ARRÊT DU TRIBUNAL (cinquième chambre)
10 juin 2004 (*)
« Fonctionnaires – Régime disciplinaire – Abaissement d'échelon – Contrat de gardiennage des bâtiments de la Commission – Délai raisonnable – Procédure pénale – Recours en indemnité»
Dans l'affaire T-307/01,
Jean-Paul François, fonctionnaire de la Commission des Communautés européennes, demeurant à Wavre (Belgique), représenté par M^e A. Colson, avocat, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par M. J. Currall, en qualité d'agent, assisté de M^e B. Wägenbaur, avocat, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
ayant pour objet, d'une part, une demande d'annulation de la décision de la Commission du 5 avril 2001 infligeant au requérant la sanction disciplinaire d'abaissement d'un échelon et, d'autre part, une demande en dommages-intérêts en réparation du préjudice matériel et moral que le requérant estime avoir subi,
LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (cinquième chambre),
composé de M^me P. Lindh, président, MM. R. García-Valdecasas et J. D. Cooke, juges,
greffier : M. I. Natsinas, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l'audience du 2 décembre 2003,
rend le présent
Arrêt
Cadre juridique
1 Le règlement 86/610 CEE, Euratom, CECA, de la Commission, du 11 décembre 1986, portant modalités d’exécution de certaines dispositions du règlement financier du 21 décembre 1977 (JO L 360, p. 1, ci-après le « règlement d’exécution du règlement financier »), en vigueur au moment des faits en cause [le règlement 86/610 a été abrogé et remplacé par la suite par le règlement (Euratom, CECA, CE) n° 3418/93 de la Commission, du 9 décembre 1993 (JO L 315, p. 1)], disposait en son article 68 :
« Dans les conditions fixées aux articles 54, 55 et 94 du règlement financier, la commission consultative des achats et des marchés est appelée, à titre consultatif, à formuler un avis sur :
a) tous les projets de marchés de travaux, fournitures ou prestations de services d’un montant supérieur à ceux indiqués aux articles 54 et 94 du règlement financier ainsi que sur les projets d’acquisitions immobilières, quel qu’en soit le montant ;
b) les projets d’avenants aux marchés visés au paragraphe ci-dessus, dans tous les cas où ces avenants auraient pour effet de modifier le montant du marché initial ;
[…]
f) les questions soulevées lors de la passation ou de l’exécution des marchés (annulation de commandes, demandes de remises de pénalités de retard, dérogations aux dispositions des cahiers des charges et des conditions générales...), lorsque la question est suffisamment grave pour motiver une demande d’avis ;
[…] »
2 L’article 11, premier alinéa, du statut des fonctionnaires des Communautés européennes (ci-après le « statut ») prévoit que le fonctionnaire doit s’acquitter de ses fonctions et régler sa conduite en ayant uniquement en vue les intérêts des Communautés.
3 L’article 21 du statut dispose :
«Le fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est tenu d’assister et de conseiller ses supérieurs ; il est responsable de l’exécution des tâches qui lui sont confiées.
Le fonctionnaire chargé d’assurer la marche d’un service est responsable à l’égard de ses chefs de l’autorité qui lui a été conférée et de l’exécution des ordres qu’il a donnés. La responsabilité propre de ses subordonnés ne le dégage d’aucune des responsabilités qui lui incombent.
Dans le cas où un ordre reçu lui paraîtrait entaché d’irrégularité, ou s’il estime que son exécution peut entraîner des inconvénients graves, le fonctionnaire doit exprimer, au besoin par écrit, son opinion à son supérieur hiérarchique. Si celui-ci le confirme par écrit, le fonctionnaire doit l’exécuter, à moins que cet ordre ne soit contraire à la loi pénale ou aux normes de sécurité applicables. »
4 L’article 86 du statut dispose que tout manquement aux obligations auxquelles le fonctionnaire ou l’ancien fonctionnaire est tenu, au titre du statut, commis volontairement ou par négligence, l’expose à une sanction disciplinaire. Au nombre des sanctions disciplinaires prévues au paragraphe 2 de cette disposition figure celle de l’abaissement d’échelon.
5 L’article 88, cinquième alinéa, du statut prévoit :
« […] lorsque le fonctionnaire fait l’objet de poursuites pénales pour les mêmes faits, sa situation n’est définitivement réglée qu’après que la décision rendue par la juridiction saisie est devenue définitive. »
Faits à l’origine du litige
6 Le requérant est fonctionnaire de grade B 3 à la Commission. Au moment des faits faisant l’objet de la procédure disciplinaire en cause, il était affecté au bureau de sécurité (ci-après le « BDS ») de la direction générale du personnel et de l’administration de la Commission et gérait la cellule financière du BDS. Les supérieurs hiérarchiques du requérant étaient à l’époque M. De Haan, directeur du BDS, et M. Eveillard, assistant de ce dernier et chef du secteur « Protection Bruxelles ».
7 En 1991, la Commission a publié un appel d’offres concernant le gardiennage de ses immeubles situés à Bruxelles. En octobre 1992, le contrat de gardiennage, qui portait sur un montant de 75 000 000 écus, a été attribué à la société IMS/Group 4, prenant effet à partir du 1^er novembre 1992 et pour une durée de cinq ans. Dans le cadre des fonctions qu’il occupait alors, le requérant a été amené à participer à l’établissement et à l’exécution de ce contrat.
8 Avant la signature du contrat de gardiennage, la société adjudicataire a demandé à bénéficier d’une garantie contre le risque de fluctuation du taux de change entre le franc belge et l’écu, monnaie dans laquelle le contrat avait été libellé. À la suite de cette demande, un avenant au contrat (l’annexe 1) a été adopté, modifiant le projet de contrat qui avait déjà été soumis à la commission consultative des achats et des marchés (ci-après la « CCAM »), sans qu’il soit procédé à une nouvelle
consultation préalable de celle-ci. Cette annexe 1 contenait une clause permettant l’adaptation des prix du contrat aux variations de la valeur de l’écu par rapport au franc belge et introduisait d’autres modifications au contrat de gardiennage.
9 En novembre 1992, une note de consultation portant sur l’avenant en cause a été rédigée à l’attention de la CCAM. Cette correspondance s’est toutefois égarée dans les archives du BDS. Lorsqu’elle a été retrouvée, en janvier 1993, elle n’a pas été transmise à la CCAM.
10 En janvier 1993, le contrôle financier a refusé son visa concernant un ordre de paiement portant sur l’exécution du contrat de gardiennage, au motif que les paiements étaient prévus en francs belges et non pas en écus, comme il ressort du rapport d’enquête administrative du 14 juillet 1998 (page 13), réalisé par M. Reichenbach, à l’époque directeur de la direction générale « Santé et protection des consommateurs » de la Commission, à la demande de M. Trojan, Secrétaire général de la
Commission, ainsi que du rapport du 6 janvier 1999 (page 12), de M^me Flesch, directeur général du service de traduction de la Commission, à l’autorité investie du pouvoir de nomination (ci-après l’« AIPN »), et, enfin, du rapport de l’AIPN au conseil de discipline du 24 février 1999 (point 31).
11 À la suite de ce refus de visa du contrôle financier, une annexe 3 au contrat a été signée le 27 janvier 1993 par le directeur du BDS, M. De Haan, et par l’administrateur de la société adjudicataire, M. Alexandre. Cette annexe 3 a annulé, à partir du 1^er février 1993, les stipulations de l’annexe 1 concernant la clause de révision relative aux fluctuations du taux de change entre le franc belge et l’écu.
12 Le 17 février 1993, la direction générale « Contrôle financier » de la Commission a entamé un audit concernant les activités du BDS et, en particulier, concernant l’attribution du marché de gardiennage. Son rapport final a été rendu le 7 juillet 1993. Ce rapport (pages 10, 11 et 12) fait notamment référence aux modifications introduites par l’annexe 1 dans le contrat de gardiennage après la consultation de la CCAM et aux conséquences négatives d’ordre financier qui découlaient de cette
annexe.
13 À la suite de la parution, le 18 août 1997, d’un article dans le journal De Morgen mettant en cause des responsabilités personnelles dans l’octroi du contrat de gardiennage, ainsi que la responsabilité générale de la Commission dans le contrôle de la gestion dudit contrat, l’unité de coordination de la lutte antifraude (UCLAF) a procédé à une enquête concernant ce contrat. L’UCLAF a rendu son rapport d’enquête le 12 mars 1998, dénonçant de prétendues graves irrégularités dans l’attribution
du marché et l’exécution du contrat de gardiennage en cause. Le 21 avril 1998, M. Trojan a demandé à M. Reichenbach de réaliser une enquête concernant le marché de gardiennage attribué à IMS/Group 4. Ce rapport d’enquête administrative a été rendu le 14 juillet 1998.
Procédure disciplinaire
14 Le 29 juillet 1998, l’AIPN a décidé l’ouverture d’une procédure disciplinaire à l’encontre du requérant. L’AIPN a également ouvert des procédures disciplinaires à l’égard des supérieurs hiérarchiques du requérant, MM. De Haan et Eveillard.
