ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
17 octobre 2013 (*)
«Manquement d’État – Aides d’État – Décision de la Commission prescrivant la récupération d’une aide – Inexécution»
Dans l’affaire C‑263/12,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 108, paragraphe 2, TFUE, introduit le 25 mai 2012,
Commission européenne, représentée par M^me M. Patakia et M. B. Stromsky, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République hellénique, représentée par MM. P. Mylonopoulos, K. Boskovits, G. Kanellopoulos ainsi que par M^me M. Karageorgou, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. A. Borg Barthet, président de la sixième chambre, faisant fonction de président de chambre, M. E. Levits (rapporteur) et M^me M. Berger, juges,
avocat général: M. P. Cruz Villalón,
greffier: M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en n’ayant pas pris, dans les délais prescrits, toutes les mesures nécessaires en vue de l’exécution de la décision C(2011) 1006 final de la Commission, du 23 février 2011, concernant l’aide C 48/2008 (ex NN 61/2008) octroyée par la République hellénique à Ellinikos Xrysos AE, et, en toute hypothèse, en n’ayant pas suffisamment informé la Commission des mesures qu’elle a prises en application de l’article 4, de
cette décision, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 2 à 4 de ladite décision et du traité FUE.
Le cadre juridique
2 Le considérant 13 du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [108 TFUE] (JO L 83, p. 1), est libellé comme suit:
«considérant que, en cas d’aide illégale incompatible avec le marché commun, une concurrence effective doit être rétablie; que, à cette fin, il importe que l’aide, intérêts compris, soit récupérée sans délai; qu’il convient que cette récupération se déroule conformément aux procédures du droit national; que l’application de ces procédures ne doit pas faire obstacle au rétablissement d’une concurrence effective en empêchant l’exécution immédiate et effective de la décision de la Commission; que, afin
d’atteindre cet objectif, les États membres doivent prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir l’effet utile de la décision de la Commission».
3 L’article 14, paragraphe 3, de ce règlement prévoit:
«Sans préjudice d’une ordonnance de la Cour de justice [de l’Union européenne] prise en application de l’article [278 TFUE], la récupération s’effectue sans délai et conformément aux procédures prévues par le droit national de l’État membre concerné, pour autant que ces dernières permettent l’exécution immédiate et effective de la décision de la Commission. À cette fin et en cas de procédure devant les tribunaux nationaux, les États membres concernés prennent toutes les mesures prévues par leurs
systèmes juridiques respectifs, y compris les mesures provisoires, sans préjudice du droit [de l’Union].»
4 Aux termes de l’article 23, paragraphe 1, dudit règlement:
«Si l’État membre concerné ne se conforme pas à une décision conditionnelle ou négative, en particulier dans le cas visé à l’article 14, la Commission peut saisir directement la Cour [...] conformément à l’article [108], paragraphe 2, [TFUE].»
Les antécédents du litige
La décision C(2011) 1006 final
5 L’article 1^er de la décision C(2011) 1006 final dispose que la vente de biens et de terrains en faveur d’Ellinikos Xrysos AE à un prix inférieur à leur valeur et l’exemption du paiement des taxes qui y sont liées constituent une aide incompatible avec le marché commun.
6 L’article 2 de cette décision prévoit:
«1. La République hellénique récupère auprès du bénéficiaire l’aide mentionnée à l’article 1^er.
2. Les montants à récupérer sont majorés d’intérêts calculés à partir de la date à laquelle ils ont été mis à la disposition des bénéficiaires jusqu’à celle de leur récupération effective.
[...]»
7 L’article 3 de ladite décision précise que la récupération est immédiate et effective, la République hellénique garantissant l’exécution de cette décision dans un délai de quatre mois à partir de la date de sa notification.
8 L’article 4 de la décision C(2011) 1006 final est libellé comme suit:
«1. Dans un délai de deux mois suivant la notification de la présente décision, la République hellénique transmettra à la Commission les renseignements suivants:
a) le montant total (principal et intérêts) qui devra être restitué par le bénéficiaire,
b) une description précise des mesures qui ont déjà été prises ou qui seront prises afin de se conformer à la présente décision,
c) les documents attestant que le bénéficiaire a été sommé de restituer l’aide.
2. La République hellénique tiendra la Commission informée de l’avancement des mesures nationales prises aux fins de mettre en œuvre la présente décision, jusqu’à la récupération complète de l’aide mentionnée à l’article 1^er. Si la Commission en fait la demande, la République hellénique lui transmettra dans les plus brefs délais tous les renseignements concernant les mesures qui ont déjà été prises ou qui seront prises aux fins de se conformer à la présente décision. La République hellénique
lui fournira aussi des renseignements détaillés concernant les montants de l’aide et des intérêts déjà récupérés auprès du bénéficiaire.»
