Avis juridique important
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61999C0482
Conclusions de l'avocat général Jacobs présentées le 13 décembre 2001. - République française contre Commission des Communautés européennes. - Aides d'État - Article 87, paragraphe 1, CE - Aides accordées par la République française à l'entreprise Stardust Marine - Décision 2000/513/CE - Ressources d'État - Imputabilité à l'État - Investisseur avisé dans une économie de marché. - Affaire C-482/99.
Recueil de jurisprudence 2002 page I-04397
Conclusions de l'avocat général
1 La République française demande en l'espèce l'annulation de la décision 2000/513/CE de la Commission, du 8 septembre 1999, concernant les aides accordées par la France à l'entreprise Stardust Marine (1) (ci-après la «décision attaquée»).
2 L'affaire porte sur l'interprétation de la phrase «les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit» qui est inscrite à l'article 87, paragraphe 1, CE. Les deux questions centrales sont de savoir, premièrement, si les ressources d'entreprises publiques sont toujours des ressources d'État et, deuxièmement, si les mesures prises par des entreprises publiques sont toujours imputables à l'État.
Contexte
3 La décision attaquée concerne différentes mesures de financement en faveur de l'entreprise de location et d'exploitation de bateaux de plaisance Stardust Marine (ci-après «Stardust»), lesquelles ont été d'abord accordées par deux filiales du Crédit Lyonnais (ci-après le «CL») avant de l'être par le Consortium de réalisation (ci-après le «CDR»), que la décision décrit comme la structure de cantonnement des actifs non performants du CL. Le groupe CL exerce son activité dans le secteur bancaire. À
l'époque des faits, le CL et ses filiales étaient détenus et contrôlés par l'État français (2) (ci-après l'«État»).
4 Bien que les aides octroyées au CL par la République française ne soient pas directement en cause, il n'en est pas moins nécessaire de commencer par certaines informations générales sur les événements qui se sont déroulés au CL durant les années 90. À partir de 1992, le CL a subi des difficultés financières considérables qui ont amené l'État à lui accorder des aides sous forme d'une augmentation de capital de 4,9 milliards de FRF et de la mise en place d'une première structure de défaisance
destinée à accueillir environ 40 milliards de FRF d'actifs non performants. En 1995, l'État a créé une seconde structure de cantonnement, le CDR, mentionné ci-dessus, qui a acheté près de 190 milliards de FRF d'actifs au CL, y compris ceux cantonnés en 1994, les pertes étant garanties par l'État. Lesdites mesures ont fait l'objet d'une première décision, la décision 95/547/CEE, du 26 juillet 1995 (3), dans laquelle la Commission a approuvé sous conditions les aides d'État en question, pourvu que le
coût net pour l'État ne dépasse pas 45 milliards de FRF. La situation du CL a continué de se détériorer et, par une seconde décision du 26 septembre 1996 (4), la Commission a autorisé une aide d'urgence de 4 milliards de FRF. Enfin, par la décision 98/490/CE, du 20 mai 1998 (5), la Commission a autorisé de nouvelles aides à la restructuration d'une valeur comprise entre 53 et 98 milliards de FRF, sous réserve que la République française satisfasse à certains engagements et conditions (6).
5 Stardust a été créée en 1989. Elle a pour activité principale la vente de croisières sur «bare boats» (bateaux sans équipage) dont elle a la gestion et qui sont détenus par des copropriétaires. Elle a bénéficié des mesures d'encouragement prévues par la loi Pons de 1986, qui autorisait la défiscalisation d'investissements effectués dans les territoires et départements d'outre-mer français, dans lesquels était domiciliée une grande partie de sa flotte de bateaux. Les autorités françaises ont fourni
à la Commission le tableau suivant au sujet de l'évolution de l'activité et des résultats de l'entreprise:
«Évolution de l'activité et des résultats de l'entreprise [(7)]
(en millions de FRF)
31.12.1990
(11 mois)
31.12.1991
(12 mois)
31.12.1992
(12 mois)
31.12.1993
(12 mois)
30.6.1995
(18 mois)
30.6.1996
(12 mois)
30.6.1997
(12 mois)
Chiffre d'affaires
Résultat d'exploitation
Résultat financier
Résultat exceptionnel
10,4
0,7
-0,3
-0,2
25,9
4,1
-2,7
-0,2
53,2
9,9
-6,8
-0,2
117,5
6,7
-18,1
-3,7
291,7
-110,7
-49
-199,9
178,4
-43,4
-30,2
-71,9
134,9
-21,9
-6,6
52,7
Résultat net
0,3
0,4
2,1
-15,9
-361,2
-146,9
24,1
Source: autorités françaises»
6 L'expansion de Stardust (8) paraît avoir été réalisée non grâce à l'autofinancement (9), mais à l'assistance financière fournie sous différentes formes par le groupe CL et, ultérieurement, par le CDR. Les autorités françaises ont communiqué à la Commission le tableau suivant, qui illustre l'évolution au cours du temps des engagements du groupe CL et du CDR.
«Évolution des engagements du groupe CL et du CDR à l'égard de Stardust [y inclus du CDR (1) après le cantonnement de l'entreprise dans la défaisance en 1995] (10)
(en millions de FRF)
31.12.1993
31.12.1994
31.12.1995
31.12.1996
30.6.1997
Participation dans Stardust
Pourcentage
Compte courant
Prêts à Stardust
8
27 %
320
44
52 %
410
156
83 %
127
225
324
99 %
228
496
0
Sous-total
328
454
508
552
496
Engagements hors bilan
Capital non libéré
42
117
162
181
83
181
Total
370
571
670
816
677
(1) Le CDR était, jusqu'à la fin de 1998, une filiale à 100 % du Crédit Lyonnais.
Source: autorités françaises»
7 La chronologie suivante se dégage des deux tableaux et de la décision attaquée.
8 Entre 1989 et 1992, Stardust a connu une croissance rapide. En 1992, elle a réalisé un chiffre d'affaires de 53,2 millions de FRF et un résultat d'exploitation de 9,9 millions de FRF. Stardust avait pour seule banque SBT-Batif (ci-après «SBT»), une filiale d'Altus Finance (ci-après «Altus»), qui était elle-même une filiale du CL. SBT a accordé non seulement des prêts directs à Stardust, mais aussi des financements ou des garanties à des investisseurs qui souhaitaient acquérir des parts dans les
bateaux qu'exploitait cette société. Une telle pratique comportait le risque, dans l'hypothèse d'une faillite de Stardust, de faire subir des doubles pertes à SBT (et donc au groupe CL), à la fois comme créancière de la société et comme créancière ou garante des propriétaires de bateaux.
9 En 1993, le chiffre d'affaires de Stardust a plus que doublé. Malgré un résultat d'exploitation de 6,7 millions de FRF, elle a subi une perte nette de 15,9 millions de FRF. Selon un ambitieux plan d'entreprise d'octobre 1993, Stardust devait devenir le leader sur le marché européen de la petite croisière: la période de 1993 à 1994 serait la période de «décollage», suivie par une croissance durable à compter de 1995; la flotte passerait de 218 bateaux en 1993 à 355 en 1996, l'objectif étant de
réaliser un chiffre d'affaires de plus de 300 millions de FRF en 1996. Il ressort du tableau figurant au point 6 que, de sa création au 31 décembre 1993, le groupe CL a octroyé à Stardust des prêts totalisant au moins 320 millions de FRF.
10 En 1994 et dans la première moitié de 1995 (les comptes de la société ont été clôturés le 30 juin 1995 à l'issue d'une période de 18 mois), le chiffre d'affaires a de nouveau connu une augmentation substantielle, passant à 291,7 millions de FRF. La société a toutefois enregistré des pertes considérables, d'un montant de 361,2 millions de FRF. Selon les autorités françaises, ces pertes étaient dues principalement à:
- des tromperies commises par le dirigeant de la société;
- une mauvaise stratégie commerciale et une gestion inadaptée;
- des événements exceptionnels non récurrents tels que les pertes liées à l'America Cup, estimées par les autorités françaises à 45 millions de FRF;
- des pertes liées à l'activité initiale de Stardust concernant la vente et la gestion de bateaux de type «Scorpio», en partie liées à des prises de risques inconsidérées.