15 Le 29 juillet 1998, l’AIPN a notifié au requérant des griefs qui portaient sur l’existence, de sa part, d’« un comportement [...] professionnel [fautif] et de graves négligences au regard du respect des règles de gestion financière, notamment dans l’établissement et l’exécution [du contrat de gardiennage conclu avec la société IMS/Group 4] » (ci-après le « grief nº 1 »). Par note du 23 septembre 1998, l’AIPN a communiqué au requérant les six griefs complémentaires suivants :
« Grief nº 2 :
Tolérance de, voire participation à, une manipulation, après la date prévue pour leur réception, des offres reçues dans le cadre de l’attribution du marché concernant le [...] gardiennage [et la] surveillance des bâtiments [de la Commission], [en] 1992 (d’une valeur approximative de 75 000 000 ECU sur [cinq] années) ; cette manipulation consistait en la transmission de données concernant une ou plusieurs offres à l’une des firmes soumissionnaires (IMS/Group 4), la réception d’une nouvelle offre de
cette firme comportant une révision des prix vers le bas et le remplacement de l’offre originale, en vue d’orienter l’attribution de ce marché en faveur de cette firme, cela malhonnêtement, de manière frauduleuse et en violation des règles y relatives ainsi que, entre autres, des dispositions de l’article 17, premier alinéa, du statut.
Grief nº 3 :
Participation à l’établissement d’une annexe au (projet de) contrat de gardiennage de 1992, [à la] suite [de] l’approbation par la CCAM de la proposition d’attribuer le marché à la firme IMS/Group 4 et des conditions du projet de contrat, soit en agissant sciemment en vue de permettre à la firme de [compenser] la perte subie [du fait de] la nouvelle offre, et donc de manière frauduleuse, soit par une grave négligence, les clauses de l’annexe étant en partie contraires aux conditions de l’appel
d’offres et du cahier de charges tels qu’approuvés par la CCAM, et [ce] au détriment des intérêts pécuniaires de la Commission.
Grief nº 4 :
[À la] [s]uite [de] la préparation de l’annexe susmentionnée, omission soit volontaire [...] soit par une grave négligence d’informer ou d’[organiser] une consultation de la CCAM et/ou du contrôle financier, [portant] sur l’annexe et la modification du contrat qui en résultait par rapport au projet de contrat approuvé par la CCAM, soit avant, soit après la conclusion du contrat qui l’incorporait.
Grief nº 5 :
Tolérance [de], voire participation à, l’utilisation abusive du contrat de gardiennage ainsi établi, par laquelle il était systématiquement proposé d’engager de nombreuses personnes au [BDS] et dans d’autres services pour effectuer des tâches administratives ou autres, moyennant l’établissement par la firme de contrats d’engagement d’employés, en violation des clauses du contrat conclu par la Commission, des procédures prévues pour l’engagement du personnel et du dispositif de la ligne [budgétaire]
y afférente, sans autorisation valable ni information [des] services compétents en ces matières et par un détournement des clauses du contrat relatives au payement d’heures supplémentaires liées à des tâches de gardiennage.
Grief nº 6 :
Plus généralement, de ne pas [s’être] acquitté de [ses] fonctions de responsable de la cellule financière du [BDS] en ayant uniquement en vue les intérêts de la Communauté, contrairement aux dispositions de l’article 11, premier alinéa, du statut.
Grief nº 7 :
Réparation, en totalité ou en partie, du préjudice subi par les Communautés en raison de fautes personnelles graves (article 22 du statut). »
16 Le 6 octobre 1998, le requérant a été entendu au titre de l’article 87 du statut par M^me Flesch, directeur général du service de traduction de la Commission, mandatée par l’AIPN à cet effet.
17 M^me Flesch a remis son rapport, en date du 6 janvier 1999, à l’AIPN, dans lequel elle constatait dans le chef du requérant des insuffisances professionnelles, des négligences par rapport aux règles relatives aux marchés publics, aux dispositions du règlement financier ainsi qu’aux procédures administratives et budgétaires, et des manquements au statut. À la suite de la remise de ce document, l’AIPN a saisi le conseil de discipline d’un rapport daté du 24 février 1999, énonçant les sept
griefs retenus à l’encontre du requérant.
18 Dans son avis motivé, rendu le 9 mars 2000, le conseil de discipline a considéré que les griefs n^os 1, 3, 4, 5 et 6 étaient établis et a rejeté les griefs n^os 2 et 7. Dans son avis, le conseil de discipline a recommandé d’infliger au requérant la sanction disciplinaire visée à l’article 86, paragraphe 2, sous d), du statut, à savoir l’abaissement d’échelon, en proposant que la sanction porte en l’espèce sur deux échelons.
19 Le 25 mai 2000, le requérant a été entendu par l’AIPN et a remis un mémoire.
20 L’AIPN a adopté, le 5 avril 2001, une décision prononçant la sanction d’abaissement d’un échelon, avec effet au 1^er mai 2001. L’AIPN s’est référée à l’avis du conseil de discipline estimant établis les griefs n^os 1, 3, 4, 5 et 6, et a confirmé ces griefs. Au regard de la teneur de cette décision disciplinaire, les griefs retenus à l’encontre du requérant peuvent être résumés comme suit :
– comportement professionnel fautif et graves négligences au regard du respect des règles de gestion financière, notamment dans l’établissement et l’exécution du contrat de gardiennage conclu en octobre 1992 entre la Commission et la société IMS/Group 4, en particulier du fait de la participation du requérant à l’établissement d’une annexe audit contrat, dont les clauses se sont révélées contraires aux conditions de l’appel d’offres et du cahier des charges tels qu’approuvés par la CCAM et
aux intérêts pécuniaires de la Commission (griefs n^os 1 et 3) ;
– grave négligence consistant en l’omission de la consultation obligatoire de la CCAM sur l’annexe en cause, en violation de l’article 111 des dispositions générales d’exécution du règlement financier (grief nº 4) ;
– utilisation abusive du contrat de gardiennage, en vue de proposer l’engagement de nombreuses personnes au BDS, dans d’autres services de la Commission et ailleurs, pour effectuer des tâches administratives ou autres, moyennant l’établissement par la société IMS/Group 4 de contrats d’engagement d’employés, et ce en violation du contrat relatif à l’engagement de gardes, des procédures prévues pour l’engagement du personnel et du dispositif de la ligne budgétaire qui y était afférente, sans
autorisation ni information des services compétents en ces matières, en contrepartie du paiement d’heures supplémentaires prévues pour des tâches de gardiennage, avec la circonstance atténuante tenant au manque chronique de personnel du BDS et au fait que cette pratique n’était pas anormale à l’époque (grief nº 5) ;
– ne pas s’être acquitté de ses fonctions en ayant uniquement en vue les intérêts de la Communauté, contrairement aux dispositions de l’article 11, premier alinéa, du statut (grief nº 6).
21 S’agissant du grief nº 2, la décision du 5 avril 2001 dispose :
«Il appartiendra, le cas échéant, à l’AIPN de rouvrir la procédure disciplinaire sur [la] base de l’article 11 de l’annexe IX du statut, notamment dans l’hypothèse où l’information judiciaire en cours […] [viendr]ait à établir qu’il y a eu manipulation de l’offre de la société IMS/Group 4 après le 28 août 1992 et avant le dépôt du dossier devant le CCAM. »
22 La procédure disciplinaire ouverte à l’encontre de M. Eveillard a également abouti à l’adoption d’une sanction disciplinaire. Le Tribunal a été saisi d’un recours contre cette décision dans l’affaire T‑258/01, Eveillard/Commission. En revanche, il n’y a pas eu de décision définitive dans le cas de M. De Haan, décédé le 30 août 2000, peu de temps après qu’eut été rendu l’avis du conseil de discipline le concernant.
23 Le 29 mai 2001, le requérant a introduit une réclamation, au titre de l’article 90, paragraphe 2, du statut, contre la décision de l’AIPN du 5 avril 2001.
24 Par décision du 10 septembre 2001, l’AIPN a rejeté la réclamation du requérant. Dans cette décision, l’AIPN a confirmé les griefs retenus à l’égard du requérant, tout en introduisant quelques précisions, en réponse aux allégations de celui-ci. Premièrement, en ce qui concerne les griefs n^os 3 et 4, relatifs à l’établissement de l’annexe en cause et à l’absence de consultation de la CCAM, l’AIPN a estimé que l’élément fautif résidait dans le fait que le requérant n’avait pas averti sa
hiérarchie, contrairement à l’exigence posée à l’article 21 du statut, de l’obligation de consulter la CCAM, et n’avait pas signalé que l’annexe en question était contraire aux intérêts financiers de la Commission. Deuxièmement, pour ce qui est du grief nº 5, tiré de l’utilisation abusive du contrat de gardiennage, l’AIPN a reproché au requérant de n’avoir pas averti sa hiérarchie de l’irrégularité, dont il avait selon elle connaissance, relative au fait que son collaborateur, M. Burlet, exerçait
des tâches purement administratives en étant payé par la société adjudicataire du marché de gardiennage. Troisièmement, s’agissant du grief nº 6, relatif au fait, pour le requérant, de ne pas s’être acquitté de ses fonctions en ayant uniquement en vue les intérêts de la Communauté, l’AIPN a précisé que le requérant n’avait pas averti sa hiérarchie, en violation de l’article 11, premier alinéa, du statut, des conséquences de l’omission de la consultation de la CCAM, alors qu’il aurait été évident
pour le responsable d’une cellule financière que le contenu de l’annexe créait une distorsion de concurrence.
