombe dans le cadre du présent pourvoi, être condamné aux dépens alors que le Parlement et la Commission devraient supporter leurs propres dépens.
Conclusion
102. Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de:
— rejeter le pourvoi;
— condamner le Conseil de l’Union européenne aux dépens;
— condamner le Parlement européen et la Commission européenne à supporter leurs propres dépens.
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
( 1 ) Langue originale: l’anglais.
( 2 ) Règlement du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145, p. 43, ci-après le «règlement»).
( 3 ) Arrêt du 4 mai 2012, In ’t Veld/Conseil (T‑529/09, ci-après l’«arrêt attaqué»).
( 4 ) Aux États‑Unis d’Amérique, le programme de surveillance du financement du terrorisme (Terrorist Finance Tracking Programme, TFTP) développé par le Trésor américain oblige la société de télécommunications financières interbancaires mondiales (Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication, ci-après «SWIFT») à transférer au Trésor une série de données de messagerie financière provenant de son réseau de messagerie financière et qui sont conservées par SWIFT dans une base de données
située sur le territoire des États-Unis. Un grand nombre de ces données proviennent des États membres de l’Union. SWIFT est une société privée de droit belge, qui offre, dans le monde entier, des services de messagerie financière facilitant les transferts monétaires internationaux et autres entre établissements financiers. Ces messages contiennent des données à caractère personnel, telles que les noms et adresses des donneurs d’ordre et des destinataires des virements de fonds.
( 5 ) Arrêt du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil (C-39/05 P et C-52/05 P, Rec. p. I-4723).
( 6 ) Depuis le 1er décembre 2009, l’article 1er, deuxième alinéa, TUE s’énonce comme suit: «Le présent traité marque une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture et le plus près possible des citoyens». Voir également l’article 10 TUE relatif au principe de démocratie (en particulier l’article 10, paragraphe 3, qui fait écho à
l’article 1er, deuxième alinéa) ainsi que l’article 15 TFUE, portant sur la bonne gouvernance, l’ouverture, la transparence et l’accès aux documents.
( 7 ) JO 2007, C 303, p. 1, ci-après la «Charte». Au moment où la décision litigieuse a été adoptée, la Charte n’avait pas encore acquis le statut de traité.
( 8 ) Article 1er, sous a), du règlement.
( 9 ) Le 11 février 2010, le Parlement a rejeté l’accord international provisoire permettant aux autorités américaines de demander des données de messagerie dans le cadre du TFTP, au motif qu’il protégeait insuffisamment le droit à la vie privée des citoyens de l’Union. Le 1er août 2010, l’accord entre l’Union européenne et les États-Unis d’Amérique sur le traitement et le transfert de données de messagerie financière de l’Union européenne aux États-Unis aux fins du programme de surveillance du
financement du terrorisme est entré en vigueur (JO 2010, L 195, p. 5).
( 10 ) Voir points 39, 57 à 60 et 122 à 125 de l’arrêt attaqué.
( 11 ) Point 25 de l’arrêt attaqué.
( 12 ) Point 30 de l’arrêt attaqué. J’expose aux points pertinents de mes conclusions les détails du raisonnement du Tribunal contesté par le Conseil dans le cadre du présent pourvoi.
( 13 ) Point 28 de l’arrêt attaqué.
( 14 ) Points 39 et 57 à 60 de l’arrêt attaqué.
( 15 ) Points 51 à 54 de l’arrêt attaqué.
( 16 ) Au moment des faits, l’article 300, paragraphe 1, CE prévoyait que la conclusion d’accords internationaux devait suivre une recommandation de la Commission au Conseil, qui l’autorisait à ouvrir les négociations nécessaires. Dans ce contexte, l’article 300, paragraphe 6, CE permettait aux institutions de solliciter l’avis de la Cour de justice sur la compatibilité d’un accord envisagé avec le traité. L’article 300 CE a depuis été abrogé et remplacé par l’article 218 TFUE et la procédure prévue
à l’article 300, paragraphe 6, est à présent inscrite à l’article 218, paragraphe 11, TFUE.
( 17 ) Points 55 à 57 de l’arrêt attaqué.
