CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. A. Tizzano
présentées le 27 avril 2006 (1)
Affaire C-241/05
Nicolae Bot
contre
Préfecture du Val-de-Marne
[demande de décision préjudicielle formée par le Conseil d’État (France)]
«Convention d’application de l’accord de Schengen – Article 20, paragraphe 1 – Étrangers non soumis à l’obligation de visa – Première entrée dans l’espace Schengen – Circulation – Durée maximale»
1. Par ordonnance du 9 mai 2005, le Conseil d’État (France) a saisi la Cour de justice, conformément aux articles 68 CE et 234 CE, d’une question relative à l’interprétation de l’article 20, paragraphe 1, de la convention d’application de l’accord de Schengen (ci-après la «convention d’application» ou bien simplement la «convention»), qui fixe la durée maximale de circulation pour les étrangers non soumis à l’obligation de visa sur le territoire des Parties contractantes (ci‑après l’«espace
Schengen»).
2. Le Conseil d’État s’interroge notamment sur la définition de la notion de «date de première entrée», c’est-à-dire, de la date à partir de laquelle est décompté, conformément à l’article 20, paragraphe 1, de la convention d’application, le délai de «trois mois au cours d’une période de six mois» au cours duquel, conformément à la convention, l’étranger en cause peut circuler librement dans l’espace Schengen.
I – Le cadre juridique
A – Le droit communautaire
La circulation des étrangers non soumis à l’obligation de visa dans l’espace Schengen
3. Comme on le sait, afin de «parvenir à la suppression des contrôles aux frontières communes et d’y faciliter la circulation des marchandises et des services», les États membres du Benelux, la République française et la République fédérale d’Allemagne ont conclu, en 1985, l’accord de Schengen (2) et, en 1990, une convention d’application dudit accord (3) (ci-après collectivement dénommés les «accords de Schengen»). À ces accords ont adhéré successivement la République italienne, le Royaume
d’Espagne, la République portugaise, la République hellénique, la République d’Autriche, le Royaume de Danemark, la République de Finlande et le Royaume de Suède. Les accords de Schengen et les conventions d’adhésion font partie de ce qu’il est convenu d’appeler l’acquis de Schengen.
4. La circulation des étrangers non soumis à l’obligation de visa dans l’espace Schengen est réglementée par la convention d’application.
5. Au sens de l’article 1 de la convention d’application, on entend par «Étranger»:
«toute personne autre que les ressortissants des États membres des Communautés européennes.»
6. L’article 5, paragraphe 1, de cette même convention dispose:
«Pour un séjour n’excédant pas trois mois, l’entrée sur les territoires des Parties Contractantes peut être accordée à l’étranger qui remplit les conditions ci‑après
a) posséder un document ou des documents valables permettant le franchissement de la frontière, déterminés par le Comité Exécutif;
b) être en possession d’un visa valable si celui-ci est requis;
c) présenter le cas échéant les documents justifiant de l’objet et des conditions du séjour envisagé et disposer des moyens de subsistance suffisants, tant pour la durée du séjour envisagé que pour le retour dans le pays de provenance ou le transit vers un État tiers dans lequel son admission est garantie, ou être en mesure d’acquérir légalement ces moyens;
d) ne pas être signalé aux fins de non-admission;
e) ne pas être considéré comme pouvant compromettre l’ordre public, la sécurité nationale ou les relations internationales de l’une des Parties Contractantes.»
7. Pour ce qui nous intéresse ici, il y a lieu de rappeler notamment l’article 20, paragraphe 1, de la convention qui dispose ce qui suit:
«Les étrangers non soumis à l’obligation de visa peuvent circuler librement sur les territoires des Parties Contractantes pendant une durée maximale de trois mois au cours d’une période de six mois à compter de la date de première entrée, pour autant qu’ils remplissent les conditions d’entrée visées à l’article 5, paragraphe 1, points a), c), d) et e).»
