CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. L. A. GEELHOED
présentées le 29 avril 2004 (1)
Affaire C-304/02
Commission des Communautés européennes
contre
République française
«Manquement d'État, article 228 CE – Non-exécution de l'arrêt de la Cour du 11 juin 1991 dans l'affaire C-64/88 – Défaut d'assurer le respect des mesures techniques de conservation relatives à la taille minimale des poissons, en particulier des merlus – Défaut de constatations des infractions que les autorités nationales auraient pu relever et insuffisance des poursuites contre les contrevenants – Astreinte»
I – Introduction
1. Le présent recours a été introduit par la Commission des Communautés européennes en application de l’article 228, paragraphe 2, deuxième alinéa, CE à la suite de l’arrêt du 11 juin 1991, Commission/France (2). Dans cet arrêt, la Cour avait jugé que la République française, en n’assurant pas, de 1984 à 1987, un contrôle garantissant le respect des mesures techniques communautaires pour la conservation des ressources de pêche (3), avait manqué aux obligations imposées par l’article 1^er du
règlement (CEE) n° 2057/82 du Conseil, du 29 juin 1982, établissant certaines mesures de contrôle à l’égard des activités de pêche exercées par les bateaux des États membres (4), ainsi que par l’article 1^er du règlement (CEE) n° 2241/87 du Conseil, du 23 juillet 1987, établissant certaines mesures de contrôle à l’égard des activités de pêche (5) (ci-après ensemble les «règlements de contrôle»).
2. Plus particulièrement, la Cour a jugé que la République française avait manqué à son obligation d’exercer des contrôles concernant le respect des règles communautaires relatives:
– au maillage minimal,
– à la fixation de dispositifs aux filets,
– aux prises accessoires et
– à la taille minimale du poisson pouvant être vendu.
En outre, la Cour a jugé que la République française avait manqué à son obligation de poursuivre les contrevenants violant les dispositions communautaires pertinentes, ainsi que cela est prescrit par les règlements de contrôle.
3. Quelques mois après l’arrêt Commission/France, précité, la Commission a demandé aux autorités françaises de lui communiquer les mesures prises pour exécuter celui-ci, ainsi que cela est prescrit par l’article 228, paragraphe 1, CE. Il est apparu que ce n’était que le début d’un long dialogue prolongé entre la Commission et le gouvernement français, d’une durée de près de onze années, relatif aux efforts entrepris par la France pour mettre en œuvre les règlements communautaires de pêche. Bien
que, au cours de ce dialogue, la Commission ait reconnu que certains progrès avaient été faits sur la plupart de ces points, elle n’était pas convaincue que la République française respectait intégralement ses obligations relatives à la prise et à la commercialisation de poissons sous-taille, en particulier le merlu, ainsi qu’à la poursuite des contrevenants violant les règles pertinentes.
4. C’est la raison pour laquelle, la Commission demande à présent à la Cour de constater que, en continuant de ne pas assurer un contrôle garantissant le respect des mesures techniques pour la conservation des ressources de la pêche et en ne respectant dès lors pas les règlements de contrôle, la République française n’a pas mis en œuvre l’ensemble des mesures nécessaires que comporte l’exécution de l’arrêt Commission/France, précité, et, partant a manqué aux obligations qui lui incombent en
vertu de l’article 228, paragraphe 1, CE. En outre, la Commission demande à la Cour de condamner la République française à payer sur le compte des «ressources propres de la CE» une astreinte de 316 500 euros par jour de retard dans la mise en œuvre des mesures nécessaires pour se conformer audit arrêt, et ce à compter du prononcé de l’arrêt à rendre et jusqu’à l’exécution de l’arrêt Commission/France, précité. Enfin, la Commission demande à ce que la République française soit condamnée aux dépens.
5. La République française demande à la Cour, à titre principal, de rejeter le recours de la Commission comme étant non fondé. À titre subsidiaire, dans l’hypothèse où la Cour estimerait qu’il y a lieu de prononcer une sanction, elle demande à la Cour d’en faire une appréciation qui tienne compte des circonstances de l’espèce.
II – La réglementation communautaire pertinente
6. Les règles communautaires en matière de contrôle dans le secteur de la pêche dont il est question dans la présente affaire ont été fixées tout d’abord par le règlement n° 2057/82 et ultérieurement par le règlement n° 2241/87, auxquels il a été fait référence au point 1. Le règlement en matière de contrôle actuellement en vigueur est le règlement (CEE) n° 2847/93 du Conseil, du 12 octobre 1993, instituant un régime de contrôle applicable à la politique commune de la pêche (6).
7. Aux termes de son article 1^er, le règlement n° 2847/93 établit un régime communautaire pour assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche. Ce régime contient, en particulier, des dispositions relatives aux contrôles techniques des mesures de conservation et de gestion des ressources ainsi que certaines dispositions concernant l’efficacité des sanctions à appliquer en cas de non-respect de ces mesures. Ledit article 1^er, paragraphe 2, contient l’obligation principale des
États membres en ce qui concerne le contrôle du respect des dispositions communautaires en matière de pêche:
«À cet effet, chaque État membre arrête, conformément à la réglementation communautaire, les mesures appropriées pour assurer l’efficacité de ce régime. Il met à la disposition de ses autorités compétentes des moyens suffisants pour qu’elles puissent remplir leurs missions d’inspection et de contrôle définies dans le présent règlement».
8. L’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 2847/93 précise:
«Afin d’assurer le respect de l’ensemble de la réglementation en vigueur ayant trait aux mesures de conservation et de contrôle, chaque État membre contrôle, sur son territoire et dans les eaux maritimes relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction, l’exercice de la pêche et des activités connexes. Il inspecte les navires de pêche et contrôle toutes les activités, notamment les activités de débarquement, de vente, de transport et de stockage du poisson et l’enregistrement des débarquements et
des ventes, permettant ainsi la vérification de la mise en oeuvre du présent règlement».
9. En ce qui concerne les mesures d’exécution à prendre par les États membres en cas de manquements aux règles communautaires en matière de pêche, l’article 31, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2847/93 prévoit:
«1. Les États membres veillent à ce que soient prises les mesures appropriées, y compris, conformément à leur législation nationale, l’ouverture d’une procédure administrative ou pénale contre les personnes physiques ou morales responsables, lorsqu’il est établi, notamment à l’issue d’un contrôle ou d’une inspection effectués en vertu du présent règlement, que les règles de la politique commune de la pêche n’ont pas été respectées (7).
2. Les procédures ouvertes en vertu du paragraphe 1 doivent être de nature, conformément aux dispositions pertinentes de la législation nationale, à priver effectivement les responsables du profit économique de l’infraction ou à produire des effets proportionnés à la gravité de l’infraction de façon à décourager efficacement d’autres infractions de même nature.»
10. Dans la présente espèce, la Commission soutient que le contrôle et l’exécution par les autorités françaises étaient inappropriés en ce qui concerne les mesures de conservation communautaires destinées à prévenir le débarquement et la vente de poissons sous-taille, et du merlu en particulier. Les mesures communautaires pertinentes ont été adoptées dans des règlements du Conseil consécutifs prévoyant des mesures techniques de conservation des ressources de pêche (8). Le règlement à présent en
vigueur est le règlement (CE) n° 850/98 du Conseil, du 30 mars 1998, visant à la conservation des ressources de pêche par le biais de mesures techniques de protection des juvéniles d’organismes marins (9). Sans qu’il soit nécessaire de citer intégralement les dispositions pertinentes, il y a lieu d’indiquer de manière générale que ce règlement contient diverses dispositions visant à prévenir la capture, le débarquement et la vente de poissons sous-taille. Parmi celles-ci figurent les dispositions
relatives à la taille minimale du maillage des filets, l’interdiction d’attacher des dispositifs aux filets au moyen desquels le maillage est obstrué ou diminué d’une autre manière, ainsi qu’une interdiction notamment de débarquer ou de vendre du poisson sous-taille, à l’exception des captures ne représentant qu’un pourcentage limité de la capture totale.
III – La procédure précontentieuse
11. Ainsi que nous l’avons indiqué ci-dessus, la question de savoir si la République française a adopté les mesures pour mettre fin au manquement constaté par l’arrêt Commission/France, précité, a fait l’objet d’un long dialogue entre la Commission et les autorités françaises à partir de novembre 1991 jusqu’à l’introduction du présent recours le 27 août 2002. Au cours de cette procédure précontentieuse, la position de la Commission se fondait sur des rapports des inspecteurs communautaires (10),
contenant les constatations faites lors des visites régulières dans les ports et les criées dans différentes régions côtières en France.
12. Dans la correspondance initiale échangée entre la Commission et la République française relative aux mesures prises par cette dernière pour mettre fin aux infractions établies par l’arrêt du 11 juin 1991, les autorités françaises ont indiqué qu’elles «entendaient faire tout leur possible pour se conformer aux dispositions du traité pour respecter l’arrêt». Elles se sont référées notamment à une «action de longue haleine» destinée à réduire le débarquement de poissons sous-taille.
13. À la suite de plusieurs missions effectuées dans les ports français en 1992, les inspecteurs communautaires ont établi que la situation s’était améliorée, particulièrement en ce qui concerne la réglementation relative au contrôle du respect des dispositions communautaires de pêche. Néanmoins, les contrôles demeuraient insatisfaisants à certains égards. Les problèmes principaux concernaient les jauges utilisées pour mesurer le maillage des filets et le contrôle des prises accessoires et de la
taille des poissons. En outre, la poursuite des contrevenants n’était pas appropriée. Par conséquent, le 11 octobre 1993, la Commission a adressé une lettre de mise en demeure à la République française indiquant ces points et invitant le gouvernement français à présenter ses observations.
14. À la suite des explications et des informations fournies par le gouvernement français, la Commission a pu conclure qu’il avait été mis fin au manquement à la réglementation communautaire en matière de contrôle des prises accessoires. Toutefois, elle a maintenu que certaines lacunes persistaient concernant notamment la mesure du maillage des filets et le débarquement et la vente à la criée de poissons sous-taille. La Commission a déduit de ce dernier point que les autorités françaises
adoptaient une attitude permissive en ce qui concerne le débarquement et la commercialisation de poissons sous-taille en violation de la réglementation communautaire. De plus, cette «action de longue haleine» avait apparemment été suspendue dans une partie de la Bretagne, le Pays bigouden (11), en raison de la situation socio-économique difficile de cette région et compte tenu de la sensibilité politique du problème. L’«attitude permissive» en ce qui concerne le contrôle aurait été confirmée par des
poursuites n’ayant pas, dans leur ensemble, abouti à des sanctions proportionnées à la gravité des infractions.
15. C’est la raison pour laquelle la Commission a, en application de l’article 171, paragraphe 2, du traité CE (devenu l’article 228, paragraphe 2, CE) émis un avis motivé à la République française le 14 avril 1996 dans lequel elle constatait que l’arrêt Commission/France, précité, n’avait pas été intégralement exécuté sur les points suivants:
– défaut de conformité de la mesure du maillage minimal des filets à la réglementation communautaire;
– insuffisance des contrôles, permettant la mise en vente de poissons sous-taille;
– attitude permissive des autorités françaises qui a été confirmée par le fait que les poursuites des infractions n’ont pas, dans leur ensemble, conduit à des sanctions proportionnées à la gravité des infractions et, partant, n’étaient pas dissuasives.
