CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M ME ELEANOR SHARPSTON
présentées le 21 mars 2013 ( 1 )
Affaire C‑515/11
Deutsche Umwelthilfe eV
contre
Bundesrepublik Deutschland
[demande de décision préjudicielle formée par le Verwaltungsgericht Berlin (Allemagne)]
«Accès aux informations environnementales détenues par les autorités publiques ou pour le compte de celles-ci — Portée de la dérogation visée à l’article 2, point 2, de la directive 2003/4/CE — Détermination de la question de savoir si les autorités publiques adoptant des règlements agissent dans l’exercice de pouvoirs législatifs»
1. La hiérarchie des normes est une caractéristique des ordres juridiques modernes. Elle suggère l’idée d’un classement vertical des actes juridiques, les actes de rang inférieur étant adoptés en vertu d’habilitations contenues dans un acte de rang supérieur. Ainsi, la législation primaire adoptée conformément à des procédures parlementaires par le pouvoir législatif est-elle complétée par la législation dérivée ( 2 ), laquelle est adoptée par l’exécutif en vertu d’une habilitation contenue dans un
acte de droit primaire. En adoptant ces actes, l’exécutif peut souvent suivre une procédure moins complexe que celle qui s’applique à la législation primaire ( 3 ).
2. Dans ce renvoi préjudiciel du Verwaltungsgericht Berlin (Allemagne), la juridiction nationale pose la question à laquelle la Cour n’a pas répondu dans l’arrêt Flachglas Torgau ( 4 ), car elle n’était pas pertinente pour l’issue de cette affaire, et qui tend à déterminer si l’exécutif est un organe ou une institution agissant dans l’exercice de pouvoirs législatifs au sens de l’article 2, point 2, de la directive 2003/4/CE ( 5 ) lorsqu’il adopte des règlements en vertu d’un pouvoir juridique que
lui confèrent des dispositions d’habilitation contenues dans la législation primaire.
La législation
La convention d’Aarhus
3. L’Union européenne, les États membres et 19 autres États sont membres de la convention d’Aarhus, qui est entrée en vigueur le 30 octobre 2001 ( 6 ). La convention repose sur trois «piliers», à savoir l’accès à l’information, la participation du public et l’accès à la justice. Son préambule comporte notamment les considérants suivants:
«Reconnaissant que, dans le domaine de l’environnement, un meilleur accès à l’information et la participation accrue du public au processus décisionnel permettent de prendre de meilleures décisions et de les appliquer plus efficacement, contribuent à sensibiliser le public aux problèmes environnementaux, lui donnent la possibilité d’exprimer ses préoccupations et aident les autorités publiques à tenir dûment compte de celles-ci,
Cherchant par là à favoriser le respect du principe de l’obligation redditionnelle et la transparence du processus décisionnel et à assurer un appui accru du public aux décisions prises dans le domaine de l’environnement,
Reconnaissant qu’il est souhaitable que la transparence règne dans toutes les branches de l’administration publique et invitant les organes législatifs à appliquer les principes de la présente Convention dans leurs travaux».
4. Aux termes de l’article 2, paragraphe 2, de la convention, l’expression «autorité publique» désigne notamment «[l’]administration publique à l’échelon national ou régional» et toute autre personne physique ou morale assumant des tâches, des responsabilités ou des fonctions publiques, notamment en ce qui concerne l’environnement, mais n’englobe pas, en revanche, «les organes ou institutions agissant dans l’exercice de pouvoirs judiciaires ou législatifs».
5. L’article 4 de la convention, qui introduit le premier pilier, s’intitule «Accès à l’information sur l’environnement». En vertu des deux paragraphes 1 et 2, les parties sont essentiellement tenues de faire en sorte que les autorités publiques mettent, aussi vite que possible, les informations sur l’environnement qui leur sont demandées à la disposition du public, sans que celui-ci ait à faire valoir un intérêt particulier. L’article 4, paragraphes 3 et 4, de la convention énonce certains motifs
de rejet d’une demande. Ledit article 4, paragraphe 4, in fine, dispose que «[l]es motifs de rejet susmentionnés devront être interprétés de manière restrictive compte tenu de l’intérêt que la divulgation des informations demandées présenterait pour le public et selon que ces informations ont trait ou non aux émissions dans l’environnement».
6. L’article 8 de la convention s’intitule «Participation du public durant la phase d’élaboration de dispositions réglementaires et/ou d’instruments normatifs juridiquement contraignants d’application générale». Il prévoit que les parties contractantes doivent s’employer à promouvoir une participation effective du public à un stade approprié, et tant que les options sont encore ouvertes, durant la phase d’élaboration de ces mesures.
Les dispositions du traité FUE
7. L’article 289 TFUE concerne les actes législatifs dans l’ordre juridique de l’Union. L’article 289, paragraphe 3, dispose que les actes juridiques adoptés par procédure législative constituent des actes législatifs. L’article 290 TFUE définit les actes délégués et fixe les conditions et contrôles sur l’adoption de ces actes au niveau de l’Union.
La directive 85/337/CEE
8. La directive 85/337/CEE ( 7 ) vise à harmoniser l’évaluation des incidences sur l’environnement qui sont susceptibles de se produire en cas de réalisation de certains projets. Le considérant 6 du préambule énonce que «l’autorisation des projets publics et privés susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ne devrait être accordée qu’après évaluation préalable des effets notables que ces projets sont susceptibles d’avoir sur l’environnement; […] cette évaluation doit
s’effectuer sur la base de l’information appropriée fournie par le maître d’ouvrage et éventuellement complétée par les autorités et par le public susceptibles d’être concernés par le projet».
