CJUE, Conclusions de l'avocat général Mischo présentées le 15 mai 2003., Sociedad Cooperativa General Agropecuaria (ACOR) contre Administración General del Estado., 15/05/2003, C-416/01

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. JEAN MISCHO
présentées le 15 mai 2003(1)

Affaire C-416/01

Sociedad Cooperativa General Agropecuaria (ACOR)
contre
Administración General del Estado,

en présence de:

Azucareras Reunidas de Jaén SA,

Ebro Puleva SA, anciennement Azucarera Ebro Agrícolas SA

[demande de décision préjudicielle formée par le Tribunal Supremo (Espagne)]

«Organisation commune des marchés dans le secteur du sucre – Réattribution ou transfert de quotas – Interprétation des règlements du Conseil (CEE) n° 1785/81, (CEE) n° 193/82 et (CE) n° 1260/2001 – Décision des autorités compétentes d'un État membre d'imposer, à l'occasion de l'autorisation d'une fusion d'entreprises sucrières, une réattribution de quotas de production de sucre – Vente aux enchères publiques – Caractère onéreux du transfert de quotas»

I – Introduction

1. Le Tribunal Supremo (Espagne) demande à la Cour de préciser si la réglementation communautaire portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre permet aux autorités compétentes d’un État membre de décider qu’un transfert ou une réattribution de quotas soit opéré à titre onéreux, selon une procédure de vente aux enchères publiques, lorsque, en application du droit national de la concurrence, les autorités compétentes de cet État membre ont estimé devoir subordonner
l’autorisation donnée à la fusion d’entreprises sucrières à la redistribution, entre les entreprises sucrières établies sur leur territoire, d’une partie des quotas de sucre de l’entreprise issue de la fusion.

II – Le cadre juridique

A – La réglementation communautaire

2. À l’époque des faits de l’affaire au principal, ce sont le règlement (CEE) n° 1785/81 du Conseil, du 30 juin 1981, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre (2) , et le règlement (CEE) n° 193/82 du Conseil, du 26 janvier 1982, arrêtant les règles générales relatives aux transferts de quotas dans le secteur du sucre (3) , qui constituaient la réglementation communautaire applicable.

3. Entre-temps, de nouvelles dispositions ont été adoptées et, à l'heure actuelle, c'est le règlement (CE) n° 1260/2001 du Conseil, du 19 juin 2001, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre (4) , qui est en vigueur.

4. L’organisation commune des marchés (ci-après «l'OCM») dans le secteur du sucre comporte, notamment, un régime de quotas. La réglementation communautaire fait la distinction entre deux types de quota et trois types de sucre. Le sucre relevant du quota A représente la consommation dans la Communauté et peut être commercialisé librement dans le marché commun et son écoulement est garanti par le prix d’intervention. Le quota B est la quantité de la production de sucre dépassant le quota A sans
toutefois dépasser un «quota maximal» prévu par le règlement. Le sucre relevant du quota B peut également être commercialisé librement dans le marché commun, mais sans garantie par le prix d’intervention, ou peut être exporté dans les pays tiers avec une restitution à l’exportation. Le sucre produit dans des quantités qui excèdent la somme des quotas A et B est dénommé «sucre C» et doit être exporté sans qu’aucune restitution à l’exportation soit accordée. Les quotas dont il s'agit en l'espèce sont
les quotas A et B et il n'est pas nécessaire, croyons-nous, d'opérer une distinction entre eux pour répondre à la question posée.

5. Aux termes de l'article 24, paragraphe 1, du règlement n° 1785/81 (devenu article 11, paragraphe 1, du règlement n° 1260/2001), «les États membres attribuent, dans les conditions du présent titre, un quota A et un quota B à chaque entreprise productrice de sucre […] qui a été pourvue d'un quota de base tel que défini soit par le règlement (CEE) n° 3330/70, soit par le règlement (CEE) n° 1111/77 […]».

6. En ce qui concerne les transferts de quotas, le quatorzième considérant du règlement n° 1785/81 énonce que les États membres ont, «dans le cadre de règles et critères communautaires particuliers, outre la compétence d'attribuer les quotas par entreprise productrice […] celle de modifier ultérieurement les quotas des entreprises existantes […] et de réallouer à d'autres entreprises les quantités de quotas retranchées», et cela dans le but de «répondre, le cas échéant, aux besoins de
restructuration des secteurs de la culture de la betterave et de la canne, de la production du sucre et de la production d'isoglucose […]». En outre, selon le quinzième considérant du même règlement, «les quotas de production attribués aux entreprises constituant un moyen de garantir aux producteurs les prix communautaires et l'écoulement de leur production, les transferts de quotas doivent se faire en prenant en considération l'intérêt de toutes les parties concernées et notamment celui des
producteurs de betteraves ou de cannes à sucre». Les dix-huitième et dix-neuvième considérants du règlement n° 1260/2001 ont une teneur analogue à celle des deux considérants susmentionnés du règlement n° 1785/81.

7. L'article 25 du règlement n° 1785/81 (devenu article 12 du règlement n° 1260/2001) dispose:

«1. Les États membres peuvent effectuer des transferts de quotas A et de quotas B entre entreprises dans les conditions du présent article et en prenant en considération l'intérêt de chacune des parties concernées, et notamment celui des producteurs de betteraves ou de cannes à sucre.

2. Les États membres peuvent diminuer le quota A et le quota B de chaque entreprise productrice de sucre ou de chaque entreprise d'isoglucose établies sur leur territoire d'une quantité totale n'excédant pas [...] 10 %, selon le cas, du quota A ou du quota B déterminé pour chacune d'elles conformément à l'article 24.

[…]

3. Les quantités de quotas A ou de quotas B retranchées sont attribuées comme telles par les États membres à une ou plusieurs autres entreprises pourvues ou non d'un quota et qui sont établies dans la même région […] que les entreprises auxquelles ces quantités ont été retranchées.

[…]»

8. En ce qui concerne, plus particulièrement, le sort des quotas, en cas de fusion ou d'aliénation d'entreprises productrices de sucre, l'article 2, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 193/82 (devenu point II.1, sous a), de l'annexe IV du règlement n° 1260/2001) prévoit que «l'État membre attribue à l'entreprise résultant de la fusion un quota A et un quota B respectivement égal à la somme des quotas A et à la somme des quotas B attribués, avant la fusion, aux entreprises productrices de
sucre fusionnées».

9. Cependant, aux termes du paragraphe 2 de la même disposition (devenu point II.2 de l'annexe IV du règlement n° 1260/2001):

«Lorsqu'une partie des producteurs de betteraves ou de cannes directement affectés par une des opérations visées au paragraphe 1 manifestent expressément leur volonté de livrer leurs betteraves ou leurs cannes à une entreprise productrice de sucre qui n'est pas partie prenante à ces opérations, l'État membre peut effectuer l'attribution en fonction des quantités de production absorbées par l'entreprise à laquelle ils entendent livrer leurs betteraves ou leurs cannes.»

10. Enfin, selon l'article 4 du règlement n° 193/82 (devenu point IV de l'annexe IV du règlement n° 1260/2001):

«[…] les mesures prises en vertu des articles 2 et 3 ne peuvent intervenir que si:

a)
l'intérêt de chacune des parties concernées est pris en considération

b)
si l'État membre concerné les considère comme étant de nature à améliorer la structure des secteurs de production de la betterave ou de la canne et de la fabrication de sucre,

c)
si elles concernent des entreprises établies dans une même région au sens de l'article 24 paragraphe 2 du règlement (CEE) n° 1785/81.»

B – Le droit national

11. L’acte attaqué au principal, par lequel le Conseil des ministres espagnol approuve la fusion entre les sociétés Ebro Agrícolas, Compañía de Alimentación, SA, et Sociedad General Azucarera de España, SA, a été pris sur le fondement de la loi espagnole n° 16/89, du 17 juillet 1989, de protection de la concurrence (BOE n° 170, du 18 juillet 1989, p. 22747) qui réglemente, notamment, le contrôle des opérations de concentration.

III – Les faits et la question préjudicielle

12. Au moment des faits à l’origine du litige au principal, le secteur de l’industrie sucrière en Espagne comptait quatre entreprises, entre lesquelles se répartissait le quota maximal de production de sucre attribué à l’Espagne, soit 1 000 000 de tonnes métriques (tm), pour les quotas A et B. Cette répartition était la suivante:

–
Ebro Agrícolas, Compañía de Alimentación, SA, l’une des entreprises fusionnées, 540 786 tm; cette entreprise avait 10 fabriques de sucre (sur les 19 installations de transformation industrielle du sucre opérant en Espagne);

–
Sociedad General Azucarera de España, SA, l’autre entreprise fusionnée, 241 688 tm; cette entreprise comptait cinq établissements de transformation de la betterave sucrière et une usine de transformation de la canne à sucre;

–
Sociedad Cooperativa General Agropecuaria (ci-après «ACOR»), 147 797 tm; cette entreprise avait deux usines situées dans la zone nord;

–
Azucareras Reunidas de Jaén SA (ci-après «ARJ»), 69 732 tm (dont 66 900 tm pour le quota A et 2 832 tm pour le quota B); cette entreprise possédait une seule usine située dans la zone sud.