8. Il faut en outre rappeler qu’un protocole annexé au Traité UE et au Traité CE, tels que modifiés par le traité d’Amsterdam (4), a intégré l’acquis dit de Schengen dans le cadre institutionnel et juridique de l’Union européenne. À cette fin, le protocole en cause a autorisé les treize États membres signataires des accords de Schengen à instaurer entre eux une coopération renforcée dans des domaines relevant du champ d’application desdits accords et des dispositions connexes. En outre, il a
chargé le Conseil de déterminer, conformément aux dispositions pertinentes des traités, la base juridique pour chacune des dispositions ou décisions qui constituent l’acquis de Schengen.
9. En application de l’article 2 et de l’annexe A de la décision 1999/436/CE du Conseil (5), la base juridique de l’article 20, paragraphe 1, de la convention est l’article 62, paragraphe 3, CE.
Les dispositions spécifiques applicables aux ressortissants roumains
10. La Roumanie figure dans la liste des pays dont les ressortissants conformément à l’article 1, paragraphe 2, du règlement n° 539/2001 (6) sont exemptés de l’obligation de visa «pour des séjours dont la durée totale n’excède pas trois mois» (voir annexe II).
B – Le droit national
11. À la date à laquelle se sont produits les faits de l’affaire au principal, les conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France étaient réglementées par l’ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 (7).
12. L’article 22 de ladite ordonnance dispose ce qui suit:
«I – Le représentant de l’État dans le département et, à Paris, le préfet de police peuvent, par arrêté motivé, décider qu’un étranger sera reconduit à la frontière dans les cas suivants:
1°) Si l’étranger ne peut justifier être entré régulièrement sur le territoire français, à moins qu’il ne soit titulaire d’un titre de séjour en cours de validité
[…]
II – Les dispositions du paragraphe 1, sous l sont applicables à l’étranger qui n’est pas ressortissant d’un État membre de la Communauté européenne:
a) s’il ne remplit pas les conditions d’entrée prévues à l’article 5 de la [convention d’application de l’accord de Schengen];
b) Ou si, en provenance directe du territoire d’un État partie à cette convention, il ne peut justifier être entré sur le territoire métropolitain en se conformant aux dispositions des articles 19, paragraphe 1 ou 2, 20, paragraphe 1, 21, paragraphe 1 ou 2, de la convention [d’application de l’accord de Schengen];
[…].»
II – Les faits et la procédure
13. Il résulte de la décision de renvoi que M. Bot, ressortissant roumain, est entré à plusieurs reprises dans l’espace Schengen.
14. M. Bot a notamment séjourné en France, du 15 août au 2 novembre 2002, puis de nouveau, de fin novembre 2002 à fin janvier 2003. Revenu ensuite en France, en transitant par la Hongrie, le 23 février 2003, puis, selon ses dires, par l’Autriche et l’Allemagne, il a été interpellé par les services de police, le 25 mars 2003.
15. Par un arrêté du 26 mars 2003, le préfet du Val-de-Marne a ordonné sa reconduite à la frontière, conformément à l’article 22, deuxième alinéa, sous b), de l’ordonnance n° 45-2658.
16. Le tribunal administratif de Melun ayant rejeté le recours qu’il a introduit contre ledit arrêté, M. Bot a saisi le Conseil d’État. Ce dernier qui nourrissait des doutes sur l’interprétation de l’article 20, paragraphe 1, de la convention d’application a soumis à la Cour la question préjudicielle suivante:
«Que convient-[il] d’entendre par ‘date de première entrée’ au sens des stipulations du premier paragraphe de l’article 20 de la convention d’application de l’accord de Schengen et, notamment, [faut-il considérer] comme ‘première entrée’ sur le territoire des États parties à cette convention toute entrée intervenant à l’issue d’une période de six mois n’ayant donné lieu à aucune autre entrée sur ce territoire, ainsi que, dans le cas d’un étranger qui effectue des entrées multiples pour des séjours
de courte durée, toute entrée suivant immédiatement l’expiration d’un délai de six mois à compter de la date de la précédente ‘première entrée’ connue?»