La Commission a attiré l’attention de la République française sur l’éventualité de sanctions pécuniaires infligées par la Cour pour non-exécution de l’arrêt Commission/France, précité. La République française a été priée de répondre à la Commission dans un délai de deux mois suivant la notification de l’avis motivé.
16. Dans ses réponses des 26 juillet 1996 et 27 mai 1997, le gouvernement français a soutenu que la réglementation communautaire relative au maillage minimal des filets était correctement appliquée et qu’il n’avait reçu aucune plainte des inspecteurs communautaires à cet égard. Il a également donné des informations et des chiffres relatifs aux inspections effectuées, aux sanctions infligées et aux moyens alloués aux contrôles du respect des dispositions communautaires relatives à la pêche. Enfin,
le gouvernement français s’est plaint de ce que les procès-verbaux des inspecteurs communautaires ne lui avaient pas été adressés, le privant ainsi de la possibilité de répondre valablement aux faits mentionnés dans l’avis motivé.
17. Dans des lettres ultérieures, les autorités françaises ont fourni des informations complémentaires à la Commission relatives à l’accroissement de leurs contrôles et des mesures prises pour améliorer l’organisation interne des services chargés du contrôle du respect des réglementations communautaires relatives à la pêche. Dans une lettre (datée du 31 octobre 1997), les autorités françaises ont soutenu qu’un bilan satisfaisant de l’application des textes communautaires et nationaux semblait
avoir été réalisé, «hormis le problème résiduel de la taille du merluchon en Pays bigouden».
18. En dépit de ces observations et des développements positifs soulignés par les autorités françaises sur le plan de l’organisation, d’autres missions d’inspection dans les ports français et les criées dans les régions côtières ont été effectuées par les inspecteurs communautaires entre 1996 et 2000 et ont révélé que le problème du débarquement et de la commercialisation de poissons sous-taille persistait. À plusieurs reprises, les inspecteurs communautaires ont noté, d’une part, l’absence des
autorités aux débarquements ou lors des criées et d’autre part, que lorsque les autorités étaient présentes, elles ne procédaient à aucune poursuite contre la vente des merlus sous-taille (visite aux ports du Guilvinec et de Concarneau en septembre 1997 ainsi qu’à Marennes Oléron, Arcachon et Bayonne en octobre 1997). Un rapport de visite (à Lorient, le Guilvinec et Concarneau en août 1996) fait état de l’existence d’un «accord tacite entre l’industrie et les autorités pour accepter le débarquement
de merlus mesurant 24 cm au lieu de la taille légale de 27 cm». Un autre rapport (visite à Douarnenez, Lorient et Le Guilvinec en mars 1999) fait état de l’existence d’instructions verbales enjoignant les autorités locales de retirer des criées les poissons inférieurs à 17 cm mais précisant que les poissons mesurant entre 17 et 23 cm et entre 23 et 26 cm pouvaient être vendus. Il a également été constaté que des poissons sous-taille, vendus souvent en temps que «merluchons friture» étaient
habituellement vendus à la criée sous le code «00» réservé à cette catégorie de poisson ainsi qu’aux poissons sous-taille d’autres espèces (visite à Lorient, Benodet, Loctudy, Le Guilvinec, Lesconil et Saint-Guénolé en juillet 1999). Enfin, lors d’une visite des ports méditerranéens de Sète, Agde et Port Vendres en avril 2000, il est apparu que ces pratiques ne se limitaient pas à la Bretagne mais s’étendaient plus loin sur le territoire français.
19. Ces rapports ont amené la Commission à émettre, le 6 juin 2000, un avis motivé complémentaire. La Commission conclut que, à la suite de l’avis motivé du 17 avril 1996 et de la réponse du gouvernement français, des poissons sous-taille continuaient à être vendus à la criée directement à des acheteurs, que les inspecteurs nationaux ne surveillaient pas les débarquements et les criées en vue de constater la présence des poissons sous-taille, en particulier du merlu, et que les infractions ne
faisaient l’objet que de poursuites sporadiques. La Commission considère comme particulièrement grave le fait que des documents publics relatifs aux ventes à la criée utilisent officiellement le code «00», car il s’agit d’une infraction manifeste au règlement (CE) n° 2406/96 du Conseil, du 26 novembre 1996, fixant des normes communes de commercialisation pour certains produits de la pêche (12), et en particulier de son article 2. Le fait que le problème du «merluchon» soit politiquement sensible,
qu’il concerne une région particulière et qu’il se soit réduit de manière significative ces dernières années ne peut, selon la Commission, justifier la non-application des mesures techniques de conservation. Ces mesures visant à protéger le poisson juvénile, le non-respect systématique des dispositions communautaires pourrait avoir des conséquences désastreuses pour l’état des stocks disponibles. C’est pourquoi, la violation de ces dispositions serait grave, particulièrement en raison du fait que
les autorités françaises auraient apparemment donné des instructions pour ne pas les appliquer. La Commission a invité le gouvernement français à adopter des mesures dans les deux mois de la notification de l’avis motivé complémentaire afin de remédier aux infractions mentionnées.
20. Par lettre du 1^er août 2000, le gouvernement français a répondu en mettant l’accent sur trois points. Premièrement, il a fait valoir que le code «00» n’était jamais utilisé pour qualifier des poissons sous-taille mais pour qualifier des poissons de tailles diverses, non triés. Deuxièmement, il a maintenu que les rapports des inspecteurs communautaires semblaient confondre les personnes chargées du fonctionnement commercial d’une structure de vente et les personnes chargées de l’application de
la réglementation sur la pêche, seules habilitées à constater les infractions. Le gouvernement français considère qu’il est excessif et même injuste de conclure que les services de surveillance avaient adopté une attitude permissive si l’on considère les chiffres communiqués à la Commission relatifs aux poursuites entreprises par les autorités françaises contre les infractions aux réglementations relatives à la taille minimale des poissons. Troisièmement, le gouvernement français a expliqué que,
depuis le rapport d’inspection des inspecteurs communautaires de juillet 1999, le cadre organisationnel et légal du contrôle du respect des règlements de pêche s’était amélioré de manière significative. La réorganisation des services de contrôle indiquerait la ferme intention des autorités françaises d’augmenter l’efficacité des contrôles dans le secteur de la pêche.
21. La Commission a répondu (le 15 février 2001) en demandant des informations complémentaires concernant les mesures prises par la République française pour mettre un terme à l’utilisation du code «00». De plus, ayant noté la volonté de la République française de renforcer ses moyens de contrôle, la Commission a précisé que son avis motivé complémentaire portait plus particulièrement sur le problème du débarquement et de la commercialisation du merlu sous-taille dans les régions bretonnes du
Finistère et du Morbihan. C’est la raison pour laquelle elle a demandé aux autorités françaises de lui communiquer les jugements qui ont été rendus pour ce type particulier d’infraction. Le gouvernement français a fourni cette information le 16 octobre 2001. Il a communiqué en premier lieu une circulaire adressée aux autorités régionales et départementales leur demandant de mettre un terme à l’utilisation du code «00» pour la fin de l’année 2001 au plus tard. En deuxième lieu, il a indiqué que
depuis 1998 le nombre des poursuites de ces infractions a augmenté et que des sanctions dissuasives ont été infligées. En troisième lieu, le gouvernement français a renvoyé à son plan de contrôle général des pêches adopté en 2001, fixant des priorités pour le contrôle du respect des dispositions communautaires sur la pêche. Ces priorités comprennent la mise en œuvre d’un plan de restauration du merlu et le contrôle strict du respect de la taille minimale des poissons.
22. Entre-temps, les inspecteurs communautaires ont effectué une nouvelle mission d’inspection (en juin 2001) dans certains ports du Pays bigouden et ont constaté une fois de plus que le niveau et la qualité des contrôles étaient encore inadéquats. Les inspecteurs ont conclu que le respect des mesures techniques en la matière ne pouvait pas encore être considéré comme suffisant. Le débarquement et la vente du merlu sous-taille persistaient de manière constante sans qu’il n’existe d’efforts
manifestes dans les contrôles pour mettre un terme à ces pratiques. Ils ont noté également que les autorités nationales compétentes manquaient de moyens, étaient faiblement équipées et insuffisamment entraînées. Les procédures administratives n’étaient pas suffisamment développées pour faire face à la situation. Enfin, ils ont remarqué que le niveau et la qualité des contrôles dans les criées et lors de la vente au détail étaient extrêmement bas.
23. Considérant que l’information fournie par le gouvernement français relative à l’amélioration des efforts de contrôles en général ne permettait pas de faire face de manière suffisante au problème du respect des dispositions communautaires relatives au merlu sous-taille dans le Pays bigouden, la Commission a soutenu que la République française n’avait toujours pas adopté les mesures adéquates pour exécuter l’arrêt Commission/France, précité. Par conséquent, la Commission a introduit le présent
recours en application de l’article 228, paragraphe 2, CE, en déposant sa requête le 27 août 2002. Les arguments des deux parties ont été exposées ci-dessus aux points 4 et 5.
IV – La situation actuelle
24. En vue de la préparation de la procédure orale, la Cour a adressé le 19 décembre 2003 certaines questions écrites à la Commission et à la République française relatives à la situation actuelle en ce qui concerne le problème du débarquement et de la commercialisation de poissons sous-taille. Il a été demandé à la Commission d’indiquer si, depuis l’introduction du présent recours, des inspecteurs communautaires ont procédé à des missions d’inspection sur place et, le cas échéant, de présenter
les rapports et, dans l’hypothèse où ces rapports constateraient la persistance de la commercialisation de quantités significatives de poissons sous-taille, d’identifier les mesures que devraient prendre les autorités françaises pour mettre un terme à cette situation. La Cour a demandé au gouvernement français d’indiquer le nombre des contrôles en mer et à terre (dans les criées ou non) auxquels, depuis l’introduction du présent recours, les autorités françaises ont procédé en vue de faire respecter
les règles relatives à la taille minimale des poissons et d’indiquer le nombre des infractions constatées et les suites judiciaires réservées à ces infractions. Les deux parties ont rendu leur réponse le 30 janvier 2004.