11 Selon la décision attaquée, il s'est produit les événements suivants entre janvier 1994 et juin 1995:
- entre janvier et décembre 1994, le groupe CL doit avoir accordé à Stardust de nouveaux prêts totalisant au moins 90 millions de FRF, puisque ses créances dans cette catégorie sont passées de 320 à 410 millions de FRF (voir le tableau figurant au point 6);
- en octobre 1994, le CL a procédé, par l'intermédiaire d'Altus, à une recapitalisation de Stardust, qui a consisté à incorporer au capital de l'entreprise des créances d'un montant total de 37 millions de FRF que le CL détenait par l'entremise de SBT (ci-après la «première recapitalisation»); si nous comprenons bien la décision attaquée et les tableaux, cette conversion de créances en capital a également permis au groupe CL, en tant que plus gros créancier, de prendre le contrôle de Stardust;
- au début de 1995, Stardust a été transférée au CDR, la structure de cantonnement susmentionnée des actifs non performants du CL; en outre, le conseil d'administration de Stardust a révoqué le dirigeant de l'entreprise;
- en avril 1995, le CDR a effectué une injection de capital de 112 millions de FRF, les fonds étant entièrement affectés au remboursement des encours bancaires de la SBT sur Stardust (ci-après la «deuxième recapitalisation»).
12 Lors de l'exercice 1995/1996, le chiffre d'affaires de Stardust a diminué (178,4 millions de FRF) et l'entreprise a de nouveau subi des pertes considérables, de l'ordre de 146,9 millions de FRF. Selon les termes de la décision attaquée, le CDR a, en juillet 1995, bloqué en compte courant non rémunéré des dettes de 127,5 millions de FRF que l'entreprise avait à son égard (ci-après l'«avance en compte courant»), et a, le 26 juin 1996, souscrit une recapitalisation de Stardust d'un montant de 250,6
millions de FRF (ci-après la «troisième recapitalisation»).
13 Lors de l'exercice 1996/1997, Stardust a réalisé un chiffre d'affaires de 134,9 millions de FRF et un bénéfice net de 24,3 millions de FRF. Le 5 juin 1997, une assemblée extraordinaire des actionnaires a approuvé la vente de 99 % du capital de Stardust à FG Marine pour 2 millions de FRF. La même assemblée a approuvé une recapitalisation de 89,5 millions de FRF (ci-après la «quatrième recapitalisation»), qui s'est aussi faite sous forme d'une compensation des créances détenues par le CDR sur
l'entreprise. Ainsi que l'ont expliqué les autorités françaises, le montant de cette dernière injection a été motivé par la valeur négative de l'entreprise, confirmée par le prix de cession négatif proposé par le repreneur avant recapitalisation.
La décision attaquée et le recours en annulation
14 Le 20 juin 1997, un concurrent de Stardust (qui avait souhaité acquérir Stardust et avait soumis une offre plus élevée que FG Marine) s'est plaint à la Commission des recapitalisations de Stardust et de plusieurs anomalies concernant sa vente. À la suite d'un échange de correspondance avec les autorités et de plusieurs réunions, la Commission a adopté la décision attaquée le 8 septembre 1999.
15 Dans la décision attaquée, la Commission a estimé, premièrement, que le CDR avait vendu Stardust à FG Marine dans des conditions de procédure n'ayant pas le caractère ouvert, transparent et non discriminatoire qu'elle requiert en vue d'éliminer toute présomption d'aide (11). Elle a cependant admis que la détermination du prix d'une entreprise pouvait inclure des éléments sujets à de fortes incertitudes, tels que les garanties offertes par un candidat à la reprise, les risques hors bilan d'une
offre ou la valeur faciale d'éléments immatériels comme le fonds de commerce. Le fait que le plaignant eut soumis au CDR une offre d'une valeur faciale supérieure à celle du repreneur de Stardust n'était donc pas en soi une preuve suffisante de ce que cette transaction aurait comporté un élément d'aide au profit du repreneur. Compte tenu des risques hors bilan et des incertitudes liées à la valeur de marché de Stardust, elle ne pouvait conclure que Stardust ou FG Marine avaient bénéficié d'une aide
au titre du prix de cession (12).
16 La Commission a estimé, deuxièmement, que les mesures de soutien sous forme de financements et de cautionnements bancaires accordés par l'État à l'entreprise Stardust par l'intermédiaire du groupe CL et du CDR comportaient des «éléments d'aide», car ces mesures n'étaient pas conformes au comportement normal d'un investisseur privé en économie de marché. Ces éléments d'aide s'étaient traduits par des financements à fonds perdus sous forme d'une recapitalisation par le CL, puis sous forme d'une
avance en compte courant, et de recapitalisations par abandon de créances du CDR, après le cantonnement de Stardust dans la défaisance en 1995 (13). Les aides étaient illégales en ce qu'elles n'avaient pas été notifiées. Elles étaient également incompatibles avec le marché commun, car la seule dérogation possible pour de telles aides, prévue à l'article 87, paragraphe 3, sous c), CE n'était pas applicable: il ne s'agissait pas d'aides à la restructuration mais d'aides destinées à accompagner et à
permettre la croissance rapide d'une entreprise non rentable (14). La Commission a évalué les aides à un montant total nominal de 496,2 millions de FRF en valeur non actualisée. Elle a toutefois précisé que les recapitalisations qui avaient débuté en octobre 1994 avaient été de simples conversions de créances en capital et qu'elles avaient résulté des aides accordées auparavant. Elles n'avaient pas accru les engagements du CL à l'égard de Stardust. Comme 1994 était la dernière année au cours de
laquelle les engagements du CL sur l'entreprise avaient augmenté, la valeur de l'aide devait être actualisée au mois d'octobre 1994 (15).
17 Ces motifs ont conduit la Commission à adopter la décision suivante:
«Article premier
Les augmentations de capital de Stardust Marine de 44,3 millions de FRF effectuées par Altus Finance en octobre 1994, de 112 millions de FRF par le CDR en avril 1995, l'avance en compte courant du CDR de 127,5 millions de FRF de juillet 1995 à juin 1996, les recapitalisations de 250,5 millions de FRF en juin 1996 et de 89 millions de FRF en juin 1997 par le CDR sont des mesures d'aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité. Ces mesures, d'une valeur totale actualisée au 31 octobre
1994 de 450,4 millions de FRF, ne peuvent être déclarées compatibles avec le marché commun au sens de l'article 87, paragraphes 2 et 3, du traité [...]
Article 2
La France est tenue d'exiger la restitution par Stardust à l'État, ou au CDR, des 450,4 millions de FRF correspondant au contenu en aides des mesures en question, en valeur actualisée au 31 octobre 1994. S'y ajoutent les intérêts calculés sur ce montant, à compter de cette date [...]»
18 Aux dires du gouvernement français, Stardust a fait l'objet d'une procédure de faillite après l'adoption de la décision attaquée.
19 Au soutien de son recours en annulation de la décision attaquée, formé le 17 décembre 1999, la République française soulève cinq moyens:
- La Commission a donné une interprétation erronée de la notion d'«aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État» visée à l'article 87, paragraphe 1, CE.
- La Commission a commis une erreur manifeste d'appréciation en estimant que les mesures de soutien accordées à Stardust par SBT et Altus l'ont été dans des circonstances qui ne seraient pas acceptables pour un investisseur opérant dans des conditions normales d'économie de marché.
- La décision attaquée recèle des contradictions internes, notamment concernant l'identification du dispensateur de l'aide.
- La décision attaquée viole le principe de sécurité juridique en revenant sur des aspects essentiels des décisions antérieures des 26 juillet 1995 et 20 mai 1998 sur les aides accordées par la République française au CL;
- La Commission a violé les droits de la défense du gouvernement français en ce qu'elle a créé l'impression, durant toute la procédure, qu'elle n'enquêtait pas sur les mesures adoptées par SBT et Altus avant le transfert au CDR.
Le premier moyen: les mesures en faveur de Stardust n'ont pas été accordées par un État membre ou au moyen de ressources d'État
20 L'article 87, paragraphe 1, CE s'applique aux «aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit».
21 Dans la décision attaquée, la Commission déclare que la République française, avant 1995, a octroyé des aides à Stardust «par l'intermédiaire» du CL (16) et que les ressources du CL, une entreprise publique, mobilisées pour cette opération par l'intermédiaire de ses filiales SBT et Altus sont des «ressources d'État» au sens de l'article 87, paragraphe 1, CE (17). Dans une note en bas de page, la Commission précise que, «[a]u sens de la jurisprudence en matière d'aides d'État, les ressources d'une
entreprise publique comme le Crédit Lyonnais sont des ressources d'État au sens prévu à l'article 87 du traité» (18). S'agissant des mesures accordées par le CDR entre 1995 et 1997, la Commission cite un passage de la décision 98/490 selon lequel les ressources du CDR sont des ressources d'État au sens du traité CE, non seulement parce que le CDR est la filiale à 100 % d'une entreprise publique, mais aussi parce qu'il est financé par un prêt participatif garanti par l'État et que ses pertes sont à
la charge de l'État (19).
