CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. PAOLO Mengozzi
présentées le 25 mars 2010 (1)
Affaire C‑439/08
Vlaamse federatie van verenigingen van Brood- en Banketbakkers, Ijsbereiders en Chocoladebewerkers VZW (VEBIC)
contre
Raad voor de Mededinging,
Minister van Economie
[demande de décision préjudicielle formée par le hof van beroep te Brussel (Belgique)]
«Politique de concurrence – Interprétation des articles 2, 5, 15, paragraphe 3, et 35, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1/2003 – Procédure nationale – Soumission par les autorités de concurrence nationales d’observations écrites et de moyens en fait et en droit dans le cadre d’une procédure en appel intentée contre leur décision – Pluralité d’autorités dans un État membre – Principes d’équivalence et d’effectivité»
I – Introduction
1. La présente demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 2, 5, 15, paragraphe 3, et 35 du règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité (2).
2. En substance, la juridiction de renvoi souhaite savoir si les dispositions susmentionnées autorisent, voire obligent, les autorités de concurrence nationales à soumettre des observations écrites ou un mémoire en défense dans le cadre d’une procédure en annulation intentée contre une décision adoptée par l’une de ces autorités.
II – Le cadre juridique
A – Le droit de l’Union
3. L’article 2 du règlement n° 1/2003, intitulé «Charge de la preuve», dispose:
«Dans toutes les procédures nationales et communautaires d’application des articles 81 et 82 du traité, la charge de la preuve d’une violation de l’article 81, paragraphe 1, ou de l’article 82 du traité incombe à la partie ou à l’autorité qui l’allègue. En revanche, il incombe à l’entreprise ou à l’association d’entreprises qui invoque le bénéfice des dispositions de l’article 81, paragraphe 3, du traité d’apporter la preuve que les conditions de ce paragraphe sont remplies.»
4. L’article 5 du règlement n° 1/2003 prévoit:
«Les autorités de concurrence des États membres sont compétentes pour appliquer les articles 81 et 82 du traité dans des cas individuels. À cette fin, elles peuvent, agissant d’office ou saisies d’une plainte, adopter les décisions suivantes:
– ordonner la cessation d’une infraction,
– ordonner des mesures provisoires,
– accepter des engagements,
– infliger des amendes, astreintes ou toute autre sanction prévue par leur droit national.
Lorsqu’elles considèrent, sur la base des informations dont elles disposent, que les conditions d’une interdiction ne sont pas réunies, elles peuvent également décider qu’il n’y a pas lieu pour elles d’intervenir.»
5. L’article 15 du même règlement, intitulé «Coopération avec les juridictions nationales», énonce:
«1. Dans les procédures d’application de l’article 81 ou 82 du traité, les juridictions des États membres peuvent demander à la Commission de leur communiquer des informations en sa possession ou un avis au sujet de questions relatives à l’application des règles communautaires de concurrence.
2. Les États membres transmettent à la Commission copie de tout jugement écrit rendu par des juridictions nationales statuant sur l’application de l’article 81 ou 82 du traité. Cette copie est transmise sans délai lorsque le jugement complet est notifié par écrit aux parties.
3. Les autorités de concurrence des États membres, agissant d’office, peuvent soumettre des observations écrites aux juridictions de leur État membre respectif au sujet de l’application de l’article 81 ou 82 du traité. Avec l’autorisation de la juridiction en question, elles peuvent aussi présenter des observations orales. Lorsque l’application cohérente de l’article 81 ou 82 du traité l’exige, la Commission, agissant d’office, peut soumettre des observations écrites aux juridictions des États
membres. Avec l’autorisation de la juridiction en question, elle peut aussi présenter des observations orales.
Afin de leur permettre de préparer leurs observations, et à cette fin uniquement, les autorités de concurrence des États membres et la Commission peuvent solliciter la juridiction compétente de l’État membre afin qu’elle leur transmette ou leur fasse transmettre tout document nécessaire à l’appréciation de l’affaire.
4. Le présent article est sans préjudice des pouvoirs plus étendus que le droit national confère aux autorités de concurrence des États membres de présenter des observations aux juridictions.»
6. Enfin, l’article 35 du règlement n° 1/2003 prévoit:
«1. Les États membres désignent l’autorité ou les autorités de concurrence compétentes pour appliquer les articles 81 et 82 du traité de telle sorte que les dispositions du présent règlement soient effectivement respectées. Les mesures nécessaires pour doter ces autorités du pouvoir d’appliquer lesdits articles sont prises avant le 1^er mai 2004. Des juridictions peuvent figurer parmi les autorités désignées.
2. Lorsque l’application du droit communautaire en matière de concurrence est confiée à des autorités administratives et judiciaires nationales, les États membres peuvent assigner différentes compétences et fonctions à ces différentes autorités nationales, qu’elles soient administratives ou judiciaires.
3. Les effets de l’article 11, paragraphe 6, s’appliquent aux autorités désignées par les États membres, y compris aux juridictions qui exercent des fonctions portant sur la préparation et l’adoption des types de décisions prévus à l’article 5. Les effets de l’article 11, paragraphe 6, ne s’appliquent pas aux juridictions lorsqu’elles statuent en qualité d’instances de recours contre les types de décisions visés à l’article 5.
4. Nonobstant le paragraphe 3, dans les États membres où, en vue de l’adoption de certains types de décisions visés à l’article 5, une autorité saisit une autorité judiciaire distincte et différente de l’autorité chargée des poursuites, et pour autant que les conditions énoncées au présent paragraphe soient remplies, les effets de l’article 11, paragraphe 6, sont limités à l’autorité chargée des poursuites en question, qui doit retirer sa demande auprès de l’autorité judiciaire lorsque la
Commission ouvre une procédure. Ce retrait doit effectivement mettre fin à la procédure nationale.»
B – La législation nationale
7. L’article 1^er de la loi sur la protection de la concurrence économique (3) (ci-après la «LPCE»), entrée en vigueur le 1^er octobre 2006, définit l’autorité belge de concurrence de la manière suivante:
«4º Autorité belge de concurrence: le [c]onseil de la concurrence et le [s]ervice de la concurrence auprès du Service public fédéral Économie, P.M.E., Classes moyennes et Énergie, chacun agissant selon ses compétences définies dans la présente loi
L’Autorité belge de concurrence est l’autorité de concurrence compétente pour l’application des articles 81 et 82 du traité, visée à l’article 35 du règlement [n° 1/2003].»
8. L’article 2, paragraphe 1, de la LPCE prévoit:
«Sont interdits, sans qu’une décision préalable soit nécessaire à cet effet, tous accords entre entreprises, toutes décisions d’associations d’entreprises et toutes pratiques concertées qui ont pour objet ou pour effet d’empêcher, de restreindre ou de fausser de manière sensible la concurrence sur le marché belge concerné ou dans une partie substantielle de celui-ci et notamment ceux qui consistent à:
1. fixer de façon directe ou indirecte les prix d’achat ou de vente ou d’autres conditions de transaction;
[…]»
9. L’article 11 de la LPCE énonce:
«§1^er Il est institué un [c]onseil de la concurrence. Ce conseil est une juridiction administrative qui a la compétence de décision et les autres pouvoirs que la présente loi lui confère.
§2 Le [c]onseil de la concurrence est composé:
1º de l’assemblée générale du [c]onseil;
2º de l’[a]uditorat;
3º du greffe.
[…]»
10. L’article 12 de la LPCE indique:
«§1^er L’assemblée générale du [c]onseil est composée de douze conseillers. […]»
11. L’article 20 de ladite loi précise:
«Chaque chambre du [c]onseil et le président ou le conseiller qu’il délègue en cas de mesures provisoires statuent par voie de décision motivée sur toutes les affaires dont ils sont saisis, après avoir entendu en leurs moyens les intéressés ainsi que, à leur demande, les éventuels plaignants, ou le conseil de leur choix.»