9. L’article 1er, paragraphe 5, de la directive EIE précise que celle-ci ne s’applique pas aux projets qui sont adoptés en détail par un acte législatif national spécifique, les objectifs poursuivis par la directive, y compris celui de la mise à disposition d’informations, étant atteints à travers la procédure législative.
La directive 2003/4
10. La directive 2003/4 couvre le premier pilier de la convention d’Aarhus ainsi que les parties du troisième pilier qui sont pertinentes pour l’accès à l’information.
11. Les considérants 1, 5, 7, 11 et 16 du préambule de la directive 2003/4 énoncent ce qui suit:
«(1) L’accès accru du public à l’information en matière d’environnement ainsi que la diffusion de cette information favorisent une plus grande sensibilisation aux questions d’environnement, le libre échange d’idées, une participation plus efficace du public à la prise de décision en matière d’environnement et, en définitive, l’amélioration de l’environnement.
[…]
(5) […] Les dispositions du droit communautaire doivent être compatibles avec [la convention d’Aarhus] pour que celle-ci puisse être conclue par la Communauté européenne.
[…]
(7) Les disparités entre les dispositions législatives en vigueur dans les États membres relatives à l’accès aux informations environnementales détenues par les autorités publiques peuvent créer des inégalités à l’intérieur de la Communauté en ce qui concerne l’accès à ces informations ou les conditions de concurrence.
[…]
(11) Afin de tenir compte du principe énoncé à l’article 6 du traité, selon lequel les exigences de la protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de la Communauté, il convient d’étendre la définition des autorités publiques de manière à englober le gouvernement et les autres administrations publiques aux niveaux national, régional et local, qu’elles aient ou non des responsabilités particulières en matière
d’environnement, et d’autres personnes ou organismes assurant des services d’administration publique en rapport avec l’environnement en vertu de la législation nationale, ainsi que les autres personnes ou organismes agissant sous leurs ordres et ayant des responsabilités ou des fonctions publiques en rapport avec l’environnement.
[…]
(16) Le droit aux informations signifie que la divulgation des informations devrait être la règle générale et que les autorités publiques devraient être autorisées à opposer un refus à une demande d’informations environnementales dans quelques cas particuliers clairement définis. Les motifs de refus devraient être interprétés de façon restrictive, de manière à mettre en balance l’intérêt public servi par la divulgation et l’intérêt servi par le refus de divulguer. […]
[…]»
12. L’article 1er de la directive 2003/4 énonce ce qui suit:
«La présente directive a pour objectifs:
a) de garantir le droit d’accès aux informations environnementales détenues par les autorités publiques ou pour leur compte et de fixer les conditions de base et les modalités pratiques de son exercice, et
b) de veiller à ce que les informations environnementales soient d’office rendues progressivement disponibles et diffusées auprès du public afin de parvenir à une mise à disposition et une diffusion systématiques aussi larges que possible des informations environnementales auprès du public. […]»
13. L’article 2, point 1, de la directive 2003/4 entend par «information environnementale»:
«[…] toute information disponible sous forme écrite, visuelle, sonore, électronique ou toute autre forme matérielle, concernant:
a) l’état des éléments de l’environnement, tels que l’air et l’atmosphère, l’eau, le sol, les terres, les paysages et les sites naturels, y compris les biotopes humides, les zones côtières et marines, la diversité biologique et ses composantes, y compris les organismes génétiquement modifiés, ainsi que l’interaction entre ces éléments;
b) des facteurs, tels que les substances, l’énergie, le bruit, les rayonnements ou les déchets, y compris les déchets radioactifs, les émissions, les déversements et autres rejets dans l’environnement, qui ont ou sont susceptibles d’avoir des incidences sur les éléments de l’environnement visés au point a);
c) les mesures (y compris les mesures administratives), telles que les politiques, les dispositions législatives, les plans, les programmes, les accords environnementaux et les activités ayant ou susceptibles d’avoir des incidences sur les éléments et les facteurs visés aux points a) et b), ainsi que les mesures ou activités destinées à protéger ces éléments;
[…]»
14. L’article 2, point 2, entend par «autorité publique»:
«a) le gouvernement ou toute autre administration publique, y compris les organes consultatifs publics, au niveau national, régional ou local;
[…]
Les États membres peuvent prévoir que la présente définition n’inclut pas les organes ou institutions agissant dans l’exercice de pouvoirs judiciaires ou législatifs […]»
15. L’article 2, point 3, définit l’information détenue par une autorité publique comme «l’information environnementale qui est en la possession de cette autorité et qui a été reçue ou établie par elle».
16. L’article 3, paragraphe 1, dispose ce qui suit:
«Les États membres veillent à ce que les autorités publiques soient tenues, conformément à la présente directive, de mettre à la disposition de tout demandeur, et sans que celui-ci soit obligé de faire valoir un intérêt, les informations environnementales qu’elles détiennent ou qui sont détenues pour leur compte.»
