CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. PEDRO CRUZ VILLALÓN
présentées le 28 janvier 2014 ( 1 )
Affaire C‑583/12
Sintax Trading OÜ
contre
Maksu- ja Tolliameti
[demande de décision préjudicielle formée par la Riigikohus (Estonie)]
«Intervention des autorités douanières à l’égard de marchandises soupçonnées de porter atteinte à des droits de propriété intellectuelle — Règlement no 1383/2003 — Article 13, paragraphe 1 — Autorité compétente pour mener une procédure visant à déterminer s’il y a eu violation d’un droit de propriété intellectuelle — Compétence des autorités douanières pour engager une procédure visant à déterminer s’il y a eu violation d’un droit de propriété intellectuelle — Article 47 de la charte des droits
fondamentaux de l’Union européenne»
1. La présente affaire concerne des mesures à la frontière prises en Estonie à l’égard de marchandises portant prétendument atteinte aux droits rattachés à un modèle. C’est l’occasion pour la Cour de justice de l’Union européenne d’interpréter une nouvelle fois le règlement (CE) no 1383/2003 ( 2 ), en l’occurrence en ce qui concerne la procédure visant à déterminer s’il y a eu violation d’un droit de propriété intellectuelle, prévue à son article 13, paragraphe 1.
2. La Riigikohus (Cour suprême, Estonie) a soumis deux questions à la Cour. En premier lieu, elle demande si la procédure prévue à l’article 13, paragraphe 1, du règlement no 1383/2003 peut être mise en œuvre par les autorités douanières elles-mêmes et, en second lieu, si lesdites autorités peuvent engager cette procédure.
3. Ces questions ont été soulevées dans le cadre d’une action introduite par Sintax Trading OÜ (ci-après «Sintax») contre l’administration des douanes et des impôts (Maksu- ja Tolliamet, ci‑après le «MTA»), qui a rejeté la demande de Sintax d’accorder la mainlevée des marchandises qu’elle détenait au motif que celles-ci portaient atteinte à un modèle industriel enregistré au nom de la société OÜ Acerra (ci-après «Acerra»).
I – Le cadre juridique
A – Le droit de l’Union
4. Les mesures à la frontière constituent un élément important de la protection des droits de propriété intellectuelle au sein de l’Union européenne. Le règlement no 1383/2003 n’est ni la première mesure législative prise par l’Union dans ce domaine ( 3 ) ni la dernière. En effet, ce règlement a été abrogé en vertu du règlement (UE) no 608/2013 avec effet au 1er janvier 2014 ( 4 ). Toutefois, le règlement no 1383/2003 s’applique en l’espèce au vu des dates auxquelles les faits en question ont eu
lieu.
5. Les considérants 2 et 3 du règlement no 1383/2003 disposent:
«(2) La commercialisation de marchandises de contrefaçon, de marchandises pirates et d’une manière générale, la commercialisation de toutes les marchandises enfreignant les droits de propriété intellectuelle portent un préjudice considérable aux fabricants et négociants qui respectent la loi ainsi qu’aux titulaires de droits et trompent les consommateurs en leur faisant courir parfois des risques pour leur santé et leur sécurité. Il convient dès lors d’empêcher, dans toute la mesure du possible,
la mise sur le marché de telles marchandises et d’adopter à cette fin des mesures permettant de faire face efficacement à cette activité illicite sans pour autant entraver la liberté du commerce légitime. Cet objectif rejoint d’ailleurs les efforts entrepris dans le même sens au plan international.
(3) Dans les cas où les marchandises de contrefaçon, les marchandises pirates et, d’une manière générale, les marchandises portant atteinte à un droit de propriété intellectuelle sont originaires ou proviennent de pays tiers, il importe d’interdire leur introduction dans le territoire douanier de la Communauté, y compris leur transbordement, leur mise en libre pratique dans la Communauté, leur placement sous un régime suspensif ou leur placement en zone franche ou entrepôt franc et de mettre en
place une procédure appropriée permettant aux autorités douanières de faire respecter cette interdiction le plus rigoureusement possible.»
6. L’article 10 du même règlement prévoit:
«Les dispositions de droit en vigueur dans l’État membre sur le territoire duquel les marchandises se trouvent dans l’une des situations visées à l’article 1er, paragraphe 1, sont applicables pour déterminer s’il y a eu violation d’un droit de propriété intellectuelle au regard du droit national.
Elles s’appliquent également en ce qui concerne la notification immédiate au service ou au bureau de douane visés à l’article 9, paragraphe 1, du fait que la procédure prévue à l’article 13 a été engagée, à moins que celle-ci n’ait été engagée par ce service ou ce bureau.»
7. Aux termes de l’article 13, paragraphe 1, du même règlement:
«Si, dans un délai de dix jours ouvrables à compter de la réception de la notification de la suspension de la mainlevée ou de la retenue, le bureau de douane visé à l’article 9, paragraphe 1, n’a pas été informé qu’une procédure visant à déterminer s’il y a eu violation d’un droit de propriété intellectuelle au regard du droit national a été engagée conformément à l’article 10 ou n’a pas reçu l’accord du titulaire du droit prévu à l’article 11, paragraphe 1, le cas échéant, la mainlevée est
octroyée, ou, selon le cas, la mesure de retenue est levée, sous réserve que toutes les formalités douanières aient été accomplies.
Dans des cas appropriés, ce délai peut être prorogé de dix jours ouvrables au maximum.»
