Avis juridique important
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61999C0133
Conclusions de l'avocat général Mischo présentées le 15 janvier 2002. - Royaume des Pays-Bas contre Commission des Communautés européennes. - FEOGA - Apurement des comptes - Exercice 1995 - Aides au lait écrémé en vue de la fabrication de caséine et de caséinates. - Affaire C-133/99.
Recueil de jurisprudence 2002 page I-04943
Conclusions de l'avocat général
1 Parmi les nombreuses aides que finance la section «Garantie» du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) figure celle dont peut bénéficier le lait écrémé transformé en caséine et caséinates lorsque sont remplies les conditions fixées par le règlement (CEE) n_ 2921/90 de la Commission, du 10 octobre 1990, relatif à l'octroi des aides au lait écrémé en vue de la fabrication de caséine et de caséinates (1).
2 C'est précisément parce que, de son point de vue, ces conditions n'avaient pas été respectées, s'agissant d'aides dont avait bénéficié une entreprise néerlandaise, DMV Campina, que la Commission, dans sa décision du 3 février 1999, relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le FEOGA, section «Garantie», pour l'exercice 1995, a exclu du financement des dépenses déclarées par le royaume des Pays-Bas au titre de cette aide un montant de 39 182 606 NLG.
3 Contre cette décision, ledit État membre a, le 17 avril 1994, introduit un recours en annulation, enregistré sous le n_ C-133/99, dont il nous faut examiner le bien-fondé.
4 Le gouvernement requérant développe sa contestation de la légalité de la décision attaquée sur deux plans. Dans le cadre d'un premier moyen, il fait valoir qu'il n'a commis aucune violation du règlement n_ 2921/90 lors de l'attribution des aides. Dans le cadre de trois autres moyens, il soutient que, indépendamment de sa légalité au fond, la décision de la Commission a été adoptée dans des conditions irrégulières, en ce que n'ont été respectés ni les règles devant présider à l'apurement des
comptes du FEOGA, que fixe le règlement (CEE) n_ 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (2), ni le principe de sécurité juridique, ni l'obligation de motivation, énoncée par l'article 190 du traité CE (devenu article 253 CE).
Le premier moyen
5 La correction qu'a opérée la Commission dans sa décision d'apurement des comptes de la section «Garantie» du FEOGA pour l'exercice 1995, et que conteste le gouvernement requérant, est fondée sur des considérations qu'expose très clairement le rapport de synthèse relatif aux résultats des contrôles pour l'apurement des comptes du FEOGA, section «garantie», au titre de l'exercice 1995. On lit, en effet, dans ce rapport, au point 4.3.1, que:
«Aide à la production de caséine et de caséinates - Pays-Bas - Poste budgétaire 2024
En octobre 1995, l'UCLAF a effectué, en coordination avec l'AID, une visite d'inspection aux Pays-Bas chez un opérateur pour vérifier les paiements de l'aide à la production de caséine et de caséinates.
Deux problèmes ont été découverts: le premier concernait l'utilisation de l'additif sulfate d'aluminium ammoniaque (E 523) - (ci-après `SAA') dans une entreprise de production de caséinates alimentaires vendus sur le marché communautaire. Le deuxième avait trait à un système de production d'`EMST', dans lequel des poudres usées sont régénérées en caséine.
À la suite d'un examen approfondi de ces questions, les services de la Commission sont parvenus à la conclusion que l'utilisation de SAA ne pouvait pas être autorisée, car la directive 83/417/CEE du Conseil (3), qui exclut explicitement son usage, doit être inconditionnellement appliquée. En outre, la production d'EMST était jugée non conforme aux dispositions de l'article 1er, paragraphes 1 et 3, du règlement n_ 2921/90.
En conséquence, des corrections doivent être appliquées pour ces deux éléments à partir de l'exercice budgétaire qui, au moment de l'audit initial, n'était pas encore apuré, c'est-à-dire l'exercice 1992, et cela jusqu'à l'exercice 1995 compris (pour l'EMST) et l'exercice 1996 compris (pour l'utilisation de SAA). Il est à noter que, dès la réception des premières lettres d'observation de l'UCLAF, les autorités néerlandaises ont mis fin aux pratiques illégales de l'opérateur en question; à partir du
10 décembre 1995, la fabrication de l'EMST a été rendue conforme aux règles telles qu'elles sont interprétées par la Commission, tandis qu'il a été mis fin à la pratique de l'aide au caséinate contenant du SAA à compter du 22 mars 1996.
Par lettre du 21 janvier 1998 (réf. VI/03854), les autorités néerlandaises ont été officiellement informées de l'intention de la Commission de proposer une correction totale de 32 746 529 HFL pour l'utilisation de SAA au titre des exercices 1992 à 1995, et de 6 436 077 HFL pour la production d'EMST au titre des mêmes exercices. La correction concernant l'utilisation de SAA pour la période du 15 octobre 1995 au 22 mars 1996 reste à fixer et sera traitée ultérieurement par une décision ad hoc. Il est
à noter à ce sujet que la correction concernant l'utilisation de SAA n'est appliquée qu'à la caséine commercialisée pour la consommation humaine dans l'Union européenne.
Correction:
Utilisation de SAA - 32 746 529 HFL EMST - 6 436 077 HFL Poste budgétaire 2024 - 39 182 606 HFL»
6 Comme le fait ressortir ce rapport de synthèse, la Commission reproche aux autorités néerlandaises deux irrégularités, l'une tenant à la présence de sulfate d'aluminium ammoniaque dans des caséinates destinés à l'alimentation humaine, l'autre résidant dans le processus de fabrication de caséinates désignés sous le terme «EMST» (4).
7 Ces irrégularités sont nettement distinctes, à la fois parce que les dispositions au regard desquelles la Commission estime les avoir identifiées sont différentes et parce que l'une a trait à la composition de certains caséinates, alors que l'autre a trait à l'admissibilité d'un processus de fabrication. Il nous faut donc les distinguer dans notre analyse.
8 Nous commencerons par examiner les observations présentées au sujet du problème de la présence de SAA dans certains caséinates commercialisés dans la Communauté en tant que destinés à la consommation humaine.
9 Cette présence, que ne conteste nullement le gouvernement requérant, n'est pas expressément prohibée par le règlement n_ 2921/90, que l'on se réfère à ses différents articles ou à ses annexes I à III relatives aux prescriptions de composition des caséines et caséinates éligibles à l'aide.
10 La Commission a, cependant, lorsqu'elle a arrêté sa décision, considéré qu'il existait bel et bien une telle prohibition, qui découlerait de l'impossibilité de verser des aides pour des caséinates commercialisés à destination de l'alimentation humaine, si ceux-ci ne sont pas conformes aux exigences posées par la directive 83/417. L'article 2 de celle-ci dispose que:
«Les États membres prennent toutes les dispositions utiles
- pour que les produits définis aux annexes ne puissent être commercialisés que s'ils répondent aux définitions et règles prévues dans la présente directive et ses annexes et
- pour que les produits qui ne satisfont pas aux critères fixés dans les annexes soient dénommés et étiquetés de manière qu'ils n'induisent pas l'acheteur en erreur sur leur nature, leur qualité et leur utilisation.»
11 Son annexe II fixe, en son point II, les normes applicables aux caséinates alimentaires, celles-ci concernent:
a) les facteurs essentiels de composition;
b) les contaminants;
c) les impuretés;
d) les auxiliaires technologiques de qualité alimentaire;
e) les caractéristiques.
12 Le SAA ne figure pas parmi les auxiliaires technologiques énumérés sous d), ce qui, selon la Commission, excluerait sa présence dans des caséinates destinés à l'alimentation humaine, que cette présence soit le résultat de l'utilisation de SAA dans le processus de fabrication du caséinate ou résulte d'une adjonction ultérieure.