17. Dans la procédure dont la Cour a été ainsi saisie, le gouvernement de la République française, de la République de Finlande, de la République tchèque et de la République slovaque ainsi que la Commission des Communautés européennes ont présenté des observations.
III – Analyse juridique
18. Comme nous l’avons vu, l’article 20, paragraphe 1 de la convention prévoit que «[l]es étrangers non soumis à l’obligation de visa peuvent circuler librement sur les territoires des Parties Contractantes pendant une durée maximale de trois mois au cours d’une période de six mois à compter de la date de première entrée».
19. Pour des motifs que nous exposerons plus en détail ci-après (voir points 34 à 41), le gouvernement finlandais et la Commission avancent chacun une interprétation particulière de la notion de «date de première entrée» utilisée à l’article précité. Selon le gouvernement finlandais, cette notion se réfère à la première entrée de l’étranger dans l’espace Schengen survenue au cours des six derniers mois ayant précédé la dernière entrée sur ledit territoire. Au contraire, selon la Commission, la
date de la première entrée doit être interprétée comme impliquant une entrée qui a lieu au moins trois mois après la dernière sortie. Dans le cas d’une entrée sur le territoire effectuée depuis moins de trois mois après la dernière sortie, précise la Commission, le droit de séjour de l’étranger doit être calculé par référence aux périodes de temps que ce dernier a déjà passées dans l’espace Schengen dans les six derniers mois précédant cette entrée.
20. Les gouvernements français, tchèque et slovaque retiennent au contraire que la notion de «première entrée» se réfère à la première entrée dans l’absolu de l’étranger dans l’espace Schengen et aux entrées qui ont lieu par la suite à au moins six mois d’intervalle les unes des autres.
21. Nous penchons, quant à nous, pour cette dernière solution et cela, non seulement pour des raisons littérales et systématiques, mais aussi parce cette solution nous semble plus cohérente avec l’exigence de sécurité juridique.
22. Si nous partons des arguments de texte, nous sommes d’avis que c’est à juste titre que les gouvernements français, tchèque et slovaque mais également la Commission soulignent qu’il résulte de la disposition en cause que, à compter de «la date de première entrée» de l’étranger dans l’espace Schengen, débute une période de six mois «au cours» de laquelle l’étranger peut circuler librement sur le territoire des Parties contractantes pour une «durée maximale de trois mois».
23. Par conséquent, en application de cette disposition de la convention, l’entrée d’un étranger dans l’espace Schengen marque le point de départ d’un délai qui expire après six mois. C’est «au cours» de ces six mois que l’étranger peut circuler librement sur le territoire des Parties contractantes pour une période continue de trois mois ou pour des périodes de plus courte durée dont le total ne doit en aucun cas dépasser la «durée maximale de trois mois». Lorsque les trois mois ainsi calculés
sont écoulés, l’étranger doit quitter le territoire des Parties contractantes et ne pourra y revenir qu’au cours du semestre suivant. Le retour de l’étranger, six mois au moins après la date de sa «première entrée», constitue une nouvelle «première entrée» qui fait de nouveau courir les délais susmentionnés, de respectivement six et trois mois.
24. Mais, à l’appui d’une telle interprétation, on peut également avancer un argument de caractère systématique. Comme l’a observé le gouvernement français, la solution exposée ci-dessus coïncide avec celle que la convention édicte encore plus clairement pour les étrangers soumis à l’obligation de visa.