12. L’article 25 de la LPCE institue auprès du conseil de la concurrence un auditorat, composé de six membres au moins et de dix membres au plus comprenant l’auditeur général et les auditeurs ou les auditeurs adjoints.
13. L’article 29 de la même loi énonce:
«§1^er Les auditeurs sont chargés:
1º de recevoir les plaintes et les demandes de mesures provisoires relatives aux pratiques restrictives de concurrence, ainsi que les notifications de concentrations;
2º de diriger et d’organiser l’instruction et de veiller à l’exécution des décisions prises par le [c]onseil de la concurrence;
3º de délivrer aux fonctionnaires du [s]ervice de la concurrence les ordres de mission […];
4º d’établir et de déposer le rapport motivé au [c]onseil de la concurrence;
5º de classer les plaintes et les demandes de mesures provisoires;
[…]
§2 […] Sans préjudice de l’article 27, les auditeurs ne peuvent solliciter ni accepter aucune injonction concernant le traitement des dossiers introduits en vertu de l’article 44, §1^er, ou leur prise de position dans les réunions de l’[a]uditorat qui ont pour objet la détermination des priorités de la politique de mise en œuvre de la loi et la fixation de l’ordre de traitement des dossiers.
§3 Quand l’[a]uditorat décide d’ouvrir une instruction en vertu de l’article 44, § 1^er, le fonctionnaire dirigeant le [s]ervice de la concurrence désigne, en concertation avec l’auditeur général, les fonctionnaires de ce [s]ervice, qui composent l’équipe chargée de l’instruction.
Les fonctionnaires qui sont affectés à une équipe d’instruction ne peuvent recevoir des injonctions que de l’auditeur qui dirige cette instruction.
[…]»
14. Selon l’article 34 de la LPCE, le service de la concurrence est notamment chargé de la recherche et de l’examen des pratiques visées au chapitre II, sous l’autorité de l’auditorat.
15. Aux termes de l’article 45, paragraphe 4, premier alinéa, de la LPCE, lorsque l’auditorat estime que la plainte ou la demande, ou, le cas échéant, une enquête d’office, est fondée, l’auditeur dépose, au nom de l’auditorat, un rapport motivé auprès de la chambre du conseil de la concurrence. Ce rapport comprend le rapport d’instruction, les griefs et une proposition de décision. Il est accompagné du dossier d’instruction et d’un inventaire des pièces le composant. L’inventaire détermine la
confidentialité des pièces à l’égard de chacune des parties ayant accès au dossier.
16. L’article 75 de la LPCE énonce:
«Les décisions du [c]onseil de la concurrence et de son président […] peuvent faire l’objet d’un recours devant la cour d’appel de Bruxelles, sauf lorsque le [c]onseil de la concurrence statue en application de l’article 79 (4).
La cour d’appel statue avec un pouvoir de pleine juridiction sur les pratiques restrictives supposées et, le cas échéant, sur les sanctions imposées […]. La cour d’appel peut prendre en considération les développements survenus depuis la décision attaquée du [c]onseil.
La cour d’appel peut imposer des amendes et des astreintes selon les dispositions visées à la Section 8 du Chapitre IV.»
17. L’article 76 de la LPCE dispose:
«§1^er Ne peuvent faire l’objet d’un recours distinct les décisions par lesquelles le conseil de la concurrence renvoie l’affaire à l’auditeur.
§2 Les recours prévus à l’article 75 peuvent être introduits par les parties en cause devant le [c]onseil [de la concurrence], par le plaignant ainsi que par toute personne justifiant d’un intérêt conformément à l’article 48, §2, ou à l’article 57,§2, et ayant demandé au [c]onseil [de la concurrence] d’être entendue. Le recours peut également être introduit par le ministre sans que celui-ci doive justifier d’un intérêt et sans qu’il ait été représenté devant le [c]onseil de la concurrence.
[…]
Dans les cinq jours qui suivent le dépôt d’une requête, le requérant doit, à peine de nullité du recours, adresser une copie de la requête par lettre recommandée à la poste avec accusé de réception aux parties auxquelles la décision attaquée a été notifiée, ainsi qu’il ressort de la lettre de notification prévue à l’article 67, au [c]onseil de la concurrence ainsi qu’au ministre, s’il n’est pas le requérant.
Un recours incident peut être formé. Il n’est recevable que s’il est introduit dans le mois de la réception de la lettre prévue à l’alinéa précédent.
[…]
La cour [d’appel de Bruxelles] peut demander à l’[a]uditorat près le [c]onseil de la concurrence de procéder à une instruction et de lui communiquer son rapport. Dans ce cas, l’[a]uditorat dispose des pouvoirs d’instruction prévus à la Section première du Chapitre IV.
[…]
Le ministre peut déposer des observations écrites au greffe de la cour d’appel de Bruxelles et consulter le dossier au greffe sans déplacement. La cour d’appel de Bruxelles fixe les délais de production de ces observations. Elles sont portées par le greffe à la connaissance des parties.
[…]»
III – Le litige au principal et les questions préjudicielles
18. À la suite de la libéralisation du prix du pain en Belgique le 1^er juillet 2004, le Minister van Economie (ministre de l’Économie) a adressé une lettre au conseil de la concurrence par laquelle il lui demandait de bien vouloir enquêter par priorité sur l’existence d’éventuels accords de prix entre des associations de boulangers et des boulangers.
19. Le 20 avril 2005, le service de la concurrence a envoyé des demandes de renseignements, notamment à Vlaamse federatie van verenigingen van Brood- en Banketbakkers, Ijsbereiders en Chocoladebewerkers VZW (ci-après «VEBIC»), association sans but lucratif qui a été constituée en vue de représenter les intérêts, notamment, des associations provinciales de boulangers et de pâtissiers artisanaux de la Région flamande. VEBIC a transmis les informations sollicitées.
20. À la suite de plusieurs autres mesures d’instruction, le 8 juin 2007, l’auditeur général près le conseil de la concurrence a transmis au président de celui-ci son rapport comportant les griefs et le dossier d’instruction, qui a été adressé à VEBIC. Ce rapport mentionnait que les décisions des fédérations de boulangers n’avaient pas d’incidence éventuelle sur les échanges entre les États membres et que, à ce titre, les règles communautaires de la concurrence n’étaient pas applicables aux
pratiques examinées. L’auditorat a, en revanche, conclu que VEBIC s’était rendue coupable d’une infraction à l’article 2, paragraphe 1, de la LPCE en ayant, en substance, diffusé et publié un indice du prix du pain ainsi que la structure des coûts à l’intention de ses membres.
21. L’auditeur général a également proposé à la chambre du conseil de la concurrence, d’une part, d’infliger une amende à VEBIC en tenant compte de circonstances aggravantes, puisque cette dernière connaissait le caractère illicite des accords sur les prix et n’avait pas usé de la possibilité de soumettre à l’autorité de concurrence la méthode de calcul du prix, et, d’autre part, d’interdire la pratique incriminée sous peine d’astreinte.
22. Le 13 août 2007, VEBIC a déposé des observations écrites sur le rapport de l’auditorat.
23. Par décision du 25 janvier 2008, le conseil de la concurrence a constaté que VEBIC avait commis, entre le 1^er juillet 2004 et le 8 juin 2007, une infraction à l’article 2 de la LPCE, a interdit ladite pratique et a infligé à VEBIC une amende de 29 121 euros.
24. Le 22 février 2008, VEBIC a introduit un recours en annulation à l’encontre de ladite décision devant le hof van beroep te Brussel (cour d’appel de Bruxelles) (Belgique).