25. La Commission a répondu que ses services avaient procédé à trois missions d’inspection depuis l’introduction du présent recours. Durant ces visites, il a été constaté que l’offre de merlus sous-taille avait diminué en Bretagne et en particulier dans le Pays bigouden, mais pas dans les régions méditerranéennes. Les inspecteurs communautaires ont relevé le manque de contrôles visant à prévenir la vente de poissons sous-taille lors du débarquement et ont observé qu’un procès-verbal n’était pas
systématiquement dressé en cas d’infraction. En dépit des mesures adoptées par les autorités françaises depuis 1998 pour améliorer les contrôles, la Commission n’a pas été en mesure d’établir que celles-ci ont été véritablement efficaces. Au contraire, la Commission avait des raisons de croire que tel n’était pas le cas. Pour être en mesure de conclure qu’un terme a été mis aux infractions, il aurait été nécessaire de disposer d’informations complètes et exhaustives relatives à l’ensemble des
contrôles effectués au cours des années 2001, 2002 et 2003 en ce qui concerne les poissons sous-taille et plus particulièrement le merlu. À l’audience, la Commission a ajouté qu’une mise en conformité adéquate au règlement nº 2847/93 exigeait que l’ensemble de la chaîne des activités relatives à la pêche soit contrôlé et que le contrôle des débarquements était particulièrement important dans cette chaîne. Elle a ajouté que les informations et les chiffres fournis par le gouvernement français
n’étaient pas suffisamment spécifiques pour permettre de juger qu’il a été mis fin aux infractions.
26. Dans sa réponse, le gouvernement français a fourni des chiffres relatifs au nombre de contrôles en mer et à terre pour les années 2001 à 2003. Ces chiffres montreraient qu’il y a eu une diminution mesurable de ces deux types d’inspection en 2003 par rapport aux deux années précédentes. La diminution des inspections en mer en 2003 s’expliquerait par la mobilisation des navires pour faire face aux conséquences de la pollution du pétrolier Prestige. Selon le gouvernement français, la diminution
du nombre des contrôles à terre résulte de l’amélioration de la discipline des pêcheurs, que la Commission a d’ailleurs relevée lors de sa mission d’inspection inopinée de juin 2003. Aucun débarquement de poissons sous-taille n’avait été constaté à cette occasion. Le nombre des condamnations prononcées indiquerait également une diminution en 2002 par rapport à 2001. Cette diminution s’expliquerait par les effets d’une loi (13) amnistiant les délits punis d’une peine d’amende inférieure à 750 euros
et amnistiant les autres condamnations d’un montant supérieur à cette somme après paiement de l’amende. Les amendes infligées pour infraction à la réglementation sur la taille des poissons étaient considérablement plus importantes.
27. Lors de l’audience, le gouvernement français a répondu à l’observation de la Commission selon laquelle le débarquement de merlus sous-taille restait problématique en Méditerranée, même si elle reconnaissait que celui-ci avait diminué là ou cela la préoccupait le plus à savoir dans le Pays bigouden en Bretagne. Il soutient que, au moment de l’arrêt Commission/France, précité, aucune mesure de conservation particulière ne s’appliquait aux pêcheries en Méditerranée et que dès lors, le fait que la
conformité au règlement n° 2847/93 n’était pas encore satisfaisante dans cette région ne peut être considéré comme un défaut d’exécution de l’arrêt en question.
V – Appréciation
A – Remarque introductive: l’obligation d’exécution dans le cadre de la politique commune de la pêche
28. Avant de procéder à l’évaluation des mesures adoptées par la République française en vue de se conformer aux dispositions communautaires pertinentes en matière de pêche à la suite de l’arrêt Commission/France, précité, il convient de replacer le problème soulevé dans cette affaire dans son contexte, à savoir l’importance de l’exécution du droit communautaire, et particulièrement dans le domaine de la politique commune de la pêche.
29. De manière générale, l’ordre juridique communautaire, bien qu’il soit autonome, est un ordre juridique dépendant en ce sens que dans la plupart des matières, il dépend des efforts des États membres pour assurer un respect intégral des obligations imposées aux opérateurs économiques. Les États membres ont, en application de l’article 10 CE, l’obligation générale d’adopter toutes les mesures nécessaires pour garantir que le droit communautaire est appliqué et mis en œuvre de manière effective et
que son «effet utile» soit réalisé. Plus particulièrement, les États membres sont tenus d’assurer qu’un cadre réglementaire approprié soit mis en place pour l’application et l’exécution des mesures communautaires, que les autorités compétentes soient mises en place, que suffisamment de moyens soient disponibles et que des poursuites appropriées soient prises contre les contrevenants. Lorsque les mesures d’exécution dans les États membres sont inadéquates, il est impossible d’atteindre les objectifs
des dispositions communautaires pertinentes d’une manière suffisamment uniforme dans la Communauté.
30. Bien que les États membres bénéficient d’une marge importante d’appréciation pour déterminer la manière avec laquelle ils atteignent ces objectifs, la jurisprudence de la Cour a déterminé les modalités procédurales pour assurer la sauvegarde des droits et obligations communautaires. Il est ainsi de jurisprudence constante que ces modalités ne doivent pas être moins favorables que celles concernant des recours similaires de nature interne (principe de l’équivalence) et qu’elles ne doivent pas
rendre pratiquement impossible ou excessivement difficile l’exercice des droits conféré par l’ordre juridique communautaire (principe d’efficacité) (14). De plus, la Cour a précisé que les obligations des États membres en matière d’exécution du droit communautaire en application de l’article 10 CE requièrent de ceux-ci qu’ils veillent «à ce que les violations du droit communautaire soient sanctionnées dans des conditions, de fond et de procédure, qui soient analogues à celles applicables aux
violations du droit national d’une nature et d’une importance similaires, et qui, en tout état de cause, confèrent à la sanction un caractère effectif, proportionné et dissuasif. En outre, les autorités nationales doivent procéder, à l’égard des violations du droit communautaire, avec la même diligence que celle dont elles usent dans la mise en œuvre des législations nationales correspondantes» (15).
31. Un respect strict de ces obligations générales d’application effective et d’exécution des mesures communautaires revêt une importance particulière dans le cadre de la politique commune de la pêche (ci-après la «PCP») pour plusieurs raisons. Ces raisons ont trait à la nature de la pêche en tant qu’activité économique, au fait que les stocks de poissons dans les eaux communautaires doivent être considérés comme une ressource commune aux États membres, à l’interdépendance existant entre les
intérêts des États membres en la matière et à l’aléa moral («the moral hazard») lié à la fixation de limitations à l’exploitation des ressources de pêche.
32. La gestion des ressources naturelles telles que les stocks de poissons implique de réconcilier les intérêts économiques (à court terme) en cas d’exploitation maximale avec l’intérêt de maintenir des stocks à un niveau écologique et biologique acceptable pour assurer l’exploitation à long terme. Cette tension fondamentale est également exprimée à l’article 2, du règlement (CE) n° 2371/2002 du Conseil, du 20 décembre 2002, relatif à la conservation et à l’exploitation durable des ressources
halieutiques dans le cadre de la politique commune de la pêche (16), selon lequel l’objectif principal de la PCP est de garantir «une exploitation des ressources aquatiques vivantes qui crée les conditions de durabilité nécessaires tant sur le plan économique, environnemental qu’en matière sociale». Dans cette formule, la notion de durabilité est le principe directeur. En effet, une des spécificités de la pêche en tant qu’activité économique réside en ce que le produit constitue également la source
de production. Il s’agit d’une ressource renouvelable. Cela signifie qu’il existe une limite naturelle, biologiquement supportable au niveau d’exploitation des stocks de poissons. Si les mesures visant à limiter les activités de pêche ou à protéger les stocks des jeunes poissons ne sont pas respectées, cela conduira nécessairement à affecter les capacités reproductives des stocks de poissons à long terme. Ce simple fait explique pourquoi des règles détaillées de contrôle et d’exécution ont, dès
l’origine, fait partie intégrante de la PCP.
33. La Cour a elle aussi souligné la nécessité d’un respect strict des mesures de conservation dans le secteur de la pêche en vue de maintenir les capacités productives à long terme en jugeant que «le respect des obligations incombant aux États membres en vertu du régime communautaire de conservation et de gestion des ressources de pêche s’avère impératif afin d’assurer la protection des fonds de pêche, la conservation des ressources biologiques de la mer et leur exploitation sur des bases
durables et dans des conditions économiques et sociales appropriées» (17). Dans le même sens, la Cour a jugé que «si les autorités compétentes d’un État membre s’abstenaient systématiquement de poursuivre les responsables […] [d]’infractions, tant la conservation et la gestion des ressources de pêche que l’application uniforme de la politique commune de la pêche seraient compromises» (18).
34. Les stocks de poissons doivent être considérés comme une ressource commune des États membres et doivent être gérés par tous dans l’intérêt de tous. Le manque de respect des mesures communautaires de conservation dans un État membre affecte automatiquement les intérêts (de l’industrie de la pêche) des autres États membres. En d’autres mots, il existe un degré important d’interdépendance dans ce secteur impliquant une «responsabilité conjointe» (19), des États membres pour le contrôle du régime
de limitation des captures et pour mettre en œuvre les dispositions visant à protéger les stocks de poissons de la surexploitation.
35. Un autre aspect de cette interdépendance est que la réalisation des objectifs de la PCP dépend effectivement tout d’abord de la collaboration de l’industrie de la pêche. On peut considérer que les pêcheurs seront plus enclins à accepter et à respecter les limitations imposées aux activités de pêche s’ils peuvent s’attendre à ce que ces limitations soient également mises en œuvre dans l’ensemble des États membres et qu’ils puissent exercer leurs activités dans des conditions comparables à
celles qui sont imposées à leurs concurrents dans ces autres États membres. Des différences dans la manière d’exécuter la PCP dans les États membres pourraient être perçues comme une discrimination et pourraient conduire à une distorsion de la concurrence. Une égale exécution de ces mesures constitue un des aspects de l’égalité de concurrence dans laquelle ils doivent pouvoir agir.
36. En outre, il convient de remarquer que lorsqu’une pêche donnée est limitée pour des raisons de conservation des stocks, cela peut entraîner des effets sur l’aléa moral («moral hazard») de l’absence d’exécution. La raréfaction résultant du fait que des quantités moindre de poissons peuvent être capturées a pour effet d’augmenter les prix qui, à leur tour, pousseront les pêcheurs à violer les règles pertinentes. Par conséquent, l’imposition d’une limitation constitue une incitation économique à
poursuivre l’exploitation des stocks qui sont déjà sous pression. Cela constitue en soi une raison pour augmenter les efforts de contrôle et d’exécution des mesures relatives aux espèces menacées de surexploitation.
37. Ces observations démontrent qu’un contrôle approprié et une exécution adéquate des réglementations dans le secteur de la pêche sont vitales pour assurer que les stocks sont exploités d’une manière durable. Dans la mesure où toute déficience en la matière a des répercussions pour la conservation des ressources communes de l’ensemble des États membres, les actes d’exécution doivent faire l’objet d’exigences élevées. Cela signifie que les obligations imposées aux États membres par le règlement n°
2847/93 doivent faire l’objet d’une interprétation stricte.
38. Considéré dans son ensemble, l’article 1^er du règlement n° 2847/93 requiert que les États membres «arrêtent les mesures appropriées pour assurer l’efficacité de ce régime» établi «afin d’assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche». L’article 2 ajoute que chaque État membre doit contrôler l’exercice de la pêche et des activités connexes, inspecter les navires de pêche et contrôler l’ensemble des activités permettant ainsi la vérification de la mise en œuvre du règlement,
y compris notamment des activités de débarquement et de vente du poisson. Enfin, l’article 31 oblige les États membres à prendre les mesures appropriées contre les personnes physiques ou morales n’ayant pas respecté les règles de la PCP ainsi qu’à priver les responsables du profit économique de l’infraction ou à prendre des mesures «proportionnées à la gravité de l’infraction, de façon à décourager efficacement d’autres infractions de même nature».