25. En effet, en application de l’article 19, point 1, de la convention, «[l]es étrangers titulaires d’un visa uniforme […] peuvent circuler librement sur le territoire de l’ensemble des Parties Contractantes pendant la durée de validité du visa», lequel couvre, conformément à l’article 11, de ladite convention, «une ou plusieurs entrées, sans que ni la durée d’un séjour ininterrompu, ni la durée totale des séjours successifs puissent excéder trois mois par semestre, à compter de la date de la
première entrée» (8) … La convention reconnaît par conséquent très clairement aux étrangers soumis à l’obligation de visa un droit de circulation de trois mois «par semestre» calculé «à partir de la date de première entrée».
26. Or, il serait illogique et incohérent, selon nous, de considérer que ce système fondé aussi sur la séparation entre les semestres successifs s’applique aux étrangers soumis à l’obligation de visa, et ne s’applique pas à ceux qui ne sont pas soumis à cette obligation. Au contraire, pour ces derniers, il y aurait lieu d’appliquer les méthodes de calcul plus restrictives proposées par le gouvernement finlandais et la Commission (que nous analyserons de manière plus détaillée par la suite; voir
points 40 et 41), avec la conséquence très particulière de réserver un traitement moins favorable aux personnes qui dans le système de Schengen sont au contraire traitées de manière plus favorable. Les étrangers qui ne sont pas soumis à l’obligation de visa sont, en effet, originaires de pays auquel la Communauté «pondér[ant] au cas par cas […] divers critères liés notamment à l’immigration clandestine, à l’ordre public et à la sécurité ainsi qu’aux relations extérieures de l’Union» reconnaît un
traitement de faveur consistant précisément dans l’exonération de l’obligation de visa (voir cinquième considérant du règlement n° 539/2001).
27. En outre, la lecture proposée nous semble plus cohérente avec le principe de la sécurité juridique, qui exige, comme nous le savons, que «la législation communautaire [soit] claire et son application prévisible pour tous ceux qui sont concernés» (9) . En effet, l’interprétation retenue débouche sur un système très clair qui permet, d’une part, à toutes les administrations nationales d’appliquer facilement et sans aucun doute les règles de la convention, et, d’autre part, aux étrangers qui
entendent circuler dans l’espace Schengen de «connaître la plénitude de leurs droits et de s’en prévaloir, le cas échéant, devant les juridictions nationales» (10).
28. Cela étant, il nous faut toutefois indiquer que l’interprétation que nous avons retenue peut faire l’objet de deux objections importantes dont il y a lieu par conséquent de tenir compte.
29. En premier lieu, on pourrait objecter que, si l’on calcule le droit d’un étranger à la libre circulation par périodes de six mois, séparées et successives, l’étranger qui a circulé dans l’espace Schengen plus de trois mois au cours du premier semestre aurait, en tout état de cause, au semestre suivant, un droit à circuler dans cet espace pour trois mois supplémentaires. En substance, une violation commise au cours du premier semestre ne pourrait ensuite être sanctionnée au cours des semestres
suivants.
30. C’est bien ce qui pourrait se produire dans le cas de M. Bot. Celui-ci est entré dans l’espace Schengen le 15 août 2002. Si l’on applique le système que nous avons proposé, le délai de six mois expirait le 15 février 2003. Au cours de cette période, M. Bot a séjourné en France pour plus de trois mois (du 15 août 2002 au 2 novembre 2002 ainsi que de fin novembre 2002 à fin janvier 2003). En dépit de cela, peut-on objecter, au cours du semestre suivant (qui a débuté avec la nouvelle «première
entrée» du 23 février 2003), que M. Bot aurait pu, selon l’interprétation que nous avons retenue, bénéficier d’un nouveau droit de circulation pour trois mois. Le jour où il a été interpellé, le 25 mars 2003, M. Bot aurait eu par conséquent encore droit à deux mois de séjour en France et, de ce fait, il n’aurait pu être éloigné du territoire français.