25. Selon cette juridiction, les dispositions de la LPCE, notamment ses articles 75 et 76, ne permettraient ni à l’auditorat ni au conseil de la concurrence de participer à la procédure devant le hof van beroep. Une telle exclusion serait implicite s’agissant de l’auditorat puisque celui-ci peut être chargé par le hof van beroep d’une instruction. Seul le ministre fédéral en charge de l’Économie pourrait demander la réformation de la décision du conseil de la concurrence et devenir partie au
litige devant le hof van beroep.
26. Cependant, dans l’affaire au principal, la juridiction de renvoi relève que seule VEBIC est partie à la procédure d’appel, le ministre n’ayant pas fait usage de la faculté qui lui est accordée de présenter des observations écrites.
27. Compte tenu du problème créé par la circonstance que la requérante au principal n’est opposée à aucune partie adverse, en application de la LPCE, la juridiction de renvoi s’interroge sur la compatibilité d’une telle procédure avec les dispositions du règlement n° 1/2003 au motif, notamment, que l’effectivité des règles communautaires de concurrence ne semblerait pas assurée et que la loi en cause ne permettrait pas la défense de l’intérêt économique général.
28. S’agissant de la pertinence de ses questions avec le droit de l’Union dont elle demande l’interprétation, la juridiction de renvoi précise, d’une part, que les règles de procédure en cause doivent être uniformément appliquées, indépendamment du fait que la procédure engagée par le conseil de la concurrence soit fondée sur les règles nationales de concurrence ou sur les articles 81 CE et 82 CE. D’autre part, elle estime que les éléments du dossier au principal sont susceptibles de lui
permettre de réformer la décision du conseil de la concurrence de sorte à considérer que la pratique examinée affecte bel et bien les échanges entre les États membres et, partant, relève du champ d’application de l’article 81, paragraphe 1, CE.
29. C’est à la lumière de ces circonstances que le hof van beroep te Brussel a sursis à statuer et a posé à la Cour les quatre questions préjudicielles suivantes:
«1) Faut-il interpréter les [articles 2, 15, paragraphe 3, et 35, paragraphe 1, du règlement n° 1/2003] en ce sens que les autorités de concurrence nationales puisent directement dans [ces dispositions] la faculté de présenter des observations écrites sur les moyens soulevés dans un recours contre leur décision et même de pouvoir présenter elles-mêmes des moyens, de sorte que cette faculté ne peut pas être retirée par un État membre?
2) Faut-il interpréter ces mêmes dispositions en ce sens que l’application efficace des règles de concurrence en vue de protéger l’intérêt général veut que les instances publiques de surveillance, désignées comme autorités de concurrence, [aient non] seulement la faculté mais aussi l’obligation de participer à une procédure de recours contre leurs décisions en exprimant leur position sur les moyens soulevés en fait et en droit?
3) Si les [première et deuxième] questions [...] appellent une réponse affirmative, faut-il interpréter ces dispositions en ce sens que, en l’absence de dispositions internes relatives à la participation de l’autorité de concurrence à la procédure devant l’instance de recours et lorsque différentes autorités sont désignées, l’autorité compétente pour prendre les décisions énumérées à l’article 5 du règlement [n° 1/2003] soit aussi celle qui participe à la procédure de recours contre sa
décision?
4) Les questions qui précèdent appellent-elles une réponse différente lorsque l’autorité de concurrence agit, selon la législation interne, en tant que juridiction et/ou lorsque la décision finale est prise à l’issue d’une instruction menée par un organe, appartenant à cette juridiction, chargé de rédiger les griefs et un projet de décision?»
IV – La procédure devant la Cour
30. Par sa décision de renvoi, le hof van beroep te Brussel a demandé à la Cour de soumettre le renvoi préjudiciel à une procédure accélérée, en application de l’article 104 bis, premier alinéa, du règlement de procédure de la Cour.
31. Par ordonnance du 3 décembre 2008, le président de la Cour a rejeté cette demande.
32. Des observations écrites ont été déposées par VEBIC, le conseil de la concurrence, les gouvernements belge et polonais ainsi que par la Commission. Ces intéressés ont également été entendus en leurs plaidoiries lors de l’audience du 20 janvier 2010.
V – Analyse juridique
A – Sur la recevabilité et la pertinence de l’interprétation du droit de l’Union demandée
33. Lors de l’audience devant la Cour, VEBIC a excipé de l’irrecevabilité du renvoi préjudiciel au motif que l’interprétation sollicitée des dispositions du règlement n° 1/2003 ou, plus généralement, du droit de l’Union serait dépourvue de pertinence pour la résolution du litige au principal. En substance, selon VEBIC, il conviendrait de constater soit que tous les éléments du litige au principal sont cantonnés à l’intérieur d’un seul État membre, soit que la Cour serait amenée à répondre à des
questions non pertinentes ou hypothétiques.
34. Cette argumentation n’emporte pas ma conviction.
35. Quant à la première objection, je concède volontiers, comme l’a d’ailleurs mis en exergue l’exposé du litige au principal résumé ci‑dessus, que la juridiction de renvoi est saisie d’un recours en annulation contre une décision du conseil de la concurrence belge fondée exclusivement sur le droit national de la concurrence, au motif de l’absence d’affectation des échanges entre les États membres.
36. Toutefois, et indépendamment de la question quelque peu controversée des conséquences que la Cour doit être amenée à tirer en raison du fait qu’elle constate qu’une demande de renvoi préjudiciel repose sur des éléments factuels et juridiques dépourvus de rattachement avec le droit de l’Union (5), il ressort aussi de la demande de décision préjudicielle que de nombreux éléments du dossier déposé devant la juridiction de renvoi devraient conduire cette dernière à faire usage du pouvoir de
réformation que lui accorde l’article 75 de la LPCE à l’égard des décisions du conseil de la concurrence de sorte à retenir, dans l’affaire au principal, l’applicabilité de l’article 81 CE.
37. Or, selon une jurisprudence constante, dans le cadre de la coopération entre la Cour et les juridictions nationales, telle que prévue à l’article 234 CE, il appartient au seul juge national, qui est saisi du litige et qui doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir, d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire pendante devant lui, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des
questions qu’il pose à la Cour (6).
38. Dès lors que les questions posées par les juridictions nationales portent sur l’interprétation d’une disposition de droit communautaire, la Cour est donc, en principe, tenue de statuer, à moins que, notamment, il ne soit manifeste que la demande de décision préjudicielle tend, en réalité, à l’amener à statuer au moyen d’un litige construit ou à formuler des opinions consultatives sur des questions générales ou hypothétiques, ou que l’interprétation du droit communautaire demandée n’ait
aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige (7).
39. À cet égard, la seconde objection de VEBIC, selon laquelle la juridiction de renvoi n’ayant pas statué définitivement sur l’applicabilité de l’article 81 CE avant d’adresser son renvoi préjudiciel amènerait la Cour à répondre à des questions non pertinentes ou hypothétiques, ne me paraît pas davantage devoir prospérer.
40. En effet, de manière générale, j’estime que, au stade de la recevabilité, il importe d’examiner s’il apparaît que, quelle que soit la réponse que donnerait la Cour à une question préjudicielle, cette réponse serait manifestement sans incidence sur la solution du litige au principal, puisque, dans ce cas, l’interprétation du droit communautaire demandée ne répondrait pas à un besoin objectif pour la décision que devrait adopter la juridiction nationale (8).