17. L’article 4 est intitulé «Dérogations». Il fixe, aux paragraphes 1 et 2, les conditions dans lesquelles les États membres peuvent prévoir qu’une demande d’information environnementale soit rejetée. Ces circonstances tiennent compte des dispositions de l’article 4, paragraphes 3 et 4, de la convention d’Aarhus ( 8 ). L’article 4, paragraphe 2, deuxième alinéa, dispose que «[l]es motifs de refus visés aux paragraphes 1 et 2 sont interprétés de manière restrictive, en tenant compte dans le cas
d’espèce de l’intérêt que présenterait pour le public la divulgation de l’information».
Le droit allemand
18. La loi sur l’information en matière d’environnement (Umweltinformationsgesetz, ci-après l’«UIG») a transposé la directive 2003/4 dans le droit allemand.
19. L’article 2, paragraphe 1, premier alinéa, de l’UIG inclut «le gouvernement et d’autres organes administratifs publics» parmi les administrations soumises à l’obligation d’information. Toutefois, l’article 2, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), exclut expressément «les autorités fédérales suprêmes agissant dans le cadre de la procédure législative ou édictant des règlements [‘Rechtsverordnungen’]».
20. La législation nationale ( 9 ) habilite le ministère de l’Économie et de la Technologie (ci-après le «ministère») à adopter des règlements modifiant le règlement sur l’étiquetage énergétique des voitures particulières (Pkw-Energieverbrauchskennzeichnungsverordnung).
21. Le règlement du 22 août 2011 ( 10 ) a ensuite été adopté par le ministère en vertu de cette habilitation. Ce règlement concerne l’information des consommateurs sur la consommation de carburant, les émissions de dioxyde de carbone et la consommation d’électricité des voitures particulières neuves. Il prévoit que ces informations doivent êtres fournies aux consommateurs avant la conclusion d’un contrat de vente, car on considère que ces informations peuvent influencer leur décision d’achat. La
décision des consommateurs a une incidence sur les véhicules qui sont mis en circulation et produisent des émissions de dioxyde de carbone, et ont, en définitive, un impact sur l’air et l’atmosphère.
Les faits, la procédure et les questions préjudicielles
22. Le 14 octobre 2010, Deutsche Umwelthilfe eV (ci-après «Deutsche Umwelthilfe»), une association environnementale, a présenté au ministère une demande au titre de l’UIG. En particulier, elle demandait l’accès à des informations que l’industrie automobile allemande avait fournies au ministère au cours des étapes préparatoires de la procédure qui a abouti, en temps utile, à l’adoption du règlement du 22 août 2011.
23. Le ministère a rejeté la demande de Deutsche Umwelthilfe au motif qu’il avait agi dans l’exercice de pouvoirs législatifs et qu’il n’était donc pas une autorité publique soumise à l’obligation d’information en matière d’environnement.
24. Deutsche Umwelthilfe a formé un recours contre cette décision devant le Verwaltungsgericht Berlin, qui a posé à la Cour les questions suivantes:
«1) L’article 2, point 2, seconde phrase, de la [directive 2003/4/CE] doit-il être interprété en ce sens que les organes et institutions agissent également dans l’exercice de pouvoirs législatifs lorsque leurs activités concernent l’adoption par l’exécutif de dispositions normatives en vertu d’une habilitation légale?
2) Dans l’hypothèse où il serait répondu à la première question par l’affirmative: ces organes et institutions sont-ils exclus du champ de la définition d’‘autorité publique’ de manière permanente ou uniquement pour la durée de la procédure normative?»
25. Des observations écrites ont été présentées par Deutsche Umwelthilfe, le gouvernement allemand et la Commission européenne, lesquels ont tous présenté des observations orales au cours de l’audience du 17 janvier 2013.
Questions préliminaires
26. La Commission a soulevé trois problèmes que je vais traiter avant d’entrer dans l’analyse au fond.
27. Premièrement, la Commission souligne que, avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, une définition générale de la notion d’«acte législatif» faisait défaut au niveau de l’Union. On pouvait donc affirmer légitimement que, eu égard à leur contenu, les règlements de la Commission étaient des actes législatifs. Cependant, cette affirmation n’est plus possible au regard de l’article 289, paragraphe 3, TFUE. La question de savoir si une mesure de l’Union est un acte législatif est désormais
plus une question de forme que de fond ( 11 ). D’après la Commission, selon la qualification d’acte législatif ou d’acte exécutif qui est donnée à un type spécifique de règlement dans chaque État membre, la réponse à la question de l’application éventuelle de la dérogation visée à l’article 2, point 2, de la directive 2003/4 variera d’un État membre à l’autre.
28. Compte tenu de la grande diversité de traditions et de systèmes juridiques en vigueur dans les 27 États membres, il semble souhaitable d’adopter l’approche qui a le plus de chances d’aboutir à une interprétation uniforme de la directive 2003/4 ( 12 ).
29. Deuxièmement, la Commission admet que l’information adressée au ministère par l’industrie automobile allemande, à laquelle Deutsche Umwelthilfe demande l’accès, est une information environnementale au sens de l’article 2, points 1 et 3, de la directive 2003/4. Toutefois, elle soutient que ces documents ne relèvent pas du champ d’application de la seconde phrase de cet article 2, point 2, car ils n’émanent pas d’une autorité publique. C’est pourquoi la Commission affirme qu’il n’y pas lieu de
répondre à la première question de la juridiction nationale.
30. Je ne partage pas ce point de vue.
31. La juridiction nationale n’a pas jugé nécessaire de demander à la Cour si les demandes d’information environnementale adressées à une autorité publique pouvaient porter sur des informations fournies à cette autorité par une personne privée. À mon avis, elle était tout à fait fondée à ne pas le faire.