22 Le gouvernement français fait valoir, en substance, que les mesures en faveur de Stardust ne peuvent être considérées comme ayant été accordées par un État membre ou au moyen de ressources d'État au simple motif qu'elles l'ont été par des entreprises publiques.
23 De son point de vue, premièrement, la décision attaquée ne qualifie d'aides que les mesures prises par SBT et Altus avant octobre 1994. Il est donc inutile d'apprécier les ressources utilisées pour financer les mesures prises par le CDR. Deuxièmement, SBT et Altus ont utilisé exclusivement leurs propres ressources et les dépôts de leurs clients, et non, par conséquent, des «ressources d'État» au sens de la jurisprudence de la Cour. Troisièmement, l'interprétation large que fait la Commission de
la notion de «ressources d'État» viole l'article 295 CE en ce qu'elle discrimine les entreprises publiques et, en particulier, les banques publiques. Quatrièmement, les mesures accordées par SBT et Altus n'étaient pas imputables à l'État, puisque SBT et Altus prenaient leurs décisions en totale indépendance par rapport au CL et, a fortiori, par rapport à l'État. Enfin, et en tout état de cause, la Commission n'a pas motivé sa thèse selon laquelle les mesures en faveur de Stardust auraient été
accordées au moyen de ressources d'État.
24 La Commission réplique en substance que le CL, SBT et Altus sont des entreprises publiques contrôlées par l'État, que les mesures prises par de telles entreprises sont toujours imputables à l'État et que leurs fonds sont par définition des ressources d'État.
Les mesures litigieuses
25 Pour déterminer s'il existe en l'espèce des mesures au sens de l'article 87, paragraphe 1, CE, il convient préalablement d'identifier les mesures qui sont effectivement qualifiées d'aides par la décision attaquée.
26 La chronologie indiquée ci-dessus permet de distinguer quatre groupes de mesures:
- les prêts et garanties accordés à Stardust et à ses clients par SBT et Altus avant octobre 1994;
- la première recapitalisation accordée par Altus en octobre 1994;
- les deuxième, troisième et quatrième recapitalisations d'avril 1995, de juin 1996 et de juin 1997, et l'avance en compte courant de juillet 1995 accordée par le CDR;
- la vente de Stardust à FG Marine en juin 1997.
27 La décision attaquée reconnaît clairement que la vente de Stardust en 1997 ne comportait pas d'éléments d'aide en faveur de Stardust ou de son acheteur (20). Mais la décision est totalement contradictoire quant à savoir lequel des trois autres groupes de mesures contient une aide, puisqu'elle se réfère dans certains passages aux mesures antérieures à octobre 1994 et dans d'autres aux mesures postérieures à cette date. Ainsi l'article 1er du dispositif indique-t-il que les augmentations de capital
de Stardust effectuées par Altus en octobre 1994 et les mesures prises par le CDR entre 1995 et 1997 constituent des aides d'État. La plupart des passages pertinents de la décision attaquée suggèrent toutefois que les aides litigieuses sont uniquement constituées par les prêts et garanties accordés avant octobre 1994 (21); au cours de la procédure devant la Cour, tant le gouvernement français que la Commission ont admis qu'il convenait de considérer que la décision attaquée qualifiait d'aides les
seules mesures prises par SBT et Altus avant octobre 1994. Nous bornerons donc notre analyse aux prêts et garanties accordés par SBT et Altus à Stardust et à ses clients avant octobre 1994.
Les fonds de SBT et d'Altus en tant que «ressources d'État»
28 Le gouvernement français soutient que les fonds utilisés par SBT et Altus n'étaient pas des «ressources d'État». Selon lui, les ressources d'entreprises publiques ne constituent pas automatiquement des ressources d'État. SBT et Altus, précise-t-il, n'ont jamais reçu de fonds publics spécifiques et elles ont exclusivement financé les mesures en faveur de Stardust au moyen de leurs propres ressources et des dépôts de leurs clients. Le CL n'a reçu des aides d'État que le 30 juin 1994, c'est-à-dire à
une date à laquelle les mesures en question avaient déjà été octroyées.
29 La Commission maintient qu'il n'est pas forcément nécessaire que les fonds utilisés proviennent du budget de l'État. Il suffit qu'ils soient à la disposition de l'État. Les ressources d'entreprises publiques sont par définition sous le contrôle et donc à la disposition de l'État.
30 En ce qui concerne la notion d'entreprise publique, il est commode de se fonder sur l'article 2, paragraphe 1, sous b), de la directive 80/723/CEE de la Commission, telle que modifiée (22) (ci-après la «directive transparence»), qui définit l'entreprise publique comme «toute entreprise sur laquelle les pouvoirs publics peuvent exercer directement ou indirectement une influence dominante du fait de la propriété, de la participation financière ou des règles qui la régissent». En l'espèce, l'État
détenait environ 80 % des actions et près de 100 % des droits de vote du CL. Ce dernier détenait quant à lui 100 % d'Altus et celle-ci 97 % de SBT, les 3 % restants étant détenus par le CL. L'État nommait le président et 12 des 18 membres du conseil d'administration du CL. Le président du CL présidait également le conseil d'administration d'Altus, dont les membres étaient nommés par le conseil d'administration du CL. Il est donc clair qu'à l'époque des faits le CL, SBT et Altus étaient des
entreprises publiques au sens de la directive transparence.
31 Les deux parties ont en outre conscience que, selon la jurisprudence de la Cour, et en particulier selon son arrêt récent dans l'affaire PreussenElektra, seuls les avantages accordés directement ou indirectement au moyen de ressources d'État peuvent être considérés comme des aides au sens de l'article 87, paragraphe 1, CE (23). Il est également admis qu'avant le 30 juin 1994 les autorités françaises n'ont pas accordé au groupe CL de fonds particuliers provenant du budget de l'État et que les
prêts et garanties en faveur de Stardust et de ses clients ont été exclusivement financés au moyen des propres ressources du groupe CL et des dépôts de ses clients.
32 Le problème est donc de savoir si les ressources d'une entreprise publique sont des ressources d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, CE.
33 Il semble que la Cour n'ait pas encore expressément statué sur cette question. L'arrêt Commission/France (24) concernait des aides financées au moyen des excédents de gestion de la Caisse nationale de crédit agricole. L'arrêt Van der Kooy e.a./Commission (25) portait sur des tarifs préférentiels accordés à des horticulteurs néerlandais par une entreprise de fourniture de gaz naturel dont l'État néerlandais était partiellement propriétaire. Dans ces deux affaires, la Cour a conclu à l'existence
d'une aide d'État. À cette époque, toutefois, la Cour estimait que le financement au moyen de ressources d'État n'était pas un élément constitutif de la notion d'aide d'État (26), de sorte qu'elle n'a pas examiné si des ressources d'État étaient en jeu (27). Dans deux arrêts concernant des aides octroyées par la République italienne (28), les entreprises publiques ENI et IRI avaient octroyé des mesures de soutien à d'autres entreprises. Elles avaient cependant toutes deux reçu de l'État des fonds de
dotation spéciaux qu'elles pouvaient utiliser à cette fin (29). Là encore, il n'était donc pas nécessaire pour la Cour de statuer sur le point de savoir si les ressources d'entreprises publiques sont toujours des ressources d'État (30). Les arrêts Ecotrade et Piaggio (31) concernaient une loi italienne permettant à certaines entreprises industrielles insolvables d'être placées sous administration extraordinaire et de recevoir une protection spécifique contre toute voie d'exécution par les
créanciers, au moyen d'une dérogation des règles applicables en matière d'insolvabilité. Afin d'expliquer la raison pour laquelle on pouvait éventuellement songer à des ressources d'État, la Cour a désigné comme catégories de créanciers potentiellement affectés les «catégories de créanciers à caractère public», «l'État ou les organismes publics» et «les pouvoirs publics» (32). La Cour s'est toutefois abstenue de déclarer expressément que le financement d'une mesure au moyen d'une réduction des
profits d'entreprises publiques devait s'analyser comme un financement au moyen de ressources d'État (33).
34 La seule décision à faire jurisprudence jusqu'à présent est donc l'arrêt Air France/Commission du Tribunal de première instance (34). Dans cette affaire, l'aide était financée au moyen des ressources de la banque publique Caisse des dépôts et consignations et du solde résultant des entrées et des sorties de fonds opérées auprès de cette banque. Le Tribunal a jugé que l'article 87, paragraphe 1, CE englobait «tous les moyens pécuniaires que le secteur public peut effectivement utiliser pour
soutenir des entreprises, sans qu'il soit pertinent que ces moyens appartiennent ou non de manière permanente au patrimoine dudit secteur». En outre, la Caisse appartenait au secteur public et il suffisait qu'elle utilise des fonds qui «restaient définitivement à sa disposition» (35).