41. Tel n’est assurément pas le cas dans la présente affaire, puisque, ainsi que l’ont admis le conseil de la concurrence et le gouvernement belge, l’interprétation demandée du règlement n° 1/2003 serait, le cas échéant, susceptible d’accorder à l’autorité de concurrence nationale la qualité de partie au litige au principal devant la juridiction de renvoi, ce que ne permet pas, jusqu’à présent, la LPCE. En outre, le fait que la juridiction de renvoi n’ait pas décidé de statuer définitivement
sur l’applicabilité de l’article 81 CE qu’elle entend relever d’office peut très pertinemment s’expliquer par l’objet de sa demande qui porte sur les droits procéduraux qu’il convient de conférer à l’autorité de concurrence nationale dans sa fonction d’assurer la pleine efficacité des articles 81 CE et 82 CE.
42. Dès lors, contrairement à ce que soutient VEBIC, il serait, à mon sens, pour le moins incohérent que la juridiction de renvoi doive statuer définitivement sur une question qu’elle entend relever d’office sans la présence de l’autorité de concurrence nationale alors même que, en substance, ses interrogations portent précisément sur la faculté pour cette autorité d’obtenir la qualité de partie au litige qui se déroule devant la juridiction de renvoi et, partant, de pouvoir déposer un mémoire
en défense dans ce litige, faculté qui, selon le hof van beroep te Brussel, serait uniquement susceptible de découler de l’interprétation des dispositions du règlement n° 1/2003.
43. En d’autres termes, si la juridiction de renvoi avait statué définitivement sur l’applicabilité de l’article 81 CE qu’elle entend relever d’office, elle aurait été conduite à méconnaître l’une des conséquences possibles de l’application des dispositions du droit de l’Union dont elle sollicite l’interprétation à la Cour, c’est-à-dire le respect des droits de la défense d’une des parties au litige. Partant, le fait que la juridiction de renvoi n’ait pas statué définitivement sur
l’applicabilité de l’article 81 CE ne doit aucunement constituer un obstacle à la recevabilité de son renvoi préjudiciel.
44. Je propose donc que la Cour déclare la demande de décision préjudicielle recevable.
B – Sur le fond
1. Sur les deux premières questions préjudicielles
45. Par ses deux premières questions, qu’il convient à mon sens d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 2, 15, paragraphe 3, et 35, paragraphe 1, du règlement n° 1/2003 autorisent ou obligent directement une autorité nationale de la concurrence à déposer des observations écrites en formulant des moyens de fait et/ou de droit devant la juridiction nationale saisie en appel d’un recours contre l’une de ses décisions.
46. La réponse à cette question implique de déterminer la portée de l’intervention des autorités de concurrence nationales devant les juridictions nationales lorsque celles-ci appliquent le droit de la concurrence de l’Union.
47. Comme j’ai déjà eu l’occasion de l’indiquer au point 41 de mes conclusions présentées dans l’affaire X BV (9), le passage d’une application particulièrement centralisée des articles 81 CE et 82 CE, telle qu’elle existait sous l’égide du règlement n° 17 du Conseil (10), à un régime de mise en œuvre décentralisée des règles communautaires de concurrence, tel qu’il est établi par le règlement n° 1/2003, requiert la mise en place de mécanismes propres à assurer une application «effective»,
«efficace», «uniforme» et/ou «cohérente» des dispositions des articles 81 CE et 82 CE, selon les différentes expressions utilisées par ledit règlement (11).
48. Ainsi, tandis que le trente‑quatrième considérant du règlement n° 1/2003 indique que l’objectif de ce dernier est de «permettre l’application efficace des règles communautaires de concurrence», son sixième considérant précise que, afin de parvenir à un tel objectif, «il y a lieu d’y associer davantage les autorités de concurrence nationales», lesquelles sont désormais habilitées à appliquer l’ensemble des dispositions des articles 81 CE et 82 CE «dans l’intérêt public» (12) et en étroite
collaboration avec la Commission, conformément aux articles 5 et 11 de ce règlement. Ensemble avec cette dernière, ces autorités forment dès lors un réseau d’autorités publiques appliquant les règles communautaires de concurrence en étroite coopération (13).
49. Comme la Cour l’a jugé dans l’arrêt X BV, précité, les mécanismes de coopération instaurés par le chapitre IV du règlement n° 1/2003 entre la Commission, les autorités de concurrence nationales et les juridictions des États membres s’inscrivent dans le cadre de l’application du principe général de coopération loyale, mentionné à l’article 10 CE, qui régit les relations entre les États membres et les institutions de l’Union européenne (14).
50. L’article 15, paragraphe 3, premier alinéa, première et deuxième phrases, du règlement n° 1/2003, qui s’insère dans le chapitre IV dudit règlement, autorise les autorités de concurrence des États membres à soumettre des observations écrites d’office ainsi que des observations orales, avec l’autorisation de la juridiction nationale concernée, aux juridictions de leur État membre respectif au sujet de l’application des articles 81 CE et/ou 82 CE.
51. Eu égard au libellé de cette disposition, cette faculté paraît ouverte aux autorités de concurrence nationales dans toutes les situations où une juridiction nationale fait application des articles 81 CE et/ou 82 CE. Tel peut être le cas lorsqu’une juridiction d’un État membre statue sur un litige entre particuliers ou lorsque une telle juridiction est saisie d’un recours contre une décision de l’autorité de concurrence nationale faisant application des articles 81 CE et/ou 82 CE, ou encore,
comme dans l’affaire au principal, lorsque cette juridiction entend réformer une telle décision de sorte à faire application d’un de ces articles.
52. Certes, comme l’a indiqué en substance la Commission lors de l’audience devant la Cour, ces deux derniers cas de figure ne constituent pas des cas typiques d’activation du mécanisme prévu à l’article 15, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement n° 1/2003.
53. En effet, en précisant que, «afin de leur permettre de préparer leurs observations, et à cette fin uniquement, les autorités de concurrence des États membres […] peuvent solliciter la juridiction compétente de l’État membre afin qu’elle leur transmette ou leur fasse transmettre tout document nécessaire à l’appréciation de l’affaire», le second alinéa dudit article 15, paragraphe 3, présuppose, semble-t-il, que le mécanisme prévu au premier alinéa en faveur des autorités de concurrence
nationales s’enclenche, en règle générale, dans des situations où ces autorités ne bénéficient pas, à un autre titre, de l’accès, même partiel, au dossier de l’affaire portée devant la juridiction nationale. Cette appréciation paraît confirmée a contrario par le vingt et unième considérant du même règlement qui précise que ces observations doivent notamment être communiquées conformément aux règles de procédure nationales destinées à sauvegarder les droits des parties.
54. Ainsi, dans le cas où la juridiction nationale compétente est saisie d’un recours contre une décision d’une autorité de concurrence nationale, la faculté ouverte par l’article 15, paragraphe 3, premier alinéa, première phrase, du règlement n° 1/2003 pourrait généralement être considérée comme superflue puisque cette autorité peut, en principe, bénéficier de la qualité de partie au litige devant ladite juridiction, ce qui lui permet de connaître l’ensemble des pièces du dossier (dont cette
autorité est, au demeurant, principalement à l’origine) et, partant, de remplir adéquatement sa fonction d’autorité publique chargée d’assurer l’application efficace des règles de concurrence de l’Union dans l’intérêt public, tel que l’exige le règlement n° 1/2003.
55. Cela expliquerait la raison pour laquelle le règlement nº 1/2003 n’a pas explicitement réglé la question de l’intervention d’une autorité de concurrence nationale, puisque, au moment de l’adoption de ce règlement, le législateur communautaire serait parti du postulat que chaque autorité de concurrence des États membres disposait du droit de défendre ses propres décisions devant les juridictions de l’État membre sur le territoire duquel elle est établie. À cet égard, il importe de rappeler
que, au moment de l’adoption du règlement n° 1/2003 et de son entrée en vigueur, l’autorité de concurrence belge disposait bien d’un tel droit devant les juridictions nationales et que ce n’est qu’en 2006 que ce droit a été révoqué, lorsque la LPCE a conféré au conseil de la concurrence le statut de juridiction au sens du droit belge.