8. Le règlement (CE) no 1891/2004 ( 5 ) de la Commission arrête les mesures nécessaires à la mise en œuvre du règlement no 1383/2003. Le considérant 1 énonce:
«Le règlement (CE) no 1383/2003 a introduit des règles communes dans le but d’interdire l’introduction, la mise en libre pratique, la sortie, l’exportation, la réexportation, le placement sous un régime suspensif, en zone franche, ou en entrepôt franc, de marchandises de contrefaçon et de marchandises pirates, et de faire face efficacement à la commercialisation illégale de telles marchandises sans pour autant entraver la liberté du commerce légitime.»
B – Le droit estonien
9. L’article 39, paragraphes 4 et 6, du code des douanes estonien (tolliseadus, ci-après le «TS») prévoit:
«(4) En ce qui concerne l’intervention des autorités douanières à l’égard de marchandises soupçonnées de porter atteinte à certains droits de propriété intellectuelle […] au sens du règlement (CE) no 1383/2003 concernant l’intervention des autorités douanières à l’égard de marchandises soupçonnées de porter atteinte à certains droits de propriété intellectuelle ainsi que les mesures à prendre à l’égard de marchandises portant atteinte à certains droits de propriété intellectuelle […] le
titulaire du droit présente un avis écrit sur la base d’un examen d’échantillons dans un délai de dix jours ouvrables à compter du moment où il a été informé de la retenue des marchandises. Aucune rémunération ne lui est versée pour le dépôt de cet avis. […]
(6) Les autorités douanières transmettent sans tarder une copie de l’avis du titulaire à la personne concernée, qui dispose d’un délai de dix jours à partir de la réception de cette copie pour leur présenter des objections écrites contre cet avis ainsi que toutes preuves utiles.»
10. L’article 45, paragraphe 1, du TS est libellé comme suit:
«Les autorités douanières confisquent la marchandise visée aux articles 53, 57 et 75 du code des douanes communautaire afin de les vendre, de les détruire sous surveillance douanière ou de les distribuer gratuitement suivant la procédure précisée aux articles 97 et 98.»
11. Aux termes de l’article 6 de la loi sur la procédure administrative (haldusmenetluse seadus):
«Tout organe administratif est obligé d’éclaircir les circonstances qui présentent une importance cruciale dans l’affaire qui est l’objet de la procédure et de recueillir d’office toutes preuves à cette fin lorsque c’est nécessaire.»
II – Les faits et la procédure au principal
12. Acerra est titulaire du modèle industriel de bouteille no 01563, enregistré le 15 février 2010 sous le nom «Pudel» (bouteille).
13. Le 6 décembre 2010, Acerra a prévenu le MTA que Sintax essayait de livrer en Estonie un produit conditionné dans des bouteilles qui correspondent au modèle enregistré.
14. Le 23 décembre 2010, le MTA a effectué un contrôle complémentaire d’un lot de 63700 bouteilles envoyé par une société ukrainienne à Sintax. Le MTA a constaté que les bouteilles et le modèle enregistré étaient suffisamment similaires pour que l’on puisse soupçonner une violation d’un droit de propriété intellectuelle. Par décision du 27 décembre 2010, le MTA a retenu la marchandise suspecte dans un entrepôt douanier.
15. Le même jour, le MTA a adressé un avis à Acerra et lui a demandé une évaluation de la marchandise retenue. Le 6 janvier 2011, Acerra a présenté au MTA cette évaluation, dans laquelle elle affirmait que les bouteilles importées portaient atteinte à son droit de propriété intellectuelle.
16. Sintax a réagi de deux manières. En premier lieu, le 18 janvier 2011, elle a demandé au MTA d’accorder la mainlevée des marchandises. En second lieu, le 7 février 2011, elle a engagé devant le Harju Maakohus (tribunal de première instance de Harju) une action dirigée contre Acerra et contestant la validité du modèle industriel détenu par cette dernière.
17. Concernant la demande visant à obtenir la mainlevée des marchandises, le MTA a avisé Sintax, par courrier du 11 février 2011, qu’Acerra avait effectué une évaluation des bouteilles introduites en Estonie et a considéré que celles-ci étaient identiques à son modèle enregistré. En vertu du règlement no 1383/2003, le MTA ne pouvait pas octroyer la mainlevée des marchandises puisque, selon cette autorité, un droit de propriété intellectuelle avait été violé. Le MTA n’était pas compétent pour statuer
sur la validité de ce droit de propriété intellectuelle. Le même jour, Sintax a de nouveau exigé la mainlevée des marchandises. Le 17 février 2011, le MTA a une nouvelle fois refusé d’octroyer la mainlevée des marchandises, pour des motifs similaires ( 6 ).
18. Le 10 mars 2011, Sintax a introduit devant le Tallinna halduskohus (tribunal administratif de Tallinn) un recours visant à obtenir la mainlevée des marchandises. Le 3 juin 2011, cette juridiction a ordonné au MTA de prendre une décision accordant la mainlevée des marchandises. Le MTA a interjeté appel devant la Tallinna ringkonnakohus (Cour d’appel de Tallinn), qui a été rejeté par arrêt du 19 janvier 2012, mais pour d’autres motifs. Le MTA a formé un pourvoi en cassation contre cet arrêt devant
la juridiction de renvoi.
19. L’action introduite par Sintax contre la validité du modèle industriel a été rejetée le 21 décembre 2011, alors que la procédure visée au point précédent était encore en cours. Cet arrêt est devenu définitif et l’enregistrement du modèle est donc valide.
III – Les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour
20. Par ordonnance du 5 décembre 2012, la Riigikohus a sursis à statuer et a posé à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1) La ‘procédure visant à déterminer s’il y a eu violation d’un droit de propriété intellectuelle’ au sens de l’article 13, paragraphe 1, du règlement no 1383/2003 peut-elle être engagée par le bureau de douane ou faut-il que l’‘autorité compétente pour statuer’ à laquelle le chapitre III du règlement est consacré soit distincte des autorités douanières?