13. Le 25 septembre 1998, le Conseil des ministres espagnol a, conformément à la loi n° 16/89, approuvé l’opération de fusion entre les sociétés Ebro Agrícolas, Compañía de Alimentación, SA, et Sociedad General Azucarera de España, SA.. Étant donné que cette fusion permettrait à la nouvelle société Azucarera Ebro Agrícolas, SA (ci-après «Azucarera Ebro») de contrôler 78,23 % du quota espagnol de sucre A et B ainsi qu’une très grande partie des achats de betteraves nationales A et B, le
gouvernement espagnol a, pour des raisons de protection de la concurrence effective sur le marché du sucre, soumis la fusion au respect de certaines conditions. La deuxième de ces conditions stipule que, «afin d’augmenter les possibilités de concurrence sur le marché, le ministre de l’Agriculture, de la Pêche et de l’Alimentation réattribue, conformément aux dispositions du règlement n° 1785/81, en temps voulu et à titre onéreux, jusqu’à 30 000 tm du quota espagnol de production de sucre à des
entreprises établies sur le territoire espagnol. Afin d’assurer que cette réattribution de quotas soit opérée selon des mécanismes de marché, le prix du quota à transférer et sa répartition seront déterminés par la vente aux enchères publiques de 30 000 tm maximum des quotas […] attribués à Azucarera Ebro.» La sixième desdites conditions énonce que, «en cas de réattribution de quotas opérée en temps voulu suivant la procédure de vente publique, le gouvernement adoptera les mesures qu’il jugera
opportunes afin d’éviter toute répercussion négative éventuelle sur les betteraviers nationaux […]».

14. Informés de cet accord, les services de la Commission ont décidé d’ouvrir une procédure d’infraction. La deuxième condition, relative au transfert de quotas de production de sucre par vente aux enchères publiques, était l’un des aspects sur lesquels portait l’examen de la Commission. Les autorités espagnoles ont alors annoncé qu’elles étaient disposées à renoncer à la vente aux enchères publiques et la procédure n’a pas, à ce moment, connu de nouveaux développements. Néanmoins, n’ayant pas
reçu la confirmation écrite de cette renonciation, les services de la Commission ont fait savoir aux autorités espagnoles que la Commission se réservait le droit de recourir, sans limite de temps, à la procédure d’infraction dans l’hypothèse où il serait décidé de mettre en pratique ladite deuxième condition.

15. Le 1 ^er décembre 1998, ACOR a attaqué la décision du Conseil des ministres espagnol du 25 septembre 1998 devant le Tribunal Supremo, en faisant valoir que la réattribution des quotas à titre onéreux et non pas gratuit était contraire à la réglementation communautaire relative à l’OCM dans le secteur du sucre.

16. C’est dans ce contexte que le Tribunal Supremo a posé à la Cour une question préjudicielle, articulée en trois branches.

IV – En droit

A – Quant à la première branche de la question préjudicielle

17. La première branche de la question est énoncée dans les termes suivants:

«Si l'autorité compétente de l'État membre, chargée d'exercer le contrôle administratif des opérations de fusion d'entreprises, estime qu'il est nécessaire à la protection de la concurrence de redistribuer les quotas de production de sucre entre les entreprises établies sur son territoire:

a)
Les dispositions du règlement n° 1785/81 du Conseil, du 30 juin 1981, et celles du règlement n° 193/82 du Conseil, du 26 janvier 1982, s’opposent-elles à ce que cette autorité décide que ce transfert ou cette réattribution se fera à titre onéreux et, partant, à ce qu’elle impose à l’entreprise ou aux entreprises destinataires l’obligation de verser une contre-prestation économique?»

18. Nous examinerons les différents arguments invoqués par la demanderesse au principal à l’encontre de l’attribution à titre onéreux de ces quotas, ainsi que, chaque fois, les observations présentées par la Commission, Azucarera Ebro et le gouvernement espagnol, avant de formuler notre propre appréciation.

1. Les limites de la compétence dont disposent les États membres pour appliquer leurs propres règles de concurrence en matière de politique agricole

a) Les observations présentées devant la Cour

19. ACOR , soutenue à l'audience par ARJ, fait observer que la redistribution des quotas à titre onéreux, imposée en l'espèce par le gouvernement espagnol, a comme objectif principal d'accroître les possibilités de concurrence effective sur le marché espagnol et qu'elle implique une application des règles de concurrence à un domaine régi par la politique agricole commune.

20. Or, selon ACOR, lorsque la régulation des conditions du marché agricole met, comme en l'espèce au principal, en conflit des règles telles que celles qui s'appliquent à l'OCM dans le secteur du sucre et celles qui régissent le droit de la concurrence, il y aurait lieu d'accorder la prééminence aux dispositions spécifiques prévues par les règlements qui établissent les OCM. D'une part, le règlement n° 26 du Conseil, du 4 avril 1962, portant application de certaines règles de concurrence à la
production et au commerce des produits agricoles (5) , arrêté en application de l'article 42 du traité CE (devenu article 36 CE), prévoirait que les règles de concurrence ne sont applicables à la production et au commerce des produits agricoles que dans la mesure déterminée par le Conseil, compte tenu des objectifs de la politique agricole figurant à l'article 39 du traité CE (devenu article 33 CE). En particulier, le troisième considérant de ce règlement énoncerait que, si les règles de
concurrence doivent effectivement être appliquées à la production et au commerce des produits agricoles, cela doit se faire uniquement «dans la mesure où leur application n'entrave pas le fonctionnement des organisations […] des marchés agricoles et ne met pas en péril la réalisation des objectifs de la politique agricole commune».

21. D'autre part, la jurisprudence de la Cour aurait explicitement confirmé la primauté de la politique agricole commune par rapport aux objectifs poursuivis dans le cadre du droit de protection de la concurrence (6) . En ce qui concerne concrètement le marché du sucre, la Cour aurait jugé que, si, en l'absence de dispositions communautaires quant aux modalités de la répartition entre les vendeurs des quantités de betteraves à sucre que le fabricant offre d'acheter dans les limites des quotas
A et B, le droit communautaire ne s'oppose pas à l'application du principe de l'égalité du traitement des fournisseurs qui résulte du droit national des ententes, les États membres ne sont toutefois pas dispensés de respecter les principes et les règles générales qui régissent la politique agricole commune (7) .

22. ACOR et ARJ font encore observer que, à partir du moment où la Communauté exerce le pouvoir que lui confère l'article 34 CE d'établir une OCM, des marchés, celle-ci se substitue aux organisations nationales et les États membres n'ont plus de compétence pour réglementer le marché concerné, sauf dispositions spéciales d'un règlement (8) . En l'absence de telles dispositions, les États membres jouiraient d'une compétence substitutive devant être exercée dans le respect de l'article 10 du
traité CE (devenu, après modification, article 24 CE) et du droit dérivé applicable. Ce principe aurait été confirmé par la jurisprudence de la Cour (9) .

23. Il en résulterait que, dans un domaine couvert par une OCM, les compétences des États membres seraient limitées. En aucun cas, ceux-ci ne pourraient intervenir, par des dispositions nationales prises unilatéralement, dans les mécanismes résultant de l'OCM (10) ou arrêter des mesures susceptibles d'entraver le fonctionnement de celle-ci. En revanche, ils seraient tenus de se conformer aux principes qui régissent l'OCM, ainsi qu'aux objectifs de la politique agricole commune.

24. Dès lors que la réglementation communautaire régissant l'OCM du sucre ne comporte aucune lacune, le gouvernement espagnol ne disposerait d'aucune compétence pour arrêter des mesures ou pour adopter des dispositions dans une matière couverte par cette OCM, en dehors des compétences qui ont été spécialement attribuées aux États membres par la réglementation ayant institué ladite OCM.

25. De surcroît, selon ACOR, même si l'on devait considérer ladite réglementation comme lacunaire, les États membres ne pourraient intervenir qu'à la condition de respecter les principes qui régissent l'OCM dans le secteur du sucre (11) .

26. La Commission souligne de son côté que, dans le cadre de l'OCM dans le secteur du sucre, qui constitue un système complet, en particulier en matière de prix et d'intervention, de régime d'échanges avec les pays tiers ou de régulation des relations entre vendeurs et acheteurs de betteraves, la compétence en matière d'attribution des quotas de production de sucre a été déléguée aux États membres dans les limites des règles et critères établis par la réglementation communautaire.