32. L’importance que la Commission attache à la provenance de l’information en cause et à la question de savoir si elle émane d’une personne privée ou d’une autorité publique est clairement contraire à l’article 2, point 3, de la directive 2003/4, lequel énonce que l’information détenue par une autorité publique est une «information environnementale qui est en la possession de cette autorité» si elle «a été reçue ou établie par elle». Si la dernière catégorie d’information a bien été (par
définition) établie par une «autorité publique», je ne vois aucune raison de supposer que la première catégorie devrait être limitée à l’information reçue de la part d’autres autorités publiques. Au contraire: selon le sens ordinaire du texte, la provenance est sans importance, c’est la possession qui importe.
33. Troisièmement, la juridiction nationale estime que l’adoption de règlements au sens de l’article 2, paragraphe 1, point 1, sous a), de l’UIG comprend toutes les activités qui s’y rattachent directement, y compris les concertations entre le ministère et l’industrie automobile allemande. La Commission considère que l’interprétation de l’article 2, paragraphe 1, point 1, sous a), de l’UIG faite par la juridiction nationale est incompatible avec le second alinéa de l’article 2, point 2, de la
directive 2003/4, et préconise une interprétation différente du droit national.
34. Là encore, je ne partage pas le point de vue de la Commission.
35. Il résulte d’une jurisprudence constante que la Cour doit, en principe, fonder son analyse sur la description du droit national qui est faite dans la décision de renvoi ( 13 ).
36. En outre, l’une des caractéristiques de la procédure préjudicielle établie par l’article 267 TFUE implique que la juridiction nationale tranche le litige dont elle est saisie en tenant compte de la réponse de la Cour ( 14 ). Ainsi appartient-il à la juridiction de renvoi d’apprécier la conformité d’une législation nationale avec la réglementation de l’Union. La mission de la Cour consiste à fournir à la juridiction nationale les éléments lui permettant d’interpréter l’article 2, point 2, de la
directive 2003/4 et d’appliquer sa réglementation nationale ( 15 ), et non de statuer sur la conformité de l’article 2, paragraphe 1, point 1, sous a), de l’UIG avec cette directive. Il s’ensuit que la Cour doit répondre à la première question de la juridiction nationale.
Première question
37. Dans l’affaire Flachglas Torgau, précitée, la Cour était appelée à dire si la dérogation prévue à l’article 2, point 2, de la directive 2003/4 s’applique aux ministères lorsqu’ils participent à la procédure d’adoption de la législation primaire. La Cour a jugé qu’il convenait de retenir une interprétation fonctionnelle de la notion d’«organes ou institutions agissant dans l’exercice de pouvoirs [...] législatifs». Lorsque les ministères ont, en vertu du droit national, la charge de préparer les
projets de loi, de les présenter au Parlement et de participer à la procédure législative, notamment par la formulation d’avis, ils peuvent dès lors relever de la dérogation (si l’État membre choisit de l’appliquer).
38. La présente affaire diffère de l’affaire Flachglas Torgau, précitée. La question qui se pose en l’espèce est de savoir si les règlements adoptés par l’exécutif sont concernés par cette dérogation.
39. Deutsche Umwelthilfe soutient que l’article 2, point 2, de la directive 2003/4 doit être interprété de manière restrictive afin d’exclure la procédure d’adoption de ces actes. Le gouvernement allemand considère au contraire qu’une interprétation extensive s’impose. La Commission fait valoir qu’une interprétation restrictive ne tiendrait pas compte de l’approche fonctionnelle retenue par la Cour dans l’arrêt Flachglas Torgau. Toutefois, une interprétation trop extensive serait incompatible avec
le sens de la directive 2003/4, telle qu’interprétée à la lumière de la convention d’Aarhus.
40. La dérogation prévue à l’article 2, point 2, de la directive 2003/4 doit-elle être interprétée de manière extensive ou restrictive? Ou existe-t-il une troisième option permettant à certains règlements, et non à d’autres, de relever de la dérogation? Le cas échéant, comment cette catégorie protégée doit-elle être définie?
41. Rien dans le libellé de la directive 2003/4 ni de la convention d’Aarhus n’indique si les organes ou institutions adoptant des règlements doivent être considérés comme «agissant dans l’exercice de pouvoirs [...] législatifs».
42. Pour interpréter les exceptions à une règle générale, la Cour adopte une approche stricte ( 16 ). Ainsi a-t-elle relevé, dans l’arrêt Flachglas Torgau, précité, que l’article 2, point 2, second alinéa, de la directive 2003/4 ne saurait être interprété de manière à étendre les effets de la dérogation au-delà de ce qui est nécessaire pour assurer la protection des intérêts qu’il vise à garantir, et que la portée des dérogations qu’il prévoit doit être déterminée en tenant compte des finalités de
ladite directive ( 17 ). C’est manifestement l’approche qui doit être suivie en l’espèce.
43. Par ailleurs, la directive 2003/4 doit être lue à la lumière des objectifs et de l’économie de la convention d’Aarhus ( 18 ). Lorsqu’il existe un choix entre plusieurs interprétations possibles de cette directive, il me semble préférable d’adopter celle qui s’écarte le moins de la convention ( 19 ).