31. Selon nous, cette objection doit cependant être rejetée.
32. En effet, selon l’interprétation que nous partageons, le semestre qui débute avec la nouvelle «première entrée» introduit un nouveau droit au séjour de trois mois (ininterrompus ou fractionnés). Il est cependant clair que l’ouverture du nouveau semestre ne sert pas à «amnistier» une violation de la réglementation de Schengen commise précédemment. Cette violation continue à exister et, comme telle, elle est susceptible d’être punie.
33. Nous considérons par conséquent, comme le gouvernement français, que même s’il est interpellé au cours de semestres autres que ceux où la violation a été commise, l’intéressé peut être sanctionné par les États membres à travers l’application des sanctions prévues à cette fin – dans le respect, bien entendu, du droit communautaire et, notamment, du principe de proportionnalité – par les ordres juridiques nationaux.
34. Il nous semble plus difficile de répondre à la seconde objection soulevée par le gouvernement finlandais et la Commission.
35. Le gouvernement finlandais et la Commission considèrent, à juste titre, qu’indépendamment des semestres, la convention et le règlement n° 539/2001 autorisent les étrangers non soumis à l’obligation de visa à séjourner dans l’espace Schengen pour des périodes non supérieures à trois mois consécutifs.
36. En effet, conformément à l’article 5 de la convention, l’entrée sur le territoire de l’espace Schengen peut être accordée à un étranger «en possession d’un visa valable si celui-ci est requis», mais uniquement «pour un séjour n’excédant pas trois mois». Cette limite absolue est ensuite confirmée par l’article 10 de ladite convention qui institue «un visa uniforme valable pour le territoire de l’ensemble des Parties Contractantes […] pour un séjour de trois mois au maximum». Cette limite est
ensuite spécifiquement confirmée pour les étrangers non soumis à l’obligation de visa. Les articles 1, paragraphe 2, et 2, premier tiret, du règlement n° 539/2001, prévoient en effet que les ressortissants des pays tiers figurant sur la liste de l’annexe y afférente (parmi lesquels la Roumanie) sont exemptés de l’obligation de visa «pour des séjours dont la durée totale n’excède pas trois mois».
37. Il résulte de l’ensemble des règles susmentionnées que, en aucun cas, le séjour des étrangers non soumis à l’obligation de visa ne peut excéder trois mois consécutifs. Pour des séjours de plus longue durée, les étrangers en cause doivent se munir des titres ou visas nationaux délivrés par les États membres (11).
38. L’article 62, paragraphe 3, CE qui constitue la base juridique de l’article 20, paragraphe 1, de la convention (voir, ci-dessus, point 9) aboutit à la même conclusion. Cet article autorise en effet la Communauté à adopter «des mesures fixant les conditions dans lesquelles les ressortissants des pays tiers peuvent circuler librement sur le territoire des États membres pendant une durée maximale de trois mois» (12). Par conséquent, en aucun cas, l’article 20, paragraphe 1, de la convention ne
saurait être interprété de manière à permettre aux étrangers non soumis à l’obligation de visa de séjourner dans les États membres pour plus de trois mois consécutifs.
39. Or, selon le gouvernement finlandais et la Commission, c’est exactement ce qui se produirait si l’on suivait l’interprétation de l’article 20, paragraphe 1, de la convention, que nous avons exposée ci-dessus.
40. Ils font valoir, à cet égard, l’exemple suivant. Soit un étranger qui pénètre pour la première fois dans l’espace Schengen, le 1^er janvier 2006, pour en ressortir le même jour. Cette personne revient ensuite sur le territoire en cause le 2 avril jusqu’à la fin du semestre en cours, c’est-à-dire, jusqu’au 30 juin (soit, pour une durée de deux mois et trente jours). Au 1^er juillet débute un nouveau semestre et, pour ce motif, l’étranger reste trois nouveaux mois dans l’espace Schengen. Son
séjour s’est ainsi prolongé pendant presque six mois consécutifs (pour être précis, six mois moins un jour), et donc, presque trois mois de plus que la durée maximale indiquée ci-dessus.