27. Ainsi que la Cour l'a dit pour droit, «dès lors qu'une réglementation portant organisation commune de marché peut être considérée comme constituant un système complet, les États membres n'ont plus compétence en la matière, sauf dispositions spéciales en sens contraire.» (12)

28. La Commission estime que la décision de principe de procéder, en temps utile, à la réattribution d'une quantité maximale de 30 000 tm de sucre des quotas A et B d'Azucarera Ebro en faveur d'autres producteurs ne peut se fonder que sur la compétence déléguée aux États membres par l'article 25 du règlement n° 1785/81.

29. En effet, l'article 2 du règlement n° 193/82 prévoit que, dans le cas de fusion de sociétés productrices de sucre, l'État membre attribue à la société issue de la fusion la somme des quotas correspondant aux sociétés fusionnées. La question du rapport entre cette disposition et l'article 25 du règlement n° 1785/81 a été analysée par la Cour qui a conclu que «le pouvoir de manœuvre reconnu aux États membres par l'article 25 du règlement n° 1785/81 peut être exercé en même temps qu'une
modification de quotas effectuée, en vertu de l'article 2 du règlement n° 193/82 […] pour autant que les conditions d'application propres à chacune de ces dispositions soient respectées» (13) .

30. Dans le cas d'espèce, les autorités espagnoles ont fait usage de la compétence déléguée par l'article 25 du règlement n° 1785/81 dans un but autre que ceux poursuivis par cette disposition. En effet, dans le cadre de l'OCM dans le secteur du sucre, la possibilité de modifier l'attribution des quotas de production a été prévue afin de répondre aux besoins d'adaptation structurelle des secteurs de la culture de la betterave et de la production de sucre (14) . En revanche, les autorités
nationales ont prévu la possibilité de modifier l'attribution des quotas alloués à l'entreprise issue de la fusion afin de préserver la concurrence.

31. La Commission souligne que, lorsqu'un État membre recourt aux règles nationales en matière de concurrence dans un secteur agricole couvert par une OCM, sa capacité d'intervention est limitée par les règles prévues par ladite OCM.

32. Azucarera Ebro invoque, elle aussi, l’arrêt Mörlins (15) , mais en mettant l'accent sur un autre passage de celui-ci. Elle fait valoir, en effet, que la Cour admet l’application conjointe du droit national sur les pratiques collusoires et de la réglementation communautaire sur l’OCM dans le secteur du sucre parce que, «en l’absence de règles communautaires ou d’accords conclus dans le cadre d’un accord interprofessionnel, les États membres sont habilités à procéder, selon les règles de
leur propre droit national, à une telle répartition. Il s’ensuit que le règlement n° 1785/81 ne s’oppose pas à l’application du droit national des ententes et des sociétés en ce qui concerne la répartition des quantités de betteraves à sucre entre les vendeurs de celles-ci dans les limites de quotas A et B. [...]».

33. Le gouvernement espagnol fait valoir que le droit communautaire ne contient aucune disposition expresse interdisant la réattribution de quotas sucriers à titre onéreux et qu'il est donc possible d'y procéder pour des motifs tenant à la protection de la concurrence.

b) Appréciation

34. Il résulte incontestablement de la jurisprudence citée par ACOR, ARJ et la Commission que les États membres ne sont pas habilités à intervenir unilatéralement dans les mécanismes d'une OCM. Leur pouvoir d’intervention est limité à deux hypothèses: lorsqu’une compétence spécifique leur a été déléguée ou lorsque l’économie de la réglementation ou une lacune de celle-ci leur laisse une compétence résiduelle. Dans l’un et l’autre cas, «les États membres ne sont pas dispensés de respecter les
principes et les règles générales qui régissent la politique agricole commune et, en particulier, celles qui gouvernent l'organisation de marché concernée» (16) .

35. Qu'en est-il dans le cas d'espèce?

36. Il résulte d'un passage, cité précédemment, des observations écrites déposées par la Commission que celle-ci est d'avis que les autorités espagnoles ont, certes, fait usage d'une compétence déléguée aux États membres par le règlement portant n° 1785/81, à savoir son article 25, mais qu'elles l'ont fait dans un but autre que celui prévu par cette disposition.

37. Faut-il, dès lors, considérer qu'une réattribution de quotas dans le but de maintenir une concurrence plus effective n'est pas permise par le règlement n° 1785/81? Nous ne le pensons pas.

38. L'article 2, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 193/82 prévoit que, «en cas de fusion d'entreprises productrices de sucre, l'État membre attribue à l'entreprise résultant de la fusion un quota A et un quota B respectivement égal à la somme des quotas A et à la somme des quotas B attribués, avant la fusion, aux entreprises productrices de sucre fusionnées».

39. Le paragraphe 2 du même article dispose cependant que, «lorsqu'une partie des producteurs de betteraves ou de cannes directement affectés par une des opérations visées au paragraphe 1 manifestent expressément leur volonté de livrer leurs betteraves ou leurs cannes à une entreprise productrice de sucre qui n'est pas partie prenante à ces opérations, l'État membre peut effectuer l'attribution en fonction des quantités de production absorbées par l'entreprise à laquelle ils entendent livrer
leurs betteraves ou leurs cannes».

40. Même si cette dernière disposition n'est pas en cause dans le litige au principal, elle mérite, cependant, d'être citée parce qu'elle montre que l'attribution de l'ensemble des quotas des entreprises fusionnées à l'entreprise issue de la fusion n'est pas une règle absolue.

41. Par ailleurs, il ressort de l'article 25, paragraphe 2, du règlement n° 1785/81 que «les États membres peuvent diminuer le quota A et le quota B de chaque entreprise productrice de sucre ou de chaque entreprise productrice d'isoglucose établies sur leur territoire d'une quantité totale n'excédant pas, pour la période visée à l'article 23, paragraphe 1, 10 % selon le cas, du quota A ou du quota B déterminé pour chacune d'elles conformément à l'article 24».

42. Ainsi que le souligne la juridiction de renvoi, le pouvoir qu'ont les États membres de transférer des quotas A et des quotas B entre entreprises leur est conféré «[…] dans les conditions du présent article et en prenant en considération l'intérêt de chacune des parties concernées et notamment celui des producteurs de betteraves ou de cannes à sucre» [(articles 25, paragraphe 1, du règlement n° 1785/81; 30, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 2038/99 du Conseil, du 13 septembre 1999, portant
organisation commune des marchés dans le secteur du sucre (17) , et 12, paragraphe 1, du règlement n° 1260/2001)]. Les seules conditions mentionnées ont trait aux limites de la diminution résultant du transfert (articles 25, paragraphe 2, du règlement n° 1785/81; 30, paragraphe 2, du règlement n° 2038/99 et 12, paragraphe 2, du règlement n° 1260/2001), à l'obligation de communiquer sans délai à la Commission les plans de restructuration et les mesures consécutives affectant les quotas A et B
(derniers alinéas des paragraphes précités) ainsi qu'à l'obligation, pour les États membres, d'attribuer comme telles les quantités de quotas A ou de quotas B retranchées à une ou à plusieurs autres entreprises pourvues ou non d'un quota qui sont établies dans la même région que les entreprises auxquelles ces quantités ont été retranchées (paragraphe 3 des articles précités).

43. Dans l'arrêt Cavarzere Produzioni Industriali e.a. (18) , la Cour a admis que «le pouvoir de manœuvre reconnu aux États membres par l'article 25 du règlement n° 1785/81 peut être exercé en même temps qu'une modification de quotas effectuée, en vertu de l'article 2 du règlement n° 193/82, à la suite d'une aliénation d'entreprises ou d'usines de production, pour autant que les conditions d'application propres à chacune de ces dispositions sont respectées». À notre avis, la même règle doit
valoir en cas de fusion d'entreprises.

44. En l'espèce, le total des quotas A et B des entreprises fusionnées s'élève à 782 474 tm. Une réduction de 10 % s'élèverait donc à 78 247,4 tm. Or, la réduction effectivement en cause est de 30 000 tm.

45. Enfin, pour ce qui est des motifs pour lesquels un État membre procède à une réattribution de quotas, nous ne voyons pas pourquoi une fusion, accompagnée de conditions imposées par les autorités compétentes, ne pourrait pas correspondre à des «besoins d'adaptation structurelle des secteurs de la culture des betteraves […] et de la production du sucre» selon les termes du quatorzième considérant du règlement n° 1785/81.

46. Dans ce contexte, la juridiction de renvoi nous signale que «l'administration a […] estimé qu'un concours de diverses circonstances inclinait à penser qu'il ne fallait pas s'opposer à la fusion, mais qu'il fallait l'autoriser en la subordonnant au respect de certaines conditions (qui sont les conditions imposées par la décision du Conseil des ministres). En résumé, l'administration a estimé que l'opération pourrait contribuer à améliorer les systèmes de production et de commercialisation du
sucre et à accroître la compétitivité internationale de l'industrie sucrière espagnole si cette fusion permettait de réaliser une restructuration globale du secteur, une reconversion industrielle des entreprises fusionnées et un transfert des gains en efficacité vers les consommateurs et utilisateurs».