2) Le considérant 2 du règlement no 1383/2003 désigne la protection des consommateurs comme étant un objectif du règlement et, conformément au considérant 3, il convient de mettre en place une procédure appropriée permettant aux autorités douanières de faire respecter le plus rigoureusement possible l’interdiction d’introduire dans le territoire douanier de la Communauté des marchandises portant atteinte à un droit de propriété intellectuelle sans pour autant entraver la liberté du commerce
légitime visée dans le considérant 2 de ce règlement et dans le considérant 1 du règlement de mise en œuvre no 1891/2004.
Est-il compatible avec ces objectifs que les mesures prévues à l’article 17 du règlement no 1383/2003 ne puissent être appliquées que lorsque le titulaire du droit engage la procédure visant à déterminer s’il y a eu violation d’un droit de propriété intellectuelle, procédure prévue à l’article 13, paragraphe 1, du règlement no 1383/2003, ou bien l’autorité douanière doit-elle pouvoir elle aussi engager cette procédure afin de permettre la meilleure réalisation possible des objectifs
susvisés?»
21. La République tchèque, la République d’Estonie et la Commission européenne ont déposé des observations écrites. Aucune partie n’ayant souhaité être entendue en ses observations orales, aucune audience n’a été tenue.
IV – Appréciation
22. Les questions déférées par la juridiction de renvoi ne peuvent être comprises que dans le contexte formé par le système de mesures à la frontière mis en place par le règlement no 1383/2003 et la manière dont les juridictions estoniennes ont interprété les faits au regard de ce système. Par conséquent, je vais aborder ces deux points successivement, avant de traiter les questions à proprement parler.
A – L’objet du litige et le système mis en place par le règlement no 1383/2003
23. Afin de protéger les titulaires de droits et les négociants qui respectent la loi ainsi que les consommateurs ( 7 ), le règlement no 1383/2003 établit, avant tout, un système d’intervention des autorités douanières à l’égard de marchandises soupçonnées de porter atteinte à un droit de propriété intellectuelle ( 8 ), mais également un certain nombre de mesures à l’égard de marchandises reconnues comme des marchandises portant atteinte à un tel droit.
24. S’agissant des marchandises ( 9 ) soupçonnées de porter atteinte aux droits de propriété intellectuelle, les mesures à la frontière peuvent, en principe, être prises à la suite d’une demande du titulaire des droits ( 10 ), lorsqu’il y est fait droit par les autorités douanières ( 11 ). Ces dernières suspendent la mainlevée ou procèdent à la retenue des marchandises soupçonnées de porter atteinte à un droit de propriété intellectuelle couvert par la décision faisant droit à la demande, au besoin
après consultation du demandeur ( 12 ). Si les autorités douanières n’ont reçu ni fait droit à aucune demande, mais s’il existe pour elles des motifs suffisants de soupçonner que l’on se trouve en présence de marchandises portant atteinte à un droit de propriété intellectuelle, elles peuvent d’office suspendre la mainlevée ou procéder à la retenue des marchandises pendant un délai de trois jours ouvrables, afin de permettre au titulaire du droit d’introduire une demande ( 13 ).
25. Toutefois, ces mesures sont de nature temporaire. Il découle de l’article 13, paragraphe 1, du règlement no 1383/2003 que, si, dans un délai de dix jours ouvrables à compter de la réception de la notification de la suspension de la mainlevée ou de la retenue, les autorités douanières n’ont pas été informées qu’une procédure visant à déterminer s’il y a eu violation d’un droit de propriété intellectuelle au regard du droit national a été engagée ( 14 ), il y a lieu d’octroyer la mainlevée ou de
lever la mesure de retenue. Les marchandises reconnues comme des marchandises portant atteinte à un droit de propriété intellectuelle sont soumises aux mesures énumérées au chapitre IV du règlement, parmi lesquelles figure la destruction de ces marchandises ( 15 ).
26. Dès lors que des marchandises ont été reconnues comme des marchandises portant atteinte à un droit de propriété intellectuelle, les mesures mentionnées au chapitre IV du règlement no 1383/2003 s’appliquent: ces marchandises ne peuvent être introduites sur le territoire douanier de l’Union ou faire l’objet des autres actes énumérés à l’article 16 et les États membres sont tenus d’adopter les mesures nécessaires pour permettre aux autorités compétentes de prendre les mesures visées à l’article 17,
qui comprennent la destruction des marchandises.
27. La lecture des faits ne permet pas de savoir si la procédure prévue par le règlement no 1383/2003 a été respectée ni, en particulier, si le titulaire du droit a déposé une demande d’intervention auprès des autorités douanières. C’est au juge national qu’il appartiendra de vérifier ce point.
B – L’interprétation des faits de l’espèce par les juridictions nationales au regard du système mis en place par le règlement ( 16 )
28. Dans le cadre du recours qu’elle a formé devant le Tallinna halduskohus contre la retenue des marchandises, Sintax soutenait notamment que la procédure visant à déterminer s’il y a eu violation d’un droit de propriété intellectuelle, prévue à l’article 13, paragraphe 1, du règlement no 1383/2003, n’avait pas été engagée dans le délai imparti à cet effet. Le MTA, quant à lui, affirmait qu’il avait établi que les marchandises portaient atteinte à un droit de propriété intellectuelle.
29. Le Tallinna halduskohus a jugé que l’avis envoyé par le MTA à Acerra pourrait être considéré comme le premier acte des autorités douanières dans une procédure administrative visant à déterminer s’il y a eu violation d’un droit de propriété intellectuelle, qui peut être introduite en vertu des articles 9 et 10 du règlement no 1383/2003. Il semble donc que cette juridiction ait estimé que le MTA a engagé la procédure prévue à l’article 13, paragraphe 1, dudit règlement le 27 décembre 2010. En
revanche, le Tallinna halduskohus a considéré que le MTA n’avait pris aucune décision par la suite. Cette juridiction a tranché en faveur de Sintax, au motif que le MTA n’avait pris aucune décision et compte tenu de l’interprétation qu’elle a donnée à l’article 14 du règlement.