39. Par conséquent, le résultat que doivent obtenir les États membres en vertu du règlement n° 2847/93 est d’assurer que leur contrôle et les mesures d’exécution soient vraiment effectifs. «Effectif» doit être compris dans ce contexte comme signifiant qu’il existe une probabilité crédible que, en cas de non-respect de la réglementation sur la pêche, les marins encourent un risque important d’être découverts et de subir des sanctions les privant au minimum du profit économique résultant des
infractions à ladite réglementation. L’intensité des contrôles et les menaces de mesures répressives doivent engendrer suffisamment de pression pour rendre le non-respect de cette réglementation peut attractif sur le plan économique et, partant, assurer que les objectifs poursuivis par les dispositions pertinentes en matière de pêche deviennent réalité.
40. Ceci est le critère à appliquer pour examiner si le manquement reproché à la République française subsiste.
B – Deux points généraux: la date de référence et la preuve
41. Premièrement, dans les recours introduits en application de l’article 228, paragraphe 2, CE, la question de savoir si un État membre a manqué aux obligations qui lui incombent doit être examinée en se fondant sur la situation qui prévaut dans cet État membre à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé établi par la Commission. Dans la présente affaire, la Commission a adressé à la République française un premier avis motivé le 14 avril 1996. Ensuite, un avis motivé complémentaire lui a été
adressé le 6 juin 2000. Dans la mesure où le délai fixé par ce dernier pour mettre fin au manquement est de deux mois, la date pour déterminer si la République française a manqué, en application de l’article 228, paragraphe 2 CE, à l’obligation de se conformer à l’arrêt du 11 juin 1991, Commission/France, précité, est le 6 août 2000 (20).
42. Cela signifie que pour déterminer si le manquement reproché subsiste ou non, il ne peut être tenu compte des développements intervenus depuis lors (21). Toutefois, de tels développements sont pertinents pour apprécier s’il y a lieu d’infliger une astreinte ou une somme forfaitaire, ainsi que cela est prévu à l’article 228, paragraphe 2, troisième alinéa, CE. Nous reviendrons sur ce point ci-dessous.
43. En second lieu, il convient d’examiner la preuve. La position de la Commission relative à l’insuffisance des contrôles et des poursuites des infractions à la réglementation communautaire relative à la taille minimale des poissons se fonde principalement sur les rapports (déposés au dossier) dressés par les inspecteurs communautaires lors de leurs missions d’inspection dans les région côtières. Ces rapports couvrent la période allant de mai 1994 à juillet 2003.
44. Le gouvernement français objecte que la Commission se limite à affirmer que les mesures adoptées par les autorités françaises en vue de mettre fin aux infractions étaient inappropriées, tout en s’abstenant d’indiquer quelles mesures auraient été adéquates. Il conteste également le fait que la Commission ait simplement écarté les faits et les chiffres qu’il lui a fournis en les qualifiant d’insuffisants, sans les réfuter, alors qu’il appartient à la Commission d’établir que l’État membre en
cause méconnaît encore ses obligations résultant du traité CE (22). En outre, le gouvernement français soutient que les rapports des inspecteurs communautaires sur lesquels la Commission se fonde ne lui ont jamais été communiqués en sorte qu’il n’a jamais eu la possibilité de répondre aux constatations qui y sont faites. Il considère que certains arguments de la Commission, non étayés par des faits précis et fondés sur de simples suppositions, comportent une connotation subjective.
45. Il est exact que l’établissement d’une infraction au sens des articles 226 CE et 228 CE doit reposer sur la constatation objective du manquement d’un État membre aux obligations que lui imposent le traité ou un acte de droit dérivé (23). À cet égard, la question est de savoir si l’information contenue dans les rapports des inspecteurs communautaires suffit pour former une telle constatation objective.
46. Dans les circonstances de la présente espèce, nous sommes d’avis que ces rapports constituent une source fiable concernant les contrôles des ports français et des criées qu’ils ont respectées. Pris ensemble, ces rapports donnent une image générale et substantielle des pratiques de contrôle du respect des mesures communautaires de conservation par la République française pour les dix dernières années. Bien que le gouvernement français affirme que les rapports eux-mêmes ne lui ont pas été
communiqués, ils contiennent des comptes rendus de réunions au cours desquelles les autorités nationales compétentes ont été informées des résultats des missions d’inspection. De plus, il convient de rappeler que la Cour a jugé que des rapports similaires des inspecteurs communautaires sont admis en tant que preuve des infractions aux règlements de contrôles, étant donné que le gouvernement français dispose, pour les missions en cause, des rapports établis par ses propres services. Il lui est donc
possible de contester l’exactitude des constatations des inspecteurs communautaires (24).
C – Le premier grief: l’insuffisance des contrôles
47. En ce qui concerne le premier grief de la Commission, le gouvernement français soutient que depuis l’arrêt du 11 juin 1991, Commission/France, précité, il n’a cessé de renforcer ses dispositifs de contrôle. Dans ce contexte, il se réfère à trois aspects en particulier: a) l’augmentation du nombre de missions d’inspection, b) l’adoption d’un plan de contrôle et c) le fait que, au cours d’une mission d’inspection des inspecteurs communautaires en septembre 2002, aucun poisson sous-taille n’avait
été constaté.
48. La Commission répond que les chiffres relatifs à l’augmentation du nombre des inspections ont trait aux inspections en mer et que ces dernières ne sont pas aussi appropriées que les contrôles des captures débarquées et du poisson vendu à la criée. Bien qu’elle salue l’adoption de plans de contrôle pour 2001 et 2002, la Commission remarque que ceux-ci ne peuvent pas d’eux-mêmes mettre fin au manquement car cela dépend de la manière avec laquelle ces plans sont mis en œuvre en pratique. La
Commission n’a pas pu constater que la situation s’était améliorée en pratique. En ce qui concerne le fait que la présence d’aucun poisson sous-taille n’ait été constatée au cours de la mission d’inspection de septembre 2002, la Commission fait valoir que l’objet de cette mission était la gestion des quotas de poissons et que cela ne doit pas être considéré comme une constatation implicite liée au contrôle du respect de la réglementation sur le poisson sous-taille.
49. Le gouvernement français objecte que la Commission ne démontre pas en quoi des contrôles effectués en mer seraient moins efficaces que ceux effectués à terre et il considère que les arguments de la Commission relatifs au premier grief sont à la fois incohérents et non étayés. Il fait valoir que les plans annuels pour 2001 et 2002 prévoyaient que les contrôles soient effectués dans l’intégralité de la chaîne de production, en mer et à terre, et à tous les stades de la commercialisation.
L’augmentation du nombre de contrôles serait attestée par les données chiffrées pour la période allant de septembre 2001 à février 2002. Le gouvernement français maintient que la réponse de la Commission relative à l’objet de la mission d’inspection de septembre 2002 contredit le fait que la Commission se fonde précisément sur les conclusions de cette inspection pour étayer ses affirmations quant à la faiblesse des contrôles.
50. Le règlement n° 2847/93 exige des États membres de contrôler efficacement l’ensemble des activités relatives à la pêche, depuis la capture jusqu’à la commercialisation. Il y a lieu de reconnaître que la République française a adopté certaines mesures visant à augmenter le contrôle du respect de la réglementation de la PCP en général, telle que l’augmentation des inspections en mer, l’allocation de moyens complémentaires pour le contrôle, la réorganisation des services de contrôle interne,
l’amélioration du cadre juridique et la rédaction de plans de contrôles, programmes et circulaires, enjoignant les autorités régionales de contrôler le respect des règles communautaires relatives à la taille minimale des poissons. Toutefois, bien que ces mesures soient clairement nécessaires pour réaliser les objectifs des règlements de contrôle, elles ne pourront être considérées comme efficaces que si elles aboutissent en pratique à une situation conforme à ce qui est prévu par la réglementation
de la PCP ainsi que nous l’avons écrit au point 39 ci-dessus.
51. Pour pouvoir déterminer si tel est le cas, les rapports des inspecteurs communautaires constituent une source appréciable d’informations. Ces rapports contiennent de nombreuses indications de manquement à l’obligation de contrôle efficace et effective dans le sens indiqué ci-dessus. Bien que les rapports fassent état d’améliorations concernant le cadre réglementaire et d’efforts pour améliorer le contrôle, ils relèvent en substance le débarquement et la vente de poissons sous-taille dans les
criées, en particulier en Bretagne, dans le Pays bigouden, mais également dans d’autres régions telles que la Normandie ou la Méditerranée. Dans certains cas, ces activités se sont produites en l’absence des autorités nationales compétentes pour constater les infractions à la réglementation sur la pêche. Dans d’autres cas, les autorités nationales étaient présentes mais n’ont pris aucune mesure pour poursuivre les contrevenants. De manière générale, il a été observé plus d’une fois que la qualité et
le niveau des contrôles étaient bas, qu’il y avait un manque de moyens humains et que les inspections accomplies étaient inefficaces. Il a également été rapporté que les inspecteurs nationaux, en raison de la sensibilité politique de ce problème, avaient reçu des instructions orales pour agir uniquement en cas de débarquement et de vente des merlus sous-taille dans les cas extrêmes (moins de 17 cm) mais en permettant la vente du merlu sous-taille de plus de 17 cm. Il a également été fait référence à
l’existence d’un accord tacite entre les pêcheurs et les autorités en vue de permettre le débarquement du merlu sous-taille. Il est apparu qu’il existait un marché pour le merlu sous-taille et la preuve en a été donnée par l’utilisation du diminutif du terme «merlu», «merluchon» ou «merluchon friture», habituellement vendu à la criée sous le code «00» en infraction avec les règles communautaires des ventes des produits de pêche.
52. Sur cette base, il nous semble qu’il est parfaitement justifié que les inspecteurs communautaires aient mentionné dans leurs rapports que leur impression générale était que les autorités françaises faisaient preuve d’une attitude tolérante ou permissive en ce qui concerne le contrôle du rapport de la réglementation communautaire sur la taille des poissons. Là où le gouvernement français prétend que la Commission fonde son recours sur des présomptions, nous sommes d’avis que le fait que le
poisson sous-taille pouvait être débarqué et vendu de manière continue indique clairement que les efforts de contrôle étaient inadéquats et inefficaces (25). De plus, il est significatif que, à un certain moment de la procédure précontentieuse, la République française a reconnu elle-même dans sa correspondance avec la Commission que le problème existant au Pays bigouden était «résiduel».
53. La persistance de cette situation insatisfaisante est confirmée dans un rapport établi à la suite d’une visite d’inspection sur la côte bretonne en juin 2001, soit après l’expiration du délai fixé par l’avis motivé complémentaire du 6 juin 2000. Nous citons les conclusions principales de ce rapport:
– «Bien que le merlu de très petite taille (inférieur à 20 cm) ne soit plus commercialisé dans le Pays bigouden, le merlu sous-taille est débarqué de manière continue, vendu à la criée et commercialisé dans cette région.