25 Par sa décision du 10 septembre 2001, l’AIPN a offert au requérant une indemnisation de 500 euros au titre du préjudice moral, en conséquence de l’incertitude prolongée dans laquelle il avait pu se trouver du fait que le délai entre le dernier avis du conseil de discipline rendu dans les procédures disciplinaires susmentionnées – à savoir l’avis adopté le 4 juillet 2000 dans la procédure diligentée à l’encontre de M. Eveillard – et la décision de l’AIPN concernant le requérant avait été de
neuf mois.
Procédure pénale auprès des juridictions belges
26 Le 23 avril 1998, à la suite du rapport d’enquête de l’UCLAF, la Commission a adressé au procureur du roi de Bruxelles une plainte relative aux irrégularités supposées dans l’attribution du marché et l’exécution du contrat de gardiennage. Cette plainte, à laquelle était joint le rapport de l’UCLAF du 12 mars 1998, visait les conditions d’attribution du marché, notamment la manipulation éventuelle de l’offre de la société IMS/Group 4, ainsi que la rédaction des annexes au contrat et
l’absence de consultation de la CCAM, la réalité des prestations et la régularité des procédures d’engagement des personnes percevant des salaires dans le cadre du contrat.
27 Le l^er mars 2001, la Communauté européenne, représentée par la Commission, s’est constituée partie civile dans la procédure engagée auprès des tribunaux belges à l’encontre du requérant et de MM. Eveillard et Alexandre, ce dernier étant l’administrateur délégué de la société adjudicataire du marché.
28 Le 27 mars 2001, le procureur du roi de Bruxelles a rendu un réquisitoire de non-lieu après inculpation.
29 Le 4 mai 2001, la Commission a déposé une requête auprès du juge d’instruction demandant l’accomplissement d’actes d’instruction complémentaires, qui a été rejetée par ordonnance du 31 mai 2001.
30 Le 15 juin 2001, la Commission a interjeté appel de cette ordonnance. Par arrêt du 6 août 2001, la chambre des mises en accusation de la cour d’appel de Bruxelles a déclaré l’appel de la Commission non fondé.
31 Le 19 mars 2002, la chambre du conseil du tribunal de première instance de Bruxelles a rendu une ordonnance écartant les conclusions déposées par la Commission à l’audience du 12 mars 2002. La chambre du conseil a considéré que le dépôt tardif de cet écrit n’était aucunement justifié et qu’il n’existait aucune charge concernant les éléments constitutifs des infractions visées.
32 Le 2 avril 2002, la Commission a fait appel devant la cour d’appel de Bruxelles de cette ordonnance.
33 Le 30 avril 2002, le procureur général près la cour d’appel de Bruxelles a rendu un réquisitoire sollicitant de la chambre des mises en accusation de la cour d’appel qu’elle déclare l’appel de la Commission non fondé, estimant qu’il n’existait pas de charges contre les inculpés.
34 Le 28 mai 2002, la chambre des mises en accusation de la cour d’appel de Bruxelles a rendu un arrêt déclarant non fondé l’appel de la Commission. Dans son arrêt, la cour d’appel de Bruxelles a jugé qu’il n’existait aucune charge contre les prévenus du chef des inculpations concernant, notamment, la modification de l’offre, l’adoption de l’annexe en cause et la facturation, dans le cadre du contrat de gardiennage, de prestations étrangères à l’exécution dudit contrat. La cour d’appel de
Bruxelles a également estimé que la Commission n’avait pas démontré avoir subi de préjudice. La Commission n’ayant pas introduit de pourvoi en cassation contre cet arrêt, cette décision juridictionnelle est, dès lors, devenue définitive.
Procédure et conclusions des parties
35 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 10 décembre 2001, le requérant a introduit le présent recours.
36 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (cinquième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale. Dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure, le Tribunal a invité les parties à produire certains documents et à répondre par écrit à certaines questions. En particulier, le Tribunal a invité la Commission à produire le dossier disciplinaire du requérant. Les parties ont déféré à ces demandes dans le délai imparti.
37 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience publique du 2 décembre 2003.
38 Lors de l’audience, le requérant a précisé, en réponse à une question du Tribunal, que le montant demandé en réparation du préjudice matériel et moral qu’il affirme avoir subi s’élevait à 37 500 euros. La Commission, en réponse également à une question du Tribunal, s’est désistée de ses arguments selon lesquels le chef de conclusions relatif au prétendu dommage matériel subi par le requérant serait irrecevable, car présenté pour la première fois au stade du mémoire en réplique.
39 Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision de l’AIPN du 5 avril 2001 ;
– condamner la défenderesse au paiement de la somme de 37 500 euros en réparation du préjudice matériel et moral subi ;
– condamner la défenderesse aux entiers dépens.
40 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– statuer sur les dépens comme de droit.
En droit
I – Sur les conclusions en annulation
41 Le requérant invoque, à l’appui de ses conclusions en annulation, en premier lieu, un moyen tiré d’une violation des règles de procédure et des droits de la défense dans le déroulement de la procédure disciplinaire ; en deuxième lieu, un moyen tiré d’une erreur manifeste d’appréciation des faits qui lui sont reprochés ; en troisième lieu, un moyen tiré d’une violation du principe de non-discrimination et, en quatrième lieu, un moyen tiré d’une violation du principe de confiance légitime et
de bonne foi.
A – Sur le premier moyen, tiré d’une violation des règles de procédure et des droits de la défense dans le déroulement de la procédure disciplinaire
42 Le requérant soutient que la procédure disciplinaire a été entachée de vices de procédure, lesquels résultent selon lui de la violation par l’AIPN des dispositions statutaires organisant cette procédure, ainsi que de la violation des droits de la défense. Le requérant fait valoir notamment les griefs suivants : le retard excessif dans l’adoption de la sanction, l’absence de suspension de la procédure disciplinaire nonobstant l’existence d’une procédure pénale, un accès tardif et incomplet au
dossier, l’absence d’incorporation au dossier et de communication de pièces importantes et l’absence d’audition de témoins importants.
1. Sur le retard dans l’adoption de la sanction
Arguments des parties
43 Le requérant souligne que la sanction qui lui a été infligée est intervenue plus de huit ans après les faits qui lui sont reprochés, alors que, dans l’intervalle, il a continué à poursuivre ses tâches et à assurer son service sans aucune remarque de la part de l’administration.
44 La Commission rappelle que le statut, en ses dispositions relatives au régime disciplinaire applicable aux fonctionnaires, ne prévoit aucun délai de prescription quant à l’ouverture d’une procédure disciplinaire.
Appréciation du Tribunal
45 Le statut, dans ses articles 86 à 89 et dans son annexe IX, relatifs au régime disciplinaire applicable aux fonctionnaires communautaires, ne prévoit aucun délai de prescription quant à l’ouverture d’une procédure disciplinaire à l’encontre d’un fonctionnaire accusé d’avoir manqué à l’une de ses obligations statutaires. Il importe de noter, à cet égard, qu’un délai de prescription, pour remplir sa fonction d’assurer la sécurité juridique, doit être fixé à l’avance par le législateur
communautaire (arrêts du Tribunal du 17 octobre 1991, de Compte/Parlement, T‑26/89, Rec. p. II-781, point 68, et du 30 mai 2002, Onidi/Commission, T‑197/00, RecFP p. I‑A‑69 et II‑325, point 88).
46 Néanmoins, il convient de rappeler que, pour pallier les conséquences négatives qui peuvent résulter de l’absence de délai de prescription concernant l’exercice par l’administration de ses compétences, la Cour a jugé que, en l’absence d’un tel délai, l’exigence fondamentale de la sécurité juridique s’oppose à ce que la Commission puisse retarder indéfiniment l’exercice de ses pouvoirs, et que, partant, le juge communautaire, lors de l’examen d’un grief tiré de l’action tardive de la
Commission, ne doit pas se limiter à constater qu’aucun délai de prescription n’existe, mais doit vérifier si la Commission n’a pas agi de manière excessivement tardive (arrêts de la Cour du 14 juillet 1972, Geigy/Commission, 52/69, Rec. p. 787, point 21, concernant le pouvoir de la Commission d’infliger des amendes en cas d’infraction aux règles de concurrence, et du 24 septembre 2002, Falck et Acciaierie di Bolzano/Commission, C‑74/00 P et C‑75/00 P, Rec. p. I‑7869, point 140, dans le domaine du
contrôle des aides accordées au titre du traité CECA).
47 S’agissant, plus particulièrement, du régime disciplinaire applicable aux fonctionnaires communautaires, il convient de rappeler liminairement que, si le statut ne prévoit pas de délai de prescription pour l’ouverture d’une procédure disciplinaire, il fixe néanmoins dans son annexe IX, plus précisément à l’article 7, des délais stricts pour le déroulement de la procédure disciplinaire. Il est de jurisprudence constante que, s’il est vrai que ces délais ne sont pas péremptoires, ils énoncent
néanmoins une règle de bonne administration dont le but est d’éviter, dans l’intérêt tant de l’administration que des fonctionnaires, un retard injustifié dans l’adoption de la décision qui met fin à la procédure disciplinaire (arrêts de la Cour du 4 février 1970, Van Eick/Commission, 13/69, Rec. p. 3 ; du 29 janvier 1985, F/Commission, 228/83, Rec. p. 275, et du 19 avril 1988, M/Conseil, 175/86 et 209/86, Rec. p. 1891 ; arrêt de Compte/Parlement, précité, point 88). Il découle du souci de bonne
administration manifesté par le législateur communautaire que les autorités disciplinaires ont l’obligation de mener avec diligence la procédure disciplinaire et d’agir de sorte que chaque acte de poursuite intervienne dans un délai raisonnable par rapport à l’acte précédent (arrêts du Tribunal du 26 janvier 1995, D/Commission, T‑549/93, RecFP p. I‑A‑13 et II‑43, point 25, et Onidi/Commission, précité, point 91). La non‑observation de ce délai, qui ne peut être appréciée qu’en fonction des
circonstances particulières de l’affaire, peut entraîner l’annulation de l’acte pris hors délai (arrêts D/Commission, précité, point 25, et de Compte/Parlement, précité, point 88).