13 Dans son recours, le gouvernement des Pays-Bas, soutenu par le gouvernement de la République française, conteste, à titre principal, que l'octroi de l'aide soit conditionné par le respect des règles posées par la directive 83/417, et, à titre subsidiaire, que la présence de SAA dans des caséinates interdise leur commercialisation à destination de l'alimentation humaine.
14 À titre principal, il fait valoir deux arguments. Il expose, en premier lieu, que la base juridique et la finalité du règlement n_ 2921/90 sont différentes de celles de la directive 83/417.
15 Le règlement n_ 2921/90 est un élément de l'organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers et vise à la réalisation d'objectifs de la politique agricole commune, les aides qu'il prévoit visant à la stabilisation des prix à la production des lacto-protéines.
16 La directive 83/417 est étrangère à la politique agricole commune, elle a été adoptée sur la base de l'article 100 du traité CE (devenu article 94 CE) et a pour objectif, à travers le rapprochement des législations des États membres relatives à la commercialisation des caséines et caséinates, l'élimination des entraves aux échanges.
17 Si le législateur communautaire avait entendu, en adoptant la directive, réaliser un objectif relevant de la politique agricole commune, il aurait dû retenir, comme base juridique, l'article 43 du traité CE (devenu, après modification, article 37 CE).
18 Or, il ne l'a pas fait, ce qui, selon le gouvernement néerlandais, interdit que la directive 83/417 vienne restreindre le champ d'application du règlement n_ 2921/90.
19 Pour illustrer son propos, le gouvernement requérant se réfère à la démarche qui a été adoptée s'agissant de la protection des animaux durant le transport.
20 Pour que les règles que fixe la directive 91/628/CEE (5) en la matière conditionnent l'octroi des restitutions à l'exportation pour les bovins, le Conseil a, par le règlement (CE) n_ 2634/97 (6), modifié le règlement de base de l'organisation commune des marchés dans ledit secteur, conscient qu'il était, ainsi que cela apparaît à la lecture du préambule du règlement n_ 2634/97, que, faute de cette modification, les dispositions concernant le bien-être des animaux en cours de transport de la
directive 91/628 n'auraient pu trouver application en tant que condition de paiement des restitutions à l'exportation.
21 S'agissant du règlement n_ 2921/90 et de l'aide pour les caséinates, aucune référence n'est faite dans le règlement à la directive 83/417.
22 En second lieu, le gouvernement néerlandais entend tirer argument du fait que la Commission a, en 1997, présenté une proposition de modification du règlement n_ 2921/90, visant à harmoniser les dispositions du règlement avec celles de la directive 83/417, de sorte que l'attribution de l'aide à la production de caséinates soit expressément conditionnée au respect des conditions de commercialisation fixées par la directive 83/417.
23 Pour lui, l'existence de cette proposition équivaut à un aveu de la Commission de l'absence de lien nécessaire entre le règlement et la directive.
24 Il suffirait, pour s'en convaincre, de se référer au préambule de cette proposition, aux termes duquel:
«l'expérience a montré qu'il y a un risque que des caséines ou caséinates éligibles bénéficiant d'une aide mais ne respectant pas les dispositions de la directive soient néanmoins commercialisés dans la Communauté pour l'alimentation humaine; que, afin d'éviter ce risque sans devoir introduire un système de contrôle lourd et contraignant, il est opportun d'adapter les exigences prévues dans le cadre du régime d'aide à celles de la directive [83/417]».
25 Cette proposition, faute d'avoir reçu un accueil favorable, a été retirée et remplacée par une proposition allant en sens inverse, c'est-à-dire excluant explicitement tout lien entre l'octroi de l'aide et le respect des conditions posées par la directive 83/417.
26 Pour le gouvernement néerlandais, cette deuxième proposition ne saurait être interprétée comme reflétant l'existence d'un lien entre le règlement et la directive, qu'il s'agirait de supprimer. Dans le considérant de cette proposition, aux termes duquel:
«le contrôle de la destination des produits bénéficiant de l'aide alourdirait inutilement la procédure de paiement de l'aide; que, par conséquent, il convient de dissocier explicitement l'octroi de l'aide du respect des exigences prévues par lesdites directives», la Commission expliquait quelles seraient les conséquences, au niveau des procédures de contrôle, si, pour l'octroi de l'aide, il «devait» être satisfait aux conditions de la directive et si donc la destination des caséinates devait être
vérifiée, de manière à exclure du bénéfice de l'aide les caséinates commercialisés à destination de la consommation humaine qui ne satisferaient pas aux conditions de la directive quant à leur composition.
27 La Commission conteste point par point cette argumentation. Pour elle la différence de base juridique et d'objet du règlement n_ 2921/90 et de la directive 83/417 est totalement dénuée de pertinence.
28 Le problème qui est posé en l'espèce est celui de l'interprétation qu'il y a lieu de donner au règlement n_ 2921/90. Or, selon la Commission, cette interprétation doit tenir compte d'autres dispositions du droit communautaire pouvant se révéler pertinentes. Tel serait manifestement le cas de la directive 83/417, car on ne saurait soutenir une interprétation qui conduirait à un résultat absurde, c'est-à-dire à l'octroi d'une aide à des producteurs, afin de les aider à faire face à la concurrence
de producteurs de pays tiers, qui peuvent acquérir la matière première à meilleur prix, pour des produits dont la commercialisation sur le marché communautaire est interdite en vertu de la directive 83/417.
29 Le droit communautaire ne saurait être cloisonné en compartiments strictement séparés, entre lesquels il n'y aurait, sauf disposition expresse, aucune communication.
30 Pour la Commission, il faut poser en principe l'unité du droit communautaire, chacune des règles de celui-ci devant être interprétée, sauf disposition explicite en sens contraire, à la lumière des autres.
31 Le fait que l'aide en cause s'inscrit dans le cadre de la réalisation des objectifs de la politique agricole commune ne saurait conduire à l'octroi d'une aide pour un produit dont une directive s'inscrivant dans la politique de rapprochement des législations interdit la commercialisation sur le marché communautaire.
32 La politique agricole commune ne s'est vu reconnaître aucune prééminence par rapport aux autres objectifs du traité et doit donc être appliquée en tenant compte de ceux-ci.
33 D'ailleurs, l'article 38, paragraphe 2, du traité CE (devenu, après modification, article 32, paragraphe 2, CE) prévoit explicitement que, sauf dispositions contraires des articles 39 à 46 inclus, les règles prévues pour l'établissement du marché commun sont applicables aux produits agricoles et rien ne permet de considérer que le règlement n_ 2921/90 devrait être considéré comme une modalité spécifique dérogeant à une disposition générale relative au fonctionnement du marché commun.
34 L'argument que le gouvernement néerlandais prétend tirer des dispositions arrêtées pour subordonner le paiement des restitutions à l'exportation des bovins au respect des règles relatives à la protection des animaux durant leur transport serait dépourvu de toute valeur, en raison du fait que, concernant le transport intracommunautaire, la directive 91/628 était dépourvue de tout lien intrinsèque avec l'octroi des restitutions, qui est conditionné par l'arrivée effective des animaux dans un pays
tiers, de sorte que, si l'on entendait imposer le respect de ses dispositions dans le transport des animaux à l'exportation, il fallait le faire en modifiant les dispositions relatives à l'octroi des restitutions.