– Les moyens disponibles en vue du contrôle dans le Pays bigouden sont clairement insuffisants.
– Même si les autorités compétentes sont présentes lors des débarquements, elles ne procèdent pas au contrôle effectif de ceux-ci.
– Une attention insuffisante est accordée au retrait de la commercialisation du poisson sous-taille.
– Les procédures de classement au Guilvinec et à Lesconsil comprennent l’utilisation des indications NT et 00 pour les merlus les plus petits qui ont déjà été répartis avant le débarquement.
– Les contrôles des activités dans les criées ne sont pas effectués de manière adéquate. […]»
54. Nous considérons que les rapports qui ont été dressés dans les dix dernières années ne se contentent pas de faire état d’incidents isolés. Ils rendent compte d’un problème structurel qui a duré de nombreuses années, particulièrement en Bretagne, dans le Pays bigouden. Plus important pour le présent recours, la situation persistait à la fin du délai fixé par l’avis motivé complémentaire du 6 juin 2000.
55. En prétendant qu’il a mis un terme au manquement reproché, le gouvernement français se réfère au contrôle accru en mer, aux plans généraux de contrôle de 2001 et de 2002 et au plan spécifique de contrôle de 2002 visant le poisson sous-taille ainsi qu’au fait que, lors de la mission d’inspection des inspecteurs communautaires de septembre 2002, la présence de poisson sous-taille n’a pas été constaté.
56. Aucun de ces arguments, selon nous, ne permet de contredire la preuve fournie par les rapports des inspecteurs communautaires. L’argument du gouvernement français, selon lequel la Commission se contente d’affirmer sans plus de précisions que les inspections en mer sont moins efficaces que les inspections sur terre, peut être écarté comme étant dépourvu de pertinence au motif que l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 2847/93 oblige les États membres non seulement à inspecter les navires de
pêche mais également à contrôler toutes les activités, notamment les activités de débarquement, de vente, de transport et de stockage du poisson permettant ainsi la vérification de la mise en œuvre de ce règlement. C’est la raison pour laquelle les États membres sont tenus d’exercer les contrôles à la fois en mer et sur terre, quelle que soit leur opinion quant à l’efficacité de tel ou tel type de contrôle. En ce qui concerne les plans de contrôles pour 2001 et 2002, nous faisons remarquer que pour
pouvoir mettre fin au manquement allégué, il convient de démontrer que ces plans sont efficaces en pratique. En tout état de cause, ces plans n’ont été adoptés qu’après l’expiration du délai fixé par l’avis motivé complémentaire en sorte que pour cette seule raison ils ne peuvent être pris en considération. (26) Pour cette même raison, la référence à la mission d’inspection de septembre 2002 est dépourvue de pertinence.
57. De manière générale, il apparaît, à la lecture des documents et des informations présentées à la Cour, que la République française n’a commencé à prendre des mesures pour se conformer à l’arrêt du 11 juin 1991, Commission/France, précité, que de manière progressive et que les plans de contrôles ont été adoptés de manière très tardive. Les multiples rapports relatifs au débarquement et à la vente de poissons sous-taille indiquent clairement que les mesures adoptées par la République française
n’étaient pas efficaces pour assurer le respect de la réglementation communautaire sur la taille des poissons. Au cours de ces années litigieuses, les stocks de merlus ont subi un déclin ayant conduit à une réduction significative du total des captures autorisées à la fin de l’année 2000, à l’adoption de mesures spéciales de conservation et d’un programme pour la restauration du merlu. Dans ces circonstances, les États membres ont une responsabilité particulière pour exécuter les mesures de
conservation pertinentes.
58. Sur la base de ce qui précède, nous considérons que, en n’assurant pas un contrôle garantissant le respect des mesures techniques de conservation en matière de taille minimale des poissons conformément aux articles 1^er, paragraphe 2, et 2, paragraphe 1, du règlement n° 2847/93 à la date du 6 août 2000, la République française n’a pas exécuté l’arrêt du 11 juin 1991, Commission/France, précité, à l’expiration de la date fixée dans l’avis motivé complémentaire du 6 juin 2000.
59. Vu que ce recours a été introduit en application de l’article 228, paragraphe 2, CE et que la Commission a demandé la condamnation à une astreinte à compter du prononcé du présent arrêt et jusqu’à l’exécution complète des obligations litigieuses, il convient d’examiner en outre si la situation actuelle est conforme au règlement n° 2847/93.
60. Depuis l’expiration du délai fixé par l’avis motivé complémentaire, l’adoption des plans de contrôles pour 2001 et 2002 indique que le problème du contrôle de la conformité avec les mesures de conservation communautaires est abordé de manière plus sérieuse sur le plan politique par la République française. Ainsi que nous l’observions ci-dessus, la question est de savoir si la mise en œuvre de ces plans (au sujet desquels il convient de préciser qu’ils ont été adoptés de manière extrêmement
tardive, compte tenu de la durée du manquement) a conduit à une situation qui correspond à celle visée par la réglementation communautaire relative à la conservation des stocks de poissons.
61. Les informations fournies par la Commission en réponse aux questions écrites de la Cour suggèrent que bien que la situation se soit améliorée au Pays bigouden, les problèmes subsistent dans d’autres régions côtières, en particulier en Méditerranée. Le gouvernement français, en revanche, se réfère à des chiffres indiquant une tendance à la baisse du nombre des inspections en mer et à terre menées en 2003 par rapport à 2002. Alors qu’il attribue cette diminution des inspections à terre à
l’amélioration de la discipline des pêcheurs, de notre côté, nous considérons que cela est contradictoire. Si la conformité aux réglementations communautaires sur la pêche s’était améliorée au Pays bigouden en raison d’une plus grande efficacité des contrôles, il semblerait logique de poursuivre les efforts de contrôles à ce niveau, particulièrement dans une région où la surexploitation des stocks de merlus a été endémique durant plus d’une décennie.
62. À l’audience, le gouvernement français a observé que s’il est vrai que la Commission reconnaît que la situation au Pays bigouden s’est améliorée, à présent elle se soucie manifestement des contrôles effectués en Méditerranée. Toutefois, selon le gouvernement français, le problème ne peut pas être considéré comme un défaut d’exécution de l’arrêt du 11 juin 1991, Commission/France, précité, dans la mesure où les dispositions communautaires relatives à la conservation dans cette région n’ont été
adoptées que quelques années après ce même arrêt.
63. Dans ce contexte, nous rappelons que la Cour, dans ledit arrêt, a constaté que la République française avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des règlements de contrôle. Il convient d’être conscient du fait que la PCP évolue dans le temps, à la fois ratione loci et ratione materiae, à la lumière des développements existant dans le secteur de la pêche et au vu de l’état des stocks de poissons. Bien que d’un point de vue matériel les obligations de contrôle du respect des
mesures de conservation soient liées au champ d’application de ces mesures, elles ont leur propre autonomie. Les griefs de la Commission visent l’insuffisance des contrôles en tant que telle. Cela a été très clairement illustré par l’exemple particulier du contrôle des pêches du merlu sous-taille au Pays bigouden. Toutefois, l’objet de l’affaire C‑64/88 et de la présente affaire concerne bien l’insuffisance des contrôles. Les constatations de la Cour dans l’arrêt du 11 juin 1991, Commission/France,
précité, avaient pour objet le manque de contrôles en ce qui concerne les dispositions sur la pêche alors en vigueur, nonobstant le champ d’application territorial de celles-ci. Le fait que ces dispositions faisant l’objet des obligations de contrôles puissent elles-mêmes changer n’affecte en rien l’obligation principale de contrôler le respect et la mise en œuvre de ces dernières. L’argument du gouvernement français selon lequel la situation en Méditerranée ne peut pas être prise en compte, point
qu’il n’a d’ailleurs pas mentionné plus tôt bien qu’il fût soulevé par la Commission lors de la procédure précontentieuse (voir point 18 ci-dessus), est selon nous dépourvu de pertinence pour juger du manquement qui subsiste.
64. Selon les informations les plus récentes du dossier relatives à la situation actuelle, les inspecteurs communautaires n’ont pas pu constater, lors d’une mission de visite dans le Pays bigouden en juin 2003 la présence de poisson sous-taille. Toutefois, ils ont relevé qu’il existait un manque manifeste de contrôles lors du débarquement, qui constitue sans doute le moment de contrôle le plus important dans la chaîne des activités de pêche. Des observations semblables ont été faites en
Méditerranée à la suite des missions d’inspection de mai et juillet 2003 où du merlu sous-taille a pu être constaté. Par ailleurs, une des ces missions concernait partiellement le respect de la taille minimale du thon rouge et aucun poisson sous-taille n’a pu être constaté à cette occasion.
65. Dans sa réponse aux questions écrites posées par la Cour, la Commission déclare qu’elle n’a pas été en mesure de constater que les plans de contrôles adoptés par les autorités françaises avaient un réel effet. Sur la base des rapports les plus récents des inspecteurs communautaires, elle tend à penser le contraire. Au même moment, elle souligne que pour être en mesure de conclure qu’il a été mis fin au manquement, elle aurait besoin d’informations complémentaires et exhaustives sur certains
points.
66. En l’espèce, il a déjà été constaté que, à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé complémentaire, la République française n’avait toujours pas exécuté l’arrêt du 11 juin 1991, Commission/France, précité,. Sur la base des informations dont la Cour dispose et compte tenu de la nature structurelle et chronique du présent manquement, il n’est pas possible de conclure de manière décisive que, à ce jour, qu’on ne peut isoler du passé, la République française a modifié ses pratiques de
contrôle du respect et de l’exécution des mesures communautaires de conservation de la pêche pour se conformer aux exigences du règlement n° 2847/93.
D – Le second grief: l’insuffisance des poursuites contre les contrevenants
67. En réponse au second grief de la Commission, le gouvernement français se réfère à l’augmentation du nombre des poursuites et à l’importance des sanctions infligées.
68. La Commission fait valoir que les chiffres avancés par le gouvernement français sont très généraux, en ce qu’ils ont trait à l’ensemble du territoire français et que la plupart des condamnations ont été prononcées pour des infractions constatées en mer et n’avaient pas trait à la capture du poisson sous-taille. Il ressort des statistiques relatives aux procédures criminelles initiées en 2001 relatives aux infractions graves aux dispositions de la PCP que c’est seulement dans 11 % des cas qu’il
s’agissait d’affaires relatives au poisson sous-taille. Quant à la gravité de ces sanctions, la Commission n’est pas en mesure de déduire des statistiques relatives à l’année 2001 qu’une politique stricte a été suivie en ce qui concerne l’exécution des dispositions relatives à la taille minimale des poissons. Le seul cas dans lequel une amende élevée a été infligée avait trait à un navire de pêche espagnol et concernait six différentes infractions dont une seulement portait sur la capture du merlu
sous-taille. La Commission reconnaît qu’une circulaire du ministère de la Justice du 16 octobre 2002 adressée aux procureurs généraux dans les régions côtières, incitant ceux-ci à poursuivre sévèrement les contrevenants à la réglementation relative à la taille des poissons, constitue une étape dans la bonne direction pour mettre fin au manquement. Toutefois, à elle seule, cette circulaire ne peut garantir que des sanctions dissuasives seront infligées. Il y a lieu de vérifier la manière dont cette
circulaire est appliquée ainsi que son champ d’application géographique.