44. La convention et la directive 2003/4 traduisent toutes les deux la volonté de garantir une transparence accrue, notamment au regard de la possibilité pour les citoyens de demander des comptes aux autorités publiques ( 20 ). Garantir le droit d’accès aux informations environnementales figure expressément parmi les objectifs de l’article 1er de la convention (et de l’article 1er de la directive 2003/4). D’une manière générale, la transparence est bénéfique, bien qu’il ne soit pas envisagé
d’instaurer une transparence illimitée. En particulier, tant la convention que la directive 2003/4 reconnaissent que l’objectif de transparence peut être tempéré par la nécessité de permettre aux autorités publiques d’exécuter leurs tâches sans être indument perturbées ( 21 ).
45. Compte tenu de l’importance que la convention accorde à la garantie de la transparence, il convient, en cas d’ambiguïté, d’interpréter la directive 2003/4 de manière à promouvoir cet objectif plutôt que de retenir une interprétation qui rendrait sa réalisation plus difficile ( 22 ).
46. L’article 4, paragraphe 1, de la convention dispose que les autorités publiques doivent mettre à la disposition du public les informations sur l’environnement qui leur sont demandées. Cependant, lorsque la dérogation visée à l’article 2, point 2, de la directive 2003/4 s’applique, l’organe ou l’institution concernés ne relèvent pas de la notion d’«autorité publique» et ne sont donc pas soumis à cette obligation. Par conséquent, ils ne sont plus tenus d’examiner si l’accès aux informations
demandées peut ou doit être refusé sur le fondement des dérogations énumérées à l’article 4, paragraphes 3 et 4, de la directive 2003/4.
47. Les organes ou institutions seraient-ils gênés pour adopter des règlements si la dérogation générale visée à l’article 2, point 2, de la directive 2003/4 ne leur était pas applicable et s’ils étaient soumis à l’obligation normale de divulgation sauf s’ils peuvent se prévaloir des exceptions figurant à l’article 4, paragraphe 1, de cette dernière?
48. Dans l’arrêt Flachglas Torgau, la Cour a relevé que «[l]’article 2, point 2, second alinéa, première phrase, de la directive 2003/4 a pour objet de permettre aux États membres de fixer les règles propres à assurer le bon déroulement de la procédure d’adoption des lois en tenant compte du fait que, dans les différents États membres, l’information des citoyens est, normalement, suffisamment assurée dans le cadre de la procédure législative» ( 23 ).
49. À la lumière de cette déclaration, la République fédérale d’Allemagne s’interroge: pourquoi la procédure d’adoption des règlements ne serait-elle pas protégée par les mêmes garanties que celles qui sont applicables à l’adoption de la législation primaire?
50. C’est une question légitime. En y répondant, je tiendrai compte des facteurs suivants.
51. À l’instar de la législation primaire, les règlements sont habituellement des actes qui contiennent des règles contraignantes d’application générale. Toutefois, les deux catégories de normes juridiques ne sont pas identiques. Surtout, les procédures conduisant à l’adoption de la législation primaire et dérivée diffèrent. En effet, c’est en partie pour cela que beaucoup d’ordres juridiques (si ce n’est la plupart d’entre eux) sont dotés de mécanismes permettant de légiférer à différents niveaux.
Les procédures parlementaires d’adoption de la législation primaire sont longues par nature. Elles peuvent aussi être rigides. Ainsi, une interruption du calendrier peut-elle perturber un agenda législatif de l’administration. Si les procédures d’adoption de la législation dérivée sont parfois complexes, elles sont toutefois nettement plus rapides et plus flexibles qu’une procédure parlementaire complète, ce qui permet à l’administration de prendre des mesures d’ordre réglementaire dans des
délais relativement brefs ( 24 ). La procédure d’adoption de la législation dérivée est, entre autres, caractérisée par le fait que, en général, l’ensemble du processus démocratique parlementaire est moins engagé. Il peut y avoir peu d’exigences procédurales (voire aucune) concernant le débat parlementaire. Il y a donc généralement moins de transparence et moins de possibilités de contrôle public.
52. La République fédérale d’Allemagne soutient que la procédure ayant conduit à l’adoption du règlement du 22 août 2011 était transparente. Deutsche Umwelthilfe soutient que cette procédure ne garantissait pas le même niveau de transparence et de contrôle public que celui qu’offre la procédure parlementaire d’adoption de la législation primaire.
53. Il n’y a pas de division nette entre ce qui est couvert par la législation primaire et par les actes de rang inférieur. Les règlements peuvent être utilisés pour introduire des mesures controversées. Il est arrivé que des législateurs manipulent leur système national en utilisant la procédure moins transparente qu’offre la législation dérivée pour mettre en œuvre des choix politiques difficiles en marge du contrôle public attaché à la procédure parlementaire (j’ajoute immédiatement que je ne
sous-entends pas que c’était le cas en l’espèce). Des projets de mesures affectant l’environnement peuvent susciter de vives réactions de soutien ou de rejet. La convention d’Aarhus vise à prévenir qu’une législation touchant à l’environnement soit adoptée en secret.
54. Dans la mesure où les procédures d’adoption de la législation dérivée garantissent moins de transparence et moins de possibilités de contrôle public, il s’ensuit qu’une interprétation de l’article 2, point 2, de la directive 2003/4 qui étendrait l’exception prévue pour les organes «agissant dans l’exercice de pouvoirs […] législatifs» à tous les règlements serait incompatible avec la réalisation des objectifs de la convention ( 25 ).