( 18 ) Résolution du Parlement européen du 17 septembre 2009 sur l’accord international envisagé pour mettre à la disposition du département du Trésor des États-Unis des données de messagerie financière afin de prévenir et de combattre le terrorisme et le financement du terrorisme [doc. P7_TA(2009)0016 du 17 septembre 2009].
( 19 ) Point 59 de l’arrêt attaqué.
( 20 ) Arrêt du 31 mars 1971 (22/70, Rec. p. 263).
( 21 ) Ibidem (points 84 et 85).
( 22 ) Arrêt AETR (précité à la note 20, point 86).
( 23 ) Avis du 11 novembre 1975 (Rec. p. 1355, p. 1360 à 1361).
( 24 ) Avis du 28 mars 1996 (Rec. p. I‑1759, points 3 à 6).
( 25 ) Avis 2/94 (précité à la note 24, point 4).
( 26 ) Ibidem (points 5 et 6). À l’époque, la procédure était prévue à l’article 228, paragraphe 6, CE. Au moment de l’adoption de la décision litigieuse, c’est l’article 300, paragraphe 6, CE qui était la disposition pertinente. À présent, la procédure est prévue à l’article 218, paragraphe 11, TFUE (voir note 16 des présentes conclusions).
( 27 ) Je ne me prononce pas sur le point de savoir s’il était approprié que le Parlement formule sa résolution exactement comme il l’a fait. L’important, s’agissant de la décision du Conseil relative à l’accès au document no 11897/09, est que, en réalité, «le mal était fait» et que l’information relevait déjà du domaine public.
( 28 ) J’examinerai, aux points 66 à 68 des présentes conclusions, l’usage des termes «concrètement et effectivement» dans la version en langue anglaise de l’arrêt attaqué.
( 29 ) Arrêt du 21 juillet 2011, Suède/MyTravel et Commission (C-506/08 P, Rec. p. I-6237, point 75).
( 30 ) L’expression française «pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé» [mise en italique par mes soins], figurant au point 49 de l’arrêt Suède et Turco/Conseil, précité à la note 5 est, au point 49 de la version en langue anglaise de cet arrêt, traduite par «[…] specifically and effectively […]». Or, les versions en langue anglaise d’arrêts rendus dans d’autres affaires, comme l’affaire C‑477/10 P (arrêt du 28 juin 2012, Commission/Agrofert Holding, point 57),
utilisent les termes «specifically and actually». Je crois comprendre que les expressions anglaises «specifically and effectively» et «specifically and actually» expriment de manière équivalente, en langue anglaise, le critère énoncé au point 49 de l’arrêt Suède et Turco/Conseil.
( 31 ) Arrêt Suède/My Travel et Commission (précité à la note 29, point 76).
( 32 ) Arrêt du 1er février 2007 (C-266/05 P, Rec. p. I-1233).
( 33 ) Ibidem (point 34).
( 34 ) Voir point 50 des conclusions de l’avocat général Geelhoed dans l’affaire Sison/Conseil (précitée à la note 32).
( 35 ) Point 64 de l’arrêt attaqué.
( 36 ) Points 69 à 73 de l’arrêt attaqué.
( 37 ) Points 74 à 77 de l’arrêt attaqué.
( 38 ) Point 78 de l’arrêt attaqué.
( 39 ) Points 79 et 80 de l’arrêt attaqué.
( 40 ) Points 81 et 82 de l’arrêt attaqué.
( 41 ) Points 83 à 87 de l’arrêt attaqué.
( 42 ) Points 88 à 92 de l’arrêt attaqué.
( 43 ) Points 93 à 95 de l’arrêt attaqué.
( 44 ) Points 98 à 102 de l’arrêt attaqué.
( 45 ) Le Conseil qualifie le critère de «‘specific and actual’ harm» aux points 47, 49 et 51 de son pourvoi.
( 46 ) Point 69 de l’arrêt attaqué.
( 47 ) Points 46 et 47.