41. Cependant, pour éviter ce type de situations, le gouvernement finlandais et la Commission font valoir deux interprétations différentes de l’article 20, paragraphe 1, de la convention.
42. Selon la République de Finlande, la notion de «première entrée» de l’étranger doit être déterminée par le biais du parcours logique indiqué ci-après. On part de la date de la dernière entrée de l’étranger dans l’espace Schengen. À partir de cette date, on se projette six mois en arrière pour voir si l’étranger est déjà entré dans l’espace Schengen. S’il en va ainsi, la «première entrée», en vertu de la convention, est considérée comme la première entrée de l’étranger dans l’espace Schengen au
cours des six mois précédant la dernière entrée dans ce même espace. À partir de la «première entrée» ainsi définie, il faudrait ensuite calculer les délais de trois et six mois prévus à l’article 20, paragraphe 1, de la convention et décider par conséquent si, lors de la dernière entrée, l’étranger a ou non épuisé les jours qui sont à sa disposition.
43. La solution proposée par la Commission nous semble encore plus élaborée. La Commission prend comme point de départ la dernière entrée de l’étranger pour déterminer si, avant cette entrée, l’étranger est déjà entré une fois dans l’espace Schengen. Si tel est le cas, la Commission propose de distinguer comme suit: si entre la dernière entrée et la dernière sortie, plus de trois mois se sont écoulés, la dernière entrée représente «la première entrée» aux fins de la convention; si, au contraire,
moins de trois mois se sont écoulés, on se projette six mois en arrière pour vérifier si, au cours de ces six mois, l’étranger a déjà épuisé les trois mois de séjour auxquels il a droit dans l’espace Schengen.
44. Cela dit, nous devons observer que, même si elles se fondent sur des prémisses exactes, les solutions que nous venons d’exposer ne nous convainquent pas entièrement.
45. En effet, pour le calcul du délai prévu à l’article 20, paragraphe 1, de la convention, les solutions exposées finissent en définitive toutes les deux par ignorer ou mettre au second plan la notion de «première entrée» prise comme dies a quo par ledit article et valorisent, au contraire, la notion de «dernière entrée» que la disposition susmentionnée ne cite même pas.
46. Par ailleurs, ces solutions nous semblent particulièrement complexes et, pour ce motif également, peu cohérentes avec les exigences de clarté et de sécurité juridique qui, comme nous l’avons vu ci-dessus (voir point 27), doivent caractériser la législation communautaire, et donc, également l’acquis de Schengen communautarisé.
47. En effet, le jour où l’étranger se présente à la frontière de l’espace Schengen (l’entrée dite dernière entrée), en se fondant sur les données disponibles, les fonctionnaires de police devraient se livrer à des calculs très laborieux. Ce n’est qu’après s’être livrés à ces calculs, que lesdits fonctionnaires pourraient ou devraient, le même jour, indiquer à l’étranger s’il a encore à disposition des jours pour circuler librement dans l’espace Schengen ou si, au contraire, ces jours sont déjà
épuisés. En définitive, l’application de la convention deviendrait extrêmement complexe pour les administrations nationales et peu prévisible pour les particuliers.
48. Par ailleurs, il nous semble que les deux solutions que nous venons de critiquer ne se justifient pas non plus par le fait qu’elles sont les seules capables de garantir le respect du délai maximal de trois mois consécutifs que nous avons rappelé ci-dessus (voir points 34 à 36).
49. Il nous semble en effet que, à la différence de ce que fait notamment valoir le gouvernement finlandais, la solution que nous avons faite nôtre se fonde sur des périodes semestrielles séparées et successives, dans le cadre desquelles un étranger est autorisé à séjourner (de manière ininterrompue ou fractionnée) pendant trois mois, ce qui exclut en soi que ce plafond soit dépassé.