69. Le gouvernement français soutient que, sur la base des statistiques relatives aux poursuites des infractions qu’il a pu découvrir dans le cadre de son plan de 2001 pour la restauration des stocks de merlu, on ne peut affirmer que les autorités françaises ne procèdent pas aux poursuites des contrevenants aux dispositions communautaires sur la taille des poissons, particulièrement en ce qui concerne le merlu. Il ajoute qu’une simple analyse statistique du nombre des poursuites ne suffit pas pour
juger de l’efficacité d’un système de contrôle et d’exécution. La Commission se contenterait quant à elle de se fonder sur de telles statistiques, sans démontrer les raisons pour lesquelles les mesures nationales ne sont pas des «mesures appropriées» au sens de l’article 31 du règlement n° 2847/93. En ce qui concerne la sévérité des poursuites entreprises, le gouvernement français soutient qu’il apparaît assez clairement, à la lecture des informations fournies à la Commission, que les infractions
font l’objet de poursuites systématiques. La circulaire du ministère de la Justice du 16 octobre 2002, qui donne effet au plan relatif au contrôle de la taille minimale des poissons, prévoit: i) la poursuite systématique des infractions, ii) un usage limité des possibilités de transaction offertes aux contrevenants et iii) le recours à des amendes dissuasives. Il ajoute qu’il n’est pas possible de pardonner les infractions aux règlements sur la pêche en mer en tant que telles en application de la
loi de 2002 portant amnistie mais qu’il y a lieu de tenir compte du niveau de l’amende. Les premiers rapports relatifs à l’application de la circulaire à dater de mars 2003 indiquent que celle-ci est effective en pratique.
70. Une nouvelle fois, pour apprécier si la République française a mis un terme au manquement au titre de ce second grief, il convient de faire une distinction entre la situation qui prévalait lors de l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé complémentaire et la situation actuelle.
71. Il y a lieu de rappeler que conformément à l’article 31, paragraphe 1, du règlement n° 2847/93, les États membres sont tenus d’adopter les «mesures appropriées» lorsqu’ils constatent une violation de la réglementation relative à la PCP. Le terme «approprié» dans ce contexte peut uniquement signifier que de telles mesures doivent être capables d’inciter au respect de ces dispositions, ainsi que nous l’avons expliqué aux points 37 à 39 ci-dessus. Les mesures doivent être de nature à avoir non
seulement un effet préventif spécifique pour les contrevenants mais également un effet préventif plus général. Cela apparaît à l’article 31, paragraphe 2, du règlement n° 2847/93 qui prévoit que les poursuites contre les infractions «doivent être de nature […] à priver effectivement les responsables du profit économique de l’infraction ou à produire des effets proportionnés à la gravité de l’infraction de façon à décourager efficacement d’autres infractions de même nature». La dernière partie de
cette disposition reflète selon nous cet effet préventif plus général.
72. À cet égard, nous devons préciser que la version anglaise de l’article 31, paragraphe 1, du règlement n° 2847/93 opère une distinction entre «administrative action» et «criminal proceedings» (en français: procédure administrative ou pénale), donnant ainsi l’impression que le paragraphe 2 de cette disposition (qui se réfère aux «procédures») concerne uniquement les procédures pénales, alors que la plupart des autres versions linguistiques ne font pas cette distinction, en sorte que ledit
paragraphe 2 s’applique aux deux types de procédures. Compte tenu de l’objectif du règlement n° 2847/93 de veiller effectivement au respect des dispositions de la PCP, il est évident que ce deuxième groupe de versions linguistiques exprime la signification dudit article 31 de manière plus précise.
73. Pour atteindre les objectifs de la PCP, les infractions doivent faire l’objet d’une politique d’exécution de la loi claire et crédible. Cela implique que les infractions aux dispositions communautaires sur la pêche soient suivies de procédures systématiques administratives ou pénales conduisant à des sanctions effectives. Une telle politique de mise en œuvre de la loi doit être suffisamment crédible pour être dissuasive. Les conséquences potentiellement négatives des infractions aux
dispositions sur la pêche doivent être perçues comme dépassant les avantages économiques liés au non-respect de ces règles.
74. Au cours de la procédure précontentieuse, le gouvernement français a fourni à la Commission toute une série de statistiques pour indiquer que, au cours des années ayant suivi l’arrêt du 11 juin 1991, Commission/France, précité, il avait engagé de plus en plus de poursuites contre les contrevenants aux réglementations sur la pêche et que les sanctions infligées étaient devenues plus sévères. La Commission a objecté que ces chiffres avaient un caractère trop général, en ce qu’ils concernaient
l’ensemble du territoire français et visaient différents types d’infractions aux dispositions sur la pêche. Ils ne concerneraient pas le problème spécifique qui préoccupait la Commission, à savoir le débarquement et la commercialisation de merlus sous-taille dans le sud-ouest de la Bretagne.
75. Ainsi que l’indiquait le gouvernement français, l’efficacité d’un système de contrôle et d’application de la loi ne peut pas être jugée sur la seule base des statistiques. Il y a lieu de se référer aux finalités qui sont ainsi visées. Une nouvelle fois, nous considérons que les constatations faites dans les rapports des inspecteurs communautaires sont déterminantes en ce qui concerne la situation existant à l’expiration de la date fixée dans l’avis motivé complémentaire. Même si les
statistiques fournies par le gouvernement contiennent des indications attestant d’une augmentation du nombre des poursuites des infractions et d’une sévérité accrue des sanctions, il n’en demeure pas moins que, à ce moment là, le problème fondamental du débarquement et de la commercialisation du poisson sous-taille et en particulier du merlu dans le Pays bigouden n’a pas été réglé. Cela constitue en soi une indication claire que les mesures d’exécution n’ont pas été efficaces dans le sens indiqué
ci-dessus.
76. Nous ajoutons que, lorsque le gouvernement français se plaint de ce que la Commission ne lui a pas indiqué quelles mesures seraient adéquates pour mettre un terme au manquement subsistant, il convient de répondre qu’il est de la responsabilité première de l’État membre en question de veiller à ce qu’il se mette en conformité avec les obligations résultant du traité et du droit secondaire avec les moyens et les ressources dont il dispose.
77. Par conséquent, nous concluons que, en n’ayant pas veillé à adopter, au 6 août 2000, les mesures appropriées à l’encontre des personnes physiques ou morales responsables de la violation des dispositions en matière de PCP, ainsi que cela est prescrit par l’article 31 du règlement n° 2847/93, la République française n’a pas exécuté l’arrêt du 11 juin 1991, Commission/France, précité, à l’expiration de la date fixée dans l’avis motivé complémentaire du 6 juin 2000.
78. La situation actuelle relative à l’exécution des obligations communautaires doit être évaluée à la lumière des informations fournies par les deux parties en réponse aux questions écrites formulées par la Cour, ainsi que cela a été exposé à l’audience.
79. Les rapports de la Commission relatifs aux visites en 2003 contiennent différentes indications selon lesquelles, contrairement à ce qui est prévu dans la circulaire du ministère de la Justice du 16 octobre 2002, des procès-verbaux ne sont pas toujours dressés lorsqu’une infraction a été constatée et que, partant, ces cas ne sont pas toujours transmis aux tribunaux. Les données statistiques les plus récentes fournies par le gouvernement français ne peuvent être considérées comme étant
pleinement représentatives dans la mesure où les chiffres pour l’année 2002 ont été influencés par une loi d’amnistie, que les chiffres pour l’année 2003 ne sont pas complets et que, en tout état de cause, ils ne sont pas suffisamment spécifiques. Les chiffres relatifs au niveau moyen des amendes infligées suggèrent une approche plus efficace. En même temps, dans la mesure où ils ne se rapportent qu’aux ventes, au stockage et à l’achat de poisson sous-taille, ils ne donnent pas d’informations
relatives aux captures, au débarquement ou au transport du poisson sous-taille.
80. Sur la base des informations les plus récentes, nous concluons qu’il n’est pas possible de déterminer avec suffisamment de certitude que la pratique actuelle en République française relative à l’exécution des dispositions de la PCP soit conforme au règlement n° 2847/93. Par conséquent, la République française n’a, en la matière, pas non plus intégralement exécuté l’arrêt du 11 juin 1991, Commission/France, précité,.
E – Conséquences de ces constatations
81. Selon l’article 228, paragraphe 2, troisième alinéa, CE, si la Cour reconnaît qu’un État membre ne s’est pas conformé à un arrêt rendu en application de l’article 226 CE, constatant que cet État membre a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité, elle peut lui infliger le paiement d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte.
82. La Commission considère que la condamnation à une astreinte constitue l’instrument le plus approprié pour conduire un État membre à mettre un terme le plus vite possible aux manquements aux obligations du traité. Conformément à l’approche et à la méthode de calcul prévues dans ses communications du 21 août 1996 (27) et du 28 février 1997 (28), la Commission propose que la Cour condamne la République française à une astreinte de 316 500 euros par jour. Ce montant est calculé sur la base d’un
forfait de base de 500 euros multiplié par certains coefficients indiquant la gravité de l’infraction (échelle allant de 1 à 20), la durée de l’infraction (échelle allant de 1 à 3) et la capacité de payer de l’État membre incriminé (calculée sur la base de son produit national brut et du nombre de voix au Conseil). Dans la présente affaire, la Commission soutient que, en raison de la gravité des conséquences résultant du non-respect des dispositions communautaires relatives à la taille des poissons
sur l’état des stocks, il est justifié d’adopter un facteur 10 sur l’échelle de gravité. Elle souligne que la zone du sud de la Bretagne est une zone de reproduction pour le merlu et que, partant, elle est de grande importance pour le maintien des stocks. Compte tenu du temps qui s’est écoulé depuis l’arrêt du 11 juin 1991, Commission/France, précité, et de l’entrée en vigueur de l’article 228, paragraphe 2, CE au 1^er novembre 1993, elle propose qu’un coefficient 3 soit appliqué pour indiquer la
durée du manquement. Dans le mesure où la capacité de paiement de la République française donne un coefficient de 21,1, il en résulte une astreinte de 10 x 3 x 21,1 x 500 euros = 316 500 euros.
83. Le gouvernement français considère que, dans l’hypothèse où la Cour devait le condamner à une astreinte, le montant demandé par la Commission est disproportionné. Il se réfère à l’arrêt du 4 juillet 2000, Commission/Grèce (29), dans lequel un coefficient de 6 a été appliqué pour indiquer la gravité de l’infraction qui présentait en l’espèce une menace sérieuse pour la santé publique. En ce qui concerne la durée de l’infraction, le gouvernement français estime que les mesures requises pour
l’exécution de l’arrêt Commission/France, précité, ne pouvaient produire des effets immédiats et que la Cour ne doit pas prendre en compte l’intégralité de la période écoulée entre le prononcé du premier arrêt et celui de l’arrêt à rendre.
