Avis juridique important
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62000C0179
Conclusions de l'avocat général Mischo présentées le 20 novembre 2001. - Gerald Weidacher (curateur à la faillite de Thakis Vertriebs- und Handels GmbH) contre Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft. - Demande de décision préjudicielle: Verwaltungsgerichtshof - Autriche. - Article 149 de l'acte d'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède - Mesures transitoires - Stocks excédentaires - Article 4 du règlement (CE) nº 3108/94 de la Commission - Compétence - Détenteur de la marchandise
- Charge d'importation applicable - Confiance légitime - Proportionnalité - Egalité de traitement. - Affaire C-179/00.
Recueil de jurisprudence 2002 page I-00501
Conclusions de l'avocat général
1. Toute adhésion d'un nouvel État membre à l'Union européenne s'accompagne de l'édiction d'une kyrielle de mesures transitoires.
2. En effet, et même si le traité d'adhésion pose en principe l'application immédiate de l'acquis communautaire dans le nouvel État membre et dans les relations entre celui-ci et les anciens États membres, il est impossible de substituer purement et simplement d'un jour à l'autre, dans tous les domaines couverts par le droit communautaire, de nouvelles règles à celles précédemment applicables.
3. Cette impossibilité et son corollaire, la nécessité de définir avec soin les modalités suivant lesquelles un corps de règles en replacera un autre, sont particulièrement évidents dans le domaine agricole.
4. En effet, la réglementation relevant de la politique agricole commune fait appel, pour atteindre les objectifs définis à l'article 33 CE, à une gamme très variée de mesures qui, au-delà de la libre circulation des produits, visent, dans bien des secteurs, à encadrer la production, soit pour l'encourager, à travers diverses aides, soit, au contraire, pour la limiter, par le recours aux quotas.
5. L'adhésion d'un nouvel État membre se traduit à la fois par l'apparition de nouveaux producteurs agricoles et par la création de nouveaux débouchés pour les produits couverts par les différentes organisations communes des marchés, ce qui impose de procéder à des ajustements.
6. Ceux-ci ne peuvent cependant, en règle générale, s'opérer du jour au lendemain, d'où l'impérieuse nécessité de mesures transitoires permettant, par exemple, d'éviter que le marché des anciens États membres ne soit, s'agissant d'un produit faisant l'objet de quotas de production, gravement perturbé par l'écoulement des stocks constitués avant l'adhésion dans le nouvel État membre, où la production n'était soumise à aucune restriction, ou, à l'inverse, que ne se déversent sur le marché du nouvel
État membre, qui ne connaissait pas de système d'aide à la production, des produits ayant bénéficié d'une telle aide dans le cadre d'une organisation commune des marchés et bénéficiant, de ce fait, d'un avantage concurrentiel tel que les producteurs locaux se trouvent dans l'impossibilité d'écouler leurs stocks.
7. S'agissant des adhésions de la république d'Autriche, de la république de Finlande et du royaume de Suède qui ont pris effet au 1er janvier 1995, l'acte concernant les conditions d'adhésion et les adaptations aux traités sur lesquels l'Union est fondée (ci-après l'«acte d'adhésion») ne fait pas exception à la règle.
8. Il comporte, en effet, dans sa quatrième partie, un titre VI entièrement consacré à l'agriculture. Son premier article, l'article 137, dispose, à son paragraphe 2:
«Sauf dispositions contraires du présent acte:
- les échanges des nouveaux États membres entre eux, avec les pays tiers ou avec les États membres actuels sont soumis au régime applicable à ces derniers États membres. Le régime applicable dans la Communauté dans sa composition actuelle en matière de droits à l'importation et taxes d'effet équivalent, restrictions quantitatives et mesures d'effet équivalent est applicable aux nouveaux États membres;
- les droits et les obligations découlant de la politique agricole commune sont entièrement applicables dans les nouveaux États membres.»
9. Suivent les articles 138 à 150, qui constituent précisément ces «dispositions contraires du présent acte».
10. L'article 145, paragraphe 2, de l'acte d'adhésion prévoit:
«Tout stock de produits se trouvant en libre pratique sur le territoire des nouveaux États membres au 1er janvier 1995 et dépassant en quantité celle qui peut être considérée comme représentant un stock normal de report doit être éliminé par ces États membres à leur charge dans le cadre des procédures communautaires à définir et dans des délais à déterminer selon la procédure citée à l'article 149 paragraphe 1. La notion de stock normal de report est définie pour chaque produit sur la base des
critères et objectifs propres à chaque organisation commune de marché.»