48 Ce devoir de diligence et de respect du délai raisonnable s’impose également quant à l’ouverture de la procédure disciplinaire, notamment dans le cas et à partir du moment où l’administration a pris connaissance des faits et conduites susceptibles de constituer des infractions aux obligations statutaires d’un fonctionnaire. En effet, même en l’absence de délai de prescription, les autorités disciplinaires ont l’obligation d’agir de sorte que l’ouverture de la procédure devant aboutir à une
sanction intervienne dans un délai raisonnable (arrêt du Tribunal du 19 juin 2003, Voigt/BCE, T‑78/02, non encore publié au Recueil, point 64). La non‑observation d’un délai raisonnable pour procéder à l’ouverture de la procédure disciplinaire, qui, ici encore est fonction des circonstances propres à l’espèce, est susceptible d’entacher d’illégalité la procédure disciplinaire ouverte par l’administration d’une façon excessivement tardive et, par suite, d’emporter l’annulation de la sanction adoptée
à l’issue de ladite procédure (voir, par analogie, arrêt de la Cour du 27 novembre 2001, Z/Parlement, C-270/99 P, Rec. p. I-9197, points 43 et 44 ; arrêts D/Commission, précité, point 25, et de Compte/Parlement, précité, point 88).
49 Il importe de relever également que le principe de sécurité juridique serait remis en cause si l’administration retardait excessivement l’ouverture de la procédure disciplinaire. En effet, tant l’appréciation par l’administration des faits et conduites susceptibles de constituer une faute disciplinaire que l’exercice par le fonctionnaire de ses droits de la défense peuvent s’avérer particulièrement difficiles si une large période de temps s’est écoulée entre le moment où ces faits et
conduites ont eu lieu et le début de l’enquête disciplinaire. En effet, d’une part, des témoins et des documents importants − à charge ou à décharge − peuvent avoir disparu, et, d’autre part, il devient difficile pour toutes les personnes concernées et les témoins de restituer fidèlement leurs souvenirs des faits de l’espèce et des circonstances de leur survenance. Ainsi, il importe de rappeler, à titre d’exemple, que, en l’occurrence, M. De Haan, qui, comme il a été précédemment indiqué, dirigeait
le BDS à l’époque des faits, est décédé le 30 août 2000, soit bien après les faits reprochés au requérant en l’espèce, mais avant toutefois la conclusion de la procédure disciplinaire le concernant.
50 Par conséquent, le Tribunal ne peut, en l’occurrence, limiter son examen du bien-fondé de ce grief à la constatation selon laquelle aucun délai de prescription n’existait dans le domaine considéré. Il convient, dès lors, de vérifier si la Commission n’a pas agi de manière excessivement tardive.
51 Il y a lieu de rappeler que le contrat de gardiennage, dont la conclusion et l’exécution se trouvent à la base de la procédure disciplinaire engagée à l’encontre du requérant, a été signé en octobre 1992. L’élaboration et la conclusion de l’annexe litigieuse, auxquelles le requérant a participé, ce qui constitue le grief nº 3 retenu contre lui, ont eu lieu au cours du mois d’octobre 1992. La note de consultation concernant cette annexe, dont l’absence de transmission fonde selon l’AIPN le
grief nº 4, a été retrouvée en janvier 1993 et, selon la Commission, aurait dû être transmise à la CCAM au plus tard à ce moment. S’agissant des faits faisant l’objet du grief nº 5, tiré de la prétendue violation par le requérant du devoir d’avertir sa hiérarchie du fait que son collaborateur, M. Burlet, exerçait des tâches administratives bien qu’il fût payé dans le cadre du contrat de gardiennage, il convient de noter que M. Burlet, qui avait déjà travaillé au BDS du 15 juillet 1992 au 15 mars
1993 en qualité d’intérimaire, a été engagé par IMS/Group 4 le 16 mars 1993, en qualité d’employé administratif chargé de tâches administratives à la Commission, mais qu’il n’a toutefois travaillé au BDS sous ce statut que jusqu’au 16 mai 1993, pour bénéficier par la suite de congés sans solde successifs de la part de la société IMS/Group 4.
52 Il ressort du dossier que la Commission avait pris connaissance des prétendues irrégularités concernant la conclusion et l’exécution du contrat de gardiennage bien avant la date d’ouverture de la procédure disciplinaire. En effet, il ressort du rapport d’enquête administrative du 14 juillet 1998 (page 13) réalisé par M. Reichenbach que le cabinet du président de la Commission avait été informé au début de l’année 1993 des prétendues irrégularités concernant le contrat de gardiennage. En
janvier 1993, le contrôle financier a refusé son visa au motif que les paiements étaient prévus en francs belges et non en écus (voir point 10 ci‑dessus). Ce refus de visa a amené à l’annulation partielle de l’annexe litigieuse, par avenant signé le 27 janvier 1993 (voir point 11 ci‑dessus). Le 17 février 1993, la direction générale « Contrôle financier » de la Commission a entamé un audit concernant les activités du BDS et l’attribution du marché de gardiennage. Le rapport final de la direction
générale « Contrôle financier » date du 7 juillet 1993 et fait état de manquements aux procédures de contrôle et d’approbation des opérations financières et des contrats et traite, plus particulièrement, des modifications introduites dans le contrat de gardiennage soumis à la CCAM, lesquelles, relève ce rapport, n’avaient pas été approuvées par celle-ci, étaient contraires aux termes et conditions du contrat et impliquaient une augmentation du coût des prestations et une distorsion de concurrence.
Le rapport d’enquête administrative du 14 juillet 1998 se réfère à cet audit du mois de juillet 1993, tout en relevant qu’il avait fait état de « problèmes substantiels », mais qu’aucune action administrative ou disciplinaire n’avait suivi, mis à part le fait que M. Eveillard avait cessé de se voir confier les fonctions de chef du secteur « Protection Bruxelles ».
53 Or, ce n’est que le 29 juillet 1998 que l’AIPN a ouvert une procédure disciplinaire à l’encontre du requérant. Dès lors, l’ouverture de la procédure disciplinaire est intervenue presque six ans après la réalisation des faits reprochés. La sanction, à son tour, n’est intervenue que le 5 avril 2001, presque trois ans après l’ouverture de la procédure disciplinaire.
54 Par conséquent, et au regard des circonstances de l’espèce, le Tribunal considère que, les faits reprochés au requérant datant du mois d’octobre 1992 et la Commission ayant pris connaissance des prétendues irrégularités en cause au plus tard entre les mois de janvier et de juillet 1993, cette institution a agi de manière excessivement tardive en n’ouvrant une procédure disciplinaire à l’encontre du requérant que le 29 juillet 1998. Cette violation de la part de la Commission de l’exigence de
respect d’un délai raisonnable pour procéder à l’ouverture d’une procédure disciplinaire constitue une violation flagrante du principe de sécurité juridique et de bonne administration et une violation des droits de la défense du requérant et, par conséquent, emporte l’irrégularité de cette procédure disciplinaire.
55 Il résulte de ce qui précède que ce grief est fondé.
2. Sur l’absence de suspension de la procédure disciplinaire dans l’attente de la clôture de la procédure judiciaire
Arguments des parties
56 Le requérant relève que l’AIPN n’a pas accédé à ses demandes réitérées de suspension de la procédure disciplinaire, dans l’attente de la clôture de l’instruction de la procédure pénale engagée contre lui auprès des tribunaux belges. Le requérant soutient qu’il était évident que cette procédure allait aboutir à un non-lieu.
57 La Commission fait observer qu’une procédure disciplinaire et une procédure pénale n’ont pas la même finalité, puisque la première concerne d’éventuelles infractions au code pénal, tandis que la procédure disciplinaire concerne des manquements à certaines obligations prévues par le statut des fonctionnaires qui n’ont, par définition, aucun caractère pénal, les sanctions ne pouvant d’ailleurs concerner que le rapport de travail entre l’intéressé et son employeur. La Commission rappelle que la
procédure applicable en matière de régime disciplinaire des fonctionnaires n’est pas judiciaire, mais administrative (ordonnance de la Cour du 16 juillet 1998, N/Commission, C‑252/97 P, Rec. p. I‑4871, point 52).