84. Dans les deux arrêts rendus à ce jour en application de l’article 228, paragraphe 2, CE, la Cour a jugé qu’elle n’est pas liée par les propositions de la Commission relatives aux conséquences pécuniaires résultant d’un jugement constatant qu’un État membre ne s’est pas conformé à un arrêt antérieur (30). Ces suggestions ne constituent qu’une base de référence utile pour la Cour lorsqu’elle utilise son pouvoir discrétionnaire en application de cet article. En d’autres mots, l’application de
cette disposition relève des pouvoirs de pleine juridiction de la Cour.
85. Dans notre évaluation, nous avons opéré une distinction entre la situation prévalant à deux moments pour établir si la République française a exécuté l’arrêt du 11 juin 1991, Commission/France, précité: la situation existant à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé complémentaire du 6 juin 2000 et la situation actuelle. Selon nous, cette distinction est pertinente pour déterminer de quelle manière l’article 228, paragraphe 2, CE devrait être appliqué en l’espèce.
86. L’objectif premier de l’article 228, paragraphe 2, CE est d’assurer que les États membres respectent en fin de compte leurs obligations résultant du traité en mettant fin aux manquements le plus vite possible. Toutefois, il y a lieu de souligner que la question de la condamnation à une astreinte se pose uniquement après que la Cour a, en application de l’article 228 CE, jugé que l’État membre en question a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité et après qu’il a eu la
possibilité, dans le cadre d’une deuxième procédure précontentieuse, de remédier à la situation ainsi que le requiert l’article 228, paragraphe 1, CE. Au cours de la période existant entre le premier arrêt et le deuxième arrêt déclarant que le premier n’a pas été exécuté, le manquement subsiste ce qui habituellement sape l’efficacité des règles communautaires pertinentes et probablement affecte les intérêts des autres États membres ou des autres parties.
87. Compte tenu de l’éventuel effet dommageable lié à la persistance d’un manquement aux obligations résultant du traité dans le cadre de la réalisation des objectifs des actes adoptés par les institutions communautaires, nous considérons que l’article 228, paragraphe 2, CE doit être appliqué de telle manière que dans certaines circonstances, les mesures pécuniaires ne se limitent pas à mettre fin au manquement mais développent également un effet préventif. En ce sens, elles doivent avoir un effet
dissuasif comparable à celui indiqué au point 73 ci-dessus.
88. Une astreinte n’a pas nécessairement un effet dissuasif par rapport aux manquements futurs aux obligations communautaires car il s’agit d’une sanction ayant un caractère conditionnel. Lorsqu’un État membre parvient à satisfaire aux obligations qu’il avait précédemment négligées avant d’être condamné à une telle astreinte, le résultat final est qu’il échappe à toute sanction. Bien qu’une astreinte soit efficace en assurant en fin de compte le respect des obligations, la condamnation à celle-ci
ne sera pour cette raison pas toujours une réponse appropriée au manquement en question. Pour pouvoir avoir un effet dissuasif, l’astreinte infligée en application de l’article 228, paragraphe 2, CE doit se fonder sur l’ensemble des circonstances pertinentes du manquement en question.
89. Dans la présente affaire, nous avons conclu d’une part que, à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé complémentaire du 6 juin 2000, la République française n’avait pas encore exécuté l’arrêt du 11 juin 1991, Commission/France, précité, et que, d’autre part, bien que des progrès avaient été accomplis dans l’application du règlement n° 2847/93 depuis cette date, ceux-ci ne pouvaient pas encore être considérés comme suffisants pour constituer une exécution intégrale dudit arrêt.
90. Bien qu’aucun délai ne soit prévu à l’article 228, paragraphe 1, CE, il est de jurisprudence constante que «l’intérêt qui s’attache à une application immédiate et uniforme du droit communautaire exige que cette exécution soit entamée immédiatement et aboutisse dans des délais aussi brefs que possible» (31). Compte tenu du fait que la capture du poisson sous-taille est particulièrement dommageable pour la pérennité de l’exploitation, on aurait pu s’attendre à ce que les autorités françaises
aient agi rapidement, à la suite de la constatation de ce manquement, en application de l’article 228, paragraphe 1, CE, pour assurer qu’elles contrôlent le respect des dispositions pertinentes sur leur territoire et qu’elles engagent les poursuites appropriées à l’encontre des contrevenants. Le fait que, au cours des missions d’inspection sur les régions côtières françaises, les inspecteurs communautaires ont constaté que, en 2000, du poisson sous-taille était toujours débarqué et vendu, souvent en
l’absence des inspecteurs nationaux, est une indication claire que, en tout état de cause, l’obligation de mettre fin au manquement «dans les délais aussi brefs que possible» n’a pas été respectée. Cette conclusion est également justifiée si l’on considère que l’adoption des mesures requises pour donner plein effet aux règlements de contrôle est une opération de longue haleine ainsi que l’ont observé les autorités françaises au cours de la phase précontentieuse.
91. Bien que, en pratique, cela prenne manifestement du temps de régler la situation conformément aux obligations communautaires, il apparaît à la lecture des documents déposés à la Cour que la République française a seulement adopté des mesures progressives et que les mesures les plus importantes auxquelles se réfère le gouvernement français étaient les programmes de contrôles adoptés en 2001 et 2002 et les instructions adressées par circulaire du ministère de la Justice du 16 octobre 2002 aux
procureurs généraux, à savoir après l’introduction du présent recours. De plus, ces mesures étaient globalement des mesures de nature administrative et ne pouvaient en aucun cas être qualifiées de mesures efficaces au sens visé par les règlements de contrôle. De plus, les autorités françaises n’ont pas traité de manière appropriée le problème spécifique sur lequel la Commission leur a attiré l’attention de manière répétée. Nous considérons que l’attitude des autorités françaises à cet égard a été
évasive.
92. Il convient de ne pas oublier que la Commission a donné à la République française une grande latitude, dans le cadre de la procédure précontentieuse, pour adopter les mesures nécessaires afin de mettre un terme aux manquements au règlement n° 2847/93. Un avis motivé n’a été adressé que cinq ans après l’arrêt du 11 juin 1991, Commission/France, précité, et ce n’est que quatre ans plus tard que ce dernier a été suivi par un avis motivé complémentaire, superflu sur le plan procédural. Au cours de
cette période, les autorités françaises n’ont coopéré avec la Commission que de manière formelle, en répondant aux demandes d’information et de clarification mais en ne prenant pas les mesures concrètes en vue de remédier efficacement à la situation. Nous considérons que ce manque de coopération loyale, pourtant requis par l’article 10 CE (32), constitue une circonstance aggravante.
93. Cette négligence structurelle de la République française de contrôler et exécuter les dispositions communautaires relatives à la taille minimale des poissons durant près de deux décennies, doit être considéré comme un manquement particulièrement grave aux obligations communautaires. Ainsi que nous l’avons expliqué aux points 31 à 37 ci-dessus, le strict respect des mesures destinées à la conservation des stocks de poissons est essentiel pour garantir une exploitation durable à long terme. Nous
avons également souligné que les stocks de poissons devaient être considérés comme une ressource commune aux États membres, et que le fait de négliger ces obligations porte atteinte aux intérêts des autres États membres (et de leurs opérateurs économiques) engagés dans la gestion des stocks concernés. Lorsque les stocks de poissons sont menacés par des surexploitations abusives, ainsi que cela a été le cas pour les stocks des merlus dans l’affaire au principal, les États membres ont une
responsabilité particulière pour adopter les mesures en vue d’assurer le strict respect des dispositions destinées à leur conservation.
94. De manière plus générale, nous considérons que, une fois établi qu’un État membre a agi en violation de ses obligations communautaires, plus il laisse la situation subsister, selon toute vraisemblance au bénéfice de ses propres ressortissants mais au détriment des intérêts des ressortissants des autres États membres, plus gravement il engage sa responsabilité au risque d’être condamné à une sanction.
95. Dans ces circonstances, nous considérons qu’il convient de réagir au manquement de la République française d’exécuter l’arrêt du 11 juin 1991, Commission/France, précité, en la condamnant à une somme forfaitaire ainsi que cela est prévu à l’article 228, paragraphe 2, CE. En outre, vu que le manquement subsiste, il y a lieu de la condamner à une astreinte à des conditions appropriées jusqu’à ce qu’il soit établi qu’il a été mis un terme audit manquement.
96. Les conditions et le montant de ces deux sanctions doivent être déterminés en tenant compte des critères et principes que la Cour a déjà appliqués dans les deux arrêts rendus en application de l’article 228, paragraphe 2, CE. Bien qu’aucun de ces arrêts ne concerne la condamnation à une somme forfaitaire, ces critères et principes s’appliquent mutatis mutandis aux deux catégories de sanctions.
97. Toute sanction pécuniaire doit être déterminée en fonction de la gravité et de la durée du manquement et être d’un montant tel qu’elle ait un effet dissuasif par rapport à la persistance de ce manquement et par rapport à d’autres manquements. Cette approche a été proposée par la Commission et a depuis lors été reprise dans les grandes lignes par la Cour (33), même si elle se réserve la responsabilité finale de déterminer la méthode de calcul ainsi que le montant de la sanction et de fixer les
conditions sous lesquelles celle-ci est infligée.
98. Le montant proposé par la Commission constitue un point de référence utile pour calculer le montant à la fois de la somme forfaitaire et de l’astreinte. La somme a été obtenue en appliquant des coefficients de gravité, de durée et de capacité de paiement à un montant forfaitaire (voir point 82 ci-dessus). Le gouvernement français conteste le degré de gravité pris en considération et se réfère à l’approche suivie dans l’affaire Commission/Grèce. De manière implicite, il conteste également le
fait que la Commission ait appliqué le coefficient maximal de durée. Selon nous, il n’y a aucun doute que l’application d’un coefficient 3 indiquant la durée du manquement soit totalement justifiée, compte tenu du fait que ce manquement existe depuis 1984. Quant à la gravité, nous considérons que l’application d’un coefficient 10 sur une échelle allant de 1 à 20 est mesurée. La comparaison qu’effectue le gouvernement français avec la situation en cause dans l’affaire Commission/Grèce reflète une
grave sous-estimation de la gravité du présent manquement. En outre, en tenant compte du fait que dans cet arrêt, la Cour a indiqué que pour l’application de ces critères il y a lieu de tenir compte des conséquences du défaut d’exécution sur les intérêts privés et publics et de l’urgence qu’il y a de faire en sorte que l’État membre concerné se conforme à ses obligations (34), nous concluons qu’il convient d’appliquer en l’espèce la somme de 316 500 euros par jour, ainsi que l’a proposé la
Commission comme base de calcul.