35 Tel n'est pas le cas s'agissant du règlement n_ 2921/90 et de la directive 83/417, entre lesquels l'existence d'un lien ne peut être contestée, puisque le premier concerne l'octroi d'une aide visant à soutenir la position concurrentielle sur le marché d'un produit dont la seconde définit les conditions auxquelles il doit satisfaire pour pouvoir être commercialisé.
36 S'agissant des deux propositions de modification du règlement n_ 2921/90 dont le gouvernement néerlandais prétend tirer argument à l'appui de sa thèse, la Commission explique que la première n'entendait pas modifier la réglementation existante, mais uniquement l'expliciter, ce que ferait apparaître son considérant, et que la seconde atteste à double titre de l'obligation de respecter les conditions de la directive pour pouvoir bénéficier de l'aide prévue par le règlement.
37 D'une part, en effet, cette seconde proposition n'aurait jamais été élaborée si la première avait été présentée avec la conviction que son adoption était nécessaire pour créer un lien entre le règlement et la directive, et, d'autre part, il est fait référence dans son préambule au fait que les caséinates doivent «en outre respecter les exigences des directives relatives aux denrées alimentaires et que pour des raisons de contrôle, il convient de dissocier explicitement l'octroi de l'aide du
respect des exigences prévu par lesdites directives».
38 La Commission fait également remarquer que le gouvernement néerlandais est resté en défaut de produire une quelconque prise de position expresse de sa part indiquant que l'octroi d'une aide au titre du règlement n_ 2921/90 n'est pas subordonné au respect des conditions de la directive 83/417.
39 Que valent les différents arguments échangés?
Appréciation
Quant à la violation du règlement n_ 2921/90
40 Disons, dès l'abord, que la Commission nous semble apporter un argument de poids, lorsqu'elle fait état de la nécessaire unité du droit communautaire. Pas plus dans l'ordre juridique communautaire qu'ailleurs, il n'est souhaitable que la main gauche ignore ce que fait la main droite, et la Commission a raison de rappeler que, selon les termes de l'article 38, paragraphe 2, du traité, «sauf dispositions contraires des articles 33 à 38 inclus, les règles prévues pour l'établissement du marché
commun sont applicables aux produits agricoles».
41 Mais de là, à affirmer, comme le fait la Commission, que le fait que le règlement et la directive ont été adoptés sur les bases juridiques différentes, l'article 43 du traité pour l'un, l'article 100 du traité pour l'autre, est dénué de pertinence, il y a un pas que, pour notre part, nous hésitons à franchir en l'espèce.
42 En effet, comme le rappelle le gouvernement requérant, la Cour a jugé, dans deux arrêts du 23 février 1988 (7), que «l'article 43 du traité constitue la base juridique appropriée pour toutes les réglementations concernant la production et la commercialisation des produits agricoles, énumérés à l'annexe II du traité, qui contribuent à la réalisation d'un ou de plusieurs objectifs de la politique agricole commune énoncés à l'article 39 du traité. De telles réglementations peuvent comporter
l'harmonisation des dispositions nationales dans ce domaine sans qu'il soit nécessaire de recourir à l'article 100 du traité».
43 Or, même si elle ne soutient pas que la directive a pu modifier le règlement, la Commission nous demande de considérer, au titre de l'unité du droit communautaire, que la directive commande l'interprétation du règlement, ce qui, concrètement, revient à admettre qu'a été ajoutée par la directive, aux conditions déjà énoncées par le règlement pour qu'une aide puisse être octroyée, une condition supplémentaire qu'énonce la seule directive.
44 Mais, ajouter une condition, n'est-ce pas, en fait, modifier le règlement, puisque cela conduira à refuser l'aide pour des caséinates qui, à s'en tenir aux dispositions du règlement, auraient pu en bénéficier?
45 Faire produire un tel effet à une directive fondée sur l'article 100 du traité, s'agissant d'un règlement fondé sur l'article 43 du traité, nous semble difficilement praticable au regard de la jurisprudence précitée.
46 Certes, si le règlement avait prévu des aides pour les caséinates destinés à l'alimentation humaine, sans préciser, en aucune manière, ce qu'il y avait lieu d'entendre par là, il n'eût pas été illégitime, pensons-nous, d'aller chercher la définition des caséinates ailleurs que dans une disposition fondée sur l'article 43 du traité, en s'appuyant sur la considération que le droit communautaire forme un tout organisé par le principe d'unité.
47 Mais, comme nous venons de le voir, tel n'est pas le cas dans l'affaire qui nous occupe. Le règlement n_ 2921/90 définit très précisément, à travers ses annexes, les conditions qui doivent être réunies pour qu'un produit ouvre droit, en tant que caséinate, à l'aide et toute adjonction d'une condition supplémentaire supposerait une modification du règlement opérée par un acte fondé sur la même base juridique.
48 Nous sommes, en conséquence, d'avis que, à supposer que la présence de SAA dans des caséinates destinés à l'alimentation humaine soit interdite par la directive 83/417, ce qu'il nous faudra éclaircir par la suite, lorsque nous examinerons l'argumentation présentée à titre subsidiaire par le gouvernement néerlandais, cette interdiction ne justifie pas le refus d'octroi de l'aide prévue par le règlement n_ 2921/90 pour des caséinates vendus à destination de l'alimentation humaine qui, par ailleurs,
répondent aux conditions posées par ledit règlement.
49 Mais, à supposer même que le règlement n_ 2921/90 doive, comme le soutient la Commission, être interprété à la lumière de la directive 83/417, cela ne conduirait toujours pas, de notre point de vue, à justifier la décision attaquée.
50 En effet, une lecture attentive de la directive, et en particulier de ses articles 2 et 3, fait apparaître que les normes fixées par celle-ci ne s'appliquent qu'aux produits pour lesquels est revendiquée l'appellation «caséinates alimentaires».
51 L'article 2 est rédigé comme suit:
«Les États membres prennent toutes les dispositions utiles
- pour que les produits définis aux annexes ne puissent être commercialisés que s'ils répondent aux définitions et règles prévues dans la présente directive et ses annexes et
- pour que les produits qui ne satisfont pas aux critères fixés dans les annexes soient dénommés et étiquetés de manière qu'ils n'induisent pas l'acheteur en erreur sur leur nature, leur qualité et leur utilisation.»
52 L'article 3 prévoit que:
«Les dénominations visées aux annexes sont réservées aux produits qui y sont définis et doivent être utilisées dans le commerce pour les désigner.»
53 Le deuxième tiret de l'article 2 laisse manifestement ouverte la possibilité de commercialiser des produits relevant de la catégorie caséinates mais ne pouvant prétendre à l'appellation de caséinate alimentaire, pour autant que leur étiquetage n'usurpe pas, explicitement ou implicitement, cette appellation.
54 Parmi ces produits pourraient figurer les produits satisfaisant aux conditions posées par le règlement n_ 2921/90 et ayant bénéficié d'une aide à ce titre, mais ne répondant pas aux normes fixées par la directive, en raison du fait que leur a été ajouté un produit dont celle-ci interdit la présence dans les produits commercialisés en tant que caséinates alimentaires.
55 On chercherait, en vain, en effet, dans la directive 83/417, une interdiction générale et absolue de commercialiser à destination de l'industrie alimentaire des caséinates ne pouvant prétendre à l'appellation de caséinates alimentaires. La question de savoir si de tels caséinates peuvent être licitement utilisés par cette industrie doit trouver sa réponse dans les règles applicables aux différents produits issus de cette industrie. Le gouvernement français fait, d'ailleurs, remarquer à ce propos
que, de l'aveu même de la Commission, des caséinates commercialisés sous l'appellation «protéines laitières haute viscosité» contenant du SAA peuvent, aujourd'hui encore, être utilisés dans l'industrie alimentaire.