35 Le gouvernement français critique cet arrêt. De son point de vue, il repose sur une interprétation trop extensive de la notion de ressources d'État et viole l'article 295 CE en discriminant les entreprises publiques, et notamment les banques publiques. Considérer toutes les mesures accordées par une entreprise publique à une autre entreprise comme des mesures octroyées au moyen de ressources d'État exigerait - pour déterminer si une mesure donnée constitue une aide - d'examiner dans chaque cas si
un investisseur ou un créancier privé aurait adopté une mesure identique. Au regard des difficultés que poserait ce type de critère du marché privé, les États membres seraient contraints de notifier à la Commission un grand nombre d'opérations purement commerciales réalisées par des entreprises publiques. Ces notifications seraient coûteuses, à la fois en temps et en argent, et seraient source d'incertitudes pour les clients, qui préféreraient ainsi lier des relations d'affaires avec des entreprises
privées.
36 La Commission se réfère à la décision attaquée, où elle indique:
«La Commission n'a normalement pas de raisons de considérer que, dès lors qu'un financement a été accordé par le Crédit Lyonnais, il s'agirait d'une aide [...] Ce n'est que lorsqu'il peut être établi [...] sur la base de faits précis, que son intervention, restituée dans son contexte, n'a pas répondu aux critères d'un investisseur privé en économie de marché que la Commission qualifie d'aides d'État de telles interventions» (36).
37 Selon nous, les ressources d'entreprises publiques telles que SBT et Altus constituent des ressources d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, CE, et les craintes du gouvernement français au sujet des conséquences de cette analyse peuvent être écartées.
- La jurisprudence sur la notion de ressources d'État
38 Il résulte de la jurisprudence de la Cour qu'il n'y a pas ressources d'État lorsque les autorités publiques n'ont ou n'obtiennent à aucun moment le contrôle des fonds qui financent l'avantage économique en cause. Dans l'affaire Van Tiggele, l'État avait fixé des prix minimaux pour la vente au détail de genièvre (37). Dans l'affaire PreussenElektra, l'État avait combiné un prix minimal pour l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables à une obligation d'achat (38). Dans ces
affaires, les avantages économiques pour les distributeurs de genièvre et les producteurs d'électricité à partir de sources d'énergie renouvelables étaient exclusivement «financés» au moyen de fonds dont l'État n'avait eu à aucun moment le contrôle.
39 En revanche, la Cour a jugé que les ressources d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, CE ne devaient pas nécessairement provenir du budget de l'État. Lorsque les fonds utilisés pour une mesure sont alimentés par des contributions obligatoires (par exemple, des charges parafiscales) et sont ensuite répartis conformément à la législation de l'État, il y a lieu de les considérer comme des ressources d'État même s'ils sont collectés et administrés par des institutions distinctes de l'autorité
publique (laquelle en a néanmoins le contrôle) (39).
40 En outre, les ressources d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, CE peuvent fort bien rester constamment en possession des entreprises assistées. C'est la situation normale lorsque l'État accorde une aide en renonçant à des recettes fiscales (40).
41 Les affaires pertinentes ont pour dénominateur commun que l'État exerçait un contrôle légal direct ou indirect sur les ressources considérées, en dépit du fait que les fonds ne provenaient pas du budget de l'État. Dans le cas des charges parafiscales, les fonds avaient d'abord été placés sous le contrôle de l'État avant d'être redistribués aux entreprises concernées. Dans le cas d'une exonération fiscale, l'État avait renoncé à des fonds auxquels il pouvait légalement prétendre. Les ressources
d'État sont donc celles qui sont directement ou indirectement sous le contrôle légal ou, en d'autres termes, à la disposition de l'État.
42 Dans l'arrêt France/Ladbroke Racing et Commission, la Cour s'est expressément ralliée à cette interprétation de la notion de ressources d'État:
«L'arrêt [...] Air France confirme de manière très claire [...] que l'article [87, paragraphe 1, CE] englobe tous les moyens pécuniaires que le secteur public peut effectivement utiliser pour soutenir des entreprises, sans qu'il soit pertinent que ces moyens appartiennent ou non de manière permanente au patrimoine dudit secteur. En conséquence, même si les sommes correspondant à la mesure [...] ne sont pas de façon permanente en possession du Trésor public, le fait qu'elles restent constamment sous
contrôle public, et donc à la disposition des autorités nationales compétentes, suffit pour qu'elles soient qualifiées de ressources d'État [...]» (41).
- Les ressources d'entreprises publiques en tant que ressources d'État
43 La distinction prévue à l'article 87, paragraphe 1, du traité CE entre aides accordées par l'État et aides accordées au moyen de ressources d'État est destinée à inclure dans la notion d'aide non seulement les aides accordées directement par l'État, mais également celles accordées par des organismes publics ou privés, désignés ou institués par l'État (42). Par le biais de l'influence qu'ils exercent sur le comportement des entreprises publiques, les États membres peuvent viser des objectifs
autres que commerciaux (43).
44 On ne saurait selon nous tenir pour décisif qu'un État membre souhaitant octroyer des aides le fasse en utilisant des fonds spéciaux transférés de son budget à des entreprises publiques avant que l'aide ne soit octroyée ou au moyen des propres ressources de ces entreprises. Dans les deux situations, l'État utilise des ressources placées sous son contrôle au sens de la jurisprudence ci-dessus et, dans les deux situations, la charge économique de la mesure est finalement supportée par l'État. Même
si l'État agit en tant que propriétaire d'une entreprise, les fonds qui sont investis ou finalement perdus doivent nécessairement être financés par le budget de l'État. De surcroît, en termes économiques, il n'y a pas de différence entre une mesure financée au moyen de fonds spéciaux transférés à une entreprise publique avant que l'aide ne soit octroyée et une mesure financée initialement par les propres ressources d'une entreprise publique, dès lors que cette entreprise reçoit ultérieurement des
fonds de l'État. Le droit communautaire ne saurait non plus admettre que le seul fait de créer des institutions autonomes chargées de la distribution d'aides permette de contourner les règles relatives aux aides d'État (44).
45 Ce sont là probablement les raisons pour lesquelles l'origine des ressources n'était pas en cause dans la majorité des affaires ayant eu pour objet des aides financées par la voie d'entreprises publiques. Dans l'affaire Commission/Belgique, par exemple, l'aide avait été octroyée par la société publique d'investissement SRIW (45). Dans l'affaire Salomon/Commission, les mesures en cause avaient été prises par le holding public Austria Tabakwerke (46). Dans l'affaire BFM et EFIM/Commission,
certaines des mesures en faveur de BFM avaient été prises par son propriétaire FEB et par le holding public d'État EFIM, qui lui-même était propriétaire de FEB (47). Dans l'affaire Alitalia/Commission, les mesures avaient été prises par la société financière d'État IRL (48). Dans toutes ces affaires, ni les parties ni les juridictions communautaires ne paraissent avoir nourri aucun doute sur la nature publique des fonds utilisés.
46 Dans la présente affaire, le gouvernement français ne conteste pas que SBT et Altus étaient des entreprises publiques, sur lesquelles les pouvoirs publics pouvaient exercer directement ou indirectement une influence dominante au sens de la définition figurant à l'article 2, paragraphe 1, sous b), de la directive transparence. La question de la mesure dans laquelle les actes des entreprises peuvent être imputés aux autorités sera examinée ci-dessous.
- Non-discrimination au regard de l'article 295 CE
47 S'agissant de l'article 295 CE, il est vrai que l'égalité de traitement entre les entreprises privées et les entreprises publiques doit être assurée. On rappellera toutefois que, selon l'article 86, paragraphe 1, CE, les règles de concurrence s'appliquent indistinctement tant aux entreprises privées qu'aux entreprises publiques. La Cour a en outre jugé que le principe d'égalité présuppose que les entreprises privées et les entreprises publiques se trouvent dans des situations comparables. Les
entreprises privées déterminent leur stratégie industrielle et commerciale en tenant compte, notamment, des exigences de rentabilité, tandis que les décisions des entreprises publiques peuvent subir l'impact de facteurs d'un ordre différent. Les relations financières entre ces entreprises et les pouvoirs publics sont ainsi d'un type particulier, différentes des relations qui existent entre les autorités publiques et les entreprises privées (49). Le risque que les États membres utilisent les
entreprises publiques comme une structure de distribution des aides est l'une des raisons principales pour lesquelles la directive transparence impose aux États membres d'assurer la transparence des relations financières entre les pouvoirs publics et les entreprises publiques (50).
48 Si le contrôle continu des activités des entreprises publiques est nécessaire et justifié sur la base de la directive transparence, il est a fortiori nécessaire que les mesures d'aide octroyées grâce aux fonds des entreprises publiques soient notifiées à la Commission.