47. La Commission elle-même a, par ailleurs, reconnu, dans le contexte de la décision du 20 décembre 2001 relative à la compatibilité avec le marché commun et l'accord sur l'EEE d'une fusion (affaire n° COMP/M.2530 – Südzucker/Saint Louis Sucre) (19) (ci-après la «décision Südzucker/Saint Louis») que des préoccupations relatives à la concurrence avaient leur place dans le cadre de l'OCM dans le secteur du sucre. Dans le communiqué de presse relatif à cette décision, on peut, en effet, lire ce
qui suit: «Dans ce contexte extrêmement réglementé, il est de la plus haute importance, pour les clients qui achètent du sucre et, en dernier ressort, pour le consommateur, que toute concurrence qui subsiste soit sauvegardée. […] Il est d'autant plus important de préserver une concurrence potentielle que, sur des marchés très réglementés, la concurrence est, par essence, faible et les clients très dépendants d'un nombre limité de fournisseurs. La Commission a, dès lors, imposé à Südzucker AG
(ci-après «Südzucker») des conditions sur lesquelles nous aurons à revenir dans la suite des présentes conclusions.

48. À ce stade, nous conclurons, dès lors, que le principe d'une diminution des quotas de l'entreprise fusionnée et de la réattribution de ceux-ci à une ou à plusieurs autres entreprises n'est pas incompatible avec les principes régissant l'OCM dans le secteur du sucre.

49. Reste à voir si une réattribution de quotas de sucre effectuée à titre onéreux interfère avec les mécanismes de l'OCM et doit alors être considérée comme contraire au droit communautaire. C'est ce que nous devons examiner à présent.

2. Le transfert à titre onéreux des quotas est-il compatible avec la nature juridique de ceux-ci?

a) Les observations présentées devant la Cour

50. Pour ACOR et ARJ , la nature juridique des quotas de production de sucre empêche de les considérer comme un actif qui ferait partie intégrante du patrimoine de l’entreprise à laquelle ils ont été attribués. Les quotas constituent un mécanisme de fonctionnement de l’OCM, conçu pour réguler et gérer le marché du sucre. La Communauté confie aux États membres le soin de répartir les quotas entre les entreprises productrices de sucre, mais ils n’appartiennent ni aux États membres ni encore moins
aux entreprises.

51. Les quotas de production, estiment ACOR et ARJ, ont plutôt la nature d’un acte de puissance publique, d’une autorisation permettant d’opérer sur le marché d’une façon rentable, de produire une quantité déterminée de sucre à un prix garanti. Ils sont attribués par entreprise selon le principe d’une production effective au cours d’une période de référence déterminée. Il s’agit d’adapter le plus possible la production à la consommation à l’intérieur de chaque État membre. Par conséquent, le
quota ne présente pas, comme tel, une valeur patrimoniale autonome, une valeur économique.

52. ACOR et ARJ en voient la confirmation dans les dispositions spécifiques du règlement n° 193/82, qui envisagent toutes les hypothèses de transfert de quotas entre entreprises: fusion ou aliénation d’entreprises, aliénation d’usines, cessation d’activités d’une ou de plusieurs usines, location d’une usine ou situation dans laquelle une entreprise productrice de sucre n’est plus en état d’assurer le respect de ses obligations à l’égard des producteurs de betteraves ou de cannes à sucre. En
outre, l’article 25 du règlement n° 1785/81 confère aux États membres une large marge de manœuvre pour procéder à des transferts de quotas, notamment en cas de restructuration du secteur, s’ils l’estiment opportun pour réguler le marché.

53. À aucun moment, ces dispositions ne font allusion à l’obligation qu’aurait l’entreprise destinataire du quota de verser une contrepartie financière à l’entreprise qui en était titulaire. Si le législateur communautaire avait estimé que l’entreprise «dépossédée» du quota subissait un quelconque préjudice économique, il aurait institué un mécanisme de compensation visant à l’indemniser d’un éventuel dommage patrimonial. Si certaines de ces hypothèses donnent lieu à une contrepartie en argent,
celle-ci est liée à l’actif patrimonial, objet du transfert (telle l’aliénation d’une usine ou d’une entreprise). La circonstance que l’usine ou l’entreprise acquiert une valeur supérieure parce qu’elle est associée à un quota de production ne signifie pas, pour autant, que le quota présente une valeur en lui-même.

54. Par conséquent, si aucun actif n’est transféré, mais uniquement le quota, le transfert n’implique pas que l’entreprise destinataire doive verser une contrepartie quelconque en échange de celui-ci.

55. ACOR et ARJ notent que c’est d’ailleurs ce qui s’est produit jusqu’à présent lors des précédents transferts de quotas effectués en Espagne: l’arrêté ministériel du 19 février 1991 a effectué un transfert de quota en faveur d'ACOR à la suite de la fusion dont a résulté Azucarera Ebro et deux arrêtés ministériels ultérieurs ont opéré deux transferts de quotas à titre gratuit.

56. ACOR et ARJ se réfèrent ensuite à la jurisprudence de la Cour relative aux quotas laitiers et soulignent que la Cour a établi clairement l’incompatibilité de la commercialisation de quotas avec la réglementation communautaire relative aux transferts de quotas de lait. C’est ainsi, relève ACOR, que, dans ses arrêts Von Deetzen (20) et Bostock (21) , la Cour a déclaré que «le droit de propriété ainsi garanti dans l’ordre juridique communautaire ne comporte pas le droit à la
commercialisation d’un avantage, tel que les quantités de référence allouées dans le cadre d’une organisation commune de marché, qui ne provient ni des biens propres ni de l’activité professionnelle de l’intéressé».

57. Pour ACOR et ARJ, ce raisonnement peut être transposé aux quotas de production de sucre, qui n’appartiennent pas non plus aux entreprises sucrières, puisqu’ils ne proviennent ni des biens propres ni de l’activité professionnelle de ces entreprises. Si tel n’était pas le cas, c’est-à-dire si l’on admettait la possibilité de commercialiser les quotas de sucre, il en résulterait de nombreux problèmes, tel le risque de voir apparaître un marché de quotas qui ne seraient pas liés à la production
directe et effective de sucre.

58. La Commission formule les deux observations suivantes. Premièrement, la réattribution de quotas de production de sucre par vente aux enchères publiques outrepasse la faculté que confère la réglementation communautaire aux États membres et qui consiste en l'attribution des quotas de production de sucre aux entreprises productrices. En effet, en aucun cas, le législateur communautaire n'a accordé aux États membres la faculté de mettre ces quotas en vente. Les règlements relatifs à l'OCM dans
le secteur du sucre n'opèrent aucune distinction sémantique entre les opérations consistant à «attribuer» les quotas sur le fondement de l'article 24 du règlement n° 1785/81, à «attribuer» les quantités retranchées de ces quotas sur le fondement de l'article 25 du règlement n° 1785/81 ou à «attribuer» les quotas correspondants conformément à l'article 2 du règlement n° 193/82. Même si les objectifs spécifiques de ces opérations d'attribution de quotas peuvent différer, il est certain que leur
objectif d'intérêt général est identique en ce qui concerne l'intérêt des producteurs.

59. En définitive, les règlements n ^os 1785/81 et 193/82 font référence à l'attribution par les États membres des quotas de production de sucre, sans que l'on puisse déduire de cette réglementation aucun élément permettant d'affirmer que l'intention était de conférer également aux États membres le pouvoir de céder à titre onéreux l'utilisation d'un mécanisme de marché destiné à garantir aux producteurs les prix communautaires et l'écoulement de leur production.

60. Deuxièmement, non seulement la vente des quotas n'est pas nécessaire en vue de leur attribution par l'État membre, mais elle implique, de l'avis de la Commission, un changement de la nature même de cet instrument, qui est susceptible d'induire des perturbations qui risqueraient de nuire à la portée et à l'efficacité du régime communautaire. En effet, il convient de relever que la réglementation communautaire précitée ne contient aucun élément permettant d'établir une différence de statut
entre les quotas selon qu'ils ont été attribués sur la base de l'une ou l'autre disposition. La vente par le biais d'enchères publiques, en revanche, pourrait introduire une modification du statut juridique desdits quotas, en accordant à celui qui les détient un droit subjectif non prévu par la législation.

61. La Commission rappelle l’arrêt Eridania et Società italiana per l'industria degli zuccheri (22) , dans lequel la Cour indique que les quotas désignent les quantités de sucre pour lesquelles les entreprises jouissent des garanties de prix et d’écoulement assurées aux producteurs dans le cadre de l’OCM sans que puissent, en aucun cas, être considérés comme droits acquis les avantages qui en ont découlé pour une entreprise à un moment donné. Or, fait remarquer la Commission, attribuer une
valeur financière aux quotas de production de sucre pourrait avoir pour conséquence que les entreprises qui acquièrent les volumes mis aux enchères en viennent à les considérer comme un droit acquis, qui ferait partie intégrante de leur patrimoine.