58 Lors de l’audience, et en réponse à une question du Tribunal, la Commission a fait valoir que, en l’espèce, il n’y avait pas eu de recoupement entre la procédure pénale et la procédure disciplinaire, puisque les faits et leurs qualifications juridiques dans les deux procédures étaient différents. La procédure pénale aurait eu pour objet, notamment, de mettre en évidence d’éventuels délits de faux et usage de faux et d’escroquerie, alors que la procédure disciplinaire aurait sanctionné des
négligences et omissions constitutives de manquements aux obligations professionnelles du requérant. C’est pour cette raison, affirme la Commission, que l’AIPN a décidé au cours de la procédure disciplinaire de dissocier le volet disciplinaire du volet pénal. La Commission soutient, enfin, que la suspension de la procédure disciplinaire dans l’attente de la clôture de la procédure pénale aurait retardé considérablement le déroulement de la procédure disciplinaire.
Appréciation du Tribunal
59 L’article 88, cinquième alinéa, du statut prévoit que, « lorsque le fonctionnaire fait l’objet de poursuites pénales pour les mêmes faits, sa situation n’est définitivement réglée qu’après que la décision rendue par la juridiction saisie est devenue définitive ». Il ressort de cette disposition qu’il est interdit à l’AIPN de régler définitivement, sur le plan disciplinaire, la situation du fonctionnaire concerné en se prononçant sur des faits faisant concomitamment l’objet d’une procédure
pénale, aussi longtemps que la décision rendue par la juridiction répressive saisie n’est pas devenue définitive (arrêt du Tribunal du 13 mars 2003, Pessoa e Costa/Commission, T‑166/02, non encore publié au Recueil, point 45). L’article 88, cinquième alinéa, du statut, partant, n’octroie pas un pouvoir discrétionnaire à l’AIPN chargée de régler définitivement la situation d’un fonctionnaire à l’égard duquel est ouverte une procédure disciplinaire, à la différence de l’article 7, deuxième alinéa, de
l’annexe IX du statut, aux termes duquel le conseil de discipline peut décider, en cas de poursuite devant un tribunal répressif, qu’il y a lieu de surseoir à émettre son avis jusqu’à ce que soit intervenue la décision du tribunal (arrêt du Tribunal du 19 mars 1998, Tzoanos/Commission, T–74/96, RecFP p. I-A-129 et II-343, points 32 et 33).
60 Il importe de noter liminairement, ainsi qu’il ressort de son dossier disciplinaire, que, par lettre du 8 avril 1999, le requérant a indiqué au président du conseil de discipline que la procédure disciplinaire qui avait été ouverte contre lui appelait manifestement, au préalable, une décision sur le bien-fondé des accusations portées contre lui sur le plan pénal auprès des autorités judiciaires de Belgique et il a demandé, sur la base de l’article 88, cinquième alinéa, du statut, la
suspension de la procédure disciplinaire dans l’attente de la clôture de l’instruction répressive. À la suite de cette lettre, le 23 avril 1999, le président du conseil de discipline a demandé à la direction générale du personnel et de l’administration de la Commission des renseignements sur l’existence, la portée et l’état de la procédure pénale en cause. Les services de cette direction générale ont sollicité ensuite des renseignements de l’UCLAF, par lettre du 4 mai 1999. L’UCLAF a répondu par
lettre du 28 mai 1999, confirmant que la saisine du procureur du roi de Bruxelles par le secrétariat général de la Commission le 23 avril 1998 avait donné lieu à l’ouverture d’une procédure d’instruction auprès du juge d’instruction belge M. Van Espen, en date du 19 mai 1998. Il importe de noter, enfin, que, dans son mémoire à l’AIPN du 25 mai 2000, le requérant a réitéré sa demande de suspension de la procédure disciplinaire dans l’attente de la clôture de la procédure pénale.
61 La procédure pénale engagée à l’encontre du requérant a pris fin avec l’arrêt du 28 mai 2002 de la chambre des mises en accusation de la cour d’appel de Bruxelles. En conséquence, cet arrêt constitue, faute d’un pourvoi en cassation de la part de la Commission, la décision définitive des juridictions belges à l’égard du requérant, aux termes de l’article 88, cinquième alinéa, du statut.
62 Or, il y a lieu de relever à cet égard que la procédure disciplinaire concernant le requérant s’est achevée avant le 28 mai 2002, date du prononcé de l’arrêt de la chambre des mises en accusation de la cour d’appel de Bruxelles. En effet, l’AIPN a adopté la décision infligeant une sanction au requérant le 5 avril 2001. Le 10 septembre 2001, l’AIPN a rejeté la réclamation formée par le requérant le 29 mai 2001 au titre de l’article 90, paragraphe 2, du statut, confirmant ainsi ladite
décision.
63 La Commission soutient toutefois qu’il n’y a pas eu en l’occurrence de recoupement entre la procédure pénale et la procédure administrative et que, partant, elle n’était pas obligée d’attendre la clôture de la procédure pénale avant de se prononcer définitivement sur la situation du requérant dans le cadre de la procédure disciplinaire. Dès lors, il convient de vérifier s’il existait ou non une identité entre les faits faisant l’objet des poursuites pénales et ceux sanctionnés dans le cadre
de la procédure disciplinaire (arrêts Tzoanos/Commission, précité, point 35, et Onidi/Commission, précité, point 81).
64 Ainsi, il convient de rappeler que, le 23 avril 1998, la Commission a adressé au procureur du roi de Bruxelles une plainte relative aux irrégularités supposées dans l’attribution du marché et l’exécution du contrat de gardiennage (voir point 26 ci‑dessus). Cette plainte, à laquelle était joint le rapport de l’UCLAF du 12 mars 1998, visait les conditions d’attribution du marché, notamment l’éventuelle manipulation de l’offre de la société IMS/Group 4, la rédaction des annexes au contrat et
l’absence de consultation de la CCAM ainsi que la réalité des prestations et la régularité des procédures d’engagement des personnes percevant des salaires dans le cadre du contrat.
65 À la suite de cette plainte et des mesures prescrites par le juge d’instruction, l’Office central pour la répression de la corruption, de la police judiciaire de Bruxelles, a élaboré un rapport de synthèse, daté du 21 juin 2000, contenant les résultats de l’enquête approfondie menée dans l’affaire en cause. Dans ce rapport, le commissaire de la police judiciaire de Bruxelles, M. L., a estimé, en premier lieu, qu’il n’était pas démontré que l’offre de la société IMS/Group 4 ait été modifiée ;
en deuxième lieu, qu’une annexe modifiant le contrat de manière substantielle avait été signée, mais que, si la procédure de contrôle préalable n’avait pas été intégralement respectée, le contrôle financier avait cependant été informé de cette annexe avant sa signature et, en troisième lieu, que certains agents de la société IMS/Group 4, dont les prestations avaient été facturées dans le cadre du contrat de gardiennage, avaient en effet exercé au bénéfice de la Commission des fonctions qui n’avaient
rien à voir avec ce contrat, mais que cette utilisation abusive, répandue à l’époque, était parfaitement connue de la Commission.
66 Dans sa déclaration de constitution de partie civile devant le juge d’instruction, du 1^er mars 2001, la Commission a fait valoir qu’elle avait subi un préjudice résultant d’un faux en écritures commis dans le cadre de l’appel d’offres, ainsi que de la facturation des prestations assurées par des personnes n’ayant pas effectué de tâches dans le cadre de la convention de gardiennage.
67 Dans son réquisitoire de non-lieu après inculpation, du 27 mars 2001, le procureur du roi a conclu qu’il n’existait pas de charges suffisantes contre le requérant et les autres inculpés, MM. Eveillard et Alexandre, concernant, premièrement, la réalisation d’un faux en écritures publiques ou privées, deuxièmement, des manipulations dans le cadre de l’appel d’offres, et, troisièmement, l’existence de personnel non affecté à l’exécution du contrat de gardiennage, mais rémunéré néanmoins dans le
cadre de celui-ci.
68 Dans son arrêt du 6 août 2001, la chambre des mises en accusation de la cour d’appel de Bruxelles a considéré, premièrement, que les opérations financières en cause avaient été partiellement approuvées par la CCAM et que, pour le surplus, elles avaient reçu l’accord du contrôle financier et, deuxièmement, que les pratiques relatives à l’utilisation abusive du contrat de gardiennage avaient eu lieu au vu et au su de la Commission, dont les organes auraient organisé et cautionné ces pratiques.
69 Dans son ordonnance du 19 mars 2002, la chambre du conseil du tribunal de première instance de Bruxelles a jugé qu’il n’existait aucune charge concernant les éléments constitutifs des infractions visées et que, en particulier, le dossier ne contenait pas le moindre élément permettant de penser que le requérant et MM. Eveillard et Alexandre auraient été animés d’une quelconque intention frauduleuse.
70 Enfin, le 28 mai 2002, la chambre des mises en accusation de la cour d’appel de Bruxelles a rendu un arrêt déclarant non fondé l’appel formé par la Commission le 2 avril 2002 contre l’ordonnance du 19 mars 2002. Dans son arrêt, la cour d’appel de Bruxelles a jugé qu’il n’existait aucune charge contre les accusés du chef des inculpations concernant la modification de l’offre, l’adoption de l’annexe en cause et la facturation, dans le cadre du contrat de gardiennage, de prestations étrangères
à l’exécution dudit contrat.