49 S'agissant des craintes du gouvernement français selon lesquelles un grand nombre d'opérations commerciales d'entreprises publiques, et en particulier des banques publiques, devraient être notifiées à la Commission, il convient de souligner que les États membres n'ont pas besoin de notifier les mesures qui ne remplissent pas tous les critères fixés à l'article 87, paragraphe 1, CE; c'est ce qu'énoncent aujourd'hui les articles 2, paragraphe 1, et 1er, sous a), du règlement (CE) n_ 659/1999 du
Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE (51). De nombreuses opérations effectuées par des entreprises publiques ayant une activité commerciale peuvent ne pas être imputables à l'État (52) ou peuvent être conformes au principe de l'investisseur en économie de marché (53). Il nous semble en outre que le fait qu'un certain degré d'incertitude pèse sur l'État et l'entreprise publique engagés dans des cas limites est un corollaire obligé de l'efficacité du
contrôle des aides d'État accordées par l'intermédiaire d'entreprises publiques.
50 Les fonds utilisés par SBT et Altus pour financer les mesures en faveur de Stardust étaient en conséquence des ressources d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, CE (54).
Imputabilité à l'État
51 Le gouvernement français soutient que les mesures accordées par SBT et Altus ne sont pas imputables à l'État. Il estime insuffisant, en vertu de la jurisprudence de la Cour (55), d'établir simplement la propriété de l'État et donc le contrôle de l'État sur une entreprise publique suspectée d'accorder des aides: la Commission doit examiner au cas par cas et sur la base d'éléments de preuve si une mesure particulière d'une entreprise publique est imputable à l'État. Dans la présente affaire, SBT et
Altus ont pris leurs décisions en totale indépendance par rapport au CL et, a fortiori, par rapport à l'État. Dans ses décisions sur les aides accordées au CL, la Commission a elle-même insisté sur l'absence de contrôle exercé par le CL sur ses filiales, et notamment sur Altus, comme étant l'une des raisons essentielles des difficultés financières du CL (56).
52 La Commission soutient en premier lieu que l'État était omniprésent dans le CL, SBT et Altus: il contrôlait directement et indirectement le capital, les droits de vote et les nominations des présidents et des membres des conseils d'administration respectifs de ces sociétés. Du point de vue de la Commission, ce type de contrôle potentiel suffit à établir l'imputabilité de la mesure à l'État. La Commission se réfère également à la définition des entreprises publiques dans la directive transparence
(57). Elle estime en outre que le gouvernement français ne devrait pas être autorisé à se fonder sur son absence systématique de contrôle du groupe CL ou à prétendre que des mesures correspondant à 450 millions de FRF étaient trop insignifiantes pour attirer l'attention du conseil d'administration du CL.
53 Il est de jurisprudence constante, et admis par les parties, qu'une mesure donnée ne peut être considérée comme une aide d'État que si elle est imputable à l'État membre concerné (58).
54 Cette jurisprudence peut s'expliquer comme suit. Le libellé de l'article 87, paragraphe 1, CE semble faire une distinction entre les aides accordées par un État membre et celles octroyées au moyen de ressources d'État. Il est cependant aujourd'hui clairement établi que les «aides accordées par les États» doivent également l'être au moyen de ressources d'État. Le second cas de figure inscrit à l'article 87, paragraphe 1, CE (aides accordées au moyen de ressources d'État) vise donc uniquement à
empêcher que les règles relatives aux aides d'État ne soient contournées par le biais d'une décentralisation ou d'une «privatisation» de la distribution des aides. Mais cela signifie que, lorsque l'octroi des aides correspond au deuxième cas de figure, la mesure doit être le résultat de l'action de l'État membre concerné. C'est ce que confirme le titre de la section pertinente: «Aides accordées par les États», qui suggère que la mesure doit dans tous les cas être imputable aux pouvoirs publics.
55 À cet égard, il serait selon nous excessif de qualifier automatiquement de mesures d'État les décisions autonomes prises par des entreprises publiques et d'autres entités distinctes des pouvoirs publics. Par exemple, les décisions commerciales qu'une brasserie publique adopterait en l'absence de toute ingérence des pouvoirs publics devraient être considérées comme sortant du cadre des règles sur les aides d'État. À cet égard, il est significatif que la directive transparence vise à faciliter le
contrôle des aides accordées «par» les pouvoirs publics «par l'intermédiaire» d'entreprises publiques ou d'institutions financières [article 1er, sous b)], et qu'elle établisse une distinction claire entre les pouvoirs publics et les entreprises publiques (article 2, paragraphe 1).
56 Il est vrai que la Cour fait à d'autres fins une interprétation plus large de la notion d'État. Par exemple, lorsque la question est de savoir si une directive a un effet direct et peut être invoquée à l'encontre d'un État - directives n'imposant normalement des obligations qu'aux seuls États qui en sont destinataires - «l'État» est interprété de manière très large, et toutes les autorités publiques, même les entreprises publiques, peuvent être considérées comme relevant de cette notion. Mais
cette approche ne peut être automatiquement transposée aux dispositions du traité CE en matière d'aides d'État. Le concept d'État doit être entendu dans un sens répondant mieux aux dispositions en question et à leurs objectifs; la Cour suit à bon droit une approche fonctionnelle, fondant son interprétation sur l'économie et l'objectif des dispositions au sein desquelles figure cette notion (59).
57 Aux fins des règles sur les aides d'État, dans quelles conditions une certaine mesure prise par une entreprise publique peut-elle être imputée à l'État?
58 Dans son arrêt Commission/France, la Cour a jugé que l'allocation de solidarité offerte par la Caisse nationale de crédit agricole aux agriculteurs avait été «décidée et financée par un établissement public», que sa mise en oeuvre avait été «subordonnée à l'approbation des pouvoirs publics», que ses modalités d'octroi avaient correspondu à «celles d'une aide étatique ordinaire» et qu'elle avait été «présentée par le gouvernement comme faisant partie d'un ensemble de mesures en faveur des
agriculteurs, lesquelles ont toutes été notifiées à la Commission» (60).
59 Dans l'arrêt Van der Kooy e.a./Commission, la Cour a constaté, premièrement, que l'État détenait 50 % des actions et nommait la moitié des membres du conseil des commissaires de Gasunie, deuxièmement, que le gouvernement néerlandais disposait du pouvoir d'approbation des tarifs appliqués par Gasunie et qu'il pouvait donc faire obstacle à un tarif qui ne lui conviendrait pas, et, troisièmement, qu'à deux reprises le gouvernement néerlandais avait exercé avec succès son influence sur Gasunie pour
obtenir une modification des tarifs de celle-ci. Ces éléments, «considérés dans leur ensemble», démontraient que, dans le domaine de la fixation des tarifs du gaz, Gasunie ne disposait nullement d'une pleine autonomie, mais agissait «sous le contrôle et les directives» des pouvoirs publics. Il était établi que Gasunie ne pouvait pas fixer ce tarif «sans tenir compte des exigences des pouvoirs publics» (61).
60 Dans les deux affaires déjà citées sur les mesures accordées par les holdings italiens ENI et IRI, la Cour a constaté que les membres des leurs conseils et comités de gestion étaient nommés par décret et qu'ils ne disposaient pas d'une autonomie pleine et entière, puisqu'ils devaient tenir compte des directives émanant du comité interministériel pour la programmation économique. Ces éléments, «considérés dans leur ensemble», démontraient que l'ENI et l'IRI agissaient sous le contrôle de l'État
italien (62).
61 Dans son arrêt Air France/Commission, le Tribunal a constaté que la mesure qui avait été formellement mise en oeuvre par une société anonyme de droit privé l'avait été en réalité «sur l'impulsion déterminante de son actionnaire majoritaire», la Caisse des dépôts et consignations. La Caisse avait elle-même été instituée par la loi, elle était placée sous la surveillance et la garantie de l'autorité législative, elle avait pour mission l'administration de fonds publics et privés constitués par des
dépôts obligatoires, elle était régie par des dispositions légales et réglementaires et son directeur général ainsi que ses autres dirigeants étaient nommés par le président de la République et le gouvernement français. Ces éléments suffisaient pour justifier que la Caisse soit considérée comme relevant «du secteur public» et la Commission pouvait à juste titre qualifier la Caisse «d'établissement appartenant au secteur public, dont le comportement est imputable à l'État». Le caractère public de la
Caisse n'était pas contredit par les arguments tirés de l'autonomie juridique de la Caisse vis-à-vis des autorités politiques étatiques (63).