30. Le MTA a formé un recours contre ce jugement en faisant valoir qu’il n’était pas en mesure d’adopter une décision concernant la violation d’un droit de propriété intellectuelle, dès lors que Sintax contestait la validité de ce droit et que l’article 14 du règlement no 1383/2003 n’était pas applicable sans le dépôt d’une garantie.
31. La Talinna ringkonnakohus a confirmé le jugement du Tallinna halduskohus, en se fondant toutefois sur des motifs différents. Selon l’interprétation des faits qu’a fournie la Tallinna ringkonnakohus, la procédure prévue à l’article 13, paragraphe 1, du règlement no 1383/2003 n’avait pas été engagée, étant donné qu’il n’appartient pas aux autorités douanières, mais à une juridiction civile, de déterminer s’il y a eu violation d’un droit de propriété intellectuelle.
32. Le MTA a formé un pourvoi en cassation contre cet arrêt en faisant valoir que la question de la compétence des autorités douanières pour décider s’il y a eu violation se posait pour la première fois et que les autorités douanières disposaient bel et bien de cette compétence.
33. Dans sa décision de renvoi, la Riigikohus déclare qu’il est «en principe possible» d’interpréter le droit estonien ( 17 ) en ce sens que les autorités douanières sont compétentes pour décider s’il s’agit de marchandises pirates ( 18 ). La juridiction de renvoi nourrit néanmoins certains doutes quant au point de savoir si cette interprétation du droit national est compatible avec le droit de l’Union et considère qu’il est nécessaire d’apporter une réponse aux deux questions qu’elle pose à la Cour
afin de pouvoir déterminer le contenu des instructions à adresser au MTA.
C – Les questions préjudicielles
34. Comme je l’ai déjà indiqué, la Riigikohus interroge la Cour, en substance, sur deux points: celui de savoir si les autorités douanières peuvent elles-mêmes mettre en œuvre la procédure prévue à l’article 13, paragraphe 1, du règlement no 1383/2003 (première question), et celui de savoir si les autorités douanières peuvent également engager la procédure à suivre (deuxième question).
1. Sur la première question
35. Dans le cadre de sa première question, la Riigikohus demande si les autorités douanières peuvent elles-mêmes mettre en œuvre la procédure prévue à l’article 13, paragraphe 1, du règlement no 1383/2003. Toutefois, avant d’analyser cette disposition, je vais brièvement résumer la position des parties et de la juridiction de renvoi.
a) Observations présentées à la Cour
36. La juridiction de renvoi nourrit des doutes quant au point de savoir si le règlement no 1383/2003 permet aux autorités douanières de mettre en œuvre elles‑mêmes la procédure prévue à l’article 13, paragraphe 1, dudit règlement. Le titre du chapitre III du règlement vise les «autorités douanières et […] l’autorité compétente pour statuer» et semble ainsi clairement établir une distinction entre celles-ci. Toutefois, elle estime que la jurisprudence sur ce point ne permet pas de trancher la
question.
37. Selon toutes les parties intervenantes, il convient de répondre à la première question par l’affirmative.
38. Selon la République d’Estonie, le règlement no 1383/2003 se limite à harmoniser les mesures à la frontière. Il résulte clairement du considérant 8 et de l’article 10 du règlement que la procédure visant à déterminer s’il y a eu une violation au sens de l’article 13, paragraphe 1, relève du droit national, et que, conformément au principe d’autonomie procédurale des États membres, il appartient aux États membres de désigner l’autorité compétente. La République d’Estonie estime que cette thèse est
confirmée par les articles 49 et 55 de l’accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC) (ci-après l’«accord ADPIC»), dont le premier mentionne expressément les procédures administratives. Selon elle, le titre du chapitre III se limite à indiquer que les autorités visées peuvent être différentes, mais qu’elles ne le sont pas nécessairement. En outre, il découle de l’article 10 du règlement no 1383/2003 que la procédure prévue à l’article 13,
paragraphe 1, peut être engagée par un service douanier et, comme il est rare qu’une autorité administrative saisisse une juridiction en vue de protéger les intérêts d’une personne privée, l’article 10 exige implicitement qu’il existe une procédure administrative. Une procédure administrative contribuerait également à la réalisation des objectifs du règlement et, plus précisément, à la protection contre les violations des droits de propriété intellectuelle. Elle considère que sa position est
confirmée par la jurisprudence.
39. La République tchèque souscrit, en substance, à la thèse de la République d’Estonie. Elle ajoute qu’une interprétation contraire ne serait possible que si une distinction entre les autorités douanières et l’autorité compétente pour statuer dans le cadre de la procédure prévue à l’article 13, paragraphe 1, du règlement no 1383/2003 poursuivait un objectif déclaré par ledit règlement.