71 Il ressort de tout ce qui précède que les comportements qui ont fait l’objet de la procédure pénale peuvent être classés en trois groupes distincts : en premier lieu, les conditions d’attribution du marché de gardiennage, et notamment la prétendue manipulation de l’offre finalement retenue ; en deuxième lieu, la rédaction et la conclusion de l’annexe modifiant le contenu du contrat et l’absence de consultation de la CCAM à cet égard et, en troisième lieu, l’existence de personnes payées dans
le cadre du contrat de gardiennage pour des prestations qui ne relevaient pas des tâches prévues dans ledit contrat.
72 Le premier de ces groupes de faits, relatif à la prétendue manipulation de l’offre, coïncidait avec l’objet du grief nº 2, lequel a été formulé par l’AIPN à l’encontre du requérant par note du 23 septembre 1998. Ce grief, toutefois, n’a pas été retenu par la suite par le conseil de discipline, qui l’a rejeté dans son avis du 9 mars 2000. Le deuxième groupe de faits, relatif à la conclusion de l’annexe en cause et à l’absence de consultation de la CCAM, faisait l’objet des griefs n^os 3 et 4,
lesquels ont été retenus à l’encontre du requérant par l’AIPN dans sa décision lui infligeant une sanction, en date du 5 avril 2001, et confirmés par la décision du 10 septembre 2001 portant rejet de la réclamation. De même, le troisième groupe de faits constituait la base du grief nº 5, également retenu par l’AIPN à l’encontre du requérant.
73 Par conséquent, force est de constater que la procédure disciplinaire engagée à l’encontre du requérant portait sur les mêmes faits que ceux qui faisaient l’objet de la procédure pénale. Partant, les conditions d’application de l’article 88, cinquième alinéa, du statut étant remplies, il était interdit à la Commission de se prononcer définitivement sur la situation du fonctionnaire, d’un point de vue disciplinaire, aussi longtemps qu’une décision définitive des juridictions pénales n’était
pas intervenue.
74 Cette conclusion ne saurait être infirmée par l’argument de la Commission selon lequel, d’une part, les qualifications juridiques respectives des faits en cause étaient différentes dans le cadre de la procédure pénale et de la procédure disciplinaire et, d’autre part, les négligences et omissions concrètement reprochées au requérant lors de la procédure disciplinaire n’étaient pas constitutives d’une infraction pénale pouvant être sanctionnée dans le cadre des poursuites répressives engagées
devant les juridictions belges.
75 La thèse de la Commission repose sur une lecture erronée de l’article 88, cinquième alinéa, du statut. En effet, il convient de préciser que cette disposition a une double raison d’être. D’une part, cet article répond au souci de ne pas affecter la position du fonctionnaire en cause dans le cadre des poursuites pénales qui seraient ouvertes contre lui en raison de faits qui font par ailleurs l’objet d’une procédure disciplinaire au sein de son institution (arrêt Tzoanos/Commission, précité,
point 34). D’autre part, la suspension de la procédure disciplinaire dans l’attente de la clôture de la procédure pénale permet de prendre en considération, dans le cadre de cette procédure disciplinaire, des constatations factuelles opérées par le juge pénal lorsque sa décision est devenue définitive. Il doit être rappelé à cet effet que l’article 88, cinquième alinéa, du statut consacre le principe selon lequel « le pénal tient le disciplinaire en l’état », ce qui se justifie notamment par le fait
que les juridictions pénales nationales disposent de pouvoirs d’investigation plus importants que l’AIPN (arrêt du Tribunal du 21 novembre 2000, A/Commission, T‑23/00, RecFP p. I‑A‑263 et II‑1211, point 37). Dès lors, dans le cas où les mêmes faits peuvent être constitutifs d’une infraction pénale et d’une violation des obligations statutaires du fonctionnaire, l’administration est liée par les constatations factuelles réalisées par la juridiction pénale dans le cadre de la procédure répressive. Une
fois que cette dernière a constaté l’existence des faits de l’espèce, l’administration peut procéder ensuite à leur qualification juridique au regard de la notion de faute disciplinaire, en vérifiant notamment si ceux-ci constituent des manquements aux obligations statutaires (voir, en ce sens, arrêt A/Commission, précité, point 35).
76 Enfin, l’argument de la Commission selon lequel la suspension de la procédure disciplinaire aurait retardé considérablement le déroulement de celle-ci, et donc le règlement définitif de la situation du requérant, ne saurait être retenu. En effet, la Commission ayant attendu plus de cinq ans et demi pour ouvrir la procédure disciplinaire à l’encontre du requérant, elle ne pouvait pas se prévaloir du risque d’un éventuel retard pour justifier sa décision de ne pas attendre la clôture de la
procédure judiciaire avant de régler définitivement la situation du requérant du point de vue disciplinaire. En outre, il y a lieu de constater que le requérant, à plusieurs reprises, a effectivement sollicité la suspension de la procédure disciplinaire. Or, étant donné que les décisions des juridictions pénales belges étaient favorables à un non-lieu en faveur du requérant, ces demandes de suspension ne procédaient nullement d’un comportement dilatoire de la part du requérant, lequel, en effet,
avait tout intérêt à ce que la procédure disciplinaire tienne compte d’une éventuelle décision définitive de la juridiction pénale déclarant non fondées les inculpations formulées à son égard.
77 Dès lors, force est de constater que la Commission a violé l’article 88, cinquième alinéa, du statut, en adoptant une sanction disciplinaire à l’encontre du requérant sans attendre la décision définitive de la juridiction pénale et, partant, il y a lieu d’accueillir le grief du requérant.
78 Il découle de l’ensemble de ce qui précède que la Commission a commis une violation des règles de procédure, des droits de la défense et des principes de sécurité juridique et de bonne administration. Partant, il y a lieu de déclarer fondé le premier moyen, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres griefs formulés par le requérant.
B – Sur le deuxième moyen, tiré d’une erreur manifeste d’appréciation des faits reprochés au requérant
1. Sur le grief nº 4, relatif à l’omission de consultation de la CCAM
Arguments des parties
79 Le requérant soutient qu’il n’est pas contesté qu’il a effectivement préparé la note de consultation relative à l’annexe en cause et destinée à la CCAM, et que cette note a été visée par M. Eveillard et signée par M. De Haan. Cette note se serait égarée dans les archives du BDS et ne serait donc pas parvenue à son destinataire pour des raisons totalement indépendantes de la volonté du requérant. Une fois cette note retrouvée, le requérant aurait informé sa hiérarchie de la nécessité de
l’envoyer, même tardivement, et ce serait en toute connaissance de cause que ses supérieurs hiérarchiques n’auraient pas jugé utile d’adresser cette note à la CCAM, étant précisé qu’il n’aurait pas appartenu au requérant d’agir contre leurs décisions.
80 La Commission relève qu’il est établi que l’annexe en cause n’a pas été soumise à la CCAM pour avis, que le requérant n’a pas démontré qu’il ait informé sa hiérarchie de manière appropriée de l’obligation de consultation de la CCAM et qu’il aurait dû confirmer ses avertissements par écrit. S’agissant des allégations du requérant selon lesquelles il ne lui appartenait pas d’agir contre les décisions de sa hiérarchie, la Commission rappelle les termes de l’article 21, troisième alinéa, du
statut et relève que la jurisprudence relative à cet article confirme qu’un fonctionnaire ne saurait se prévaloir de l’éventuelle responsabilité de sa hiérarchie pour échapper à celles qui lui incombent (arrêt Tzoanos/Commission, précité, points 188 et suivants).
Appréciation du Tribunal
81 En vertu de l’article 68 des dispositions du règlement d’exécution du règlement financier, la consultation préalable de la CCAM sur l’annexe en cause était obligatoire en l’espèce, compte tenu du fait que cette annexe modifiait substantiellement les conditions financières du contrat de gardiennage. Il convient de noter à cet égard que le grief concrètement retenu à la charge du requérant consistait en ce qu’il n’aurait pas averti sa hiérarchie de manière appropriée de l’obligation de
consultation de la CCAM.
82 Or, il y a lieu de relever que M. Eveillard, supérieur du requérant, a confirmé devant le conseil de discipline qu’il avait été informé par le requérant de ce qu’il fallait consulter la CCAM sur l’avenant au contrat de gardiennage. De même, la Commission ne conteste pas le fait que le requérant a préparé en novembre 1992 une note de consultation portant sur l’annexe au contrat, à l’attention de la CCAM, et que cette note a été visée par M. Eveillard et signée par M. De Haan. Il est également
constant que cette note s’est égarée dans les archives du BDS. Il n’est pas non plus contesté que la décision de ne pas envoyer cette note de consultation à la CCAM, une fois la note retrouvée, a été prise par MM. De Haan et Eveillard, supérieurs du requérant.
83 Eu égard à ce qui précède, le Tribunal considère que la thèse de la Commission selon laquelle le requérant aurait dû formuler ses avertissements par écrit et que, ne l’ayant pas fait, il partagerait la responsabilité de sa hiérarchie pour n’avoir pas consulté la CCAM ne saurait être retenue dans les circonstances de l’espèce. En effet, le requérant ayant informé oralement ses supérieurs de l’obligation de consultation, ayant transmis le contrat avec ses annexes au contrôle financier et ayant
préparé la note de consultation à destination de la CCAM, il ne saurait être retenu contre lui le grief tiré de ce qu’il n’aurait pas averti sa hiérarchie de façon appropriée, sur la base du simple fait qu’il ne l’a pas fait par écrit.