50. Expliquons-nous. La solution que nous proposons ici définit comme «première entrée» la première entrée de l’étranger dans l’espace Schengen et les entrées ultérieures qui ont eu lieu à au moins six mois d’intervalle. Cela signifie que, une fois le premier semestre écoulé, le second ne débute pas automatiquement mais résulte uniquement de la nouvelle «première entrée» de l’étranger.
51. En d’autres termes, le fait qu’un étranger reste sur le territoire de l’espace Schengen à la fin d’un semestre ne fait pas débuter le semestre suivant. Pour que débute le semestre suivant, il faut que, à l’expiration du premier semestre, l’étranger s’éloigne de l’espace Schengen pour y entrer ensuite de nouveau. Une telle obligation rompt nécessairement la continuité des semestres et exclut par conséquent le risque que, en «ajoutant» les derniers mois du premier semestre et les premiers mois
du semestre suivant, l’étranger enfreigne le délai absolu de trois mois consécutifs (voir exemple exposé au point 38 des présentes conclusions).
52. Cependant, selon la Commission, l’obligation pour l’étranger de s’éloigner de l’espace Schengen à la fin d’un semestre ne suffirait pas, dans les faits, à garantir le respect de ce délai. En effet, l’étranger pourrait très bien i) séjourner dans l’espace Schengen pendant les derniers deux mois et trente jours du premier semestre; ii) en sortir et y revenir le jour suivant et, par conséquent, y circuler librement pour trois mois supplémentaires. Il serait ainsi possible à l’étranger d’éluder
facilement les règles de l’acquis de Schengen, puisqu’en s’éloignant pendant une seule journée, il pourrait circuler librement pendant presque six mois consécutifs.
53. Dans ce cas également, l’objection soulevée par la Commission part d’une prémisse juste, c’est-à-dire, de l’exigence d’éviter que les règles communautaires ne soient facilement éludées. Il est en effet clair que l’application des règlements communautaires «ne saurait être étendue jusqu’à couvrir des pratiques abusives» de particuliers (13).
54. Cependant, il nous semble qu’il est possible de respecter ces exigences d’une autre manière, sans dénaturer la portée de l’article 20, paragraphe 1, de la convention.
55. Plutôt que d’envisager un mécanisme complexe, de surcroît différent de la lettre de la disposition en cause, nous estimons que l’on peut interpréter cette dernière en ce sens qu’elle permet aux administrations et aux juges nationaux de vérifier, au cas par cas, si l’étranger a entendu créer abusivement des conditions lui permettant de se prévaloir des droits qui lui ont été reconnus et si un tel comportement est avéré, de ne pas lui reconnaître ces droits.
56. Nous rappelons à cet égard que la Cour a déjà évoqué la possibilité de sanctionner ces pratiques abusives en exigeant que deux éléments soient établis à cette fin. Il faut, d’une part, «un ensemble de circonstances objectives d’où il résulte que, malgré un respect formel des conditions prévues par la réglementation communautaire, l’objectif poursuivi par cette réglementation n’a pas été atteint» et, d’autre part, «un élément subjectif consistant en la volonté d’obtenir un avantage résultant de
la réglementation communautaire en créant artificiellement les conditions requises pour son obtention» (14).
57. Sur cette base, nous pensons que l’hypothèse (à dire vrai, qui est un peu une hypothèse d’école), évoquée par la Commission, selon laquelle l’étranger pourrait sortir de l’espace Schengen lorsque le semestre a pris fin et y retourner le jour suivant, peut être analysée par les administrations des États et les juges nationaux comme un indice que les dispositions de la convention sont contournées en vue d’obtenir un avantage illégal, à savoir, la possibilité de séjourner sur le territoire en
cause au-delà du délai autorisé de trois mois consécutifs. Dans cette éventualité, il nous semble que les autorités nationales devraient refuser l’entrée sur le territoire à l’étranger ou, si celle-ci a déjà eu lieu, la considérer comme irrégulière.