40. Selon la Commission, la procédure visée à l’article 13, paragraphe 1, du règlement no 1383/2003 fait référence à une procédure que le droit national prévoit afin de déterminer, en substance, s’il y a eu violation d’un droit de propriété intellectuelle. Il convient de distinguer cette procédure de celle qui régit la retenue des marchandises (intervention des autorités douanières). La Commission affirme que les articles 41 à 49 de l’accord ADPIC prévoient les conditions auxquelles doit répondre la
procédure sur le fond, mais qu’il revient à l’État membre de déterminer, notamment, si l’autorité compétente doit être administrative ou judiciaire, bien que les décisions administratives doivent pouvoir faire l’objet d’un recours juridictionnel en vertu de l’article 41, paragraphe 4, de l’accord ADPIC.
b) Sur le point de savoir si les autorités douanières peuvent être «l’autorité compétente pour statuer» au sens du chapitre III du règlement no 1383/2003
41. Il ne saurait être contesté qu’une autorité administrative peut également être l’autorité compétente pour déterminer s’il y a eu violation d’un droit de propriété intellectuelle conformément au droit national, comme la Cour l’a déjà signalé lorsqu’elle a mentionné «l’autorité juridictionnelle ou autre, compétente pour statuer sur le fond», concernant une violation ( 19 ). Le libellé neutre du règlement no 1383/2003 lui-même, qui vise «l’autorité compétente pour statuer» au titre du chapitre III
et ne précise pas auprès de qui la procédure prévue à l’article 13, paragraphe 1, se déroule, confirme que cet acte a été rédigé de manière à laisser aux États membres le soin de déterminer l’autorité compétente ( 20 ).
42. En revanche, le fait que le règlement no 1383/2003 n’exclut pas que la procédure prévue à l’article 13, paragraphe 1, puisse être mise en œuvre par une autorité administrative, combiné au fait que les autorités douanières sont sans nul doute des autorités administratives, ne suffit pas pour conclure que les autorités douanières peuvent être investies de la compétence de mettre en œuvre la procédure à suivre.
43. En effet, certaines circonstances appellent à faire preuve d’une circonspection particulière avant de parvenir à cette conclusion. D’abord, il convient de rappeler que le titre du chapitre III du règlement no 1383/2003 lui‑même juxtapose les «autorités douanières» et «l’autorité compétente pour statuer», c’est-à-dire l’autorité qui détermine s’il y a eu violation d’un droit de propriété intellectuelle, et semble donc opérer une distinction entre ces autorités.
44. En outre, le libellé de l’article 10 du règlement no 1383/2003, à propos duquel je reviendrai dans le cadre de la deuxième question, révèle que cette disposition part du principe que l’autorité qui détermine s’il y a eu violation d’un droit de propriété intellectuelle et le service ou bureau de douane, qui est susceptible d’avoir engagé la procédure, sont des entités distinctes ( 21 ).
45. La question est désormais de savoir si, dans ces conditions et comme la Commission semble l’indiquer, la Cour doit se contenter de constater que le règlement no 1383/2003 ne s’oppose pas à ce que les autorités douanières soient compétentes pour déterminer s’il y eu une violation.
46. En l’occurrence, la Commission propose à la Cour de dire pour droit qu’il revient aux États membres de décider quelle autorité est compétente et de définir les modalités de la procédure visant à déterminer s’il y a eu violation d’un droit de propriété intellectuelle. Toutefois, elle fait observer que le droit national doit clairement prévoir quelle autorité est compétente dans le cadre de cette procédure. Elle insiste également sur le fait que la procédure sur le fond relative à une violation ne
saurait être la même que celles visant à déterminer s’il faut suspendre la mainlevée et si les marchandises doivent faire ou non l’objet d’une mesure de retenue lorsqu’elles sont soupçonnées de porter atteinte à un droit de propriété intellectuelle. Il reste toutefois à vérifier si ces garanties sont suffisantes.
47. J’estime que tel n’est pas le cas.
48. Le fait que, en vertu du droit national, une autorité administrative puisse être habilitée à déterminer s’il y a eu violation d’un droit de propriété intellectuelle dans le cadre de la procédure prévue à l’article 13, paragraphe 1, du règlement no 1383/2003 n’affecte ni la nature ni le contenu de la décision que cette autorité doit prendre. Dans le cadre d’une telle procédure, il est clair que l’autorité administrative statuerait sur les droits et les intérêts légitimes de particuliers, à
savoir, selon la terminologie employée par le règlement, «le déclarant, le détenteur ou le propriétaire des marchandises» ( 22 ). Dans ce contexte, il y a lieu de souligner, une nouvelle fois, que cette décision a pour conséquence que les marchandises peuvent faire l’objet des mesures prévues au chapitre IV du règlement.
49. Dans l’affaire Sopropé, qui concernait une décision des autorités douanières relative aux droits de douane, la Cour a jugé que, en vertu d’un principe général du droit de l’Union, «les destinataires de décisions qui affectent de manière sensible leurs intérêts doivent être mis en mesure de faire connaître utilement leur point de vue quant aux éléments sur lesquels l’administration entend fonder sa décision» ( 23 ). Cette analyse doit, bien entendu, s’appliquer mutadis mutandis après l’entrée en
vigueur de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la «Charte») avec le traité de Lisbonne ( 24 ).
50. Il ne fait aucun doute que la structure de la procédure prévue à l’article 13, paragraphe 1, du règlement no 1383/2003 relève, d’une manière générale, de la compétence des États membres, dans l’exercice de leur autonomie procédurale ( 25 ), comme le signale à juste titre la Commission. Néanmoins, il y lieu de considérer que les mesures prises par les États membres à cet égard «mettent en œuvre le droit de l’Union» au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte ( 26 ).
51. Cela étant établi, l’étape suivante dans l’analyse qu’il faut effectuer exige de déterminer comment et, plus spécifiquement, où, à la suite de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, trouver les garanties procédurales auxquelles il est fait mention et qui font également l’objet d’une protection en tant que principes généraux du droit de l’Union.