55. Je préfère résoudre l’ambiguïté de l’article 2, point 2, en interprétant cette disposition de manière à garantir plus (et non moins) de transparence et, donc, plus (et non moins) de contrôle public. C’est pourquoi je considère qu’il y a lieu de présumer que les règlements ne relèvent pas du champ d’application de la dérogation.
56. J’ajoute que la convention elle-même prévoit spécifiquement, à son article 8, des «dispositions réglementaires et/ou [des] instruments normatifs juridiquement contraignants d’application générale» concernant le deuxième pilier (qui porte sur la participation du public). Cette distinction suggère que, dans l’économie de la convention, l’adoption de la législation primaire est considérée comme intrinsèquement différente de l’adoption des règlements. Il est donc peu probable que les termes
«agissant dans l’exercice de pouvoirs […] législatifs» figurant à l’article 2, paragraphe 2, de la convention, qui sont transposés presque littéralement par l’article 2, point 2, de la directive 2003/4, aient eu pour objet d’inclure automatiquement les deux activités.
57. Le bon déroulement ( 26 ) de la procédure d’adoption de la législation dérivée serait-il remis en cause si la dérogation générale visée à l’article 2, point 2, de la directive 2003/4 ne s’appliquait pas automatiquement à cette catégorie de norme juridique?
58. Les termes «agissant dans l’exercice de pouvoirs […] législatifs» figurant à l’article 2, point 2, de la directive 2003/4 désignent une procédure fluide. Un certain nombre de tâches préparatoires sont réalisées par l’exécutif avant que le texte d’un projet de loi ne soit débattu en session parlementaire. Celles-ci peuvent inclure la collecte et l’évaluation d’informations, l’élaboration d’une politique, la rédaction de règles légales, la préparation d’avis juridiques sur la mesure concernée et
l’organisation d’une consultation. Les informations relatives à certaines de ces activités sont susceptibles de relever de l’une des dérogations visées à l’article 4, paragraphe 1 ou paragraphe 2, de la directive 2003/4, ce qui garantit le niveau de protection nécessaire dans le cadre de la procédure réglementaire. Pour le reste, il me semble que le risque potentiel de «perturbation» dans l’adoption des règlements est le prix à payer pour respecter la transparence et l’obligation redditionnelle
vis-à-vis du public que requièrent la convention et ladite directive.
59. Tant la République fédérale d’Allemagne que la Commission reconnaissent que des dispositions constitutionnelles différentes peuvent aboutir à des résultats différents dans les divers États membres. Toute interprétation fondée sur des caractéristiques procédurales spécifiques de la procédure réglementaire risque donc de faire application de la dérogation visée à l’article 2, point 2, de la directive 2003/4 de façon différente à travers toute l’Union. Cela serait contraire à l’un des objectifs
clairs de la directive 2003/4, tel qu’énoncé dans le considérant 7 du préambule, qui vise à harmoniser les disparités entre les dispositions législatives des États membres relatives à l’accès aux informations environnementales détenues par les autorités publiques, ce qui requiert une interprétation uniforme du droit de l’Union ( 27 ).
60. Jusqu’à présent, j’ai parlé d’une présomption selon laquelle l’adoption de règlements ne relèverait pas de la dérogation générale prévue pour l’«activité législative», visée à l’article 2, point 2, de la directive 2003/4. Cette présomption est-elle réfragable et, le cas échéant, sur quel fondement?
61. Tant le gouvernement allemand que la Commission invitent la Cour à fixer des critères permettant aux juridictions nationales de déterminer si un règlement particulier relève ou non du champ d’application de la dérogation visée à l’article 2, point 2, de ladite directive. (Ce faisant, il me semble qu’ils doivent nécessairement admettre, bien qu’implicitement, que certains règlements ne doivent pas être protégés par cette dérogation.)
62. Est-il possible de fixer de tels critères?
63. La Commission suggère que la jurisprudence développée par la Cour pour interpréter la directive EIE soit, en l’espèce, appliquée par analogie ( 28 ). Cette jurisprudence précise, en substance, que seuls les projets qui sont adoptés en détail par un acte législatif spécifique, de manière à ce que les objectifs de la directive EIE soient atteints à travers la procédure législative, sont exclus du champ d’application de cette directive ( 29 ). Le gouvernement allemand n’est pas d’accord. Il
soutient que la jurisprudence relative à la directive EIE n’est d’aucune utilité pour interpréter la portée de l’article 2, point 2, de la directive 2003/4.
64. Je ne suis pas convaincue que la jurisprudence relative à la directive EIE puisse être appliquée par analogie directe.
65. La directive EIE s’applique dans des circonstances particulières, lorsqu’une étude d’impact environnemental est réalisée sur la base d’informations fournies par le maître d’ouvrage concerné. La directive 2003/4 a une portée beaucoup plus étendue. Elle prévoit un régime général tendant à garantir que toute personne physique ou morale d’un État membre ait un droit d’accès aux informations environnementales détenues par les autorités publiques ou pour le compte de celles-ci sans que cette personne
soit obligée de faire valoir un intérêt ( 30 ). Dès lors, il ne me semble pas approprié de transposer simplement l’interprétation des dispositions très spécifiques de la directive EIE faite par la Cour au régime général couvert pas la directive 2003/4.