58. Il nous semble qu’avec un tel correctif, l’article 20, paragraphe 1, de la convention peut être interprété en un sens plus conforme à la lettre de cette disposition sans encourir les risques dénoncés par la Commission.
59. En conclusion, nous considérons par conséquent que, par «première entrée», au sens de l’article 20, paragraphe 1, de la convention, il y a lieu d’entendre la première entrée dans l’absolu dans l’espace Schengen de l’étranger non soumis à l’obligation de visa, ainsi que les entrées qu’il a effectuées par la suite à au moins six mois d’intervalle les unes des autres.
IV – Conclusion
60. Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre au Conseil d’État:
«Conformément à l’article 20, paragraphe 1, de la convention d’application de l’accord de Schengen, par ‘première entrée’ il y a lieu d’entendre la première entrée dans l’absolu dans l’espace Schengen de l’étranger non soumis à l’obligation de visa ainsi que les entrées qu’il a effectuées par la suite à au moins six mois d’intervalle les unes des autres.»
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1 – Langue originale: l’italien.
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2 – Accord entre les gouvernements des États de l’Union économique Benelux, de la République fédérale d’Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes, signé à Schengen le 14 juin 1985 (JO 2000, L 239, p. 13).
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3 – Convention d’application de l’Accord de Schengen du 14 juin 1985 entre les gouvernement[s] des États de l’Union économique Benelux, de la République fédérale d’Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes (JO 2000, L 239, p. 19).
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4 – Protocole intégrant l’acquis de Schengen dans le cadre de l’Union européenne.
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5 – Décision du Conseil, du 20 mai 1999, déterminant, conformément aux dispositions pertinentes du traité instituant la Communauté européenne et du traité sur l’Union européenne, la base juridique de chacune des dispositions ou décisions constituant l’acquis de Schengen (JO L 176, p. 17).
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6 – Règlement (CE) n° 539/2001 du Conseil, du 15 mars 2001, fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation (JO L 81, p. 1), tel que modifié par le règlement n° 2414/2001 du Conseil du 7 décembre 2001 (JO L 327, p. 1).
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7 – Ordonnance n° 45-265, du 2 novembre 1945, relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France, telle que modifiée en dernier lieu par la loi n° 2002-305 du 4 mars 2002 (ci‑après l’«ordonnance n° 45‑265»).
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8 – C’est nous qui soulignons.
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9 – Voir, notamment, arrêts du 22 février 1984, Kloppenburg (70/83, Rec. p. 1075, point 11); du 15 décembre 1987, Irlande/Commission (325/85, Rec. p. 5041, point 18); du 16 juin 1993, France/Commission (C-325/91, Rec. p. I-3283, point 26), et du 16 octobre 1997, Banque Indosuez e.a. (C-177/96, Rec. p. I-5659, point 27).
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10 – Arrêt du 9 avril 1987, Commission/Italie (363/85, Rec. p. 1733, point 7).
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11 – Voir à cet égard les articles 63, paragraphe 3, sous a), CE et 18 de la convention.
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12 – C’est nous qui soulignons.
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13 – Voir les arrêts du 11 octobre 1977, Cremer (125/76, Rec. p. 1593, point 21), et du 14 décembre 2000, Emsland-Stärke (C-110/99, Rec. p. I-11569, point 51).
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14 – À cet égard, voir arrêt Emsland-Stärke, précité, points 52 à 54. Voir également arrêt du 21 septembre 1983, Deutsche Milchkontor (205/82 à 215/82, Rec. p. 2633, points 17 à 25 ainsi que 35 à 39; arrêt du 15 mai 1986, Johnston (222/84, Rec. p. 1651, points 17 à 21); arrêt du 8 février 1996, FMC e.a. (C-212/94, Rec. p. I-389, p. 49 à 51), et arrêt du 15 juin 2000, ARCO Chemie Nederland e.a. (C-418/97 et C‑419/97, Rec. p. I-4475, point 41).