56. Néanmoins, dans un premier temps, j’estime que, dans une situation telle que celle de l’affaire au principal, dans laquelle une autorité de concurrence nationale ne bénéficie pas de la faculté d’être partie à un litige en appel introduit à l’encontre de l’une de ses décisions, et alors même que la juridiction nationale saisie entend faire application de l’article 81 CE, ladite autorité doit clairement disposer du droit de déposer des observations devant cette juridiction, conformément au
mécanisme prévu à l’article 15, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement n° 1/2003.
57. Conformément au principe de coopération loyale rappelé par la Cour dans l’arrêt X BV, précité, et à l’objectif visant à l’application effective des règles de concurrence de l’Union, cette faculté de soumettre des observations écrites doit pouvoir être exercée de manière effective, eu égard aux spécificités procédurales des États membres.
58. Or, à cet égard, je me demande si, dans une affaire comme celle au principal, l’autorité de concurrence nationale dispose de tous les moyens effectifs pour être réellement en mesure d’activer son droit de soumettre d’office des observations écrites au sujet de l’application des articles 81 CE et/ou 82 CE, conformément à l’article 15, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement n° 1/2003, dès lors que, comme cela a été confirmé à l’audience par le conseil de la concurrence et par le
gouvernement belge, aucune disposition de droit national n’oblige le hof van beroep te Brussel, lorsqu’il entend relever d’office l’application des règles de concurrence de l’Union dans un cas d’espèce, d’informer l’autorité de concurrence nationale de son intention.
59. En effet, à défaut d’une telle information préalable et dans la mesure où l’autorité de concurrence nationale ne peut pas non plus, selon la LPCE et les indications fournies dans la demande de décision préjudicielle, être partie au litige se déroulant devant la juridiction de renvoi, cette autorité sera, à mon sens, concrètement privée du droit d’activer la faculté prévue à l’article 15, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement n° 1/2003 (15).
60. Une telle carence pourrait être palliée si, dans un second temps et comme le demande en substance la juridiction de renvoi, les dispositions du règlement n° 1/2003 exigeaient que l’autorité de concurrence nationale doive bénéficier de la qualité de partie au litige devant la juridiction d’appel compétente pour connaître des recours introduits contre les décisions d’une telle autorité ou d’une de ses composantes.
61. Les intéressés ayant déposé des observations devant la Cour se divisent sur cette problématique. En essence, pour le gouvernement polonais et la Commission, l’application effective des articles 81 CE et 82 CE, poursuivie par les dispositions du règlement n° 1/2003, exigerait que les autorités de concurrence nationales puissent disposer du droit d’agir pleinement en tant que parties défenderesses dans une procédure à l’encontre de l’une de leurs décisions lorsque la juridiction nationale
applique lesdits articles, sans que cela soit cependant obligatoire. À l’opposé, le gouvernement belge, le conseil de la concurrence ainsi que VEBIC sont en substance d’avis que, aucune disposition du règlement n° 1/2003 ne traitant de cette question, les États membres seraient libres, au titre de l’autonomie procédurale et du principe de subsidiarité, de la réglementer. À cet égard, ces intéressés estiment que la circonstance que l’autorité de concurrence nationale ne dispose pas du droit de
défendre la décision attaquée au principal devant la juridiction de renvoi s’explique par le fait que la LPCE a conféré au conseil de la concurrence le statut de juridiction. Dans ces conditions, VEBIC ajoute qu’attribuer la possibilité à une juridiction de première instance, telle que le conseil de la concurrence, d’obtenir la qualité de partie au litige devant la juridiction d’appel, reviendrait à méconnaître ses propres droits de la défense.
62. Pour ma part et pour les raisons qui seront exposées ci-après, je suis enclin à considérer que le respect de la pleine effectivité des articles 81 CE et 82 CE doit conduire à accorder à une autorité de concurrence d’un État membre, eu égard à la responsabilité qui incombe à celle-ci au titre du règlement n° 1/2003, la qualité de partie dans un litige qui porte sur la légalité de la décision adoptée par l’une des composantes de ladite autorité et qui concerne l’application des règles de
concurrence de l’Union.
63. Tout d’abord, il importe de rappeler que, selon la jurisprudence de la Cour, même en l’absence de réglementation communautaire, l’autonomie procédurale dont jouissent les États membres pour désigner les juridictions compétentes et pour régler les modalités procédurales des recours en justice destinés à assurer la sauvegarde des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union est limitée par le respect des principes d’équivalence et d’effectivité (16).
64. Toujours selon la jurisprudence, le respect du principe d’effectivité, seul pertinent dans la présente affaire, exigé de la part des États membres signifie que les modalités procédurales que ces derniers déterminent ne doivent pas rendre en pratique impossible ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique communautaire (17).
65. De plus, la Cour a jugé que chaque cas où se pose la question de savoir si une disposition procédurale nationale rend impossible ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés aux particuliers par l’ordre juridique communautaire doit être analysé en tenant compte de la place de cette disposition dans l’ensemble de la procédure, de son déroulement et de ses particularités, devant les diverses instances nationales. Dans cette perspective, la Cour considère qu’il y a lieu de prendre
en considération, le cas échéant, les principes qui sont à la base du système juridictionnel national, tels que la protection des droits de la défense, le principe de sécurité juridique et le bon déroulement de la procédure (18).
66. La première objection, avancée par le conseil de la concurrence, à l’applicabilité de cette jurisprudence dans une affaire comme celle au principal, qui doit, à mes yeux, être écartée, est celle selon laquelle le principe d’effectivité protégerait uniquement les droits que les particuliers tirent du droit de l’Union.
67. Certes, il est vrai qu’il n’existe pas de précédent jurisprudentiel dans le cadre duquel la Cour aurait vérifié l’applicabilité du principe d’effectivité en faveur d’autorités nationales dans l’optique d’écarter l’application de règles procédurales nationales.
68. Cependant, telle n’est pas véritablement la question qui se pose dans la présente affaire. En effet, il s’agit davantage de savoir si le principe d’effectivité du droit de l’Union s’oppose à l’application de règles de procédure nationales qui rendent excessivement difficile ou pratiquement impossible l’exercice des obligations particulières qui incombent aux autorités de concurrence nationales en vertu des dispositions du droit de l’Union, en l’occurrence celles du règlement n° 1/2003.
69. Comme cela a déjà été indiqué, dans le cadre de la décentralisation de l’application des règles de concurrence de l’Union, le règlement n° 1/2003 accorde aux autorités de concurrence nationales désignées par chacun des États membres le soin d’assurer l’application effective des articles 81 CE et 82 CE dans l’intérêt général. Ces autorités sont donc investies avec la Commission de la fonction d’assurer l’application effective de dispositions fondamentales indispensables pour le
fonctionnement du marché intérieur (19).
70. Cette obligation comporte notamment, de manière explicite, un droit de présenter d’office des observations écrites devant les juridictions de l’État membre concerné, conformément à l’article 15, paragraphe 3, dudit règlement, au sujet de l’application des articles 81 CE et 82 CE, ainsi que des observations orales, avec l’autorisation desdites juridictions.
71. Elle exige également, à mon sens, que ces autorités puissent être entendues dans toute procédure juridictionnelle portant sur la légalité de leurs propres décisions et dans lesquelles ces dernières et/ou le juge national considèrent que les articles 81 CE et/ou 82 CE doivent trouver à s’appliquer.