56 De ce fait, on voit mal comment, à supposer qu'il faille établir un lien entre le règlement et la directive, l'utilisation finale du caséinate pourrait conditionner l'octroi de l'aide. Celle-ci est due pour tous les caséinates répondant aux exigences du règlement, mais il appartient au producteur, lors de leur commercialisation, de respecter les règles d'utilisation de la dénomination caséinate alimentaire que pose la directive.
57 Vendre sous ladite dénomination un caséinate contenant un produit dont la directive n'autorise pas la présence constitue, à l'évidence, une infraction au droit communautaire, que tout État membre se doit de réprimer. Si cette répression n'est pas assurée, la Commission est certainement fondée, comme le fait fort justement remarquer le gouvernement français, à demander à la Cour de constater l'existence d'un manquement. Ce qu'elle ne peut, à notre avis, en revanche, pas faire, c'est sanctionner
cette usurpation d'une dénomination par un refus d'octroi de l'aide, étant donné que l'aide n'est pas réservée aux caséinates pouvant prétendre à l'appellation de caséinates alimentaires. Le règlement définit les produits aidés, la directive définit les conditions auxquelles certains d'entre eux doivent satisfaire pour être commercialisés sous une certaine appellation, et le fait qu'un caséinate soit commercialisé sous une appellation impropre ne rejaillit pas sur son éligibilité à l'aide.
58 Reste à examiner, brièvement, les arguments échangés à propos des deux projets de modification du règlement successivement présentés par la Commission.
59 Même s'il nous paraît difficile de tirer des conclusions définitives, quant à l'interprétation correcte du règlement n_ 2921/90, de textes qui n'ont jamais dépassé le stade de projet des services de la Commission et qui n'ont été présentés qu'en 1997, c'est-à-dire après la période sur laquelle porte la décision litigieuse de la Commission, nous estimons que la lecture desdits projets, et essentiellement de leurs considérants, donne plutôt raison au gouvernement néerlandais. Rappelons que, dans le
considérant du premier projet, daté du 3 octobre 1997, la Commission constate que «l'expérience a montré qu'il y a un risque que des caséines et des caséinates bénéficiant d'une aide mais ne respectant pas les dispositions de la directive soient néanmoins commercialisés dans la Communauté pour l'alimentation humaine; que, afin d'éviter ce risque sans devoir introduire un système de contrôle lourd et contraignant, il est opportun d'adapter les exigences prévues dans le cadre du régime d'aides à
celles de la directive».
60 Il résulte, tout d'abord, de ce préambule que la Commission estime que les caséinates ne respectant pas les conditions de la directive, et qui, dès lors, ne devraient pas être commercialisés dans la Communauté sous la dénomination «caséinates alimentaires» ne devraient pas non plus bénéficier d'une aide. Ceci confirme, certes, la position de la Commission, mais ne prouve pas l'existence d'un lien entre le règlement et la directive. De plus, la suite du considérant montre qu'aux yeux de la
Commission elle-même l'existence d'un tel lien n'est pas évident et qu'il est, dès lors, pour le moins opportun de l'établir clairement. La Commission reconnaît donc implicitement qu'une disposition ayant pour effet de limiter le champ d'application d'un régime d'aide doit normalement trouver sa place dans le texte même qui institue ce régime.
61 Si cette proposition avait été adoptée, elle aurait, en outre, introduit un changement fondamental, puisque, indépendamment de leur destination ultérieure, exportation, alimentation animale, alimentation humaine ou autre, tous les caséinates auraient dû satisfaire à des conditions qui ne sont posées par la directive 83/417 que pour les caséinates prétendant à l'appellation de caséinates alimentaires. La Commission a, en effet, proposé d'insérer dans l'annexe III du règlement la phrase suivante:
«Les caséinates doivent respecter les normes visées à l'annexe II de la directive 83/417/CEE».
62 En tout état de cause, ce premier projet n'affirme nullement que la commercialisation, dans la Communauté, pour l'alimentation humaine, de caséinates ayant bénéficié d'une aide, mais ne respectant pas les dispositions de la directive, doit s'analyser comme une violation du règlement n_ 2921/90.
63 Moins de deux mois plus tard, à savoir le 24 novembre 1997, les services de la Commission ont soumis aux experts nationaux un projet de règlement tendant également à modifier le règlement n_ 2921/90, mais dans un sens contraire à celui du premier projet.
64 Le premier considérant de ce projet est rédigé comme suit:
«Considérant que l'article 1er paragraphe 1 du règlement (CEE) n_ 2921/90 [...] prévoit les conditions que doivent respecter les caséines et caséinates afin de pouvoir bénéficier d'une aide communautaire; que les caséines et caséinates vendus sur le marché communautaire et destinés à l'alimentation humaine doivent, en outre (8), respecter les exigences prévues par les directives relatives aux denrées alimentaires».
65 Ce texte ne fait que confirmer que deux séries de conditions sont à respecter, mais il n'établit pas que l'aide ne pourrait être accordée qu'aux caséinates destinés à l'alimentation humaine qui respectent les exigences des directives. Dans le deuxième considérant, il est indiqué, au contraire, «que les États membres sont tenus d'assurer le respect des dispositions des directives par des moyens appropriés» (9). Ceci rejoint la thèse du gouvernement français, que nous avons exposée plus haut pour
l'approuver.
66 Le deuxième considérant poursuit «que le contrôle de la destination des produits bénéficiant de l'aide alourdirait inutilement la procédure de paiement de l'aide; que, par conséquent, il convient de dissocier explicitement (10) l'octroi de l'aide du respect des exigences prévues par lesdites directives».
67 En d'autres termes, cette dissociation était déjà implicite, mais il importe maintenant de la rendre explicite.
68 En conséquence, les services de la Commission proposent d'ajouter l'alinéa suivant à l'article 1er, paragraphe 1, du règlement:
«Dans le cadre du présent règlement, le respect des exigences prévues par les directives relatives aux denrées alimentaires s'appliquant aux caséines et caséinates ne constitue pas une condition pour l'octroi de l'aide.»
69 Traduit en langage familier, ce texte revient à dire: si quelqu'un avait pu penser que l'aide prévue par le présent règlement ne pouvait être octroyée qu'à des caséines et caséinates remplissant les conditions prévues par les directives relatives aux denrées alimentaires, il est informé par la présente que tel n'est pas le cas! En d'autres termes encore: il n'existe pas et il n'a jamais existé de lien entre le règlement n_ 2921/90 et la directive 83/417.
70 Bien qu'étant ainsi arrivé à la conclusion que la décision attaquée est illégale en ce qu'elle opère, à raison du versement prétendument irrégulier d'aides pour des caséinates contenant du SAA, une déduction de 32 746 529 NLG sur les sommes dues aux Pays-Bas, il nous faut néanmoins, pour être complet, examiner l'argumentation présentée, à titre subsidiaire, par le gouvernement requérant et selon laquelle la directive 83/417 n'interdit pas la présence de SAA dans les caséinates alimentaires.
Quant à l'interdiction de l'utilisation du SAA
71 Selon le gouvernement néerlandais, l'annexe II de la directive 83/417 n'énumère pas toutes les substances pouvant être présentes dans un caséinate commercialisé dans la Communauté pour l'alimentation humaine, elle ne fixe de normes que pour les substances caractérisant les caséinates.
72 Or, le SAA ne jouant aucun rôle dans la production des caséinates, il ne saurait être qualifié d'auxiliaire technologique. Au regard du caséinate, il devrait être qualifié d'additif.
73 Certes, l'étiquetage utilisé par l'entreprise ayant soi-disant perçu des aides à tort indique «edible casëinate with processing aid aluminium ammonium sulphate», mais il s'agirait uniquement d'indiquer que le SAA est un auxiliaire technologique pour l'utilisation du caséinate par l'acheteur.