Les discussions ayant précédé l’introduction du présent recours
9 La décision C(2011) 1006 final a été notifiée à la République hellénique le 23 février 2011.
10 Cet État membre a demandé, par une lettre du 19 avril 2011, un report de délai de deux mois pour se conformer à ses obligations prévues à l’article 4, paragraphe 1, de la décision C(2011) 1006 final, sans justifier cette demande.
11 Le délai de deux mois fixé à l’article 4 de cette décision ayant expiré le 23 avril 2011, la Commission a rappelé, par lettre du 19 mai 2011, aux autorités grecques les obligations qui leur incombaient en vertu de ladite décision. Cette institution a imparti à la République hellénique un délai de dix jours pour la tenir informée des mesures prises par cet État membre aux fins de mettre en œuvre cette décision.
12 Le délai de quatre mois fixé à l’article 3, paragraphe 2, de la décision C(2011) 1006 final ayant expiré le 23 juin 2011 sans que les autorités grecques se soient manifestées, la Commission leur a fait parvenir une lettre, datée du 14 juillet 2011, dans laquelle elle a rappelé les obligations incombant à la République hellénique. En outre, elle a invité cet État membre à lui transmettre, dans un délai de 30 jours ouvrables, une information actualisée concernant la récupération de l’aide en
cause, à défaut de quoi elle saisirait la Cour.
13 Les autorités grecques ont transmis à la Commission, le 8 mai 2012, la lettre du 25 avril 2012 qu’elles avaient adressée à Ellinikos Xrysos AE, signifiant à cette entreprise la récupération de l’aide illégale dans un délai de 30 jours, sans toutefois lui indiquer le montant à récupérer.
Les procédures contentieuses devant le Tribunal et la Cour
14 Le 28 avril 2011, la République hellénique a, sur le fondement de l’article 263 TFUE, saisi le Tribunal de l’Union européenne d’un recours tendant à annulation de la décision C(2011) 1006 final. Celui-ci, enregistré sous le numéro d’affaire T‑233/11, est pendant devant cette juridiction.
15 La Commission a saisi la Cour, conformément à l’article 108, paragraphe 2, deuxième alinéa, TFUE, le 25 mai 2012.
Sur le recours
Argumentation des parties
16 Par son premier grief, la Commission reproche à la République hellénique d’avoir manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 1^er de la décision C(2011) 1006 final.
17 La Commission considère que, à l’expiration du délai fixé à l’article 3, paragraphe 2, de cette décision, cet État membre n’avait pris aucune mesure en vue d’exécuter ladite décision.
18 La Commission n’aurait disposé d’aucun élément justifiant la demande de report de délai présentée par les autorités grecques.
19 À cet égard, le seul moyen de défense susceptible d’être invoqué par un État membre contre un recours en manquement introduit sur le fondement de l’article 108, paragraphe 2, TFUE serait, selon une jurisprudence constante, celui tiré d’une impossibilité absolue d’exécuter correctement la décision en cause. Or, les autorités grecques n’auraient pas invoqué un tel moyen au cours de leurs échanges avec la Commission.
20 Si elle reconnaît que l’aide illégale en cause n’a toujours pas été récupérée, la République hellénique fait valoir plusieurs arguments en défense.
21 Elle souligne, premièrement, que, dans une lettre du 19 avril 2011, elle avait demandé à la Commission un report du délai d’exécution de la décision C(2011) 1006 final. Ce faisant, elle n’aurait toutefois obtenu aucune réponse de la Commission.
22 Deuxièmement, cet État membre fait valoir les obstacles rencontrés pour l’exécution de cette décision. Ainsi, la législation nationale en vigueur se serait limitée aux procédures de récupération des aides octroyées sous forme de prêts, de garanties ou de capitaux. Or, en l’espèce, l’aide en cause résulterait de la vente, en dessous du prix du marché, d’un bien immobilier. Dès lors, une récupération de l’aide en cause n’aurait pas été possible tant que le vide juridique existant alors n’avait
pas été comblé. Ces circonstances seraient constitutives d’une impossibilité absolue d’exécuter la décision C(2011) 1006 final.
23 Troisièmement, la République hellénique souligne qu’elle a adopté un cadre législatif adéquat et que la récupération de l’aide illégale est imminente.