52. Selon moi, à cet égard, il faut avant tout observer que la nature des fonctions est plus importante que la nature de l’autorité qui les exerce. Certes, la Cour a relevé que l’article 6, paragraphe 1, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la «CEDH»), sur lequel se fonde l’article 47, paragraphe 2, de la Charte ( 27 ), concerne, de manière générale, la procédure devant un «tribunal» et non les
procédures administratives ( 28 ). Néanmoins, il y a lieu de souligner que les circonstances de l’espèce sont tout à fait particulières. En l’espèce, une autorité administrative exercerait une fonction dont la structure et la méthode de travail semblent correspondre à celles d’un organe juridictionnel. C’est en ce sens qu’il faut comprendre mes conclusions dans l’affaire Philips, précitée, lorsque j’y affirme que l’autorité compétente est «normalement» une autorité judiciaire ( 29 ). Dans cette
perspective, je suggérerais que l’on constate que l’article 47 de la Charte constitue la source pertinente des garanties procédurales susmentionnées.
53. La manière dont la Cour européenne des droits de l’homme a interprété l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH corrobore mon argumentation. Selon elle, la notion de «détermination de droits de caractère civil» qui figure à l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH comprend les litiges relatifs à l’existence et à la violation de droits de propriété intellectuelle, quelle que soit la nature de l’organe chargé de leur examen en vertu du droit national ( 30 ). L’article 6 de la CEDH peut donc être invoqué
lorsque, comme en l’espèce, un tel litige doit être tranché et que l’issue de ce litige est déterminante pour les droits en cause. Toutefois, dans un tel cas, les États membres ne sont pas tenus de soumettre le litige à un tribunal réunissant toutes les conditions prévues à l’article 6 de la CEDH à toutes les étapes de la procédure. «Des impératifs de souplesse et d’efficacité […] peuvent justifier l’intervention préalable d’organes administratifs […] ne satisfaisant pas sous tous leurs aspects
à ces mêmes prescriptions» ( 31 ). Cela suppose que, en principe, les conditions de fond prévues à l’article 6 de la CEDH s’appliquent également à ces procédures administratives, bien qu’éventuellement avec moins de rigueur. Il convient de transposer les mêmes considérations à l’article 47 de la Charte, lu à la lumière de l’article 52, paragraphe 3, de la Charte.
54. Sur la base de l’analyse qui précède, il n’est pas difficile d’identifier les garanties procédurales qui doivent entourer la procédure prévue à l’article 13, paragraphe 1, du règlement no 1383/2003.
55. Ainsi, comme l’a indiqué la Commission, le droit national doit expressément conférer aux autorités douanières la compétence pour prendre les décisions qui s’imposent. Il va sans dire que, pour déterminer la compétence des autorités douanières, il ne suffit pas de se fonder sur ce que l’on peut nommer leurs compétences «normales». De même, les autorités douanières habilitées à prendre ces décisions sont supposées agir d’une manière propre à assurer leur indépendance et leur impartialité. En
outre, le respect des droits de la défense exige que les destinataires de décisions qui affectent de manière sensible leurs intérêts soient mis en mesure de faire connaître utilement leur point de vue quant aux éléments sur lesquels l’administration entend fonder sa décision ( 32 ). Les personnes concernées doivent donc bénéficier du droit d’être entendu. De surcroît, il est clair que la décision des autorités douanières doit pouvoir faire l’objet d’un recours juridictionnel.
56. Par conséquent, je propose de répondre comme suit: l’article 13, paragraphe 1, du règlement no 1383/2003 doit être interprété en ce sens qu’il n’exclut pas que les États membres habilitent les autorités douanières à mettre en œuvre la procédure visée par cette disposition, sous réserve que cette procédure soit expressément prévue par la loi, que les autorités douanières agissent d’une manière propre à assurer leur indépendance et leur impartialité, que le droit d’être entendu soit respecté et
qu’un recours juridictionnel soit ouvert.
2. Sur la deuxième question
57. Dans le cadre de sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les États membres peuvent prévoir que les autorités douanières peuvent ouvrir la procédure prévue à l’article 13, paragraphe 1, du règlement no 1383/2003.
58. Toutes les parties intervenantes soutiennent que tel est le cas. Elles soulignent que la procédure prévue à l’article 13, paragraphe 1, du règlement no 1383/2003 est régie par le droit national, conformément à l’article 10, premier alinéa. La République d’Estonie et la République tchèque font observer que les articles 14, paragraphe 2, et 10, deuxième alinéa, énoncent que la procédure peut être engagée par une personne autre que le titulaire du droit et, en l’occurrence, par les autorités
douanières elles-mêmes et que cette interprétation est compatible avec l’objectif poursuivi par le règlement, à savoir la lutte contre la violation des droits de propriété intellectuelle et la protection des consommateurs contre les marchandises portant atteinte à ces droits.
59. La lecture des faits ne permet pas de savoir si les autorités nationales ont engagé ou non la procédure prévue à l’article 13, paragraphe 1, du règlement no 1383/2003. C’est au juge national qu’il appartiendra de vérifier ce point.
60. Certes, la Cour a jugé que le règlement no 1383/2003 confie un rôle essentiel au titulaire du droit: c’est ce dernier qui doit déposer une demande d’intervention au titre de l’article 5 du règlement, et les autorités douanières ne peuvent intervenir d’office au titre de l’article 4, paragraphe 1, qu’«afin de permettre au titulaire du droit d’introduire une demande d’intervention conformément à l’article 5». Dans ce contexte, la Cour a énoncé que «la condamnation définitive de telles pratiques
par l’autorité nationale compétente pour statuer sur le fond de l’affaire suppose sa saisine par le titulaire du droit. À défaut d’une telle saisine par le titulaire du droit, la mesure de suspension de la mainlevée ou de retenue des marchandises cesse de déployer ses effets à bref délai […]» ( 33 ). Bien que cette affirmation renvoie au règlement no 3295/94, elle est également vraie en ce qui concerne le règlement en vigueur à l’époque des faits de la présente espèce.