62. Cette modification du statut juridique du volume de sucre en cause est en outre susceptible, de l’avis de la Commission, de porter atteinte à la capacité de l’État membre de reconsidérer ultérieurement, et pour les raisons d’intérêt général susvisées, l’attribution des quotas. En effet, la société affectée par la réattribution pourrait, dans cette hypothèse, opposer aux autorités nationales une demande d’indemnisation. Enfin, la décision d’attribuer des quotas à titre onéreux dans le cas
d’espèce pourrait inciter une autre entreprise qui se verrait lésée par une réattribution de quotas à revendiquer une compensation économique.

63. La partie intervenante au principal, Azucarera Ebro , considère, au contraire, que la réglementation communautaire ne s’oppose pas à ce que, lorsqu’un État, pour des raisons tenant à la protection de la concurrence, soumet une concentration à la condition que l’une partie des quotas soit redistribuée, cette redistribution se fasse à titre onéreux par le biais d’une vente aux enchères. Azucarera Ebro invoque, à cet effet, des considérations tenant à la compatibilité entre la réglementation
de contrôle des concentrations d’entreprises et l’OCM dans le secteur du sucre, aux libellé, objectifs et principes des règlements communautaires en matière d’OCM dans le secteur du sucre, à la jurisprudence de la Cour et à la pratique de la Commission en matière de concentrations à dimension communautaire entre entreprises productrices de sucre.

64. Azucarera Ebro fait d’abord observer que la condition de la redistribution des quotas à titre onéreux n’a pas été posée en application de la réglementation communautaire selon laquelle la redistribution de quotas serait prévue afin de garantir l’application du principe de production effective. En fait, la condition litigieuse serait la conséquence du contrôle d’une opération de concentration d’entreprises en application du droit national de protection de la concurrence.

65. À cet égard, se référant à la réglementation communautaire (article 25, paragraphes 1 et 3, du règlement n° 1785/81) et, à nouveau, à l’arrêt Mörlins (23) , Azucarera Ebro considère que, dès lors qu’il n’existe aucune référence concrète à la manière d’adjuger ou de réattribuer les quotas dans l’intérêt de chacune des parties, l’autorité nationale de contrôle peut imposer un transfert à titre onéreux entre producteurs de sucre.

66. Se référant à la décision Südzucker/Saint Louis (24) , Azucarera Ebro fait valoir que, s’agissant du mode de transfert du quota de production belge de sucre de Südzucker, rien n’autorise à douter qu’il sera opéré à titre onéreux. Dans cette affaire, relève ladite partie intervenante, bien qu’il s’agisse de quotas de production d’entreprises productrices de sucre, la Commission n’a pas exigé, ce qui est exceptionnel, que ces transferts se fassent gratuitement.

67. Azucarera Ebro en conclut que le parallélisme entre ce précédent établi par la Commission européenne et la procédure de contrôle de concentration suivie par les autorités espagnoles, qui est à l’origine de la présente procédure préjudicielle, est frappant. Dans un cas comme dans l’autre, il s’agit d’une concentration qui limite la concurrence effective sur le marché, raison pour laquelle l’opération ne peut être autorisée qu’à la condition que l’entité résultant de la fusion abandonne une
partie de son quota de production de sucre. Ni dans l’un ni dans l’autre cas, les autorités de contrôle n’ont imposé que le transfert de quotas se fasse à titre gratuit.

68. Le précédent posé par la Commission dans cette affaire de contrôle d’une concentration d’entreprises démontre, continue la même partie, que, lorsqu’il s’agit d’une procédure nationale de contrôle d’une concentration et que c’est l’autorité compétente d’un État membre qui doit subordonner son autorisation à certaines conditions, rien n’empêche que cette autorité impose que le désinvestissement, qu’il s’agisse de quotas de production ou d’autres actifs, se fasse à titre onéreux. De tels
transferts de quotas de production à titre onéreux n’enfreignent ni la lettre, ni l’objectif, ni les principes de la réglementation communautaire qui régit l’OCM dans le secteur du sucre.

69. Azucarera Ebro se réfère, en outre, à l’arrêt Cavarzere Produzioni Industriali e.a. (25) , dont on pourrait déduire, estime-t-elle, que la marge de manœuvre dont disposent les États membres aux termes de l’article 25 du règlement n° 1785/81 doit être interprétée de manière extensive. Pour Azucarera Ebro, même s’il ne concerne pas directement les problèmes soulevés en l’espèce, cet arrêt semblerait répondre affirmativement à la question de la possibilité, pour les États membres, d’imposer
une redistribution des quotas à titre onéreux.

70. Selon le gouvernement espagnol , la réattribution de quotas sucriers à titre onéreux et pour des motifs tenant à la protection de la concurrence serait conforme au droit communautaire.

71. Le gouvernement espagnol estime, lui aussi, que la décision de la Commission relative à la concentration entre Saint Louis Sucre SA et Südzucker AG constitue un précédent susceptible de justifier le transfert, en l'espèce, de quotas à titre onéreux.

72. Le gouvernement espagnol fait encore valoir qu’une réattribution des quotas à titre onéreux garantirait que cette redistribution se fasse selon des mécanismes de marché et en application de critères économiques rationnels.

b) Appréciation

73. Nous vous proposons d'accueillir les raisonnements concordants développés par ACOR, par ARJ et par la Commission, qu'il serait superflu de répéter encore une fois.

74. Les arguments en sens contraire invoqués par Azucarera Ebro et par le gouvernement espagnol ne sont pas convaincants.

75. Constatons, tout d'abord, que la décision Südzucker/Saint Louis ne constitue pas un précédent pertinent.

76. Cette décision a imposé deux conditions à la fusion entre Südzucker AG et Saint Louis Sucre SA.

77. En premier lieu, Südzucker doit vendre une participation de 68 % dans l'entreprise belge, Suikerfabriek van Veurne SA, en veillant à ce que le quota reste auprès de cette entreprise. Il ne s'agit donc nullement d'un transfert autonome de quotas à titre onéreux.

78. En second lieu, Südzucker est obligée de vendre à une entreprise commerciale indépendante non pas un quota, mais une quantité annuelle de 90 000 tm de sucre déjà produit dans ses usines, et cela à un prix tel (26) que cet acheteur soit à même d'entrer en compétition avec Südzucker lors de la revente de ce sucre (point B.11 de l'annexe II de la décision). Loin d'être transféré à titre onéreux, le quota correspondant à ces 90 000 tm reste auprès de Südzucker.

79. L'arrêt Mörlins (27) ne saurait pas non plus être utilement invoqué dans ce contexte. La Cour y a constaté, tout d'abord, que le législateur communautaire était compétent pour établir les modalités de répartition, entre les vendeurs, des quantités de betteraves à sucre que le fabricant offre d'acheter, mais qu'il n'avait pas encore adopté de règles à cet égard.

80. La Cour a précisé ensuite que, selon les règlements pertinents, en l'absence de règles communautaires ou d'accords conclus dans le cadre d'un accord interprofessionnel, les États membres étaient habilités à procéder, selon les règles de leur propre droit national, à une telle répartition.

81. Elle en a conclu que le règlement n° 1785/81 ne s'opposait pas à l'application du droit national des ententes et des sociétés en ce qui concerne la répartition des quantités de betteraves à sucre entre les vendeurs de celles-ci dans les limites des quotas A et B. Toutefois, a ajouté la Cour, étant habilités à appliquer leur droit national, les États membres ne sont pas dispensés de respecter les principes et les règles qui régissent la politique agricole commune.

82. Il n'est nullement précisé, dans les textes pertinents, qu'une diminution des quotas doit être accompagnée d'une compensation financière. Si le législateur était parti de l'idée qu'une telle compensation devait être effectuée, il l'aurait dit. ACOR, ARJ et la Commission ont démontré, de manière convaincante selon nous, que ceci serait incompatible avec la nature juridique de la notion de quota sucrier. Dès lors, puisque, dans l'arrêt Mörlins (28) la Cour a affirmé que, en appliquant leur
droit national, les États membres ne sont pas dispensés de respecter les principes et les règles qui régissent la politique agricole commune, cet arrêt ne saurait être invoqué pour justifier une compensation financière au profit des entreprises fusionnées.

83. Quant à l'arrêt Cavarzere Produzioni Industriali e.a. (29) , également invoqué par Azucarera Ebro, il ne fait que confirmer la large «marge de manœuvre» que l'article 25 du règlement n° 1785/81 confère aux États membres, sans que l'on puisse en déduire quoi que ce soit au sujet de la possibilité de transférer des quotas à titre onéreux.

84. Reste l'argument du gouvernement espagnol selon lequel toute réattribution de quotas doit se faire selon les mécanismes du marché et en application de critères économiques rationnels.