11. L'article 149, paragraphe 1, dudit acte énonce:
«Si des mesures transitoires sont nécessaires pour faciliter le passage du régime existant dans les nouveaux États membres à celui résultant de l'application de l'organisation commune des marchés dans les conditions prévues au présent titre, ces mesures sont arrêtées suivant la procédure prévue à l'article 38 du règlement n° 136/66/CEE ou, selon le cas, aux articles correspondants des autres règlements portant organisation commune des marchés agricoles. Ces mesures peuvent être prises pendant une
période expirant le 31 décembre 1997, leur application étant limitée à cette date.»
12. Sur le fondement de cette disposition, la Commission a arrêté le règlement (CE) n° 3108/94, du 19 décembre 1994, relatif aux mesures transitoires à prendre, du fait de l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède, concernant les échanges de produits agricoles .
13. L'article 4 dudit règlement dispose:
«1. Sans préjudice des dispositions prévues à l'article 145 paragraphe 2 de l'acte d'adhésion et pour autant qu'aucune législation plus sévère n'existe au niveau national, les nouveaux États membres taxent les détenteurs de stocks excédentaires au 1er janvier 1995.
[...]
2. Pour déterminer le stock excédentaire de chaque détenteur, les nouveaux États membres tiennent compte notamment:
- des moyennes de stocks disponibles les années précédant l'adhésion,
- des courants d'échange effectués les années précédant l'adhésion,
- des circonstances dans lesquelles ces stocks ont été créés.
La notion de stocks excédentaires s'applique également aux produits agricoles destinés aux marchés des nouveaux États membres.
3. Le montant de la taxe visée au paragraphe 1 est égal:
- pour un produit provenant d'un pays tiers, à la différence entre la charge à l'importation applicable dans la Communauté à douze le 31 décembre 1994 et la charge à l'importation applicable dans le nouvel État membre le 31 décembre 1994, pour autant que la première soit supérieure à la seconde,
[...]
4. Pour assurer l'application correcte de la taxe prévue au paragraphe 1, les nouveaux États membres procèdent sans délai à un recensement des stocks disponibles le 1er janvier 1995.
5. Les dispositions du présent article s'appliquent aux produits relevant des codes NC suivants:
- pour l'Autriche: 1 006, 0806 20, 1702 10, 1 509, 1 510,
[...]»
14. C'est de l'application des mesures arrêtées par les autorités autrichiennes pour mettre en oeuvre ces dispositions qu'est né un litige entre M. Weidacher, curateur à la faillite de Thakis Vertriebs- und Handels GmbH (ci-après «Thakis»), et le Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft (ministère de l'Agriculture et des Forêts autrichien), porté devant le Verwaltungsgerichtshof (Autriche), et dans le cadre duquel cette juridiction a estimé devoir saisir la Cour de cinq questions préjudicielles.
15. En octobre 1994, Thakis a acheté en Tunisie une importante quantité d'huile d'olive. Celle-ci, accompagnée des documents de transport, a quitté la Tunisie le 21 décembre 1994 et a été dédouanée le 29 décembre 1994, alors qu'elle n'avait pas encore été déchargée.
16. Auparavant, le 13 décembre 1994, la partie de la marchandise destinée à l'Autriche avait été gagée en faveur d'une banque autrichienne, la A-Bank, ce qui s'était notamment traduit par le fait que les documents de transport avaient été établis au nom de cette dernière.
17. À la date du 31 décembre 1994, une partie de l'huile d'olive importée par Thakis se trouvait dans un entrepôt d'une entreprise vinicole autrichienne, sous le contrôle de la A-Bank, créancier gagiste, une autre dans des wagons stationnés dans une gare autrichienne, sous la responsabilité du transporteur.
18. Les autorités autrichiennes ont considéré que Thakis était détentrice, au 1er janvier 1995, d'un excédent de stocks d'huile d'olive tunisienne de 1 091 341 kg, au sens de l'article 4 du règlement n° 3108/94, et ont, en conséquence, dès le 1er février 1995, délivré à Thakis un ordre de constituer une sûreté en vue de garantir une créance fiscale liquidée anticipativement au titre de la détention d'un stock excédentaire, avant de lui notifier, le 3 avril 1995, un avis d'imposition d'un montant de
11 086 683 ATS. Ce montant a été calculé, conformément à l'article 4, paragraphe 3, dudit règlement, à partir de la différence de taxation de l'huile d'olive importée existant au 31 décembre 1994 entre la Communauté à Douze et l'Autriche.