61. Cela étant, l’intention de la Cour était non pas d’énumérer tous les cas dans lesquels il est possible d’engager la procédure prévue à l’article 13, paragraphe 1, du règlement no 1383/2003, mais de faire état, à cet égard, de l’hypothèse la plus courante.
62. En effet, l’article 14, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement no 1383/2003 vise expressément les «cas où la procédure visant à déterminer s’il y a eu violation d’un droit de propriété intellectuelle au regard du droit national a été engagée autrement qu’à l’initiative du titulaire […]». L’article 10, deuxième alinéa, énonce que les dispositions du droit en vigueur dans l’État membre concerné «s’appliquent également en ce qui concerne la notification immédiate au service ou au bureau de
douane visés à l’article 9, paragraphe 1, du fait que la procédure prévue à l’article 13 a été engagée, à moins que celle-ci n’ait été engagée par ce service ou ce bureau». Cette disposition part expressément du principe que la procédure prévue à l’article 13 peut être engagée par le service ou le bureau de douane visés à l’article 9, paragraphe 1. Cela suffit à trancher la question. Il n’est pas nécessaire de déterminer, comme le suggère la juridiction de renvoi, dans quelle mesure l’ouverture
de la procédure prévue à l’article 13, paragraphe 1, par les autorités douanières est nécessaire ou utile à la protection des consommateurs.
63. À la lumière de ces considérations, et des circonstances de l’espèce, qui manquent manifestement de clarté, il importe de rappeler une nouvelle fois que, en vertu de l’article 13, paragraphe 1, du règlement no 1383/2003, les autorités douanières sont tenues d’octroyer la mainlevée des marchandises ou de lever la mesure de retenue si les conditions prévues à cet effet sont réunies. Cette obligation découle de l’objectif du règlement consistant à ne pas entraver la liberté du commerce légitime
tout en empêchant la mise sur le marché de marchandises enfreignant les droits de propriété intellectuelle, énoncé au considérant 2 du règlement. Ainsi, en cas d’absence d’engagement de la procédure dans les délais par le titulaire des droits, les autorités douanières ne peuvent engager la procédure en vue d’empêcher la mainlevée des marchandises qu’à condition que lesdites autorités aient pris une décision formelle en ce sens. En particulier, il ne suffit pas de constater que le titulaire
considère que l’importation des marchandises en cause porte atteinte à ses droits de propriété intellectuelle pour justifier le refus d’accorder la mainlevée des marchandises. Il revient évidemment au juge national d’apprécier les circonstances en cause.
64. Cela étant dit, je propose de répondre à la deuxième question comme suit: l’article 13, paragraphe 1, du règlement no 1383/2003 doit être interprété en ce sens qu’il n’exclut pas que les États membres prévoient que les autorités douanières peuvent également ouvrir formellement la procédure visée par cette disposition.
V – Conclusion
65. Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre de la manière suivante aux questions préjudicielles posées par la Riigikohus:
1) L’article 13, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1383/2003 du Conseil, du 22 juillet 2003, concernant l’intervention des autorités douanières à l’égard de marchandises soupçonnées de porter atteinte à certains droits de propriété intellectuelle ainsi que les mesures à prendre à l’égard de marchandises portant atteinte à certains droits de propriété intellectuelle doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à ce que les États membres habilitent les autorités douanières à mettre en
œuvre la procédure visée par cette disposition, sous réserve que cette compétence soit expressément prévue par la loi, que les autorités douanières agissent d’une manière propre à assurer leur indépendance et leur impartialité, que le droit d’être entendu soit respecté et qu’un recours juridictionnel soit ouvert.
2) L’article 13, paragraphe 1, dudit règlement doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à ce que les États membres prévoient que les autorités douanières peuvent également ouvrir formellement la procédure visée par cette disposition.
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( 1 ) Langue originale: l’anglais.
( 2 ) Règlement du Conseil du 22 juillet 2003 concernant l’intervention des autorités douanières à l’égard de marchandises soupçonnées de porter atteinte à certains droits de propriété intellectuelle ainsi que les mesures à prendre à l’égard de marchandises portant atteinte à certains droits de propriété intellectuelle (JO L 196, p. 7). Le règlement a été interprété dans les arrêts du 12 février 2009, Schenker (C-93/08, Rec. p. I-903), du 2 juillet 2009, Zino Davidoff (C-302/08, Rec. p. I-5671), et
du 1er décembre 2011, Philips (C-446/09 et C-495/09, rec. p. I-12435). La législation antérieure a fait l’objet d’une plus ample jurisprudence.
( 3 ) Il a abrogé (article 24) le règlement (CE) no 3295/94 du Conseil, du 22 décembre 1994, fixant des mesures en vue d’interdire la mise en libre pratique, l’exportation, la réexportation et le placement sous un régime suspensif des marchandises de contrefaçon et des marchandises pirates (JO L 341, p. 8), lequel avait abrogé (article 16) le règlement (CEE) no 3842/86 du Conseil, du 1er décembre 1986, fixant des mesures en vue d’interdire la mise en libre pratique des marchandises de contrefaçon
(JO L 357, p. 1).
( 4 ) Règlement du Parlement européen et du Conseil du 12 juin 2013 concernant le contrôle, par les autorités douanières, du respect des droits de propriété intellectuelle et abrogeant le règlement (CE) no 1383/2003 du Conseil (JO L 181, p. 15). Voir article 38.
( 5 ) Règlement du 21 octobre 2004 arrêtant les dispositions d’application du règlement no 1383/2003 (JO L 328, p. 16). Voir article 20 du règlement.
( 6 ) Selon la République d’Estonie, le MTA a décidé, eu égard à la procédure en cours concernant la validité du modèle enregistré, de ne pas adopter de décision administrative quant au point de savoir s’il y avait eu une violation d’un droit de propriété intellectuelle au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1383/2003, puisqu’une telle décision aboutirait en substance à la saisie et à la destruction de la marchandise.