85. Force est de constater cependant que, de par sa conception même, «l'organisation des marchés» du sucre est fort éloignée des «mécanismes de marché» de l'économie libérale. Elle vise en grande partie à protéger producteurs de betteraves et entreprises sucrières contre les dures lois du marché. Ainsi qu'il résulte du quinzième considérant du règlement n° 1785/81, «les quotas de production attribués aux entreprises constituent un moyen de garantir aux producteurs les prix communautaires» (qui
sont supérieurs à ceux qu'ils obtiendraient si on laissait jouer les lois du marché) «et l'écoulement de leur production» (qui, en l'absence de l'OCM, ne pourrait sans doute pas se faire à des prix rémunérateurs).

86. Dès lors, selon le même considérant, «les transferts de quotas doivent se faire en prenant en considération l'intérêt de toutes les parties concernées et, notamment, celui des producteurs de betteraves ou de cannes à sucre» [(cette phrase a été reprise de l'article 25, paragraphe 1, du règlement n° 1785/81)]. De même, selon l'article 1 ^er du règlement n° 193/82 (devenu point I de l'annexe IV du règlement n° 1260/2001), «[l]es États membres prennent les mesures qu'ils jugent nécessaires
pour tenir compte des intérêts des producteurs de betteraves et des producteurs de cannes dans les cas d'attribution des quotas à une entreprise productrice de sucre ayant plusieurs usines». En vertu de l'article 4 du même règlement, les mesures prises en vertu des articles 2 et 3 de ce règlement ne peuvent intervenir que si «l'intérêt de chacune des parties concernées est pris en considération» et si «l'État membre concerné les considère comme étant de nature à améliorer la structure des secteurs
de production de la betterave ou de la canne et de la fabrication du sucre».

87. Nous sommes dès lors d'avis, comme la Commission, «que l'adjudication des quotas de production de sucre au plus offrant, c'est-à-dire en fonction de considérations purement financières, ne tient pas compte des objectifs d'intérêt général susvisés définis par la réglementation communautaire et, en particulier de la protection des intérêts des producteurs de betteraves et de cannes à sucre. Ce système ne permet donc pas aux autorités nationales de garantir ces intérêts dans les conditions qui
viennent d'être décrites. Une analyse précise de l'accord attaqué devant la juridiction a quo aboutit à la conclusion que, en dépit de la réserve contenue dans la sixième condition (30) , cet accord ne garantit pas suffisamment la protection des intérêts des producteurs de betteraves».

88. Soulignons, enfin, que les quotas ne sont pas à proprement parler des concessions (ils ne confèrent pas la jouissance d’un bien pour un laps de temps déterminé), des titres représentatifs d’un droit de propriété ou de jouissance de choses ou de valeurs mobilières ou immobilières.

89. Les bénéficiaires de quotas ne disposent pas d’une valeur abstraite, indéfiniment et inconditionnellement négociable, dont les paramètres seraient constants et pourraient, à tout moment, faire l’objet d’une évaluation répondant aux critères usuels des marchés commerciaux. Les quotas sont, par ailleurs, susceptibles de varier dans le temps. Ils peuvent, selon les nécessités de la politique agricole commune, être modifiés ou même supprimés par l’autorités publique. Ils ne sont, en aucun cas,
susceptibles de faire l’objet d’un marché d’échanges abstraits, «au porteur», qui ignorerait les qualités et les facultés des opérateurs concernés.

90. Les principes généraux et l'économie de l'OCM dans le secteur du sucre, la jurisprudence de la Cour et la pratique décisionnelle de la Commission, tout concourt à conclure que la nature juridique des quotas ne permet pas à un État membre de décréter, comme le gouvernement espagnol l'a fait, que le transfert des quotas de sucre s'effectuera à titre onéreux.

3. La réattribution de quotas de sucre à titre onéreux est-elle compatible avec les mécanismes fondamentaux de l'OCM dans le secteur du sucre?

a) Les observations présentées devant la Cour

91. ACOR , à laquelle s'est jointe ARJ lors de l'audience, fait encore valoir que le système du transfert à titre onéreux du quota de production de sucre viole de front les dispositions relatives à l'OCM dans le secteur du sucre dans la mesure où il a une incidence négative sur le fonctionnement du régime des quotas et des prix d'intervention.

92. En effet, observe ACOR, redistribuer le quota en fixant un prix implique une vente, et celle-ci suppose l'introduction d'un coût ou d'une charge supplémentaire dans la chaîne de production de sucre de l'entreprise qui acquiert finalement le quota. Le paiement de ce prix aurait une incidence négative sur le processus de formation du prix final du bien.

93. ACOR souligne que, pour chaque campagne, la Commission calcule le prix d'intervention du sucre en se fondant sur un certain nombre d'éléments prévus dans la réglementation de l'OCM (les différents coûts que les entreprises doivent supporter, les coûts de transformation de la betterave, les amortissements, etc., tandis que le prix de base de la betterave est calculé sur la base du prix d'intervention). La réglementation prévoit aussi un mode de calcul bien précis des prix d'intervention
dérivés (appliqués dans les zones déficitaires). L'existence éventuelle d'un coût quelconque lié à l'attribution de quotas de production de sucre n'est ni reconnue ni même mentionnée à aucun moment.

94. Pour cette raison, modifier le régime applicable à l'attribution de quotas et créer ainsi un coût supplémentaire pour les entreprises productrices et les producteurs de betteraves, tout en dénaturant l'ensemble du mécanisme de fixation des prix, porterait gravement atteinte aux objectifs et aux principes de la politique agricole commune et serait incompatible avec l'essence même et la nature de l'OCM. Il est, par conséquent, inhérent à l'OCM elle-même que l'attribution des quotas, aussi
bien que leur transfert, se fasse à titre gratuit.

95. ACOR mentionne, à cet égard, l'arrêt Commission/Grèce (31) dans une affaire relative à l'OCM dans le secteur des céréales:

«[…] les organisations communes de marchés sont fondées sur le principe du marché ouvert, auquel tout producteur a librement accès dans des conditions de concurrence effectives et dont le fonctionnement est uniquement réglé par les instruments prévus par ces organisations. En particulier, dans des domaines couverts par une OCM, à plus forte raison lorsque cette organisation est, comme en l'espèce, fondée sur un régime commun des prix, les États membres ne peuvent plus intervenir par des dispositions
nationales, prises unilatéralement, dans le mécanisme de formation des prix, tel qu'il résulte de l'organisation commune (arrêt du 12 juillet 1990, Commission/Grèce, C-35/88, Rec. p. I-3125, point 29)».

96. ACOR ajoute que, à côté d'un transfert pur et simple des quotas à titre gratuit, le gouvernement espagnol avait à disposition d'autres possibilités, moins contraignantes, qui auraient permis d'atténuer le renforcement de la position dominante acquise par la nouvelle entreprise résultant de la fusion et auraient, en outre, accru les possibilités d'une concurrence effective sur le marché espagnol sans transgresser les règles qui régissent l'OCM dans le secteur du sucre.

97. ACOR évoque, à cet égard, plusieurs possibilités et, notamment, l'aliénation d'une ou de plusieurs des usines appartenant aux entreprises fusionnées, ce qui aurait comme conséquence le transfert du quota afférent à l'usine au nouveau propriétaire, ou encore la mise à la disposition d'un négociant indépendant d'une certaine quantité de sucre déjà transformé, au prix d'intervention, à l'instar des conditions imposées par la Commission quant à la concentration Südzucker/Saint Louis (32) .

98. Pour la Commission , le transfert de quotas à titre onéreux est susceptible d'induire des perturbations qui risqueraient de nuire à la portée et à l'efficacité du régime communautaire.

99. Azucarera Ebro fait valoir que, en cas de vente d'usines ou d'entreprises entre producteurs de sucre, l'autorité nationale est tenue de transférer immédiatement les quotas et que rien dans les principes ou dans les objectifs de l'OCM n'empêche l'État membre d'ordonner que le transfert s'effectue à titre onéreux.

100. Pour sa part, le gouvernement espagnol estime que la réattribution des quotas à titre onéreux ne nuit, en aucune manière, au bon fonctionnement de l'OCM.

b) Appréciation

101. Le raisonnement d' ACOR , en ce que celle-ci souligne que l'attribution des quotas à titre onéreux affecte la formation des prix du sucre et des betteraves sucrières, touche, croyons-nous, un aspect capital du problème posé. Les règles concernant la formation des prix constituent le centre névralgique de l'OCM du sucre.

102. Comme le confirme la jurisprudence citée par ACOR, un État membre ne saurait, dès lors, interférer dans le mode de formation de ceux-ci sans remettre en cause, ipso facto, l'essence même du régime communautaire de marché.

103. C'est pourquoi nous concluons que les mécanismes fondamentaux de l'OCM dans le secteur du sucre s'opposent, eux aussi, à l'attribution de quotas à titre onéreux.