62 Il semble exister une certaine tension entre ces affaires. Dans son arrêt Commission/France, la Cour a établi in concreto que les mesures particulières en cause avaient été le résultat de l'action de l'État. Dans l'arrêt Van der Kooy e.a./Commission, la Cour a déduit des circonstances, considérées dans leur ensemble, que les mesures concrètes en cause avaient été le résultat de l'implication de l'État. Dans les deux affaires italiennes, la Cour a simplement constaté que l'ENI et l'IRI opéraient
de manière générale sous le contrôle de l'État. Dans l'arrêt Air France/Commission, le Tribunal de première instance s'est concentré sur le caractère public ou privé de la Caisse et n'a pas examiné si celle-ci avait pris ses décisions - au cas particulier ou même en général - sous l'influence déterminante des pouvoirs publics.
63 L'intensité du contrôle de la Cour peut dépendre du degré d'implication probable des pouvoirs publics. Ainsi les mesures en faveur d'Air France concernaient-elles le plus gros transporteur aérien français et l'un des trois plus importants en Europe. En outre, l'État contrôlait tant l'entreprise dispensatrice de l'aide que le bénéficiaire de celle-ci (l'État détenait plus de 99 % du capital d'Air France). Dans les affaires Commission/France et Van der Kooy e.a./Commission, l'engagement des
pouvoirs publics était peut-être moins évident - à première vue en tout cas.
64 Il n'est pas facile d'établir un critère général permettant de déterminer si une mesure donnée prise par une entreprise publique est attribuable ou imputable à l'État.
65 D'une part, une mesure financière donnée ne devrait pas être imputable à l'État chaque fois qu'une entreprise commerciale dont l'État détient des parts agit sur les marchés (64). Il ne suffit donc pas que l'entité qui distribue l'aide soit une entreprise publique au sens de l'article 2, paragraphe 1, sous b), de la directive transparence. Le fait que les pouvoirs publics puissent exercer directement ou indirectement une influence dominante ne prouve pas qu'ils l'exercent effectivement dans un cas
donné.
66 D'autre part, il existe un risque réel que les règles en matière d'aides d'État soient contournées lorsque les entreprises publiques agissent - ouvertement ou de manière confidentielle, régulièrement ou sur une base ad hoc - comme «relais» ou comme «intermédiaire» utilisé par les pouvoirs publics pour intervenir à l'appui de certaines entreprises ou industries (65). Il n'est donc pas nécessaire que l'implication de l'État soit suffisamment importante pour constituer une instruction explicite. Il
suffira au contraire selon nous d'établir que l'entreprise considérée ne pouvait prendre la décision en question «sans tenir compte des exigences des pouvoirs publics» (66).
67 Les faits et circonstances qui pourraient être pris en compte comprennent selon nous, par exemple:
- la preuve que la mesure a été prise à l'initiative de l'État;
- la nature et l'étendue de la mesure (il pourrait y avoir ici un certain chevauchement avec le critère du créancier/investisseur privé, que nous examinerons ci-dessous);
- l'intensité du contrôle exercé par l'État sur l'entreprise publique en question; et
- une pratique générale consistant à utiliser l'entreprise en question pour d'autres fins que commerciales ou à influencer ses décisions.
68 En raison des difficultés de preuve et du risque évident de contournement des règles, il n'y a pas lieu d'adopter un point de vue restrictif quant au type de preuves à fournir. De simples indices (voire des articles de presse) pourraient être suffisants.
69 En l'espèce, les parties s'accordent à dire que les problèmes financiers du CL, d'une ampleur sans précédent (67), peuvent largement s'expliquer par l'absence de contrôle effectif du CL et de ses filiales par l'État. S'agissant du contrôle du CL lui-même, il existait selon la décision 98/490, une «grave carence de gouvernement d'entreprise», une «irresponsabilité des décisions des [...] dirigeants de la banque», «un manque de transparence de la gestion et des comptes de l'entreprise» et, de
manière générale, une «carence des contrôles internes et externes de la banque» (68). En ce qui concerne les filiales du CL, il ressort du rapport d'une commission d'enquête du Parlement français, cité par la Commission, qu'Altus était une «filiale atypique», engagée dans des opérations financières risquées et peu orthodoxes, qu'elle était délibérément exclue du périmètre de contrôle interne du groupe CL et que le seul lien hiérarchique entre le CL et Altus était une réunion hebdomadaire entre le
président du CL et le directeur d'Altus.
70 Le gouvernement français ajoute par ailleurs, premièrement, que l'État n'était pas représenté au conseil d'administration, dans les organes de gestion ou au comité de crédit de SBT, qui a accordé la majorité des prêts et garanties en cause, ni dans les organes dirigeants ou le comité de crédit d'Altus.
71 Deuxièmement, Stardust était elle-même une entreprise de taille relativement modeste et les prêts et garanties dont elle a bénéficié ou qui ont été accordés à ses clients étaient également modestes par comparaison à l'ensemble des prêts et garanties accordés par le CL ou ses filiales. Il n'y a donc aucune raison de croire (et il n'y a non plus aucune preuve) que le conseil d'administration ou les organes de gestion du CL, ou encore un représentant des pouvoirs publics, avaient connaissance de ces
prêts et garanties. Il y a encore moins de raison de croire que l'État aurait tenté, avant octobre 1994, d'influencer les décisions de SBT ou d'Altus au sujet de Stardust.
72 Troisièmement, le CL, SBT et Altus fonctionnaient sous la forme de sociétés commerciales ordinaires de droit privé, conformément aux critères commerciaux normaux et dans un secteur compétitif. En droit français, le CL, SBT et Altus jouissaient, selon le gouvernement français, d'une autonomie de gestion par rapport à leurs actionnaires respectifs et l'État n'avait aucun moyen légal d'approuver, d'annuler ou de modifier les décisions prises par les organes de gestion ou le conseil d'administration
du CL et, a fortiori, de ses filiales, SBT et Altus.
73 Quoi qu'il en soit, nous devons avouer que nous ne voyons rien dans la décision attaquée ou les documents produits devant la Cour qui suggère que les décisions de SBT ou d'Altus au sujet de Stardust étaient directement ou indirectement influencées par les autorités françaises ou même connues de celles-ci. Rien dans le dossier ne permet non plus de penser que SBT ou Altus poursuivaient, en ce qui concerne Stardust ou en général, des fins autres que commerciales. Il apparaît donc que SBT ou Altus
prenaient leurs décisions concernant Stardust en jouissant d'une totale autonomie commerciale, sans tenir compte de quelconques exigences réelles ou supposées des pouvoirs publics.
74 La Commission objecte, premièrement, que la notion d'aide est une notion objective et que l'article 87, paragraphe 1, CE n'opère pas de distinction entre les mesures d'État selon leurs causes ou leurs objectifs, mais les définit par rapport à leurs effets.
75 Nous admettons que, pour répondre aux questions de savoir si une mesure d'État donnée confère des avantages à certaines entreprises et fausse ou menace de fausser la concurrence, il convient de se fonder uniquement sur des critères objectifs et sur une analyse des effets que produit la mesure. La présente affaire soulève toutefois la question liminaire de savoir si les mesures litigieuses sont effectivement des mesures d'État. Or on ne saurait y répondre sur le seul fondement des effets de la
mesure, puisque l'article 87, paragraphe 1, CE ne s'applique pas aux mesures non étatiques qui confèrent des avantages à certaines entreprises et qui faussent ou menacent de fausser la concurrence.
76 La Commission objecte, deuxièmement, que les autorités françaises ont été prévenues dès 1991 des graves problèmes de gestion que connaissait Altus. Du point de vue de la Commission, le gouvernement français ne devrait pas être autorisé à se fonder sur son absence systématique de contrôle du CL et de ses filiales.
77 Selon nous, une telle carence ne saurait constituer une aide d'État, laquelle exige une intervention positive de l'État. Il est vrai qu'il existe un risque que des banques publiques mal contrôlées se lancent dans des pratiques commerciales hasardeuses, et un risque indirect que l'État membre concerné entende accorder des aides à ces banques en cas de difficultés financières. Nous estimons toutefois que le premier de ces risques ne relève pas directement des dispositions relatives aux aides d'État
et que le second, même s'il est susceptible d'entraîner des distorsions de concurrence dans le secteur bancaire, est dénué de pertinence dans la présente affaire, qui concerne les distorsions de concurrence dans le secteur de la location et de l'exploitation des bateaux de plaisance.
78 Rien ne permet donc de conclure que les prêts et garanties accordés à Stardust par le CL et Altus sont le résultat d'un comportement imputable à l'État. Aussi convient-il d'annuler la décision attaquée.
L'obligation de motivation
79 Le gouvernement français soutient que la décision attaquée viole en tout état de cause l'article 253 CE dans la mesure où la Commission n'a pas motivé son analyse selon laquelle les mesures en faveur de Stardust ont été «accordées par [un État] ou au moyen de ressources d'État» au sens de l'article 87, paragraphe 1, CE.