84 De surcroît, s’agissant de l’absence de consultation a posteriori de la CCAM au moment où la note de consultation a été retrouvée, en janvier 1993, il convient de relever que l’effet utile d’une telle consultation tardive n’aurait été que limité. En effet, non seulement le contrat de gardiennage était déjà en cours d’exécution, mais, le 27 janvier 1993, à la suite d’un refus de visa du contrôle financier portant sur un ordre de paiement, l’annexe 3 au contrat avait été signée, annulant, à
partir du 1^er février 1993, les stipulations de l’annexe 1 concernant la clause de révision relative aux fluctuations du taux de change de l’écu par rapport au franc belge.
85 Dès lors, le grief nº 4, relatif à l’absence de transmission à la CCAM de la note de consultation portant sur l’avenant en cause, n’est pas fondé.
2. Sur le grief nº 5, relatif à l’utilisation abusive du contrat de gardiennage
Arguments des parties
86 S’agissant du grief nº 5, relatif à l’utilisation abusive du contrat de gardiennage, en particulier en ce qui concerne l’engagement de M. Burlet pour assurer des tâches administratives alors qu’il était rémunéré par la société adjudicataire du marché, le requérant relève que cette pratique était courante à l’époque, qu’elle était connue de la hiérarchie de la Commission et que, en définitive, elle aurait été organisée et cautionnée par la Commission elle-même. Le requérant n’aurait pris en
aucune manière la responsabilité de l’engagement de M. Burlet, ce qui n’aurait d’ailleurs pas correspondu à ses attributions, qui se seraient limitées à établir les documents de mise en paiement des factures de la société adjudicataire.
87 La Commission rappelle qu’est reprochée au requérant sa tolérance de, voire sa participation à, l’utilisation abusive du contrat de gardiennage, circonstance que le requérant n’aurait pas contestée, et non la responsabilité de l’engagement de personnel, dont celui de M. Burlet. Ce serait cette connaissance des faits, assortie de l’omission de les signaler et de s’en distancier par des moyens appropriés, qui formerait l’objet du grief n° 5. S’agissant de la thèse du requérant relative à
l’absence d’intervention directe de sa part dans la gestion du contrat de gardiennage, la Commission relève que sa fonction de responsable de la cellule financière du BDS ne le dégageait pas de toute responsabilité à cet égard et que, au contraire, il était, de ce fait, d’autant plus tenu d’informer sa hiérarchie de l’utilisation abusive dudit contrat. Le fait que de telles pratiques auraient été « pratique courante » à l’époque, ce que la Commission conteste, n’ôterait ni son caractère illégal au
comportement en cause ni n’exonérerait de sa responsabilité propre le requérant à cet égard.
Appréciation du Tribunal
88 Il convient de préciser d’emblée que les pratiques en cause ne consistaient pas en l’utilisation du contrat de gardiennage pour rémunérer frauduleusement des personnes n’ayant effectué aucune prestation en faveur de la Commission, mais en l’engagement, dans le cadre dudit contrat, de personnes appelées à réaliser effectivement des tâches au sein de la Commission, ces tâches étant toutefois différentes de celles prévues dans le contrat de gardiennage.
89 Il ressort des différents éléments du dossier que l’engagement de personnel pour effectuer des tâches administratives dans le cadre de l’exécution du contrat de gardiennage constituait une pratique courante à l’époque et qu’elle était généralement connue au sein de la Commission. La décision portant sanction disciplinaire a ainsi considéré comme circonstance atténuante à l’égard du requérant celle selon laquelle « la pratique de l’époque du BDS n’était pas anormale ». Le rapport de synthèse
établi le 21 juin 2000 par le commissaire judiciaire de l’Office central pour la répression de la corruption, de la police judiciaire de Bruxelles, M. L., à la suite de l’enquête menée par la police judiciaire de Bruxelles, a relevé à cet égard (page 10) que « [cette utilisation prétendument abusive du contrat] se pratiquait, apparemment, au vu et au su de tous, et même à la satisfaction générale » et que « [c]e sont donc les organes mêmes de la Commission européenne qui ont organisé et cautionné
cette pratique ». Les décisions successives des juridictions pénales belges ont aussi prouvé que cette pratique avait été organisée et cautionnée par les organes de la Commission.
90 L’existence et l’acceptation générale d’une telle pratique au sein de la Commission sont également confirmées par la lettre du 5 octobre 1987 de M. Hay, à l’époque directeur général du personnel et de l’administration de la Commission, adressée à M. De Haan. Cette lettre avait pour objet le partage de compétences entre le BDS et la direction générale du personnel et de l’administration et faisait référence à une réunion du 23 juillet 1987 du comité de sécurité. Aux termes de cette lettre :
« Le comité de sécurité [avait] retenu le principe selon lequel ‘le personnel intergarde assurant des tâches de gardiennage ou [de] sécurité ou des tâches mixtes [serait] placé sous l’autorité et la gestion du BDS. Seul le personnel ayant des tâches purement administratives relèverait de la [direction générale du personnel et de l’administration]. Un contrat distinct pourrait, le cas échéant, être envisagé pour cette catégorie de personnel’. » À cet égard, M. Hay, après avoir constaté que « la
quasi-totalité du personnel de gardiennage [assurait à l’époque] des tâches administratives et de sécurité, bien que le poids respectif [fût] variable selon l’affectation et/ou l’immeuble » et que, en revanche, « le personnel ayant des tâches purement administratives était très peu nombreux », a relevé qu’« il [lui semblait] inopportun d’élaborer des contrats distincts qui alourdiraient la gestion budgétaire et pourraient, à terme, être une source de conflits de compétences si la nature des tâches
de l’un ou l’autre de ces agents devait changer vers un sens plus administratif ou plus de contrôle ».
91 Il ressort de ce qui précède que la pratique consistant à engager du personnel pour effectuer des tâches administratives dans le cadre du contrat de gardiennage non seulement était connue de la Commission et n’était pas anormale, comme le rappelle la décision du 5 avril 2001, mais avait été organisée et cautionnée par les directions générales compétentes de la Commission et faisait partie de leur politique de gestion du personnel, afin de pallier le manque chronique de personnel affecté en
leur sein, pour remplir les fonctions attribuées aux différents services de la Commission.
92 Le Tribunal considère qu’il est injustifié de reprocher à un fonctionnaire de la catégorie B, dont les fonctions, selon l’article 5, paragraphe 1, du statut, sont des fonctions d’application et d’encadrement, mais pas de direction, lesquelles correspondent à celles dévolues aux fonctionnaires de la catégorie A, d’avoir manqué à ses obligations statutaires du simple fait de ne pas avoir signalé qu’un collaborateur était payé par la société adjudicataire du marché de gardiennage, pratique qui
avait été organisée par les différents services de la Commission, qui était généralisée, qui avait été impulsée par la hiérarchie de l’institution et qui, bien qu’irrégulière, n’avait pas un caractère frauduleux en soi.
93 Au vu de ces circonstances et notamment du fait que le requérant n’a pas participé directement à la mise en œuvre d’une telle pratique ni à l’engagement de M. Burlet, il y a lieu de conclure que l’AIPN ne saurait retenir à l’encontre du requérant un grief tiré du simple fait de n’avoir pas signalé que M. Burlet, son collaborateur, avait exercé pendant trois mois des tâches purement administratives en étant payé par la société adjudicataire du marché de gardiennage, ou de ne pas s’en être
distancié par les moyens appropriés.
94 Dès lors, le grief nº 5, relatif à l’utilisation abusive du contrat de gardiennage, n’est pas fondé.
3. Sur le grief nº 1, relatif à l’existence d’un comportement professionnel fautif de graves négligences au regard du respect des règles de gestion financière
Arguments des parties
95 Le requérant rappelle que le rapport d’audit de M. De Moor a établi que seules certaines erreurs procédant d’une gestion défectueuse étaient à relever. Le requérant fait valoir qu’il n’a jamais eu à souffrir de la moindre remarque de ses supérieurs hiérarchiques, et que, au contraire, ces derniers l’ont félicité à de nombreuses reprises, ainsi qu’en attestent les rapports de notation dont il a fait l’objet.
96 La Commission soutient que le requérant n’a pas contesté la réalité du grief nº 1. Les rapports de notation cités par le requérant n’auraient pas pour objet d’apprécier ou de qualifier les faits qui sont à la base de la procédure disciplinaire.
Appréciation du Tribunal
97 Le Tribunal considère que le grief nº 1, relatif à l’existence d’un comportement professionnel fautif et à la réalisation de graves négligences au regard du respect des règles de gestion financière, notamment dans l’établissement et l’exécution du contrat de gardiennage avec IMS/Group 4, ne constitue pas un grief autonome et qu’il se réfère à la participation du requérant à l’établissement de l’annexe en cause et à l’absence de consultation de la CCAM. Dès lors, il y a lieu de conclure que
les considérations qui soutiennent ce grief n’ont pas une existence autonome et indépendante de celles sur lesquelles reposent les griefs n^os 3 et 4.
4. Sur le grief nº 6, relatif à la violation par le requérant de l’article 11, premier alinéa, du statut, du fait de ne pas s’être acquitté de ses fonctions en ayant uniquement en vue les intérêts de la Communauté
Arguments des parties
98 Le requérant conteste l’argumentation de l’AIPN selon laquelle il ne se serait pas acquitté de ses fonctions en ayant en vue les seuls intérêts des Communautés, en ce qu’il n’aurait pas averti sa hiérarchie des conséquences de l’omission de consultation de la CCAM .