72. En effet, si tel n’était pas le cas, l’effet utile desdits articles serait sensiblement amoindri, puisque une autorité de concurrence nationale ne pourrait aucunement défendre la position qu’elle a adoptée dans l’intérêt général devant la juridiction nationale saisie de l’affaire ou être entendue par cette dernière sur toute question que cette juridiction estimerait être de son devoir de relever d’office.
73. En l’occurrence, il importe de relever que l’article 75 de la LPCE attribue au hof van beroep te Brussel une compétence de pleine juridiction susceptible de s’exercer tant sur l’appréciation de l’existence d’une infraction aux articles 81 CE et 82 CE que sur le niveau de l’éventuelle amende infligée aux entreprises poursuivies, et qui englobe la possibilité, rappelée au demeurant de manière explicite par le même article de la LPCE, de prendre en considération les développements postérieurs
à la décision du conseil de la concurrence attaquée devant ledit hof van beroep.
74. Dans de telles circonstances, le fait de ne pas accorder à l’autorité de concurrence nationale le statut de partie au litige et, partant, de l’empêcher de défendre la décision qu’elle a adoptée dans l’intérêt général comporte le risque que la juridiction d’appel soit entièrement «captive» des moyens et arguments développés par la ou les entreprises requérantes au pourvoi à l’encontre de la décision du conseil de la concurrence.
75. Or, dans un domaine tel que celui de la constatation d’infractions aux règles de concurrence, qui comporte des appréciations juridiques et économiques complexes ainsi que l’imposition d’amendes faisant souvent l’objet de controverses portées devant les juridictions nationales ou de l’Union, l’existence même d’un tel risque est susceptible de compromettre l’exercice de l’obligation particulière qui incombe aux autorités de concurrence nationales, en vertu du règlement n° 1/2003, de garantir
l’application effective des articles 81 CE et 82 CE.
76. De plus, nier la qualité de partie au litige à une autorité de concurrence nationale, dans une situation comme celle de l’affaire au principal, implique également que cette autorité ne soit pas en mesure d’exercer d’autres voies de recours, dont celle d’introduire un pourvoi en cassation à l’encontre de la décision rendue par la juridiction d’appel annulant et/ou réformant la décision adoptée par le conseil de la concurrence, ainsi que l’ont d’ailleurs admis le gouvernement belge et le
conseil de la concurrence lors de l’audience devant la Cour.
77. Dès lors, dans de telles circonstances, aucune autorité publique ayant pour mission d’assurer la pleine efficacité des règles de concurrence de l’Union au titre du règlement n° 1/2003 ne pourra contester l’éventuelle interprétation erronée desdites règles par le hof van beroep te Brussel.
78. Certes, il est possible d’imaginer que l’autorité de concurrence nationale puisse se prévaloir du droit de déposer des observations conformément à l’article 15, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 devant le Hof van Cassatie (Cour de cassation). Toutefois, l’existence de cette possibilité ne pallierait pas les carences évoquées aux points précédents des présentes conclusions puisque l’activation du mécanisme prévu à l’article 15, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 serait, en tout état de
cause, subordonnée à l’introduction préalable d’un pourvoi en cassation par l’une des parties au litige devant le hof van beroep te Brussel. Or, il est évident que ces parties peuvent, pour différents motifs subjectifs, estimer qu’il n’est pas de leur intérêt d’introduire un tel pourvoi.
79. Partant, l’autorité de concurrence nationale sera, selon moi, placée dans une situation dans laquelle l’exercice de ses obligations au titre du règlement n° 1/2003 sera rendu excessivement difficile par les règles procédurales nationales qui ne lui permettent pas d’intervenir en tant que partie à une procédure juridictionnelle impliquant l’une de ses décisions et dans laquelle l’application des articles 81 CE et/ou 82 CE est en jeu.
80. Par ailleurs, contrairement à ce que soutiennent le gouvernement belge et le conseil de la concurrence, l’impossibilité pour l’autorité de concurrence nationale d’être partie au litige devant le hof van beroep te Brussel ne saurait être suppléée dans la présente affaire par la faculté accordée au ministre fédéral de l’Économie de le devenir. En effet, il est constant que ce dernier n’a pas été désigné par le Royaume de Belgique comme l’«autorité de concurrence nationale», au sens du
règlement n° 1/2003 et n’est donc pas investi, au titre de ce règlement, de la tâche d’assurer l’application effective des articles 81 CE et 82 CE dans l’intérêt général.
81. En outre, elle ne saurait non plus être palliée par la possibilité pour le hof van beroep te Brussel de demander une instruction supplémentaire à l’auditorat, puisqu’une telle mesure a, par nature, une portée limitée et son activation dépend tant de l’état du dossier devant cette juridiction que de la volonté de cette dernière.
82. Enfin, n’emporte pas plus la conviction l’argument exposé par VEBIC et le gouvernement belge selon lequel le statut juridictionnel octroyé au conseil de la concurrence par la LPCE ferait obstacle à ce que l’autorité de concurrence nationale puisse être partie au litige devant le hof van beroep te Brussel. En effet, comme cela ressort de l’article 1^er de la LPCE, le conseil de la concurrence ne constitue qu’une des composantes de l’autorité de concurrence nationale désignée par le Royaume
de Belgique conformément au règlement n° 1/2003, cette dernière ayant, ainsi que le gouvernement belge l’a admis lors de l’audience devant la Cour, un caractère mixte, à savoir mi-juridictionnelle et mi-administrative. C’est pour la même raison que doit être écartée la thèse de VEBIC, avancée lors de l’audience devant la Cour, selon laquelle ce serait méconnaître ses propres droits de la défense que d’accorder à une juridiction nationale de première instance le statut de partie au litige au
principal. Telle n’est en effet pas l’exigence qui résulte du règlement n° 1/2003.
83. Partant, si l’application effective des articles 81 CE et 82 CE commande, selon moi, que l’autorité nationale chargée de leur mise en œuvre dans l’intérêt général sur le territoire national soit mise en mesure d’être partie au litige devant la juridiction de renvoi appelée à statuer sur ces dispositions, le droit de l’Union exige aussi que cette autorité puisse bénéficier des droits que lui confère ce statut, en premier lieu celui relatif au respect du principe du contradictoire.
84. À cet égard, je rappelle que la Cour a jugé que ce serait violer un principe élémentaire du droit que de fonder une décision judiciaire sur des faits et documents dont les parties, ou l’une d’entre elles, n’ont pu prendre connaissance et sur lesquels elles n’ont donc pas été en mesure de prendre position (20), et que le principe du contradictoire implique également, en règle générale, le droit des parties de prendre connaissance des moyens de droit relevés d’office par le juge, sur lesquels
celui-ci entend fonder sa décision, et de les discuter (21), considérations qui découlent également du respect de l’article 6, paragraphe 1, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (22).
85. C’est également sous cet angle que l’on comprend parfaitement les raisons qui ont conduit la juridiction de renvoi, entendant fonder sa décision à intervenir sur l’article 81 CE, sans en avoir été préalablement invitée par la partie requérante, à surseoir à statuer et à interroger la Cour sur la nécessité, en vertu des dispositions du règlement n° 1/2003, que soient garantis devant ladite juridiction la représentation de l’autorité de concurrence nationale et le plein exercice par cette
dernière des droits de la défense.
86. La préoccupation exprimée par la juridiction de renvoi me paraît d’autant plus compréhensible que cette dernière dispose, en vertu de la LPCE, d’une compétence de pleine juridiction et qu’elle est donc habilitée à prendre en considération des éléments postérieurs à la décision adoptée par le conseil de la concurrence ainsi qu’à substituer sa propre décision à celle adoptée par ce dernier. Or, c’est sans aucun doute à juste titre que la juridiction de renvoi paraît considérer que l’exercice
d’une telle compétence ne peut être soustrait au respect des règles procédurales découlant du principe du contradictoire (23).