4. L'intérêt des producteurs de sucre et de betteraves sucrières – Les principes d'égalité et de sécurité juridique

a) Les observations présentées devant la Cour

104. ACOR présente une série d'arguments tirés des conséquences très négatives et extrêmement coûteuses que provoquerait l'obligation de payer le quota de sucre transféré, tant pour les entreprises productrices de sucre que pour les autres entreprises du secteur, ainsi que pour les producteurs de betteraves et les consommateurs. Aussi, observe ACOR, le prix versé par les entreprises sucrières aux producteurs de betteraves qui leur livrent leur produit risque d'être affecté, diminuant de la sorte
les recettes perçues par ces producteurs.

105. ACOR souligne également que, en cas d'acquisition à titre onéreux, l'entreprise devrait refléter le coût du quota dans sa comptabilité. En effet, l'entreprise a dû payer un prix pour ledit quota, alors que le restant des quotas de cette entreprise a été obtenu à titre gratuit.

106. Jusqu'à présent, le quota de production ne pouvait pas être inscrit au bilan des entreprises, étant donné qu'il ne s'agit pas d'un actif comptabilisable. Mais, dans l'hypothèse d'une adjudication par vente aux enchères, l'entreprise qui acquiert une portion de quota par ce moyen serait tenue, en vertu de ses obligations comptables, de refléter dans ses comptes annuels l'opération d'acquisition et le prix payé à cette occasion. Que faire alors, dans ce cas, du quota restant, pour lequel aucun
prix n'avait dû être payé?

107. Faudrait-il imposer à toutes les entreprises du secteur de comptabiliser leur quota pour un montant à fixer par l'administration, proportionnel au prix payé pour la quantité de 30 000 tm?

108. En outre, ACOR fait valoir que les problèmes pratiques ne sont pas simplement d'ordre comptable. La réattribution de quotas à titre onéreux risquerait également d'engendrer la création d'un marché de quotas, sans que le quota soit nécessairement associé à une production effective et réelle de sucre. Ce risque pourrait même s'étendre au niveau communautaire. Selon ACOR, le gouvernement espagnol pourrait, par exemple, agir de concert avec le gouvernement français afin que les entreprises
espagnoles achètent des quotas attribués à des entreprises françaises (qui sont toutes excédentaires) dans le but de combler le déficit en sucre que présente le marché espagnol. Cela provoquerait alors une grave distorsion sur le marché communautaire du sucre et rendrait complètement inefficaces les règles de l'OCM dans le secteur du sucre.

109. Par ailleurs, les conséquences découlant de la possibilité d'un transfert du quota de sucre à titre onéreux se répercuteraient dans le futur. Les quotas de production sont un instrument temporaire de régulation du marché, renouvelé par les règlements successifs. Or, si le régime des quotas était abrogé dans le futur, le préjudice économique subi par les entreprises qui auraient acquis des quotas à titre onéreux serait manifeste.

110. En outre, les entreprises sucrières établies dans les autres pays de l'Union européenne, titulaires d'un quota de production, seraient avantagées du point de vue de la concurrence par rapport aux entreprises établies en Espagne qui auraient dû acheter leur quota de production. Cela entraînerait une violation flagrante du principe d'égalité entre producteurs ainsi qu'une discrimination évidente, prohibée par l'article 34, paragraphe 2, deuxième alinéa, CE.

111. ACOR fait encore observer que la discrimination se produirait non seulement à l'égard des producteurs, mais également à l'égard des cultivateurs de betteraves eux-mêmes. En effet, étant donné que l'un des soumissionnaires admis à la vente publique est l'entreprise coopérative ACOR, au sein de laquelle les cultivateurs de betteraves eux-mêmes ont la qualité de coopérateurs, toute discrimination à l'égard de la société aurait un impact total et immédiat sur ces cultivateurs de betteraves.

112. Selon la Commission , une analyse précise de la décision attaquée devant la juridiction nationale aboutit à la conclusion que, en dépit de la réserve contenue dans la sixième condition, cette décision ne garantit pas suffisamment la protection des intérêts des producteurs de betteraves. En particulier, on pourrait, selon la Commission, en prenant comme point de départ la localisation des usines des trois groupes sucriers espagnols, à savoir Azucarera Ebro, ACOR et ARJ, tirer les conclusions
suivantes. Un éventuel transfert de quotas en faveur d’ACOR ne serait pas susceptible de porter atteinte aux producteurs de betteraves, étant donné que les deux usines de cette entreprise se situent dans la zone de production septentrionale où Azucarera Ebro a également ses usines. En revanche, le transfert de quotas en faveur d’ARJ pourrait léser les producteurs de betteraves, étant donné que la seule usine d’ARJ, située à Linares dans la province de Jaén (zone de production sud), est relativement
éloignée et isolée des autres raffineries situées dans la zone méridionale. L’attribution de nouveaux quotas de production de sucre à ARJ aboutirait inévitablement à une réduction de la superficie cultivée de betteraves des producteurs traditionnels établis dans la zone de production septentrionale et à une augmentation de la culture de la betterave dans les environs de Linares.

113. À l'audience, ARJ a contesté la validité de cette analyse en faisant valoir qu'elle disposait d'une usine qui traite 49,62 % des betteraves produites dans la région du centre.

114. Pour Azucarera Ebro , l’article 25 du règlement n° 1785/81 doit être interprété de manière extensive. Lorsque les États exercent les compétences qu'il prévoit, ils doivent respecter le principe de la sécurité juridique au bénéfice des entreprises productrices de sucre. En effet, les quotas auraient un caractère de concession et feraient naître dans le chef des entreprises productrices de sucre des intérêts juridiques que les États membres devraient respecter. La partie intervenante invoque,
à cet égard, l'arrêt Cavarzere Produzioni Industriali e.a. (33) .

b) Appréciation

115. Une opération de réattribution de quotas de sucre à titre onéreux affecte indéniablement la situation du ou des producteurs de sucre concernés par rapport aux autres opérateurs dont la situation comptable n'est pas grevée par le prix payé pour obtenir un quota. Il risque d'en aller de même en ce qui concerne les producteurs de betteraves qui dépendent du producteur de sucre concerné.

116. Selon une jurisprudence constante de la Cour:

«L'article 40, paragraphe 3, deuxième alinéa, du traité, qui énonce l'interdiction de toute discrimination dans le cadre de la politique agricole commune, n'est que l'expression spécifique du principe général d'égalité, lequel exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale à moins qu'une différenciation ne soit objectivement justifiée (arrêts du 20 septembre 1988, Espagne/Conseil, 203/86,
Rec. p. 4563, point 25, et du 17 avril 1997, EARL de Kerlast, C-15/95, Rec. p. I-1961, point 35)»34 –Arrêt du 13 avril 2000, Karlsson e.a. (C-292/97, Rec. p. I-2737, point 39)..

117. Le principe d'égalité s'oppose donc, en toute hypothèse, à un acte de l'autorité nationale qui, comme en l'espèce, conduit à créer une différence de traitement entre des opérateurs se trouvant dans des situations comparables.

118. Pour ce qui est de la sécurité juridique, invoquée par Azucarera Ebro, nous avons vu, précédemment, comment et pourquoi les quotas ne pouvaient pas être considérés comme des droits acquis dont les opérateurs pourraient se prévaloir sans nuance.

119. Enfin, une vente aux enchères pourrait aboutir à l'attribution des quotas à une entreprise trop éloignée des producteurs de betteraves, qui avaient l'habitude de fournir leur production à l'une des entreprises fusionnées. C'est sans doute pour cette raison que les articles 25, paragraphe 3, du règlement n° 1785/81 et 4 du règlement n° 193/82 prévoient que les quantités de quotas retranchées doivent être attribuées à une ou à plusieurs entreprises établies dans la même région.

5. Réponse à la première branche de la question préjudicielle

120. Il convient donc de répondre à la juridiction de renvoi que les dispositions du règlement n° 1785/81 et celles du règlement n° 193/82 s'opposent à ce que l'autorité d'un État membre chargée d'exercer le contrôle administratif des opérations de fusion d'entreprises décide que ce transfert ou cette réattribution se fera à titre onéreux et, partant, à ce qu'elle impose à l'entreprise ou aux entreprises destinataires l'obligation de verser une contre-prestation économique.

B – Quant à la deuxième branche de la question préjudicielle

121. La deuxième branche de la question est ainsi rédigée:

«b)
Même en cas de réponse négative à la première branche de la question, ces dispositions font-elles néanmoins obstacle à ce que le prix du quota à transférer et la répartition de celui-ci soient décidés par le biais d'enchères publiques? S'opposent-elles à l'organisation de pareilles enchères publiques même lorsqu'il est prévu que l'opération de réattribution des quotas réalisée selon cette procédure d'enchères sera assortie de mesures permettant d'éviter toute répercussion négative éventuelle
sur les betteraviers nationaux?»