80 Se fondant en particulier sur le récent arrêt Allemagne/Commission (69), la Commission estime que la décision attaquée contient une motivation suffisante et qu'elle satisfait aux exigences de la jurisprudence de la Cour.
81 Il est de jurisprudence constante que la motivation exigée par l'article 253 CE doit faire apparaître, d'une façon claire et non équivoque, le raisonnement de l'autorité communautaire, auteur de l'acte incriminé, de façon à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise afin de défendre leurs droits et au juge communautaire d'exercer son contrôle. Il n'est toutefois pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents: la question de
savoir si la motivation d'un acte satisfait à ces exigences doit être appréciée non seulement au regard de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l'ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée. Appliqué à la qualification d'une mesure d'aide, ce principe exige que soient indiquées les raisons pour lesquelles la Commission considère que la mesure en cause entre dans le champ d'application de l'article 87, paragraphe 1, CE. À cet égard, même dans les cas où il ressort
des circonstances dans lesquelles l'aide a été octroyée qu'elle a été «accordée par [un État] ou au moyen de ressources d'État», il incombe tout au moins à la Commission d'évoquer ces circonstances dans les motifs de sa décision (70).
82 Dans la décision attaquée, la Commission déclare que le CL a été l'entité «par l'intermédiaire de laquelle cette aide a été accordée» (71). Dans la note en bas de page correspondante, la Commission ajoute que, «au sens de la jurisprudence en matière d'aides d'État, les ressources d'une entreprise publique comme le Crédit Lyonnais sont des ressources d'État au sens prévu à l'article 87 du traité». La Commission indique également que les «mesures de soutien, au-delà de la prudence normale requise
d'un banquier, avaient un caractère d'aides puisque les ressources publiques mobilisées dans le cadre de ce soutien, par le canal du Crédit Lyonnais, étaient des ressources d'État au sens visé par l'article 87 du traité» (72), et que «[l]es ressources du Crédit Lyonnais, entreprise publique, mobilisées pour cette opération par l'intermédiaire de ses filiales SBT et Altus sont des ressources d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité» (73). La Commission se réfère finalement au «soutien
constant de l'État à Stardust, par l'intermédiaire du groupe Crédit Lyonnais» (74).
83 Selon nous, ces déclarations expliquent les raisons pour lesquelles la Commission a considéré les ressources de SBT et d'Altus comme des ressources d'État.
84 Mais nulle part la Commission n'indique les raisons pour lesquelles elle a estimé que les prêts et garanties accordés à Stardust par SBT et Altus avant octobre 1994 étaient imputables à l'État. En outre, aucune des circonstances mentionnées dans la décision attaquée ne laisse penser que cela aurait pu être le cas.
85 La décision attaquée viole donc également l'article 253 CE.
titre subsidiaire: le deuxième moyen, tiré d'une application erronée du principe de l'investisseur privé
86 Comme nous estimons qu'il convient d'annuler la décision sur le fondement du premier moyen, nous n'examinerons les problèmes soulevés par le deuxième moyen qu'à titre subsidiaire et uniquement de manière succincte.
87 Le gouvernement français soutient en substance que la Commission a fait une application erronée du principe de l'investisseur en économie de marché aux motifs, premièrement, qu'elle a apprécié ex post les prêts et garanties accordés par SBT et Altus à Stardust et à ses clients, sans les replacer dans le contexte de 1990, 1991, 1992, 1993 et 1994, lorsqu'ils ont été octroyés, et, deuxièmement, que son analyse du comportement de SBT et d'Altus était trop restrictive et ne tenait pas compte de
plusieurs aspects pertinents, tels que les perspectives du marché de la location et de l'exploitation des bateaux de plaisance, ou le comportement frauduleux du dirigeant de Stardust.
88 La Commission affirme en substance avoir apprécié le financement dans le contexte dans lequel il a été octroyé avant 1995, et que les trois éléments qu'elle a pris en compte étaient suffisants pour appuyer sa conclusion selon laquelle un investisseur privé opérant dans des conditions identiques n'aurait pas accordé un tel financement à Stardust. Ces trois éléments étaient les suivants:
- SBT et Altus ont financé non seulement Stardust mais aussi les investisseurs qui souhaitaient acquérir des parts dans les bateaux qu'exploitait celle-ci, pratique qui les a exposées non seulement à l'égard de Stardust mais aussi à l'égard de ses clients;
- SBT et Altus ont pris, sous forme de prêts et de garanties, des risques supérieurs au double du total du bilan;
- SBT et Altus ont agi en tant que seul banquier de Stardust.
89 Il est de jurisprudence constante que, pour déterminer si des mesures telles que celles en cause présentent le caractère d'aides étatiques, il y a lieu d'apprécier si, dans des circonstances similaires, un investisseur privé d'une taille comparable aurait pu être amené à procéder aux apports de capitaux de cette importance (75) ou, en d'autres termes, si l'entreprise bénéficiaire a reçu un avantage économique qu'elle n'aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché (76). Il est
également établi que la comparaison doit être effectuée par rapport à l'attitude qu'aurait eue, lors de l'octroi des prêts et garanties litigieux, un investisseur privé dans des conditions normales de marché, eu égard aux informations disponibles et aux évolutions prévisibles à ce moment (77).
90 Dans la décision attaquée, la Commission fait à plusieurs reprises explicitement mention du principe selon lequel les mesures en cause doivent être appréciées dans le contexte dans lequel elles ont été accordées, et non pas ex post (78). Or, nulle part, la décision ne comporte une analyse du contexte des années (1990 à 1994) durant lesquelles les prêts et garanties ont été effectivement accordés. En réalité, la Commission part du fait que l'exposition de SBT et d'Altus avait atteint le double du
bilan de Stardust à la fin de 1994 pour en déduire que toutes les décisions prises les années précédentes par SBT et Altus au sujet de Stardust étaient nécessairement incompatibles avec le principe de l'investisseur en économie de marché.
91 La Commission a fait valoir à cet égard dans son mémoire en défense qu'elle n'avait pu apprécier le contexte des années 1992, 1993 et 1994 au motif que le gouvernement français ne lui avait pas fourni, au cours de l'enquête, les informations nécessaires sur la situation. Placée par ce gouvernement face à une liste de documents qui lui avaient été transmis durant l'enquête, la Commission a admis dans sa duplique qu'elle avait effectivement reçu un nombre considérable d'informations détaillées sur
le soutien que SBT et Altus avait accordé à Stardust, ainsi que sur les activités menées par cette dernière entre 1990 et 1994.
92 Selon nous, la Commission a fait une application erronée du principe de l'investisseur privé, dans la mesure où elle n'a pas examiné les prêts et garanties accordés par Stardust dans le contexte de l'époque où ils ont été octroyés, et ce bien qu'elle fût en possession d'informations détaillées sur les périodes en cause.
93 Il nous faut avouer que nous avons également certains doutes en ce qui concerne les trois éléments pris en compte par la Commission. Premièrement, s'agissant du fait que SBT et Altus constituaient le seul banquier de Stardust, il n'est pas inhabituel pour une entreprise relativement petite de n'avoir qu'une seule banque. Deuxièmement, nous admettons que les deux autres éléments (étendue du risque par rapport au bilan, engagements hors bilan) sont pertinents. Toutefois, à la lumière de la
jurisprudence de la Cour (79), il semble trop formel, rigide et restrictif de faire une application absolue et inconditionnelle de ces critères, à l'exclusion d'autres éléments, tels que les caractéristiques du marché des bateaux de plaisance, le régime fiscal sous-tendant le modèle commercial de Stardust, l'éventuel comportement frauduleux du dirigeant de Stardust, ou les bénéfices potentiels que SBT et Altus pouvaient espérer retirer en cas d'expansion réussie de la «start-up» Stardust. Mais,
comme la Commission s'est de toute façon abstenue de replacer les mesures dans le contexte de leur adoption, il nous est inutile de poursuivre l'examen de cette question.
94 La Commission ayant fait une application erronée du principe de l'investisseur privé, il conviendrait donc en tout état de cause d'annuler la décision attaquée.
95 Comme nous concluons au bien-fondé des premier et deuxième moyens du gouvernement français, il n'est pas nécessaire d'examiner les autres moyens, qui n'ont été soulevés qu'à titre encore plus subsidiaire.
Conclusion
96 Pour les motifs ci-dessus, nous estimons que la Cour devrait:
1) annuler la décision 2000/513/CE de la Commission, du 8 septembre 1999, concernant les aides accordées par la France à l'entreprise Stardust Marine;
2) condamner la Commission aux dépens.
(1) - JO 2000, L 206, p. 6.