74 En effet, la présence de SAA dans le caséinate conférerait à ce dernier des propriétés techniques se révélant utiles dans le cadre du processus de fabrication de certaines denrées alimentaires. Une adjonction de SAA après l'achèvement du cycle de fabrication du caséinate ne présenterait pas la même utilité, car il ne serait pas possible d'obtenir un bon niveau d'homogénéité du produit.
75 Le gouvernement néerlandais fait valoir, enfin, que le caséinate additionné de SAA était, durant les exercices concernés, autorisé comme additif aux denrées alimentaires par l'article 9 de la directive 74/329/CEE du Conseil, du 18 juin 1974, relative au rapprochement des législations des États membres concernant les agents émulsifiants, stabilisants, épaississants et gélifiants pouvant être employés dans les denrées alimentaires (11).
76 La Commission défend un point de vue tout à fait opposé. Pour elle, la liste des substances autorisées dans le caséinate de l'annexe II de la directive 83/417 est exhaustive. Un caséinate contenant une substance qui ne figure pas sur cette liste, quel que soit le rôle que joue cette substance, n'est pas conforme aux exigences de la directive. La Commission rappelle que, en 1989, elle avait envisagé, à la demande des industriels français, d'autoriser l'utilisation de dérivés d'aluminium, et
notamment de sulfate d'aluminium, mais que, suite à une réunion sur ce sujet, à laquelle avait, d'ailleurs, participé un représentant de l'entreprise néerlandaise en cause, il avait été décidé, suite à la forte opposition qu'elle avait rencontrée, de renoncer à cette proposition.
77 S'agissant de l'étiquetage, la Commission estime que celui utilisé en l'espèce ne saurait remédier au fait que le caséinate contenant du SAA ne peut prétendre à l'appellation de caséinate alimentaire et fait remarquer que les dispositions qui y sont relatives sont muettes sur d'éventuels additifs.
78 S'agissant de la directive 74/329, la Commission doute que son article 9 concerne l'adjonction de SAA. Mais surtout, on ne saurait perdre de vue que les règles précises de composition et d'étiquetage des caséinates que fixe la directive 83/417 ont été adoptées pour protéger la santé publique.
79 Il s'agit d'éviter que les caséinates utilisés dans l'alimentation humaine puissent présenter des risques pour la santé publique. C'est pourquoi ils ne peuvent contenir que des substances dont l'innocuité est avérée, ce qui n'est précisément pas le cas du SAA.
80 Enfin, la Commission s'interroge sur le point de savoir si effectivement le SAA ne joue aucun rôle dans la fabrication des caséinates produits par l'entreprise en cause, dans la mesure où il modifie le degré d'acidité du produit, et a donc une incidence sur ses propriétés finales, et fait remarquer que cette interrogation découle du fait que la présence de SAA n'est pas forcément souhaitable pour toutes les destinations des caséinates produits par ladite entreprise.
81 De toute manière, toujours selon la Commission, il ne faudrait pas, lorsqu'il s'agit d'interpréter l'annexe II de la directive 83/417, s'arrêter à une conception étroite de l'auxiliaire technologique.
82 En effet, à l'époque où cette directive a été élaborée, il n'était pas opéré de distinction claire entre auxiliaire technologique et additif, comme en témoigne le fait que parmi les substances autorisées par l'annexe I de la même directive en tant qu'auxiliaires technologiques figurent des substances qui sont manifestement des additifs. La distinction entre additifs et auxiliaires technologiques n'a été introduite que par la directive 89/107/CEE du Conseil, du 21 décembre 1988, relative au
rapprochement des législations des États membres concernant les additifs pouvant être employés dans les denrées destinées à l'alimentation humaine (12). Par additif alimentaire, on entend, selon cette directive, «toute substance habituellement non consommée comme aliment en soi, et habituellement non utilisée comme ingrédient caractéristique dans l'alimentation, possédant ou non une valeur nutritive, et dont l'adjonction intentionnelle aux denrées alimentaires, dans un but technologique, au stade de
la fabrication, transformation, préparation, traitement, conditionnement, transport ou entreposage, a pour effet, ou peut raisonnablement être estimée avoir pour effet, qu'elle devient elle-même, ou que ses dérivés deviennent, directement ou indirectement, un composant de ces denrées alimentaires». L'auxiliaire technologique est défini comme «toute substance non consommée comme ingrédient alimentaire en soi et volontairement utilisée dans la transformation des matières premières, des denrées
alimentaires ou de leurs ingrédients pour répondre à un certain objectif technologique pendant le traitement ou la transformation et pouvant avoir pour résultat la présence non intentionnelle de résidus techniquement inévitables de cette substance ou de ses dérivés dans le produit fini et à condition que ces résidus ne présentent pas de risque sanitaire et n'aient pas d'effets technologiques sur le produit fini».
83 Trancher entre ces prétentions antagonistes n'est pas aisé. La thèse du gouvernement néerlandais, suivant laquelle, en tant qu'additif, le SAA n'avait aucune raison de figurer sur la liste des auxiliaires technologiques de qualité alimentaire figurant à l'annexe II, point II, sous d), de la directive 83/417, de sorte que, en l'absence d'interdiction d'utilisation de cette substance dans la législation communautaire relative aux additifs, son incorporation dans des caséinates alimentaires, au sens
de la directive 83/417, doit être admise, nous apparaît relever d'une logique certaine.
84 Celle de la Commission n'est cependant pas à écarter d'emblée.
85 D'une part, si le SAA n'était, en toute circonstance, qu'un additif, on pourrait être tenté de donner raison au gouvernement néerlandais lorsqu'il affirme que, en tant qu'additif, il ne peut être interdit dans le caséinate par le point II, sous d), de l'annexe II qui réglemente uniquement le recours à des auxiliaires technologiques, pour autant, bien évidemment, que l'on prenne cette notion dans un sens étroit. D'autre part, si la liste dudit point II, sous d), comprenait à la fois des
auxiliaires technologiques et des produits qui ne peuvent être que des additifs, on devrait admettre avec la Commission que le fait que le SAA est un additif n'emporte pas qu'il peut être présent dans le caséinate alimentaire.
86 Mais, en fait, la réalité est moins tranchée. Le gouvernement néerlandais lui-même, s'il présente le SAA contenu dans le caséinate comme un additif, affirme aussi que le SAA joue un rôle comme auxiliaire technologique dans la fabrication de produits incorporant du caséinate. La Commission, de son côté, a reconnu, lors de l'audience, que certains des produits énumérés dans la liste du point II, sous d), et qui sont connus comme additifs peuvent jouer un rôle d'auxiliaire technologique dans
certains processus de production ultérieurs. Cela vient quelque peu ébranler sa démonstration, suivant laquelle ladite liste doit être considérée comme absolument exhaustive, puisqu'elle mêle des additifs avérés et des auxiliaires technologiques.
87 Face à cette incertitude, le juriste qui n'a pas le privilège d'être simultanément spécialiste des processus de production de l'industrie agroalimentaire est confronté à un redoutable dilemme.
88 Faut-il estimer que, faute d'être interdit, le SAA doit, au bénéfice de sa qualité d'additif au regard du caséinate, être considéré comme autorisé ou faut-il, au contraire, estimer que ce même produit, au vu de son ambivalence, doit être interdit, parce qu'il ne figure pas dans la liste des auxiliaires technologiques, entendus au sens large, autorisés?