122. Comme nous proposons de réserver une réponse positive à la première branche de la question, une réponse à la deuxième branche n'est donc, à notre avis, pas nécessaire. Dès lors, c'est à titre subsidiaire seulement que nous examinerons les observations présentées à et égard.

1. Les observations présentées devant la Cour

123. ACOR et ARJ font valoir qu’il est évident que la procédure d’enchères publiques comporte implicitement la fixation d’un prix de départ et qu’il s’agit, par conséquent, d’une procédure à titre onéreux. Eu égard aux arguments développés quant à la première branche de la question, ACOR est d’avis que les dispositions du droit communautaire s’opposent également à ce que le prix du quota à transférer et la répartition de celui-ci soient décidés par le biais d’enchères publiques. Selon ACOR, toute
procédure à titre onéreux, qu’il s’agisse d’enchères publiques ou de toute autre procédure comportant la fixation d’un prix, est incompatible avec la réglementation communautaire.

124. Azucarera Ebro considère que la question relative à la possibilité d’effectuer le transfert de quotas au moyen d’une procédure de vente publique est purement accessoire, dans la mesure où ce qui importe n’est pas la procédure d’adjudication mais les bases du transfert de quotas, à savoir les actifs à céder et les intérêts des parties concernées dans la région dont il s’agit.

125. Pour le gouvernement espagnol , l’attribution des quotas sucriers en cause par la voie d’une vente publique répondrait à des critères économiques rationnels. La vente aux enchères assurerait que le prix du quota soit fixé par les règles du marché et non pas de manière discrétionnaire par l’administration.

126. De plus, ce moyen de réattribution des quotas ne serait incompatible avec aucune des dispositions des règlements communautaires.

127. Ainsi que nous l'avions déjà signalé au point 87 ci-dessus, la Commission considère que l’adjudication des quotas de production de sucre au plus offrant ne tient pas compte des objectifs d’intérêt général définis par la réglementation communautaire et, en particulier, de la protection des intérêts des producteurs de betteraves et de cannes à sucre.

128. Une analyse précise de la décision attaquée devant la juridiction nationale aboutirait à la conclusion que, en dépit de la réserve contenue dans la sixième condition, cette décision ne garantit pas suffisamment la protection des intérêts des producteurs de betteraves.

2. Appréciation

129. La vente aux enchères publiques ne constitue qu'une forme particulière de réattribution de quotas à titre onéreux.

130. À supposer même que des mesures efficaces puissent être prises afin d'éviter toute répercussion négative sur les producteurs de betteraves, la vente aux enchères se heurterait, néanmoins, à toutes les objections que nous avons formulées ci-dessus à l'égard du principe même d'une attribution à titre onéreux. Comme l'ont souligné divers intervenants, ce mode d'attribution impliquerait une modification de la nature même de l'instrument des quotas, qui est susceptible d'induire des perturbations
de nature à compromettre la portée et l'efficacité du régime communautaire.

131. S'il y avait lieu de répondre à la deuxième branche de la question préjudicielle, nous vous proposerions, dès lors, de déclarer que les dispositions du règlement n° 1785/81 et celles du règlement n° 193/82 font obstacle à ce que le prix du quota à transférer et la répartition de celui-ci soient décidés par le biais d'enchères publiques, et qu'elles s'opposent à l'organisation de pareilles enchères publiques même lorsqu'il est prévu que l'opération de réattribution des quotas réalisée selon
cette procédure d'enchères sera assortie de mesures permettant d'éviter toute répercussion négative éventuelle sur les betteraviers nationaux.

C – Quant à la troisièmebranche de la question préjudicielle

132. La troisième branche de la question est énoncée comme suit:

«c)
L'entrée en vigueur du règlement n° 1260/2001 du Conseil, du 19 juin 2001, qui déroge aux règlements antérieurs et porte organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, a-t-elle pour effet de modifier l'interprétation de la réglementation communautaire et les réponses de la Cour?»

133. Les parties ayant présenté des observations sont unanimes pour considérer que le règlement n° 1260/2001 n'a modifié en rien les dispositions, pertinentes en l'espèce, de la réglementation communautaire.

134. Nous rejoignons leur point de vue et proposons de répondre à cette branche de la question préjudicielle, que l'entrée en vigueur du règlement n° 1260/2001 n'a pas pour effet de modifier l'interprétation de la réglementation communautaire et la réponse de la Cour.

V – Conclusion

135. Notre analyse nous conduit à vous proposer de répondre aux première et troisième branches de la question préjudicielle dans les termes suivants:

«1)
Si l'autorité compétente de l'État membre chargée d'exercer le contrôle administratif des opérations de fusion d'entreprises estime qu'il est nécessaire à la protection de la concurrence de redistribuer les quotas de production de sucre entre les entreprises établies sur son territoire, les dispositions du règlement (CEE) n° 1785/81 du Conseil, du 30 juin 1981, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, et celles du règlement (CEE) n° 193/82 du Conseil, du 26 janvier
1982, arrêtant les règles générales relatives aux transferts de quotas dans le secteur du sucre, s'opposent à ce que cette autorité décide que ce transfert ou cette réattribution se fera à titre onéreux et, partant, à ce qu'elle impose à l'entreprise ou aux entreprises destinataires l'obligation de verser une contre-prestation économique.

2)
L'entrée en vigueur du règlement (CE) n° 1260/2001 du Conseil, du 19 juin 2001, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, n'a pas pour effet de modifier l'interprétation de la réglementation communautaire et la réponse de la Cour.»

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1 –
Langue originale: le français.

2 –
JO L 177, p. 4.

3 –
JO L 21, p. 3.

4 –
JO L 178, p. 1.

5 –
. ^ – JO 1962, 30, p. 993.

6 –
Voir arrêts du 29 octobre 1980, Maizena/Conseil (139/79, Rec. p. 3393, point 23), et du 5 octobre 1994, Allemagne/Conseil (C-280/93, Rec. p. I-4973).

7 –
Arrêt du 17 novembre 1993, Mörlins (C-134/92, Rec. p. I-6017, point 17).

8 –
Arrêt du 13 mars 1984, Prantl (16/83, Rec. p. 1299, point 13).

9 –
Voir arrêts du 23 janvier 1975, Hulst (51/74, Rec. p. 79, point 25); du 18 mai 1977, Van den Hazel (111/76, p. 901, point 13); du 28 mars 1984, Midden-Nederland et Van Miert (47/83 et 48/83, Rec. p. 1721, point 25), et Mörlins, précité à la note 7, point 17.

10 –
Arrêt du 7 avril 1992, Commission/Grèce (C-61/90, Rec. p. I-2407, point 22).

11 –
Arrêts du 14 juillet 1988, Zoni (90/86, Rec. p. 4285), et du 19 mars 1991, Grèce/Commission (C-32/89, Rec. p. I-1321, point 20).

12 –
Arrêt Prantl, précité à la note 8, point 13.

13 –
Arrêt du 11 août 1995, Cavarzere Produzioni Industriali e.a. (C-1/94, Rec. p. I‑2363, points 33 et 34).

14 –
Voir, notamment, arrêt Maizena/Conseil, précité à la note 6.

15 –
Précité à la note 7, points 16 et 17.

16 –
Voir arrêt Mörlins, précité à la note 7, point 16 et 17.

17 –
JO L 252, p. 1.

18 –
Précité à la note 13, point 34.

19 –
Décision non publiée, dont le texte allemand et le communiqué de presse sont disponibles sur le serveur de la Commission; voir aussi notification préalable, JO 2001, C 211, p. 53.

20 –
Arrêt du 22 octobre 1991 (C-44/89, Rec. p. I-5119, point 27).

21 –
Arrêt du 24 mars 1994 (C-2/92, Rec. p. I-955, point 19).

22 –
Arrêt du 27 septembre 1979 (230/78 Rec. p. 2749, points 21 et 22).

23 –
Précité à la note 7.

24 –
Précitée à la note 19.

25 –
Précité à la note 13.

26 –
Prix d'intervention augmenté de certains frais réels.

27 –
Précité à la note 7.

28 –
Précité à la note 7.

29 –
Précité à la note 13.

30 –
Aux termes de laquelle, «[…] en cas de réattribution de quotas opérée en temps utile suivant la procédure de vente publique, le gouvernement adoptera les mesures qu'il jugera opportunes afin d'éviter toute répercussion négative éventuelle sur les betteraviers nationaux».

31 –
Précité à la note 10, point 22.

32 –
Décision précitée à la note 19.

33 –
Précité à la note 13.

34 –
Arrêt du 13 avril 2000, Karlsson e.a. (C-292/97, Rec. p. I-2737, point 39).

| CJUE, Conclusions de l'avocat général Mischo présentées le 15 mai 2003., Sociedad Cooperativa General Agropecuaria (ACOR) contre Administración General del Estado., 15/05/2003, C-416/01

Synthèse

Analyses

Parties

Composition du Tribunal

Origine de la décision

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