87. Pour l’ensemble de ces considérations, j’estime que, à la lumière de l’obligation qui incombe aux autorités de concurrence nationales d’assurer l’application effective des articles 81 CE et 82 CE en vertu du règlement n° 1/2003, il convient d’interpréter ce dernier en ce sens que les autorités de concurrence nationales doivent pouvoir obtenir le statut de partie à une procédure juridictionnelle portant sur la légalité de l’une de leurs décisions ainsi que sur l’application des articles 81
CE et/ou 82 CE.
88. En revanche, en réponse à la deuxième question posée par la juridiction de renvoi et ainsi que l’a soutenu l’ensemble des parties intéressées, l’application effective des articles 81 CE et 82 CE ne saurait aller jusqu’à contraindre une autorité de concurrence nationale à défendre la légalité de ses décisions dans tous les cas sans exceptions.
89. Toutefois, il convient d’ajouter, comme la Commission l’a fait valoir à juste titre, que la non-comparution quasi systématique d’une autorité de concurrence nationale compromettrait le respect du principe général de coopération loyale ainsi que l’effet utile des articles 81 CE et 82 CE.
2. Sur les troisième et quatrième questions préjudicielles
90. Par sa troisième question, posée uniquement dans l’hypothèse d’une réponse affirmative aux deux premières questions, la juridiction de renvoi demande, en substance, à la Cour de préciser s’il appartient à l’autorité de concurrence nationale compétente pour adopter les décisions énumérées à l’article 5 du règlement n° 1/2003 de participer à la procédure de recours. Par sa quatrième question, cette juridiction se demande si les réponses données aux trois premières questions seraient
différentes en raison du statut juridictionnel de l’une des composantes de l’autorité de concurrence nationale ou si l’un des organes de cette autorité mène l’instruction conduisant, le cas échéant, à la décision finale de la composante juridictionnelle de ladite autorité.
91. Bien que je suggère de répondre de manière affirmative uniquement à la première question, les troisième et quatrième questions demeurent, même dans ce cas de figure, tout à fait pertinentes. Il y a donc lieu d’y répondre.
92. S’agissant du libellé des questions, je rappelle que, aux termes de la LPCE, le Royaume de Belgique a désigné une seule autorité de concurrence au sens du règlement n° 1/2003, composée de deux organes distincts, conformément à l’article 1^er de la LPCE. Les troisième et quatrième questions ne peuvent dès lors porter que sur la répartition des compétences entre les différentes composantes de ladite autorité.
93. Cela étant, la réponse à ces questions me paraît résider dans l’autonomie procédurale des États membres.
94. En effet, si, comme je l’ai précisé dans les développements précédents, les États membres doivent accorder à l’autorité de concurrence nationale en charge de garantir l’application effective des articles 81 CE et 82 CE dans l’intérêt général le droit d’être partie au litige relatif à l’une de ses décisions, en revanche, ces mêmes États demeurent compétents, en l’absence de réglementation de l’Union, de désigner le ou les organes de cette autorité qui disposeront de la prérogative d’activer
un tel droit. L’application efficace des articles 81 CE et 82 CE ne commande pas, selon moi, de limiter la latitude des États membres à cet égard.
95. Le contenu de cette réponse ainsi que celui des réponses aux deux premières questions préjudicielles déférées à la Cour ne diffèrent pas, à mon sens, si l’une des composantes de l’autorité de concurrence nationale possède le statut de juridiction au sens du droit interne (24).
96. Si la Cour devait partager mes propositions de réponse aux quatre questions préjudicielles, il est vraisemblable que le législateur national devrait amender la LPCE de sorte à accorder à l’une des composantes de l’autorité de concurrence le statut de partie au litige devant le hof van beroep te Brussel.
97. Cependant, dans l’affaire au principal, il est fort probable que la juridiction de renvoi ne puisse attendre l’intervention du législateur national pour résoudre cette problématique.
98. À moins que la juridiction de renvoi ne considère devoir suspendre la procédure jusqu’à l’entrée en vigueur de la modification de la LPCE, elle devra, conformément à l’obligation de prendre toute mesure générale ou particulière propre à assurer l’exécution des obligations découlant du droit communautaire qui s’impose aux autorités des États membres en vertu de l’article 10 CE, donner à la loi interne qu’elle doit appliquer, dans toute la mesure du possible, une interprétation conforme aux
exigences du droit communautaire (25).
99. L’obligation ainsi mise à la charge du juge national est circonscrite à «la mesure [de ce qui est] du possible», c’est-à-dire qu’elle opère seulement dans les cas où le libellé de la législation nationale en question laisse une marge à des interprétations différentes. La portée d’une telle obligation ne va donc pas jusqu’à exiger une interprétation contra legem de la législation interne (26).
100. Bien qu’une telle appréciation incombe à la juridiction de renvoi, interpréter la LPCE conformément à l’exigence découlant du respect de la pleine effectivité des articles 81 CE et 82 CE ne me paraît pas relever de l’impossible eu égard, d’une part, au fait que l’autorité de concurrence nationale, désignée par le Royaume de Belgique conformément au règlement n° 1/2003, possède une structure duale mi-administrative et mi-juridictionnelle, et d’autre part, à la circonstance, rappelée dans la
demande de décision préjudicielle, que la seule intention claire du législateur national était d’exclure la faculté pour la composante juridictionnelle de ladite autorité de bénéficier du statut de partie au litige devant le hof van beroep te Brussel dans le contexte d’un recours introduit contre une décision adoptée par le conseil de la concurrence.
101. Je suggère donc de répondre aux troisième et quatrième questions déférées par la juridiction de renvoi en ce sens que, en l’absence de réglementation de l’Union, les États membres demeurent compétents pour désigner l’organe qui, au sein de l’autorité de concurrence nationale désignée en vertu des dispositions du règlement n° 1/2003, disposera de la prérogative d’activer le droit d’être partie au litige relatif à l’une des décisions de ladite autorité et qui porte sur l’application des articles
81 CE et/ou 82 CE, indépendamment de la question de savoir si l’une des composantes de cette autorité possède le statut de juridiction au sens du droit interne.
VI – Conclusion
102. Pour l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose de répondre comme suit aux questions préjudicielles posées par le hof van beroep te Brussel:
«1) À la lumière de l’obligation qui incombe aux autorités de concurrence nationales d’assurer l’application effective des articles 81 CE et 82 CE en vertu du règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité, il convient d’interpréter ce règlement en ce sens que les autorités de concurrence nationales doivent pouvoir obtenir le statut de partie à une procédure juridictionnelle portant sur la
légalité de l’une de leurs décisions ainsi que sur l’application des articles 81 CE et/ou 82 CE. En revanche, l’application effective des articles 81 CE et 82 CE ne saurait aller jusqu’à contraindre une autorité de concurrence nationale à défendre la légalité de ses décisions dans tous les cas sans exceptions.
2) En l’absence de réglementation de l’Union, les États membres demeurent compétents pour désigner l’organe qui, au sein de l’autorité de concurrence nationale désignée en vertu des dispositions du règlement n° 1/2003, disposera de la prérogative d’activer le droit d’être partie au litige relatif à l’une des décisions de ladite autorité et qui porte sur l’application des articles 81 CE et/ou 82 CE, indépendamment de la question de savoir si l’une des composantes de cette autorité possède le
statut de juridiction au sens du droit interne.»
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1 – Langue originale: le français.
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2 – JO 2003, L 1, p. 1.
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3 – Moniteur belge du 29 septembre 2006, p. 50613.
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4 – Selon l’article 79 de la LPCE (non pertinent dans l’affaire au principal), le conseil de la concurrence connaît des recours introduits contre les décisions rendues par les autorités sectorielles de régulation. En application de l’article 81 de la LPCE, les décisions rendues par le conseil de la concurrence en vertu de l’article 79 de la LPCE peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation devant la Cour de cassation.