( 7 ) Considérant 2 du règlement no 1383/2003.
( 8 ) Ce terme est défini à l’article 2, paragraphe 1, du règlement no 1383/2003.
( 9 ) Les marchandises doivent relever de l’un des régimes douaniers visés. Voir article 1, paragraphe 1, du règlement no 1383/2003.
( 10 ) Articles 5 et 6 du règlement no 1383/2003.
( 11 ) Article 8 du règlement no 1383/2003. Le règlement emploie différents termes pour désigner les différentes autorités qu’il vise. L’autorité qui reçoit la demande et statue à son égard est appelée le «service douanier» (article 5, paragraphes 1 et 2), tandis que l’autorité qui reçoit la décision faisant droit à la demande et qui agit en conséquence est dénommée «bureau de douane» (article 9, paragraphe 1). L’expression «autorités douanières» est utilisée en tant que terme générique (par
exemple, à l’article 1er, paragraphe 1) pour désigner toute autorité particulière dans l’organisation des douanes. C’est ce terme que j’emploierai par la suite.
( 12 ) Article 9, paragraphe 1, du règlement no 1383/2003.
( 13 ) Article 4 du règlement no 1383/2003.
( 14 ) Le cas échéant, la procédure dite simplifiée, régie par l’article 11, paragraphe 1, peut également être employée. Voir également arrêt Schenker, précité (point 26).
( 15 ) Article 17 du règlement no 1383/2003.
( 16 ) L’exposé est basé sur la décision de renvoi.
( 17 ) Articles 39, paragraphes 4 et 6, ainsi que 45, paragraphe 1, du TS et dispositions combinées des articles 6, 38 et 39, de la loi sur la procédure administrative et de l’article 1er, paragraphe 4, du TS.
( 18 ) Selon la République d’Estonie, le titulaire peut également saisir une juridiction civile, mais la procédure administrative est une solution alternative.
( 19 ) Arrêt Philips, précité (point 69). Au point 96 des conclusions que j’ai présentées dans cette affaire («il n’appartient pas aux autorités douanières de se prononcer de manière définitive sur la question de savoir si une atteinte à des droits de propriété intellectuelle s’est produite ou non»), j’attirais l’attention sur la différence entre la procédure applicable aux marchandises soupçonnées de porter atteinte à un droit de propriété intellectuelle et celle applicable aux marchandises
reconnues comme portant atteinte à un droit de propriété intellectuelle. Cette affirmation ne doit en aucun cas être lue en ce sens qu’elle exclut la possibilité qui fait l’objet de la présente analyse.
( 20 ) Vrins, O., et Schneider, M., Enforcement of intellectual property rights through border measures, Oxford University Press, 2e édition, 2012, 5.495.
( 21 ) Les versions en langues allemande et danoise de l’article 10, second alinéa, du règlement semblent suggérer que les autorités douanières peuvent mettre en œuvre la procédure («sofern dieses nicht von dieser Dienststelle oder Zollstelle durchgeführt wird»; «medmindre denne gennemføres af nævnte afdeling eller toldsted»). En revanche, il ressort clairement des versions en langues anglaise, néerlandaise, française et italienne que cette disposition prévoit que ces autorités engagent la procédure
(«unless the procedure was initiated by that department or office»; «tenzij dat kantoor of die dienst de procedure zelf heeft ingeleid»; «à moins que celle-ci n’ait été engagée par ce service ou ce bureau»; «sempre che la medesima non sia stata avviata da tale servizio o ufficio doganale»).
( 22 ) Article 11, paragraphe 1.
( 23 ) Arrêt du 18 décembre 2008 (C-349/07, Rec. p. I-10369, points 36 et 37).
( 24 ) Plus récemment, ce principe général a été appliqué dans l’arrêt du 22 octobre 2013, Sabou (C‑276/12, point 38). Toutefois, cette affaire s’inscrivait dans le contexte d’enquêtes menées par les autorités fiscales.
( 25 ) Sur le principe d’autonomie procédurale, voir arrêt du 11 février 1971, Norddeutsches Vieh‑und Fleischkontor (39/70, Rec. p. 49, point 4).
( 26 ) Voir arrêt du 26 février 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, point 19), ainsi que points 38 à 46 des conclusions de l’avocat général Kokott dans l’affaire Sabou, précitée.
( 27 ) Explications ad article 47 de la Charte.
( 28 ) Voir arrêt du 7 janvier 2004, Aalborg Portland e.a./Commission (C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P et C-219/00 P, Rec. p. I-123); point 54 des conclusions de l’avocat général Kokott dans l’affaire Sabou, précitée, ainsi que Cour eur. D. H., arrêt Mantovanelli c. France du 18 mars 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997‑II, § 33.
( 29 ) Point 41.
( 30 ) Voir Cour eur. D. H., arrêts Kristiansen et Tyvik AS c. Norvège du 2 mai 2013, requête no 25498/08, § 51; Vrábel et Ďurica c. République tchèque du 13 septembre 2005, requête no 65291/01, § 5 et § 38 à 40, arrêt König c. Allemagne du 28 juin 1978, série A no 27, § 88.
( 31 ) Voir Cour eur. D. H., arrêts Le Compte, Van Leuven et De Meyere c. Belgique du 23 juin 1981, série A no 43, § 51, et Janosevic c. Suède du 23 juillet 2002, Recueil des arrêts et décisions 2002‑VII, § 81.
( 32 ) Arrêt Sopropé, précité (point 37).
( 33 ) Arrêt du 14 octobre 1999, Adidas (C-223/98, Rec. p. I-7081, point 26).