89 Pour en sortir, il nous semble qu'il est légitime de se tourner vers les exigences posées par la directive en matière d'étiquetage. Constatons, sur ce point, que, si les additifs étaient autorisés par la directive 83/417 sans qu'ils figurent dans la liste de l'annexe II relative aux auxiliaires technologiques, la directive aurait, certainement, au niveau de ses dispositions relatives à l'étiquetage, exigé que leur présence soit mentionnée.
90 Or, comme le souligne la Commission, aucune exigence de ce type n'est posée par l'article 4 pour les produits revendiquant l'appellation de caséinates alimentaires.
91 Reste, cependant, que l'article 4 ne fixe les règles d'étiquetage pour les caséinates que «sans préjudice de la directive 79/112/CEE et sans préjudice des dispositions arrêter (13) par la Communauté en matière d'étiquetage des denrées alimentaires non destinées au consommateur final».
92 Nous pensons, cependant, que l'absence de toute exigence, dans la directive, quant à la mention dans l'étiquetage des additifs incorporés dans le caséinate peut raisonnablement être interprétée dans le sens d'une exclusion de toute substance non énumérée dans l'annexe II.
93 Enfin, nous estimons aussi que cette façon de voir est confirmée par les discussions qui ont eu lieu en 1989 au sujet de la possibilité d'ajouter les sulfates d'aluminium à la liste des substances dont l'utilisation serait autorisée lors de la fabrication des caséinates (voir point 76 ci-dessus). Il résulte, en effet, d'une pièce versée au dossier par la Commission que, mis à part les entreprises françaises du secteur concerné, les entreprises des autres États membres ainsi que les États membres
eux-mêmes ont exprimé leur opposition à cette suggestion. Il découle de ces prises de position que, de l'avis général, l'utilisation de cette substance n'était pas permise par la version existante de l'annexe II de la directive 83/417, restée inchangée depuis l'adoption de celle-ci.
94 Nous arrivons donc à la conclusion que, s'agissant de cette argumentation présentée à titre subsidiaire, le gouvernement requérant a tort, c'est-à-dire que l'appellation caséinate alimentaire, telle qu'elle est réglementée par la directive 83/417, ne peut être revendiquée pour des caséinates contenant du SAA.
95 Mais, comme nous l'avons déjà indiqué plus haut, nous estimons que l'argumentation présentée à titre principal, par ce même gouvernement, emporte la conviction et donc que la présence de SAA dans un caséinate utilisé, après sa commercialisation par l'entreprise productrice, dans l'alimentation humaine ne rend pas irrégulier l'octroi pour ledit caséinate de l'aide prévue par le règlement n_ 2921/90.
Quant à l'aide accordée pour l'EMST
96 Nous en arrivons ainsi à la deuxième correction qu'a opérée la Commission, s'agissant des sommes dues par le FEOGA au royaume des Pays-Bas, celle relative au produit dénommé EMST. Ce produit est fabriqué, aux dires même du gouvernement néerlandais, à partir de chutes de produits semi-finis, qui surviennent durant le processus de fabrication des caséinates. Ces chutes sont collectées et font l'objet, dès qu'elles atteignent une certaine quantité, d'une transformation finale en caséinate avant
d'être ensachées. La collecte porte sur plusieurs jours, voire une semaine.
97 La Commission fonde son refus de prise en charge sur le fait que l'EMST n'est pas un produit répondant aux exigences de l'article 1er du règlement n_ 2921/90 et, plus précisément, à celles fixées par les paragraphes 1 et 3 dudit article, qui disposent respectivement:
«1. L'aide n'est accordée aux producteurs de caséine et de caséinates que si ces produits:
- ont été fabriqués à partir de lait écrémé ou de caséine brute extraite de lait d'origine communautaire,
- répondent aux prescriptions de composition prévues à l'annexe I ou II ou III,
- sont emballés conformément aux exigences de l'article 3.
[...]
3. Pour l'application du présent règlement un lot de fabrication doit être composé de produits d'une qualité identique et fabriqués le même jour. Toutefois, lorsque la production totale de caséine et de caséinates de l'établissement concerné ne dépasse pas 1 000 tonnes pendant l'année civile précédente, le lot de fabrication peut être composé de produits fabriqués pendant une même semaine civile.»
98 Il s'agirait, en effet, d'un produit fabriqué à partir de caséinates et présenté en lots ne correspondant pas à la production d'une seule journée. Le gouvernement néerlandais conteste cette analyse, en faisant valoir, d'une part, que l'EMST est fabriqué à partir de chutes de produits semi-finis qui, par définition, ne sont pas encore des caséinates au moment de leur collecte, étant donné que celle-ci intervient avant la fin du processus de séchage, et, d'autre part, que, par «fabriqués» dans le
texte de l'article 1er, paragraphe 3, du règlement, il faut entendre «préparés» et que l'EMST ne pose aucun problème du point de vue de l'exigence que définit cette disposition, puisque les lots de produits EMST ne comportent que des caséinates dont le processus de production, débouchant sur l'ensachage, a été achevé le même jour. Il se réfère également à des échanges de correspondance entre lui-même et la Commission, dont il ressortirait que cette dernière, dûment informée du mode de production de
l'EMST, n'aurait rien trouvé à redire quant à l'éligibilité de ce produit à l'aide prévue par le règlement.
99 À cette argumentation, la Commission réplique en faisant tout d'abord valoir qu'il est inexact de prétendre que les chutes récupérées ne sont qu'un produit semi-fini qui, faute d'avoir achevé le cycle de séchage, ne serait pas du caséinate. Il s'agirait bel et bien de caséinate, perdu lors de la dernière phase du processus de production, qui est réintroduit dans le processus de production, et ce non pas uniquement pour être séché au degré voulu, car ce qui est récupéré comporte des impuretés, qui
supposent un véritable retraitement. Cette analyse du processus de production de l'EMST lui permet aussi de contester qu'un lot d'EMST soit produit au cours d'une même journée. Pour elle, on est en présence de lots composés de produits fabriqués à différentes dates, qui sont rassemblés pour être transformés en produits admissibles, du point de vue de leur qualité, au bénéfice de l'aide, ce qu'interdit l'article 1er, paragraphe 3, du règlement n_ 2921/90.
100 Cette manière de procéder est inadmissible, car elle se prête à des manoeuvres spéculatives, les lots pouvant être préparés au moment où le montant de l'aide est le plus élevé. S'agissant de l'absence d'objections de sa part, lorsque le gouvernement néerlandais l'a interrogée sur l'interprétation des conditions d'éligibilité à l'aide fixée par le règlement, la Commission conteste formellement que ses réponses à des questions ambiguës puissent, de bonne foi, être interprétées comme exprimant une
quelconque approbation des méthodes de production de l'EMST.
101 Dans son mémoire en défense, elle fait également remarquer que l'existence de chutes, et donc de pertes, durant le processus de production, a été prise en compte dans le calcul du montant de l'aide. Dans son mémoire en duplique, elle fournit des précisions à ce sujet, en réponse au gouvernement néerlandais qui contestait cet argument. Elle explique ainsi que le taux de perte pris en compte est de 5 %, ce qui est très généreux, compte tenu de ce que, dans des installations modernes, telles que
celles de l'entreprise néerlandaise en cause, le pourcentage réel est très inférieur, puisqu'il ne dépasse pas 2 %.
102 La démonstration de la Commission nous apparaît globalement convaincante, sans qu'il faille entrer dans la discussion sur le sens exact du terme «fabriqués» ou sur la portée à attribuer à la correspondance échangée à propos de l'EMST, dans laquelle voudrait nous entraîner le gouvernement néerlandais.