66. Cependant, je suis d’accord avec la Commission dans la mesure où, pour élaborer des critères visant à déterminer si, dans un cas particulier, la présomption selon laquelle les règlements ne relèvent pas de la dérogation de l’article 2, point 2, est renversée, il est essentiel de faire référence aux objectifs de la directive 2003/4. Il me semble que lorsque les procédures conduisant à l’adoption d’un règlement répondent aux objectifs identifiés par la Cour, en garantissant le droit d’accès aux
informations environnementales détenues par une autorité publique, et que la diffusion et la mise à disposition de ces informations auprès du public ( 31 ) se font d’une manière comparable à celle qui caractérise l’adoption de la législation primaire, la transparence et la possibilité du contrôle par le public sont garanties. Dans ces conditions, l’application de la dérogation visée à l’article 2, point 2, de la directive 2003/4 ne porterait pas atteinte à l’effet utile de cette directive. Il
appartiendra à la juridiction nationale de déterminer si ces critères sont remplis au cas par cas, et la charge de prouver qu’il en est ainsi doit incomber à l’autorité publique qui invoque la dérogation.
67. Il est vrai que le fait de ne pas avoir de règle tranchée pour déterminer si la procédure d’adoption des règlements relève de la dérogation de l’article 2, point 2, de la directive 2003/4 implique que les juridictions devront, le cas échéant, examiner et comparer les procédures nationales d’adoption de la législation primaire et dérivée. En contrôlant le niveau de garanties offertes par le droit national, les juges nationaux vont devenir les gardiens de la transparence et de l’obligation
redditionnelle imposées par la convention d’Aarhus et la directive 2003/4. Évidemment, ils pourront toujours, s’ils le souhaitent, solliciter à nouveau l’avis de la Cour avant de rendre leurs décisions.
68. Bien sûr, la juridiction de renvoi ne s’est pas encore lancée dans un tel exercice en l’espèce. Dans l’hypothèse où la Cour retiendrait l’approche que je suggère, il appartiendra à la juridiction nationale d’examiner les procédures de droit national qui ont conduit à l’adoption du règlement du 22 août 2011 et de déterminer si les objectifs de transparence et de contrôle public ont été garantis dans la procédure d’adoption de ce règlement, notamment en autorisant l’accès aux informations reçues
par le ministère concerné, ainsi qu’aux informations émises par lui, aux documents préparatoires et aux débats parlementaires. Ce n’est que si la juridiction nationale est convaincue que c’est le cas qu’elle devra autoriser l’application de la dérogation visée à l’article 2, point 2, de la directive 2003/4.
69. Par conséquent, je considère qu’il convient de répondre à la première question de la juridiction nationale en ce sens que les organes exécutifs adoptant des actes contraignants en vertu de pouvoirs qui leur sont conférés par une loi sont exclus du champ d’application de la dérogation visée à l’article 2, point 2, second alinéa, première phrase, de la directive 2003/4, à moins que la procédure d’adoption de ces actes ne garantisse un droit d’accès aux informations environnementales qui permette
de réaliser les objectifs de la directive 2003/4 d’une manière comparable à celle que prévoit la procédure d’adoption des actes législatifs. La charge de prouver qu’il en est ainsi incombe à l’organe exécutif invoquant cette dérogation. Il appartient à la juridiction nationale de vérifier que les objectifs de la directive 2003/4 ont été atteints en tenant compte, en particulier, des objectifs de transparence et de contrôle public.
Deuxième question
70. Si la Cour répond à la première question dans les termes que j’ai proposés, il n’y a pas lieu de répondre à la deuxième question. Toutefois, par souci d’exhaustivité, dans l’hypothèse où la Cour souhaiterait répondre à cette question, je suis d’accord avec l’ensemble des parties sur le fait que, conformément au raisonnement exposé par la Cour dans l’arrêt Flachglas Torgau ( 32 ), l’article 2, point 2, second alinéa, première phrase, de la directive 2003/4 doit être interprété en ce sens que la
faculté ouverte par cette disposition aux États membres de ne pas considérer comme autorités publiques les organes et les institutions agissant dans l’exercice de pouvoirs législatifs n’est plus susceptible d’être mise en œuvre lorsque la procédure législative en cause est terminée.
Conclusion
71. À la lumière des considérations qui précèdent, je suggère que la Cour répondre à la première question posée par le Verwaltungsgericht Berlin dans les termes suivants:
Dans le cadre de l’article 2, point 2, de la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2003, concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil, un organe exécutif est exclu de la dérogation visée à l’article 2, point 2, première phrase, de cette directive lorsqu’il adopte des règlements en vertu d’une habilitation figurant dans une norme légale de rang supérieur, à moins que la procédure d’adoption
de ces actes ne garantisse un droit d’accès aux informations environnementales qui permette de réaliser les objectifs de la directive 2003/4 d’une manière comparable à celle que prévoit la procédure d’adoption des actes législatifs. La charge de prouver qu’il en est ainsi incombe à l’organe exécutif invoquant cette dérogation. Il appartient à la juridiction nationale de vérifier que les objectifs de la directive 2003/4 ont été atteints en tenant compte, en particulier, des objectifs de
transparence et de contrôle public.
Il n’y a pas lieu de répondre à la seconde question.
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( 1 ) Langue originale: l’anglais.
( 2 ) J’utiliserai également le terme «règlements» en faisant référence à ces actes dans les présentes conclusions.
( 3 ) Voir point 51 ci-dessous.