Appréciation de la Cour
24 À titre liminaire, il convient de rappeler que l’État membre destinataire d’une décision l’obligeant à récupérer des aides illégales est tenu, en vertu de l’article 288 TFUE, de prendre toutes les mesures propres à assurer l’exécution de cette décision. Il doit parvenir à une récupération effective des sommes dues (arrêt du 28 juin 2012, Commission/Grèce, C‑485/10, point 27).
25 En cas de décision constatant le caractère illégal et incompatible d’une aide, la récupération de celle-ci, ordonnée par la Commission, a lieu dans les conditions prévues à l’article 14, paragraphe 3, du règlement n° 659/1999 (arrêt du 20 octobre 2011, Commission/France, C‑549/09, point 28).
26 En vertu de ladite disposition, la récupération d’une telle aide doit, ainsi qu’il ressort également du considérant 13 dudit règlement, s’effectuer sans délai et conformément aux procédures prévues par le droit national de l’État membre concerné, pour autant que ces dernières permettent l’exécution immédiate et effective de la décision de la Commission (arrêt du 1^er mars 2012, Commission/Grèce, C‑354/10, point 59).
27 En l’occurrence, conformément à l’article 3, paragraphe 1, de la décision C(2011) 1006 final, la République hellénique était tenue d’assurer la récupération «immédiate» et «effective» de l’aide illégale en cause. Cet État membre disposait à cette fin, en vertu de l’article 3, paragraphe 2, de cette décision, d’un délai de quatre mois à compter de la notification de ladite décision.
28 La décision C(2011) 1006 final ayant été notifiée à la République hellénique le 23 février 2011, le délai qui était imparti à cet État membre pour récupérer l’aide illégale auprès du bénéficiaire de celle-ci expirait le 23 juin 2011.
29 Or, dans la présente affaire, il n’est pas contesté que, à cette dernière date, aucune mesure n’avait été adoptée par la République hellénique pour assurer l’exécution de la décision C(2011) 1006 final et que, partant, l’aide en cause, dans son intégralité, n’avait pas été récupérée par cet État membre.
30 En premier lieu, la République hellénique fait cependant valoir que, par sa lettre du 19 avril 2011, elle avait demandé, en vain, une prolongation de deux mois du délai pour la transmission d’informations concernant la procédure de récupération de l’aide illégale.
31 D’une part, force est de constater que cette demande portait non pas sur la prolongation du délai imparti en vertu de l’article 3, paragraphe 1, de la décision C(2011) 1006 final, mais sur celui prescrit à l’article 4, paragraphe 1, de ladite décision, relatif à l’obligation de transmettre des informations à la Commission.
32 D’autre part, il ressort du dossier que cette demande de prolongation ne comportait aucune motivation permettant à la Commission de se prononcer par une décision circonstanciée.
33 En deuxième lieu, la République hellénique invoque l’impossibilité de se conformer à son obligation de récupération de l’aide illégale et, en particulier, l’existence d’un vide juridique qu’il lui a fallu combler.
34 À cet égard, il convient de rappeler que la condition relative à l’existence d’une impossibilité absolue d’exécution n’est pas remplie lorsque l’État membre défendeur se borne à faire part à la Commission des difficultés juridiques, politiques ou pratiques que présente la mise en œuvre de la décision, sans entreprendre une véritable démarche auprès des entreprises en cause afin de récupérer l’aide et sans proposer à la Commission des modalités alternatives de mise en œuvre de la décision qui
auraient permis de surmonter ces difficultés (voir arrêt du 1^er mars 2012, Commission/Grèce, précité, point 69).
35 La Cour a également jugé qu’un État membre qui, lors de l’exécution d’une décision de la Commission en matière d’aides d’État, rencontre des difficultés imprévues et imprévisibles ou prend conscience de conséquences non envisagées par la Commission doit soumettre ces problèmes à l’appréciation de cette dernière en proposant des modifications appropriées de la décision en cause. Dans un tel cas, l’État membre et la Commission doivent, en vertu de la règle imposant aux États membres et aux
institutions de l’Union européenne des devoirs réciproques de coopération loyale, qui inspire, notamment, l’article 4, paragraphe 3, TUE, collaborer de bonne foi en vue de surmonter les difficultés dans le plein respect des dispositions du traité et, notamment, de celles relatives aux aides (voir arrêt du 1^er mars 2012, Commission/Grèce, précité, point 70).
36 À cet égard, il convient de relever que le vide juridique invoqué par la République hellénique et tenant au fait que la procédure de récupération existante ne concernait pas les situations dans lesquelles l’État membre avait accordé une aide en procédant à la vente de biens immobiliers pour un prix inférieur à leur valeur réelle relève manifestement de difficultés juridiques qui ne sauraient être constitutives d’une impossibilité absolue, au sens de la jurisprudence précitée.