( 48 ) S’il est vrai que le considérant 6 énonce qu’«[u]n accès plus large aux documents devrait être autorisé dans les cas où les institutions agissent en qualité de législateur, y compris sur pouvoirs délégués […]», il n’en reste pas moins que le texte de l’article 4, paragraphe 2, ne reflète pas cette idée, et qu’il est de jurisprudence constante que des considérants seuls ne produisent pas d’effets juridiques contraignants (arrêts du 24 novembre 2005, Deutsches Milch-Kontor, C-136/04, Rec.
p. I-10095, point 32, et du 28 juin 2012, Caronna, C‑7/11, point 40 et jurisprudence citée).
( 49 ) Voir articles 1er et 10 TUE et article 15 TFUE, cités au point 3 et à la note 6 des présentes conclusions; voir également considérant 2 du règlement.
( 50 ) Il convient de relever que le texte même du règlement n’opère pas une telle «classification par catégorie d’activité» (législative, exécutive ou judiciaire) dans laquelle s’engage une institution. Comme l’on peut le constater, l’activité juridictionnelle de la Cour n’est pas appelée ainsi, mais relève des «procédures juridictionnelles» visées à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement.
( 51 ) Arrêt du 19 décembre 2013, Siemens e.a./Commission (C‑239/11 P, C‑489/11 P et C‑498/11 P, point 392).
( 52 ) Voir arrêt Suède et Turco/Conseil (précité à la note 5, points 49 et 50). Voir également arrêt Commission/Agrofert Holding (précité à la note 30, point 57).
( 53 ) Le Conseil s’appuie sur l’arrêt Suède et Turco/Conseil, précité à la note 5, ainsi que sur les arrêts du 21 septembre 2010, Suède e.a./API et Commission (C-514/07 P, C-528/07 P et C-532/07 P, Rec. p. I-8533), et du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau (C-139/07 P, Rec. p. I-5885).
( 54 ) Arrêt Suède et Turco/Conseil (précité à la note 5, point 42). L’intérêt consistant à avoir la possibilité d’obtenir des avis francs, objectifs et complets est la raison pour laquelle la Cour a reconnu, dans son arrêt du 18 mai 1982, AM & S Europe/Commission (155/79, p. 1575, points 18 à 21), le principe général de la protection des avis juridiques. Voir, par la suite, arrêt du 14 septembre 2010, Akzo Nobel Chemicals et Akcros Chemicals/Commission (C-550/07 P, Rec. p. I-8301, points 47 à 50)
(à propos d’avocats internes).
( 55 ) Précité à la note 53.
( 56 ) Précité à la note 53.
( 57 ) Précité à la note 53.
( 58 ) Précité à la note 53.
( 59 ) Précité à la note 53 (point 78).
( 60 ) Ibidem (point 85).
( 61 ) Ibidem (point 93). [La suite de cette note ne concerne pas la version en langue française des présentes conclusions.]
( 62 ) Ibidem (point 96 et jurisprudence citée). La Cour a ici emprunté un raccourci. Il existe à présent trois juridictions distinctes (la Cour de justice, le Tribunal et le Tribunal de la fonction publique), chacune étant dotée de son propre règlement de procédure.
( 63 ) Arrêt Suède e.a./API et Commission (précité à la note 53, points 80 à 84); voir mon commentaire à la note 50 des présentes conclusions.
( 64 ) Arrêt Commission/Technische Glaswerke Illmenau (précité à la note 53, points 60 et 61).
( 65 ) Arrêt Suède et Turco/Conseil (précité à la note 5, point 65). Voir également arrêt Suède/MyTravel et Commission (précité à la note 29, point 116).
( 66 ) Voir article 1er et considérants 1, 2, 4 et 11 du règlement.
( 67 ) Voir articles 1er et 10 TUE et article 15 TFUE, cités au point 3 et à la note 6 des présentes conclusions. Voir également arrêt du 9 novembre 2010, Volker und Markus Schecke et Eifert (C-92/09 et C-93/09, Rec. p. I-11063, point 68).
( 68 ) Article 1er et considérant 11 du règlement.
( 69 ) Pour une analyse approfondie de l’importance d’avoir à l’esprit les droits fondamentaux lors de l’élaboration de textes juridiques contraignants, voir les conclusions de l’avocat général Cruz Villalόn dans les affaires Digital Rights Ireland (C‑293/12 et C‑594/12, points 35 à 45), pendantes devant la Cour.