( 4 ) Arrêt du 14 février 2012 (C‑204/09, point 34). Voir également points 47 et 48 de mes conclusions dans cette affaire.
( 5 ) Directive du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil (JO L 41, p. 26). La directive 90/313/CEE du Conseil, du 7 juin 1990, concernant la liberté d’accès à l’information en matière d’environnement (JO L 158, p. 56), prévoyait l’accès à l’information en matière d’environnement détenue par les autorités publiques à partir du 1er janvier 1993.
( 6 ) La convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (ci-après la «convention d’Aarhus» ou la «convention») a été signée le 25 juin 1998 et approuvée au nom de la Communauté européenne par la décision 2005/370/CE du Conseil, du 17 février 2005 (JO L 124, p. 1).
( 7 ) Directive du Conseil du 27 juin 1985 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO L 175, p. 40, ci-après la «directive EIE»).
( 8 ) Voir point 5 ci-dessus.
( 9 ) Article 1er, paragraphe 1, point 1, paragraphe 2, point 2, et paragraphe 3, points 1 et 3 à 5, de la loi relative à l’étiquetage énergétique (Energieverbrauchskennzeichnungsgesetz) du 30 janvier 2002, modifiée par le règlement du 31 octobre 2006.
( 10 ) Le premier règlement modifiant le règlement sur l’étiquetage énergétique des voitures particulières (Erste Verordnung zur Änderung der Pkw-Energieverbrauchskennzeichnungsverordnung)) du 22 août 2011 (ci-après le «règlement du 22 août 2011»).
( 11 ) Voir point 7 ci-dessus.
( 12 ) Voir considérant 7 du préambule de la directive 2003/4 et arrêt Flachglas Torgau, (précité à la note 4, point 50). Voir également point 59 ci-dessous.
( 13 ) Arrêt du 20 octobre 2005, Ten Kate Holding Musselkanaal e.a. (C-511/03, Rec. p. I-8979, point 25 et jurisprudence citée).
( 14 ) Arrêt du 4 février 2010, Genc (C-14/09, Rec. p. I-931, point 31).
( 15 ) Arrêt du 26 juin 2008, Burda (C-284/06, Rec. p. I-4571, point 39).
( 16 ) Voir, notamment, arrêts du 11 janvier 2000, Pays-Bas et van der Wal/Commission (C-174/98 P et C-189/98 P, Rec. p. I-1, point 27), et du 21 septembre 2010, Suède e.a./API et Commission (C-514/07 P, C-528/07 P et C-532/07 P, Rec. p. I-8533, point 36), qui concernent tous les deux l’accès à des documents. Voir également arrêt du 17 juin 1998, Mecklenburg (C-321/96, Rec. p. I-3809, point 25), concernant l’interprétation de l’article 2, sous a), et de l’article 3, paragraphe 2, troisième tiret, de
la directive 90/313 (ayant précédé la directive 2003/4).
( 17 ) Voir point 38 et jurisprudence citée.
( 18 ) Voir considérant 5 du préambule de la directive 2003/4. Voir également arrêt Flachglas Torgau (précité à la note 4 ci-dessus, point 30 et jurisprudence citée).
( 19 ) Voir point 42 de mes conclusions dans l’affaire Flachglas Torgau, précitée.
( 20 ) Voir considérants de la convention cités au point 3 et, en particulier, considérant 1 du préambule de la directive 2003/4, cité au point 11 ci-dessus.
( 21 ) Voir points 30 et 31 de mes conclusions dans l’affaire Flachglas Torgau, précitée.
( 22 ) Voir considérant 16 du préambule de la directive 2003/4 (cité au point 11 ci-dessus).
( 23 ) Voir arrêt Flachglas Torgau (précité à la note 4, point 43).
( 24 ) Dans ses observations écrites, le gouvernement allemand déclare que, entre 1949 et 1994, 15000 règlements ont été adoptés alors que 5000 lois ont été promulguées au cours de la même période.
( 25 ) Voir considérant 2 du préambule de la convention (cité au point 3, ci-dessus).
( 26 ) Voir, en ce qui concerne l’activité juridictionnelle, arrêt Suède e.a./API et Commission (précité à la note 16, points 92 et 93). Cependant, il ne s’ensuit pas nécessairement que le droit de demander des documents procéduraux portera automatiquement et en toute circonstance préjudice à la «sérénité» souhaitée pour les débats. Voir, par exemple, en ce qui concerne la Cour européenne des droits de l’homme, article 40, paragraphe 2, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme
et des libertés fondamentales.
( 27 ) Arrêt du 10 janvier 2006, IATA et ELFAA (C-344/04, Rec. p. I-403, point 27).
( 28 ) La Commission renvoie aux arrêts du 18 octobre 2011, Boxus et Roua (C-128/09 à C-131/09, C-134/09 et C-135/09, Rec. p. I-9711), et du 16 septembre 1999, WWF e.a. (C-435/97, Rec. p. I-5613, point 57).
( 29 ) Arrêt du 19 septembre 2000, Linster (C-287/98, Rec. p. I-6917, point 51).
( 30 ) Arrêt Flachglas Torgau (précité à la note 4, point 31 et jurisprudence citée).
( 31 ) Arrêt Flachglas Torgau (précité à la note 4, point 38). Voir également points 30 et 54 de mes conclusions dans cette affaire.
( 32 ) Arrêt précité à la note 4 (points 52 à 58). Voir également points 66 à 76 de mes conclusions dans cette affaire.