103 Deux éléments au moins emportent notre conviction. D'une part, nous ne pouvons suivre le gouvernement requérant lorsqu'il affirme que les chutes réutilisées pour fabriquer l'EMST ne sont pas du caséinate, car il nous semble que, ce faisant, il joue sur les mots. Certes, ces chutes ne sont pas du caséinate présentant les caractéristiques requises pour l'octroi de l'aide. Mais, lorsque l'article 1er, paragraphe 1, interdit la production de caséinate éligible à l'aide de caséinate, il n'a,
évidemment, pas en vue le caséinate présentant déjà toutes les caractéristiques exigées pour l'octroi de l'aide, car on ne voit vraiment pas quel serait l'intérêt d'une opération consistant à retravailler du caséinate ouvrant droit à l'aide. Ce qu'il entend interdire, c'est qu'un produit qui, en tant que tel, peut être considéré comme du caséinate, indépendamment de tout respect des critères conditionnant l'octroi de l'aide, soit utilisé pour produire du caséinate présenté à l'aide. Pourtant c'est
bien ce qui se passe dans le processus de production de l'EMST. Les chutes réutilisées constituent déjà, au stade où intervient la récupération, du caséinate, même si celui-ci, faute d'avoir été suffisamment séché, ne répond pas encore aux normes de qualité fixées par le règlement.
104 D'autre part, il nous semble inadmissible, à partir du moment où le mode de calcul du montant de l'aide a pris en compte les pertes considérées à juste titre comme inévitables dans le processus de production, qu'une entreprise puisse non pas réduire ses pertes au maximum, ce qui est son droit le plus strict, mais, ce qui est fort différent, récupérer la marchandise perdue pour la réintroduire dans le processus de production, de manière à faire disparaître toute perte. Cette méthode d'obtention
du profit maximal va au-delà de la simple rationalisation du processus de production. Elle contrevient aux règles posées par le règlement.
105 Nous concluons donc sur ce point que c'est à tort que le gouvernement des Pays-Bas conteste la décision de la Commission de rejeter les dépenses exposées pour octroyer une aide au produit EMST.
106 Ayant ainsi conduit à son terme l'examen de la légalité de la décision de la Commission quant au fond, c'est-à-dire quant à sa conformité avec les règles régissant l'octroi d'une aide pour le caséinate, nous sommes en mesure d'aborder les critiques articulées par le gouvernement néerlandais à l'égard des conditions dans lesquelles a été arrêtée cette décision.
107 Ces critiques font l'objet des deuxième, troisième et quatrième moyens.
Les deuxième, troisième et quatrième moyens
Quant à la violation du règlement n_ 729/70 et de certains principes généraux
108 Le deuxième moyen du gouvernement néerlandais fait état d'une violation de l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n_ 729/70 tel qu'il résulte de la modification opérée par le règlement (CE) n_ 1287/95 du Conseil, du 22 mai 1995, modifiant le règlement n_ 729/70 relatif au financement de la politique agricole commune (14), ainsi que du principe de bonne collaboration, du principe de consultation et de l'approche préventive.
109 Commençons par constater, avec le gouvernement néerlandais, que les modifications apportées au règlement n_ 729/70 par le règlement n_ 1287/95 ne s'appliquent, en vertu des dispositions de l'article 2, paragraphe 1, deuxième alinéa, de ce dernier règlement, qu'à partir de l'exercice commençant le 16 octobre 1995 et ne peuvent donc être appliquées à la procédure d'apurement des comptes dans le cadre de laquelle est intervenue la décision attaquée. Nous nous limiterons donc à confronter les
conditions d'adoption de la décision attaquée aux trois principes auxquels se réfère, en affirmant que le règlement n_ 1287/95 n'a fait que les concrétiser, le gouvernement néerlandais.
110 Nous noterons immédiatement que ces principes, que ne conteste pas la Commission, ne fournissent que des orientations quant à la conduite que doivent adopter la Commission et les États membres durant la procédure d'apurement des comptes, et que, avant de pouvoir conclure à leur violation, il faut procéder à un examen approfondi des circonstances de l'espèce.
111 S'agissant de la collaboration loyale et de la consultation, le gouvernement néerlandais reproche, en substance, à la Commission de ne pas avoir modifié sa position suite au dépôt du rapport du comité de conciliation, qui se serait pourtant révélé fort critique à son égard, puisqu'il aurait fait état de ce que l'argumentation de la Commission n'était pas tout à fait évidente, de ce que la Commission n'aurait pas démontré que les États membres devaient être au courant de son interprétation du
règlement n_ 2921/90 et de ce que, sur l'EMST, la position de la Commission apparaissait difficile à comprendre.
112 Le gouvernement néerlandais se risque même à affirmer que la Commission n'a jamais sérieusement pris en compte ledit rapport, pas plus d'ailleurs que les arguments qu'il avait fait valoir lors de l'échange de correspondance antérieur.
113 Dans son mémoire en duplique, la Commission exprime son étonnement et son indignation face à cette affirmation, et nous la comprenons parfaitement. Nous ne pouvons, en effet, qu'être d'accord avec elle lorsqu'elle affirme qu'elle n'était nullement tenue de donner suite aux observations du comité de conciliation. En effet, une chose est de se prêter à une conciliation, c'est-à-dire de participer à un processus destiné à rapprocher les points de vue et à rechercher à l'amiable une solution à
laquelle pourraient se rallier tant l'État membre que la Commission, autre chose est d'abdiquer son pouvoir propre de décision. On ne saurait, de ce fait, déduire du maintien de la position initiale de la Commission une attitude désinvolte dans le processus de conciliation.
114 Les différents courriers échangés viennent, d'ailleurs, démentir les assertions du gouvernement néerlandais. La Commission a pris en compte tant les arguments du gouvernement néerlandais que le rapport du comité de conciliation, mais n'a tout simplement pas été convaincue qu'il y avait lieu pour elle de modifier son point de vue.
115 S'agissant de l'approche préventive, le gouvernement requérant soutient que la Commission ne l'aurait pas mise en oeuvre, en ce sens qu'elle ne lui aurait pas fait connaître clairement, avant ou tout au moins durant les exercices concernés, l'interprétation du règlement n_ 2921/90 sur laquelle elle se fonde, dans la décision attaquée, pour rejeter certaines dépenses.
116 La Commission rétorque que le cas d'espèce ne relevait pas de ladite approche et que, de toute manière, il est faux de prétendre qu'elle se serait fondée sur une interprétation du règlement qu'aurait ignorée le gouvernement néerlandais.
117 En ce qui concerne le SAA, il était clair, selon elle, depuis la réunion de 1989, que nous avons déjà évoquée plus haut, à laquelle avait assisté un représentant de l'entreprise concernée, que la Commission interprétait la directive 83/417 comme interdisant sa présence dans les caséinates alimentaires. En ce qui concerne l'EMST, une lettre adressée au gouvernement néerlandais en 1992, et relative aux constats opérés lors d'une mission d'inspection, faisait déjà état de ce que le retraitement de
chutes de caséinate collectées pendant plusieurs jours constituait une irrégularité au regard de l'article 1er du règlement n_ 2921/90.
118 En ce qui concerne le SAA, cette défense de la Commission n'est pas tout à fait convaincante, car elle laisse entière la question de savoir si le gouvernement néerlandais ne pouvait ignorer que les produits aidés au titre du règlement n_ 2921/90 devaient, lorsqu'ils étaient destinés à l'alimentation humaine, respecter les prescriptions de la directive 83/417. En ce qui concerne l'EMST, elle l'est entièrement.
119 D'une part, en effet, l'irrégularité sanctionnée par la décision attaquée est précisément celle que la Commission avait relevée en 1992, sans toutefois la sanctionner, dans la mesure où l'entreprise en cause à l'époque, qui n'était pas DMV Campina, produisait moins de 1 000 tonnes par an et pouvait donc bénéficier de la dérogation prévue expressément par l'article 1er, paragraphe 3, du règlement n_ 2921/90.