37 Premièrement, la République hellénique reconnaît qu’il existait des procédures de récupération portant sur des cas d’aides d’État accordées sous la forme de prêts, de garanties ou de capitaux. Or, en l’espèce, la transaction consistant à vendre en dessous du prix du marché un bien immobilier revient in fine à accorder un avantage pécuniaire à l’acheteur. Dès lors, la République hellénique ne saurait invoquer un vide juridique complet, dans la mesure où elle reconnaît qu’il existait, à
l’issue de la procédure précontentieuse, une législation pertinente en matière de récupération des aides. En effet, il n’était pas nécessaire que ledit État membre introduisît une nouvelle législation, mais simplement qu’il complétât une législation déjà existante.
38 Deuxièmement, il ne ressort pas du dossier soumis à la Cour que la République hellénique ait demandé à la Commission de modifier la décision C(2011) 1006 final en vue de lui permettre de surmonter les difficultés liées à la mise en œuvre effective et immédiate de celle-ci.
39 Au contraire, dans leur lettre du 19 avril 2011, les autorités grecques se sont bornées à invoquer la nécessité d’une prolongation de délai, en vue de coordonner l’action des administrations compétentes.
40 À tout le moins, il appartenait à cet État membre d’informer la Commission des difficultés qu’il rencontrait dans la mise en œuvre de la décision C(2011) 1006 final. Or, il ne ressort pas du dossier soumis à la Cour que la République hellénique ait informé cette institution, d’une part, du fait que la mise en œuvre de cette décision nécessiterait une intervention législative et, d’autre part, des difficultés résultant de l’interprétation du cadre législatif ainsi créé.
41 En troisième lieu, la République hellénique soutient qu’un cadre législatif adéquat a été mis en place et que, à la date d’introduction du recours de la Commission, la récupération de l’aide illégale en cause était imminente.
42 À cet égard, il y a lieu de souligner que les démarches législatives destinées à garantir l’exécution, par les juridictions nationales, d’une décision de la Commission obligeant un État membre à récupérer une aide illégale, qui sont, comme en l’espèce, prises tardivement et qui s’avèrent inefficaces, ne satisfont pas aux exigences découlant de la jurisprudence visée aux points 24 à 26 du présent arrêt (voir arrêt du 14 juillet 2011, Commission/Italie, C‑303/09, point 41).
43 Il résulte de ce qui précède que le présent recours est fondé en tant que par celui-ci la Commission reproche à la République hellénique de ne pas avoir pris, dans les délais prescrits, toutes les mesures nécessaires aux fins de récupérer, auprès d’Ellinikos Xrysos AE, les aides octroyées à l’occasion de la vente, par l’État grec, de biens immobiliers à cette entreprise.
44 Compte tenu de la conclusion énoncée au point précédent, il n’y a pas lieu de statuer sur le second grief, tiré de ce que la République hellénique n’a pas informé la Commission des mesures mentionnées à ce point, étant donné que cet État membre n’a précisément pas procédé à l’exécution de la décision C(2011) 1006 final dans les délais prescrits (voir, en ce sens, arrêt du 22 décembre 2010, Commission/Italie, C‑304/09, Rec. p. I-13903, point 57 et jurisprudence citée).
45 Par conséquent, il convient de constater que, en n’ayant pas pris, dans les délais prescrits, toutes les mesures nécessaires afin de récupérer auprès d’Ellinikos Xrysos AE l’aide octroyée à cette entreprise à l’occasion de la vente, par l’État grec, de biens immobiliers, aide déclarée illégale et incompatible avec le marché commun par la décision C(2011) 1006 final, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 2 et 3 de cette décision.
Sur les dépens
46 Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République hellénique et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (sixième chambre) déclare et arrête:
1) En n’ayant pas pris, dans les délais prescrits, toutes les mesures nécessaires afin de récupérer auprès d’Ellinikos Xrysos AE l’aide octroyée à cette entreprise à l’occasion de la vente, par l’État grec, de biens immobiliers, aide déclarée illégale et incompatible avec le marché commun par la décision C(2011) 1006 final de la Commission, du 23 février 2011, concernant l’aide C 48/2008 (ex NN 61/2008) octroyée par la République hellénique à Ellinikos Xrysos AE, la République hellénique a
manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 2 et 3 de cette décision.
2) La République hellénique est condamnée aux dépens.
Signatures
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* Langue de procédure: le grec.