99 La Commission relève que l’avenant au contrat de gardiennage lésait les intérêts financiers des Communautés et que le requérant ne conteste pas cette circonstance.
Appréciation du Tribunal
100 Ce grief fait référence aux mêmes conduites que celles visées par les griefs n^os 1, 3 et 4, et, en particulier, aux conséquences résultant des irrégularités reprochées au requérant, notamment l’établissement de l’annexe en cause et l’omission de consultation de la CCAM. Dès lors, le Tribunal considère que ce grief n’a pas une teneur autonome et indépendante de celle des griefs n^os 1, 3 et 4.
101 Il découle de tout ce qui précède qu’il y a également lieu de déclarer le deuxième moyen fondé, sans qu’il soit nécessaire de statuer sur le bien‑fondé du grief nº 3, eu égard au caractère unique et indivisible de la sanction disciplinaire contenue dans la décision attaquée et au fait que cette sanction repose sur les griefs retenus dans cette décision considérés dans leur ensemble (voir, en ce sens, arrêts du Tribunal du 9 juillet 2002, Zavvos/Commission, T-21/01, RecFP p. I-A-101 et II-483,
point 316, et du 11 septembre 2002, Willeme/Commission, T-89/01, RecFP p. I-A-153 et II-803, point 83).
102 Par conséquent, sans qu’il soit nécessaire de statuer sur les autres moyens invoqués par le requérant, il y a lieu de déclarer fondé le présent recours et d’annuler la décision attaquée.
II – Sur les conclusions en indemnisation
Arguments des parties
103 Le requérant affirme avoir subi un dommage moral considérable à cause du développement de cette affaire, notamment en raison du harcèlement qu’il aurait subi depuis 1992 de la part de certains enquêteurs et des graves accusations portées contre lui, qui ont été diffusées tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’institution, atteignant sa réputation et son honneur. Le climat de suspicion ainsi créé par l’autorité, affirme-t-il, l’a perturbé dans sa vie sociale et familiale. Il aurait en outre
connu des problèmes de santé générés par le stress provoqué par cette situation. La Commission, malgré les enquêtes minutieuses menées par le parquet bruxellois, n’aurait pas hésité à agir de manière dilatoire afin de retarder l’issue du procès pénal, lequel allait blanchir intégralement le requérant.
104 S’agissant de la quantification de ce préjudice, le requérant propose un montant évalué ex aequo et bono à 37 500 euros. Le requérant se réfère également à l’erreur commise par la Commission dans le fait de lui avoir infligé une sanction et au fait qu’il s’est vu contraint d’introduire une réclamation au titre de l’article 90, paragraphe 2, du statut contre la décision refusant de le promouvoir au grade B 2. Il fait valoir que, pour faire face aux différentes procédures, il a dû supporter des
frais d’avocat estimés provisoirement à 7 736,81 euros.
105 La Commission conteste à cet égard, en substance, que l’enquête menée en l’espèce puisse être qualifiée de harcèlement et fait valoir que les prétendues atteintes à l’honneur du requérant et ses problèmes de santé résulteraient, à les supposer établis, du fait que, en ne se conformant pas à ses obligations statutaires, il se serait exposé au risque d’une procédure disciplinaire. Quant à la réclamation introduite par le requérant contre la décision portant refus de promotion, la Commission
relève que cette procédure n’a aucune incidence sur la présente affaire. Enfin, la Commission conclut que le préjudice n’est pas établi et qu’il n’y a pas lieu à indemnisation. En ce qui concerne la durée de l’enquête, la Commission rappelle que le statut ne prévoit aucun délai de prescription quant à l’ouverture d’une procédure disciplinaire et que, si, au début de la procédure disciplinaire, l’AIPN doit présumer que l’intéressé est innocent, elle peut se départir de cette présomption après
établissement des faits retenus à la charge de celui-ci.
106 En tout état de cause, la Commission indique qu’elle maintient l’indemnisation de 500 euros au titre de la réparation du dommage moral, pour compenser l’incertitude prolongée dans laquelle se serait trouvé le requérant entre la date du dernier avis du conseil de discipline et le moment de la décision disciplinaire finale.
Appréciation du Tribunal
107 Aux termes d’une jurisprudence constante, l’engagement de la responsabilité des Communautés suppose que soient établies l’illégalité du comportement reproché aux institutions, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre le comportement et le préjudice invoqué (arrêts du Tribunal du 9 février 1994, Latham/Commission, T‑3/92, RecFP p. I‑A‑23 et II‑83, point 63 ; du 15 février 1996, Ryan‑Sheridan/FEACVT, T‑589/93, RecFP p. I‑A‑27 et II‑77, point 141 ; du 28 septembre 1999,
Hautem/BEI, T‑140/97, RecFP p. I‑A‑171 et II‑897, point 83, et Willeme/Commission, précité, point 94).
108 Il y a lieu de relever, quant à la première condition, à savoir l’illégalité du comportement de l’institution, que le Tribunal a jugé dans le présent arrêt que la Commission avait commis en l’espèce plusieurs violations du statut et des principes régissant la procédure disciplinaire, qui se sont concrétisées dans la décision litigieuse du 5 avril 2001. Le Tribunal considère que ce comportement de la Commission apparaît comme constitutif d’une faute de service de nature à engager la
responsabilité de l’institution. Dès lors, il convient, à ce stade, d’examiner la réalité des dommages allégués et l’existence d’un lien de causalité entre le comportement reproché à la Commission et ces dommages.
109 S’agissant, en premier lieu, du préjudice matériel, le Tribunal considère que le requérant n’en a pas précisé dans ses mémoires le contenu ni l’étendue. En effet, le requérant s’est limité à faire référence aux frais d’avocat qu’il aurait supportés pour faire face aux différentes procédures, ainsi qu’à l’application erronée de la sanction et au fait qu’il se serait vu contraint d’introduire une réclamation contre une décision de refus de promotion. En ce qui concerne les frais d’avocat, il
convient de considérer que les frais correspondant au déroulement des procédures pénales ne peuvent pas être remboursés dans le cadre de la présente affaire, en l’absence d’un lien de causalité entre ce prétendu dommage et la faute commise par la Commission. Pour ce qui est, en général, des conséquences financières de l’application de la sanction disciplinaire, et notamment de la perte de revenus inhérente à la décision d’abaissement d’échelon, il suffit de rappeler que, aux termes de l’article
233 CE, la Commission est tenue de prendre les mesures que comporte l’exécution du présent arrêt. Enfin, s’agissant des prétendus dommages liés au refus de promotion invoqués par le requérant, ils ne concernent pas la présente procédure.
110 En ce qui concerne le préjudice moral, selon une jurisprudence constante, sauf dans des circonstances particulières, l’annulation de la décision attaquée par un fonctionnaire constitue, en elle-même, une réparation adéquate et, en principe, suffisante du préjudice que ce fonctionnaire peut avoir subi (arrêts du Tribunal du 27 février 1992, Plug/Commission, T‑165/89, Rec. p. II‑367, point 118 ; Hautem/BEI, précité, point 82, et Willeme/Commission, précité, point 97). Néanmoins, il y a lieu de
souligner qu’en l’espèce les diverses décisions et avis administratifs faisant partie de la procédure disciplinaire ont formulé des accusations contre le requérant qui se sont avérées inexactes. De plus, la Commission a ouvert la procédure disciplinaire en violation du principe du délai raisonnable, la procédure disciplinaire s’étant prolongée, en outre, pendant une période de presque trois ans jusqu’à la sanction. Enfin, la Commission n’a pas suspendu la procédure disciplinaire dans l’attente de la
clôture de la procédure pénale ouverte à l’encontre du requérant. Le Tribunal considère que cet ensemble de circonstances a causé au requérant une atteinte à sa réputation et des perturbations dans sa vie privée et l’a placé dans un état d’incertitude prolongée. Ces circonstances constituent un dommage moral qui doit être réparé. À cet égard, il ne saurait être considéré que ce dommage est adéquatement réparé par l’annulation de la décision attaquée. En effet, cette annulation ne saurait avoir pour
effet, dans les circonstances particulières de l’espèce, d’effacer rétroactivement le dommage moral subi par le requérant.
111 Par conséquent, il y a lieu de condamner la Commission à verser au requérant une indemnisation en réparation de son préjudice moral. Le Tribunal estime que le montant de 500 euros offert par la Commission au requérant n’est pas suffisant pour compenser adéquatement le préjudice moral subi. Eu égard aux circonstances de l’espèce, le Tribunal fixe ex aequo et bono le montant de cette indemnisation à 8 000 euros.
Sur les dépens
112 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter l’ensemble des dépens, conformément aux conclusions en ce sens du requérant.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre)
déclare et arrête :
1) La décision du 5 avril 2001 de la Commission infligeant au requérant la sanction disciplinaire d’abaissement d’un échelon est annulée.
2) La Commission est condamnée à verser au requérant une indemnité d’un montant de 8 000 euros au titre du préjudice moral subi par lui.
3) La Commission supportera l’ensemble des dépens.
Lindh García-Valdecasas Cooke
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 10 juin 2004.
Le greffier Le président
H. Jung P. Lindh
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* Langue de procédure: le français.