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5 – À cet égard, il est possible de dénombrer au moins quatre courants jurisprudentiels qui coexistent. S’agissant du premier et plus ancien d’entre eux, la Cour indique que les règles du traité CE ne sont pas applicables à une situation dont tous les éléments sont confinés au sein d’un seul État membre (voir, notamment, arrêt du 21 octobre 1999, Jägerskiöld, C‑97/98, Rec. p. I‑7319, point 45, ainsi que ordonnance du 19 juin 2008, Kurt, C‑104/08, point 20). Dans le cadre du deuxième courant, la Cour
apporte une réponse en jugeant que le droit de l’Union pertinent ne s’oppose pas à la réglementation nationale en cause (voir, notamment, dispositif de l’ordonnance du 5 avril 2004, Mosconi et Ordine degli Ingegneri di Verona e Provincia, C‑3/02, ainsi que ordonnances du 21 janvier 2008, Mayeur, C‑229/07, point 20, et du 17 mars 2009, Mariano, C‑217/08, points 30 et 31). Selon le troisième courant de jurisprudence, la Cour considère qu’elle n’est pas compétente pour répondre aux questions posées
(voir, en particulier, arrêt du 29 mai 1997, Kremzow, C‑299/95, Rec. p. I‑2629, point 15, ainsi que ordonnances du 6 octobre 2005, Vajnai, C‑328/04, Rec. p. I‑8577, point 13; du 25 janvier 2007, Koval’ský, C‑302/06, points 20 et 23, et du 16 janvier 2008, Polier, C‑361/07, points 11 et 16). Au titre du quatrième courant jurisprudentiel, la Cour admet la recevabilité de questions préjudicielles reposant sur des éléments de fait cantonnés au territoire d’un seul État membre, notamment dans l’hypothèse
où le droit national imposerait au juge national de faire bénéficier un ressortissant de l’État membre dont il dépend des mêmes droits que ceux qu’un ressortisant d’un autre État membre tirerait du droit de l’Union dans la même situation (voir, entre autres, arrêts du 5 décembre 2000, Guimont, C‑448/98, Rec. p. I-10663, point 23; du 15 mai 2003, Salzmann, C‑300/01, Rec. p. I‑4899, points 33 à 35, ainsi que du 31 janvier 2008, Centro Europa 7, C‑380/05, Rec. p. I‑349, point 69).
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6 – Voir, notamment, arrêts du 14 décembre 2006, Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio (C‑217/05, Rec. p. I‑11987, point 16), et du 2 avril 2009, Pedro IV Servicios (C‑260/07, non encore publié au Recueil, point 28).
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7 – Voir, en ce sens, arrêt Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, précité (point 17 et jurisprudence citée).
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8 – Voir arrêt du 21 juin 2001, SONAE (C‑206/99, Rec. p. I‑4679, points 45 et 46), ainsi que point 40 de mes conclusions dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Pedro IV Servicios, précité.
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9 – Arrêt du 11 juin 2009 (C‑429/07, non encore publié au Recueil).
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10 – Règlement du 6 février 1962, premier règlement d’application des articles [81] et [82] du traité (JO 1962, 13, p. 204), tel que modifié par le règlement (CE) n° 1216/1999 du Conseil, du 10 juin 1999 (JO L 148, p. 5).
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11 – Dans la version en langue française du règlement n° 1/2003, on retrouve l’emploi du terme «effectif[ve]» aux cinquième et huitième considérants, et, sous forme adverbiale, à l’article 35, paragraphe 1, dudit règlement; le terme «efficace» est employé aux sixième et trente-quatrième considérants; le terme «uniforme» est utilisé au vingt-deuxième considérant ainsi que dans le titre de l’article 16 du règlement n° 1/2003; le terme «cohérent(e)» est employé aux quatorzième, dix-septième,
dix-neuvième et vingt et unième considérants ainsi qu’à l’article 15, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003. Comme je l’ai mis en exergue au point 33 des conclusions présentées dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt X BV, précité, ces distinctions ne sont pas nécessairement pertinentes dans toutes les versions linguistiques du règlement n° 1/2003.
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12 – Voir, notamment, trente-cinquième considérant du règlement n° 1/2003.
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13 – Quinzième considérant du règlement n° 1/2003.
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14 – Points 20 et 21.
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15 – À toutes fins utiles, j’ajoute que le fait que l’autorité de concurrence nationale soit, conformément au vingt et unième considérant du règlement n° 1/2003 et à l’article 76 de la LPCE, informée sur le recours introduit contre sa décision n’y change rien, puisque, en l’occurrence, VEBIC ne reproche aucunement au conseil de la concurrence de ne pas avoir fait application de l’article 81 CE.
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16 – Voir, en ce sens, arrêts du 14 décembre 1995, van Schijndel et van Veen (C‑430/93 et C‑431/93, Rec. p. I‑4705, point 17); du 9 décembre 2003, Commission/Italie (C‑129/00, Rec. p. I‑14637, point 25); du 13 juillet 2006, Manfredi e.a. (C‑295/04 à C‑298/04, Rec. p. I‑6619, points 62 et 71); du 7 juin 2007, van der Weerd e.a. (C‑222/05 à C‑225/05, Rec. p. I‑4233, point 28), ainsi que du 15 avril 2008, Impact (C‑268/06, Rec. p. I‑2483, points 44 à 46).
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17 – Voir en ce sens, notamment, arrêts précités van Schijndel et van Veen (point 17); van der Weerd e.a. (point 28), ainsi que Impact (point 46).
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18 – Voir, en ce sens, arrêt van der Weerd e.a., précité (point 33 ainsi que jurisprudence citée).
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19 – Voir, en ce sens, arrêt du 1^er juin 1999, Eco Swiss (C‑126/97, Rec. p. I‑3055, point 36).
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20 – Arrêts du 22 mars 1961, Snupat/Haute Autorité (42/59 et 49/59, Rec. p. 101, 156); du 10 janvier 2002, Plant e.a./Commission et South Wales Small Mines (C‑480/99 P, Rec. p. I‑265, point 24); du 2 octobre 2003, Corus UK/Commission (C‑199/99 P, Rec. p. I‑11177, point 19), ainsi que du 2 décembre 2009, Commission/Irlande e.a. (C‑89/08 P, non encore publié au Recueil, point 52).
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21 – Arrêt Commission/Irlande e.a., précité (point 55). Voir, également, arrêt du 17 décembre 2009, Réexamen M/EMEA (C‑197/09 RX-II, non encore publié au Recueil, point 57).
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22 – Voir, à cet égard, arrêts du 14 février 2008, Varec (C‑450/06, Rec. p. I‑581, points 46 et 47), ainsi que Commission/Irlande e.a., précité (points 54 à 58).
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23 – Voir, à cet égard, s’agissant du respect d’un tel principe par les juridictions de l’Union, arrêt Réexamen M/EMEA, précité (point 58).
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24 – À cet égard, il importe de rappeler qu’un tel statut ne préjuge pas de la notion de juridiction nationale, au sens de l’article 234 CE. Voir ainsi, à propos du caractère non juridictionnel au sens de l’article 234 CE de l’autorité de concurrence nationale grecque, arrêt du 31 mai 2005, Syfait e.a. (C‑53/03, Rec. p. I‑4609, points 30 à 37).
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25 – Voir en ce sens, notamment, arrêt du 27 octobre 2009, ČEZ (C‑115/08, non encore publié au Recueil, point 138).
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26 – Voir en ce sens, entre autres, arrêt du 17 septembre 1997, Dorsch Consult (C‑54/96, Rec. p. I‑4961, point 45).