99. En ce qui concerne la somme forfaitaire, il y a lieu de noter tout d’abord que la Commission n’a pas proposé d’appliquer une telle sanction en l’espèce et n’a pas non plus développé une méthode particulière de calcul de celle-ci. Dans l’arrêt du 4 juillet 2000, Commission/Grèce, la Cour a jugé que les règles indicatives de la Commission visant à calculer l’astreinte contribuent à garantir la transparence, la prévisibilité et la sécurité juridique de son action, tout en veillant à la
proportionnalité des montants des astreintes (35). Dans la mesure où ces règles indicatives se réfèrent aux lignes conductrices suivies par la Commission dans l’application de l’article 228, paragraphe 2, CE et ne lient pas la Cour, elles servent de cadre général pour l’application de cet article du traité assurant ainsi un certain degré de clarté pour les États membres.
100. Nous ne pensons pas que l’absence de règles indicatives spécifiques conduiraient la Cour à s’abstenir de condamner à une somme forfaitaire en l’espèce. Ainsi que nous l’observions au point 29 ci-dessus, l’ordre juridique communautaire repose sur les efforts des États membres pour contrôler l’application du droit communautaire et diligenter des poursuites contre toute infraction à ces dispositions. Ces efforts sont essentiels pour atteindre les objectifs du traité. Si l’on s’abstient de réagir à
la négligence structurelle d’un État membre quant au respect de ses obligations fondamentales, l’efficacité et la crédibilité de l’ordre juridique communautaire seront mis en péril. Ainsi que la Cour l’a déjà jugé à plusieurs reprises; «[…] en permettant aux États membres de profiter des avantages de la Communauté, le traité leur fait aussi l’obligation de respecter les règles; […] le fait, pour un État, de rompre unilatéralement, selon la conception qu’il se fait de l’intérêt national, l’équilibre
entre les avantages et les charges découlant de son appartenance à la Communauté, met en cause l’égalité des États membres devant le droit communautaire et crée des discriminations à charge de leurs ressortissants; [et] ce manquement aux devoirs de solidarité acceptés par les États membres du fait de leur adhésion à la Communauté affecte jusqu’aux bases essentielles de l’ordre juridique communautaire» (36).
101. De plus, renoncer à condamner à une sanction pécuniaire dans les circonstances de l’espèce équivaudrait à accepter que, après une première constatation par la Cour qu’un État membre a manqué à ses obligations résultant du traité, ce même État membre pourrait librement laisser cette situation subsister, avec très vraisemblablement des conséquences négatives pour les intérêts communautaires et ceux des autres États membres, jusqu’à ce que la Commission décide d’introduire un deuxième recours en
manquement, cette fois sur la base de l’article 228, paragraphe 2, CE.
102. Toutefois, nous considérons que le fait que, à présent, la question de la condamnation à une somme forfaitaire soit posée pour la première fois depuis l’entrée en vigueur du traité sur l’Union européenne, que la Commission n’ait pas proposé d’imposer une telle sanction et que, en outre, il n’existe pas encore de cas pouvant servir de fil conducteur, sont des raisons valables pour calculer ce montant de manière plus mesurée que ce qui serait justifié en raison de la gravité du manquement.
103. Le montant journalier choisi par la Commission comme base de calcul pour l’astreinte exprime la gravité et la durée du manquement ainsi que l’effet dissuasif de la sanction. Le montant de la somme forfaitaire doit normalement être calculé en tenant compte de ces mêmes critères généraux et en particulier du caractère prolongé du manquement. En l’espèce, nous proposons d’imposer au titre de la somme forfaitaire le montant de l’astreinte proposé par la Commission calculé sur une base d’une seule
année. Cela conduit à un montant de 365 x 316 500 euros = 115 522 500 euros.
104. En ce qui concerne l’astreinte, le montant de celle-ci et les conditions sous lesquelles elle est imposée doivent assurer un respect complet, efficace et durable des obligations communautaires en question, en tenant compte des informations les plus récentes relatives à l’état actuel du dossier.
105. Ainsi, il apparaît manifestement que la République française a adopté certaines dispositions légales et administratives visant à améliorer l’application des règlements de contrôle mais que ces mesures doivent encore être mise en œuvre en pratique de telle manière que le résultat prescrit par les dispositions communautaires sur la pêche soit atteint sur l’ensemble du territoire. La Commission, de son côté, a indiqué avoir besoin d’informations détaillées complémentaires notamment relatives aux
contrôles, aux poursuites et aux amendes infligées afin d’être en mesure de déterminer si les autorités françaises ont mis fin aux manquements structurels aux règlements de contrôle.
106. Dans la mesure où les pratiques de contrôle et d’exécution du droit ne peuvent être adaptées de manière instantanée, il apparaît dans ces circonstances que la fixation d’une astreinte par jour n’est pas appropriée (37). D’une part, la République française doit pouvoir bénéficier d’une période raisonnable, fixée de manière précise pour pouvoir adopter les mesures nécessaires pour respecter ses obligations alors que d’autre part, la Commission doit pouvoir disposer d’assez de temps pour évaluer,
sur la base des informations complémentaires requises et des missions d’inspection complémentaires, si, en pratique, ces mesures sont efficaces dans le sens indiqué au point 39 ci-dessus.
107. Nous sommes d’avis qu’une période initiale de six mois devrait suffire pour permettre à la République française de prendre les mesures requises en sorte que l’astreinte soit exigible tous les six mois sous réserve des vérifications par la Commission. Cette période serait également largement suffisante pour que la République française fournisse à la Commission les informations requises lui permettant d’avoir une vue définitive sur l’état actuel de la conformité au règlement n° 2847/93.
108. Par conséquent, l’astreinte doit être fixée à un montant de 182,5 x 316 500 euros = 57 761 250 euros pour chaque période de six mois pour laquelle la Commission constate que le manquement subsiste, prenant cours à la date de l’arrêt à rendre.
VI – Conclusion
109. En conséquence, nous suggérons à la Cour de:
– constater que, en ne se conformant pas à l’arrêt du 11 juin 1991, Commission/France, à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé complémentaire de la Commission du 6 juin 2000, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 228, paragraphe 1, CE;
– condamner la République française, pour cette raison, à une somme forfaitaire de 115 522 500 euros;
– constater que, en n’ayant, à ce jour, pas assuré le plein respect dudit arrêt, la République française n’a pas encore mis en œuvre l’ensemble des mesures nécessaires pour se conformer pleinement à l’arrêt du 11 juin 1991;
– condamner la République française, en vue d’assurer une pleine et entière conformité à cet arrêt, à une astreinte de 57 761 250 euros pour chaque période de six mois pour laquelle la Commission constate que le manquement subsiste, prenant cours à la date de l’arrêt à rendre;
– condamner la République française aux dépens.
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1 – Langue originale: l'anglais.
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2 – C-64/88, Rec. p. I-2727.
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3 – Règlement (CEE) n° 171/83 du Conseil, du 25 janvier 1983, prévoyant certaines mesures techniques de conservation des ressources de pêche (JO L 24, p. 14), ainsi que règlement (CEE) n° 3094/86, du 7 octobre 1986, prévoyant certaines mesures techniques de conservation des ressources de pêche (JO L 288, p. 1).
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4 – JO L 220, p. 1.
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5 – JO L 207, p. 1.
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6 – JO L 261, p. 1.
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7 – Note sans objet pour la version française.
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8 – Le premier règlement en la matière était le règlement n° 171/83. À la suite de plusieurs modifications, ce règlement a été annulé et remplacé par le règlement n° 3094/86 qui, à son tour, a été annulé et remplacé par le règlement (CE) n° 894/97 du Conseil, du 29 avril 1997 (JO L 132, p. 1).
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9 – JO L 125, p. 1.
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10 – L’article 29 du règlement n° 2847/93 concerne la vérification de l’application des règlements de contrôle au moyen de l’examen de documents et des visites sur place par les inspecteurs communautaires.
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11 – Le Pays bigouden est dans le Finistère au sud-ouest de la Bretagne. Les ports du Guilvinec, de Loctudy, Lesconil et Saint-Guénolé sont situés dans cette région.
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12 – JO L 334, p. 1.
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13 – Loi n° 2002-1062 du 6 août 2002 portant amnistie.
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14 – Nous nous référons ici uniquement à une affaire récente relative à ce principe, arrêt du 4décembre 2003, Evans (C-63/01, non encore publié au Recueil, point 45).
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15 – Arrêt du 21 septembre 1989, Commission/Grèce (C-68/88, Rec. p. 2965, points 24 et 25).
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16 – JO L 358, p. 59.
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17 – Arrêt du 25 avril 2002, Commission/France (C-418/00 et C-419/00, Rec. p. I-3969, point 57).
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18 – Arrêts du 7 décembre 1995, Commission/France (C-52/95, Rec. p. 4443, point 35) du 14 novembre 2002, Commission/Royaume-Uni (C-454/99, Rec. p. I-10323, point 60), et Commission/Royaume-Uni (C-140/00, Rec. p. I-10379, point 57).
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19 – Arrêt du 27 mars 1990, Espagne/Conseil (C-9/89, Rec. p. I-1383, points 10 et 31).
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20 – Arrêts de la Cour du 13 juin 2002, Commission/Espagne (C-474/99, Rec. p. I-5293, point 27), et Commission/Grèce (C-33/01, Rec. p. I-5447, point 13).
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21 – Arrêts du 15 mars 2001, Commission/France (C-147/00, Rec. p. I-2387, point 26), et du 25 avril 2002, Commission/France, précité, point 66.
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22 – Arrêt du 4 juillet 2000, Commission/Grèce (C-387/97, Rec. p. I-5047, points 72 et suiv.).
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23 – Arrêts du 1^er octobre 1998, Commission/Espagne (C-71/97, Rec. p. I-5991, point 14), et du 1^er février 2001, Commission/France (C-333/99, Rec. p. I-1025, point 33).
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24 – Arrêt du 11 juin 1991, Commission/France, précité, point 11.
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25 – Arrêt du 1^er février 2001, Commission/France, précité, point 35.
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26 – Voir arrêts précités à la note 21.
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27 – JO C 242, p. 6.
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28 – JO C 63, p. 2.
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29 – Précité.
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30 – Voir arrêts du 4 juillet 2000, Commission/Grèce, précité, point 89, et du 25 novembre 2003, Commission/Espagne (C-278/01, non encore publié au Recueil, point 41).
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31 – Arrêts du 4 juillet 2000, Commission/Grèce, précité, point 82, et du 25 novembre 2003, Commission/Espagne, précité, point 27.
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32 – Ordonnance du 13 juillet 1990, Zwartveld e.a. (C-2/88, Rec. p. I-3365, point 17).
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33 – Voir le calcul de l’astreinte dans l’arrêt du 25 novembre 2003, Commission/Espagne, précité, points 52 à 62.
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34 – Arrêt du 4 juillet 2000, Commission/Grèce, précité, point 92.
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35 – Précité, point 87.
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36 – Arrêts du 7 février 1973, Commission/Italie (39/72, Rec. p. 101, points 24 et 25), et du 7 février 1979, Commission/Royaume-Uni (128/78, Rec. p. 419, point 12).
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37 – Voir l’approche de la Cour dans l’arrêt du 25 novembre 2003, Commission/Espagne, précité, point 42.