120 D'autre part, on ne saurait déduire de l'échange de correspondances que le gouvernement requérant produit en annexes XI, XII et XIII de sa requête que la Commission aurait approuvé sans réserves le processus de production de l'EMST.
121 Certes, les autorités néerlandaises ont interrogé la Commission sur la possibilité de retraiter les produits défectueux, pour autant qu'ils n'ont pas encore donné lieu à un refus d'octroi de l'aide, mais elles n'ont pas posé explicitement la question de l'admissibilité de la récupération de chutes, inévitables dans le processus de production, pour les réintroduire dans ledit processus, de sorte qu'elles sont malvenues de vouloir aujourd'hui interpréter la réponse de la Commission comme
approuvant cette pratique. On notera, par ailleurs, que la Commission, dans ses réponses, a toujours insisté sur la nécessité de respecter strictement les conditions posées par le règlement, notamment quant à la composition des lots présentés à l'aide.
Quant au moyen tiré de la violation du principe de sécurité juridique
122 S'agissant du moyen tiré de la violation du principe de sécurité juridique, nous passerons rapidement, compte tenu de ce que nous avons exposé précédemment, sur ses implications s'agissant du SAA et du lien entre le règlement et la directive, en rappelant simplement que non seulement on ne peut prétendre que l'interprétation défendue par la Commission était la plus évidente, elle est même inexacte d'après nous, mais aussi que les deux projets de modification en sens opposé du règlement n_
2921/90, que la Commission a successivement présentés puis retirés, n'ont rien fait pour clarifier la situation.
123 Pour ce qui est de l'EMST, nous estimons que, contrairement à ce qu'affirme le gouvernement néerlandais, la position de la Commission n'a jamais varié et qu'il n'est pas possible de retenir à son encontre une quelconque violation du principe de sécurité juridique. Le règlement n_ 2921/90 est, comme nous pensons l'avoir démontré plus haut, clair et, nulle part dans ses courriers adressés au gouvernement néerlandais, la Commission n'a, compte tenu des questions auxquelles elle a répondu, fourni
d'assurances au gouvernement néerlandais quant à un droit à l'aide pour ce type de produit.
124 Elle n'est, notamment, jamais revenue sur la constatation d'irrégularités qu'elle avait opérée en 1992, et si cette constatation n'avait pas débouché sur un refus de prise en charge, c'est, rappelons-le, uniquement, comme l'explique le mémoire en duplique, parce que le faible tonnage de production de l'entreprise inspectée à l'époque permettait à cette dernière de bénéficier d'une dérogation.
Quant à la violation de l'obligation de motiver
125 S'agissant du moyen tiré du défaut de motivation, nous commencerons par rappeler l'arrêt du 22 avril 1999 (15), qui ne fait que confirmer une jurisprudence constante, et aux termes duquel:
«82 Dans le contexte particulier de l'élaboration des décisions relatives à l'apurement des comptes, la motivation d'une décision doit être considérée comme suffisante dès lors que l'État destinataire a été étroitement associé au processus d'élaboration de cette décision et qu'il connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge du FEOGA la somme litigieuse (voir, notamment, arrêt du 1er octobre 1998, Pays-Bas/Commission, C-27/94, Rec. p. I-5581, point
36).
83 En l'espèce, outre les explications figurant dans le rapport de synthèse, il est constant que le gouvernement néerlandais a été associé au processus d'élaboration de la décision attaquée et connaissait donc la raison pour laquelle la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge du FEOGA le montant litigieux. En effet, le gouvernement néerlandais a lui-même fait état d'une abondante correspondance échangée avec la Commission entre les années 1989 et 1993.»
126 La décision attaquée répond aux exigences de l'article 190 du traité, telles qu'elles ont été précisées notamment par cet arrêt. Les autorités néerlandaises ont, en effet, été étroitement associées à la préparation de la décision litigieuse. Les raisons pour lesquelles elle a été adoptée ont été énoncées tant dans les courriers que leur a adressés la Commission que dans le rapport de synthèse et ont été exposées au gouvernement néerlandais dans le cadre de la procédure de conciliation. De même
ont été explicitées par la Commission les données sur lesquelles celle-ci s'est fondée pour calculer le montant de la correction opérée, à savoir les chiffres communiqués par les autorités néerlandaises et par l'entreprise DMV Campina pour les exercices 1993 à 1995 et, faute de communication, une estimation de la production d'EMST pour l'exercice 1992.
127 Certes, ces motifs n'ont pas convaincu les autorités néerlandaises, et ne nous ont pas convaincu pour ce qui est des caséinates contenant du SAA, mais ceci n'a rien à voir avec l'existence d'une motivation, laquelle est incontestable en l'espèce, si, comme cela est légitime, on replace la décision dans le contexte de son adoption. Ce dernier moyen doit donc, selon nous, être écarté.
128 En opérant la synthèse des diverses conclusions auxquelles nous sommes parvenu sur les différents moyens articulés par le gouvernement néerlandais, nous constatons que l'annulation de la décision attaquée n'est justifiée que pour autant qu'ont été rejetées, pour un montant de 32 746 529 NLG, les dépenses correspondant à l'aide octroyée pour les caséinates contenant du SAA.
129 Ceci nous conduit, s'agissant des dépens, à considérer que, chacune des parties ayant succombé partiellement dans ses conclusions, il y a lieu de décider que le royaume des Pays-Bas et la Commission supporteront chacun ses propres dépens, la République française, partie intervenante, devant, de toute façon, supporter ses propres dépens.
Conclusions
130 Nous proposons, en conséquence, à la Cour de juger que:
- la décision de la Commission du 3 février 1999, notifiée en date du 12 février 1999, relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «Garantie», pour l'exercice 1995, est annulée en ce qu'elle exclut du financement des dépenses déclarées par le royaume des Pays-Bas au titre de l'aide à la production de lait écrémé transformé en caséine et caséinates, un montant de 32 746 529 NLG, en ce qui
concerne des caséinates contenant du SAA;
- le recours est rejeté pour le surplus;
- le royaume des Pays-Bas, la Commission et la République française supporteront chacun ses propres dépens.
(1) - JO L 279, p. 22.
(2) - JO L 94, p. 13.
(3) - Directive du Conseil, du 25 juillet 1983, relative au rapprochement des législations des États membres concernant certaines lacto-protéines (caséines et caséinates) destinées à l'alimentation humaine (JO L 237, p. 25).
(4) - Le gouvernement néerlandais a précisé à l'audience que EMST veut dire «Emulgator Stoff Kast» ce qui peut se traduire par «boîte à poussière d'émulsifiants».
(5) - Directive du Conseil, du 19 novembre 1991, relative à la protection des animaux en cours de transport et modifiant les directives 91/425/CEE et 91/496/CEE (JO L 340, p. 17).
(6) - Règlement du Conseil, du 18 décembre 1997, modifiant le règlement (CEE) n_ 805/68 portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine (JO L 356, p. 13).
(7) - Arrêts Royaume-Uni/Conseil (68/86, Rec. p. 855, point 14), et (131/86, Rec. p. 905, point 19).
(8) - Souligné par l'auteur.
(9) - Souligné par l'auteur.
(10) - Souligné par l'auteur.
(11) - JO L 189, p. 1.
(12) - JO 1989, L 40, p. 27.
(13) - Souligné par l'auteur.
(14) - JO L 125, p. 1.
(15) - Pays-Bas/Commission (C-28/94, Rec. p. I-1973).