(2) - Voir ci-dessous, point 31.
(3) - Décision portant approbation conditionnée de l'aide accordée par la France à la banque Crédit Lyonnais (JO L 308, p. 92).
(4) - JO C 390, p. 7.
(5) - Décision concernant les aides accordées par la France au groupe Crédit Lyonnais (JO L 221, p. 28).
(6) - K. Van Miert dresse de ces événements un tableau vivant (mais qui n'est peut-être pas tout à fait neutre) dans Le Marché et le Pouvoir, Éditions Racine, Bruxelles, 2000, p. 81 à 98.
(7) - Point 93 de la décision attaquée, précitée note 1.
(8) - Comparer le chiffre d'affaires de 1990 et celui de la période de dix-huit mois qui s'est achevée le 30 juin 1995.
(9) - Le tableau ci-dessus montre que, de 1990 à 1992, les profits n'ont pas été importants et que Stardust a subi des pertes à compter de 1993.
(10) - Point 28 de la décision attaquée. L'intitulé de ce tableau dans la traduction anglaise de la décision publiée au Journal officiel des Communautés européennes n'est pas correct.
(11) - Voir le XXXIIIe rapport sur la politique de la concurrence 1993, Bruxelles, Luxembourg 1994, point 402.
(12) - Point 116 de la décision attaquée.
(13) - Point 114.
(14) - Point 115.
(15) - Points 84 et 114, et note 14.
(16) - Point 22.
(17) - Point 37.
(18) - Voir note 7.
(19) - Point 39.
(20) - Point 116.
(21) - Voir, par exemple, points 27, 38, 50, 53, 55, 58, 95 et 100 à 103, ainsi que l'intitulé du point V ii) de la décision attaquée.
(22) - Directive du 25 juin 1980, relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques ainsi qu'à la transparence financière dans certaines entreprises (JO L 195, p. 35), telle que modifiée en dernier lieu par la directive 2000/52/CE de la Commission, du 26 juillet 2000 (JO L 193, p. 75).
(23) - Arrêt du 13 mars 2001 (C-379/98, Rec. p. I-2099, point 58, avec d'autres références). On notera qu'au point 59 de l'arrêt la Cour utilise le terme quelque peu imprécis de «transfert» de ressources d'État. Or ce terme n'englobe pas les aides d'État accordées sous forme de garantie d'État ou de renonciation à des recettes fiscales (voir la jurisprudence examinée ci-dessous, aux points 39 et 40).
(24) - Arrêt du 30 janvier 1985 (290/83, Rec. p. 439).
(25) - Arrêt du 2 février 1988 (67/85, 68/85 et 70/85, Rec. p. 219).
(26) - Voir, en particulier, les points 13 et 14 de l'arrêt Commission/France (précité note 24).
(27) - Pour plus de détails, voir nos conclusions dans l'affaire PreussenElektra (arrêt précité note 23, points 122 à 126 et 168 à 171).
(28) - Arrêts du 21 mars 1991, Italie/Commission (C-303/88, Rec. p. I-1433), et du 21 mars 1991, Italie/Commission (C-305/89, Rec. p. I-1603).
(29) - Voir point 10 de l'arrêt dans l'affaire C-303/88 et points 12 et 15 de l'arrêt dans l'affaire C-305/89 (tous deux précités note 28).
(30) - Voir point 14 de l'arrêt dans l'affaire C-303/88 et point 16 de l'arrêt dans l'affaire C-305/89.
(31) - Arrêts du 1er décembre 1998 (C-200/97, Rec. p. I-7907) et du 17 juin 1999 (C-295/97, Rec. p. I-3735).
(32) - Voir points 38, 41 et 43 de l'arrêt Ecotrade, précité note 31.
(33) - Voir nos conclusions dans l'affaire PreussenElektra (arrêt précité note 23, points 172 à 177).
(34) - Arrêt du 12 décembre 1996 (T-358/94, Rec. p. II-2109).
(35) - Points 66 et 67 de l'arrêt.
(36) - Point 37.
(37) - Arrêt du 24 janvier 1978 (82/77, Rec. p. 25).
(38) - Arrêt précité note 23.
(39) - Arrêt du 2 juillet 1974, Italie/Commission (173/73, Rec. p. 709, point 35).
(40) - Voir, par exemple, les arrêts du 15 mars 1994, Banco Exterior de España (C-387/92, Rec. p. I-877, point 14), et du 16 mai 2000, France/Ladbroke Racing et Commission (C-83/98 P, Rec. p. I-3271, points 45 à 51).
(41) - Point 50 de l'arrêt France/Ladbroke Racing et Commission (précité note 40).
(42) - Arrêt du 17 mars 1993, Sloman Neptun (C-72/91 et C-73/91, Rec. p. I-887, point 19).
(43) - Voir neuvième et onzième considérants de la directive transparence (précitée note 22).
(44) - Voir arrêt Air France/Commission (précité note 34, point 62).
(45) - Arrêt du 10 juillet 1986 (234/84, Rec. p. 2263).
(46) - Arrêt du 6 octobre 1999 (T-123/97, Rec. p. II-2925).
(47) - Arrêt du 15 septembre 1998 (T-126/96 etT-127/96, Rec. p. II-3437); voir également l'arrêt du 3 octobre 1991, Italie/Commission (C-261/89, Rec. p. I-4437).
(48) - Arrêt du 12 décembre 2000 (T-296/97, Rec. p. II-3871).
(49) - Arrêt du 6 juillet 1982, France, Italie et Royaume-Uni/Commission (188/80 à 190/80, Rec. p. 2545, point 21).
(50) - Voir article 1er de la directive transparence, précitée note 22.
(51) - JO L 83, p. 1.
(52) - Voir ci-dessous, points 51 et suiv.
(53) - Voir ci-dessous, points 86 et suiv.
(54) - En ce qui concerne les mesures conférant des avantages à un groupe d'entreprises aux dépens d'un autre groupe d'entreprises, lequel est composé en partie d'entreprises publiques, voir points 174 à 177 de nos conclusions dans l'affaire PreussenElektra (arrêt précité note 23).
(55) - Le gouvernement français se réfère en particulier aux arrêts Commission/France (précité note 24) et Van der Kooy e.a./Commission (précité note 25).
(56) - Le gouvernement français se réfère en particulier à la décision 98/490/CE (précitée note 6, p. 65).
(57) - Voir ci-dessus, point 30.
(58) - Voir arrêts Van der Kooy e.a./Commission (précité note 25, points 28 et 35 à 38), Italie/Commission (précité note 28, point 11), et Air France/Commission (précité note 34, point 55).
(59) - Voir Hecquard-Theron, La notion d'aide d'État en droit communautaire, RTDE 1990, p. 693.
(60) - Arrêt précité note 24, point 15.
(61) - Arrêt précité note 25, points 36 à 38.
(62) - Voir point 12 de l'arrêt dans l'affaire C-303/88 et point 14 de l'arrêt dans l'affaire C-305/89 (tous deux précités note 28).
(63) - Voir l'arrêt Air France/Commission (précité note 34, points 58 à 62).
(64) - Voir conclusions de l'avocat général Slynn dans l'affaire Van der Kooy e.a./Commission (arrêt précité note 25, Rec. p. 250).
(65) - Voir conclusions de l'avocat général Mancini dans l'affaire Commission/France (arrêt précité note 24, Rec. p. 443).
(66) - Voir arrêt Van der Kooy e.a./Commission (précité note 25, point 37) et conclusions de l'avocat général Lenz dans l'affaire Namur-Les assurances du crédit (arrêt du 9 août 1994, C-44/93, Rec. p. I-3829, point 44).
(67) - Voir ci-dessus, point 4.
(68) - Voir la décision 98/490/CE de la Commission (précitée note 6, p. 65).
(69) - Arrêt du 19 septembre 2000 (C-156/98, Rec. p. I-6857).
(70) - Voir en ce sens l'arrêt Allemagne/Commission (précité note 69, avec d'autres références à la jurisprudence).
(71) - Point 22.
(72) - Point 27.
(73) - Point 37.
(74) - Point 83.
(75) - Arrêt du 21 mars 1991, Italie/Commission (C-305/89, précité note 28, point 19).
(76) - Arrêt du 29 avril 1999, Espagne/Commission (C-342/96, Rec. p. I-2459, point 41).
(77) - Arrêt du 30 avril 1998, Cityflyer Express/Commission (T-16/96, Rec. p. II-757, point 76).
(78) - Voir, par exemple, points 22, 25, 27 et 103 de la décision attaquée.
(79) - Arrêt du 24 octobre 1996, Allemagne e.a./Commission (C-329/93, C-62/95 et C-63/95, Rec. p. I-5151, point 36).