19. En Autriche, la taxation à cette époque s'élevait à 70 ATS par 100 kg, majorés d'une tare additionnelle de 18 %, alors que le prélèvement appliqué par la Communauté s'élevait, en application du règlement (CE) n° 3307/94 de la Commission, du 29 décembre 1994, fixant les prélèvements minimaux à l'importation de l'huile d'olive ainsi que les prélèvements à l'importation des autres produits du secteur de l'huile d'olive à 66,31 écus par 100 kg (1 098,48 ATS/100 kg). Entre-temps, Thakis était tombée
en faillite.
20. Les deux décisions des autorités autrichiennes, l'avis de constituer une sûreté et l'avis d'imposition, ont été contestées par Thakis, puis par le curateur à la faillite, dans le cadre d'un recours administratif.
21. Cette contestation portait sur différents points, les uns relatifs à l'application à Thakis du règlement n° 3108/94, les autres relatifs à la légalité de ce règlement.
22. Relevait des premiers la contestation de la qualité de «détenteur» d'un stock d'huile d'olive de Thakis au 1er janvier 1995, au motif que celle-ci, compte tenu du gage qu'elle avait consenti, ne pouvait, ni en fait ni en droit, disposer de la marchandise de quelque manière que ce fût.
23. En relevait aussi la critique du recours au règlement n° 3307/94 pour déterminer le niveau de la charge à l'importation dans la Communauté à Douze, lequel n'aurait pas été le règlement effectivement appliqué aux importations d'huile d'olive de Tunisie, celles-ci s'effectuant normalement dans le cadre du règlement (CE) n° 287/94 du Conseil, du 7 février 1994, prévoyant des mesures spéciales pour l'importation d'huile d'olive originaire de Tunisie , lequel fixe le prélèvement à percevoir à 7,80
écus par 100 kg.
24. S'agissant de la légalité du règlement n° 3108/94, étaient contestés la compétence de la Commission pour l'adopter sur le fondement de l'article 149, paragraphe 1, de l'acte d'adhésion et le respect du principe de protection de la confiance légitime, le règlement prétendant s'appliquer aux opérateurs des nouveaux États membres ayant réalisé des transactions antérieurement à son adoption.
25. Le rejet de ce recours administratif a conduit à la saisine du Verwaltungsgerichtshof qui, au vu des éléments de contestation indiqués ci-dessus, a estimé devoir utiliser la procédure de renvoi préjudiciel pour poser à la Cour de justice une série de questions portant soit sur l'interprétation, soit sur la validité du règlement n° 3108/94.
26. Ces questions étant rédigées de manière fort détaillée, il nous semble préférable, plutôt que de les reprendre intégralement, d'en indiquer la substance au fur et à mesure que nous les aborderons, dans l'ordre où les expose la juridiction de renvoi. Signalons, dès maintenant, que seuls le gouvernement autrichien et la Commission ont présenté des observations.
Quant à la première question
27. Par sa première question, le Verwaltungsgerichtshof nous demande si la perception de taxes compensatoires, telle que prévue par l'article 4 du règlement n° 3108/94, constitue ou non une mesure transitoire nécessaire, au sens de l'article 149, paragraphe 1, de l'acte d'adhésion, pour faciliter, en matière agricole, le remplacement du droit national par le droit communautaire, étant entendu qu'une réponse négative impliquerait la nullité dudit règlement à raison de l'incompétence de la Commission.
28. Cette question nous est posée pour deux motifs, l'un tenant à l'argumentation développée par Thakis devant la juridiction nationale, l'autre tenant aux doutes qu'inspire à cette dernière la lecture de l'article 149, paragraphe 1, de l'acte d'adhésion.
29. Devant le Verwaltungsgerichtshof, Thakis a soutenu que l'objectif d'éviter des détournements de trafic, que se fixe le règlement n° 3108/94, ne saurait relever des mesures transitoires visées à l'article 149, paragraphe 1, de l'acte d'adhésion. Lesdites mesures, en ce qu'elles doivent faciliter le passage du régime ayant existé dans les nouveaux États membres à celui résultant de l'application des règles des organisations communes des marchés, devraient nécessairement, de son point de vue,
profiter aux opérateurs de ces États, ce qui n'est à l'évidence pas le cas d'une taxation venant les frapper.
30. Le Verwaltungsgerichtshof estime, quant à lui, qu'il n'est pas évident que cette disposition autorise l'adoption de mesures autres que celles ayant pour effet de permettre une transition, étalée sur une période relativement longue, en lieu et place d'un saut abrupt, entre les organisations de marché nationales et les organisations communes des marchés ni que la taxation des stocks excédentaires est nécessaire, dès lors que l'article 145, paragraphe 2, de l'acte d'adhésion impose aux nouveaux
États membres d'éliminer à leurs frais lesdits stocks.
31. Comme le font remarquer le gouvernement autrichien et la Commission, cette contestation et ces doutes procèdent d'une interprétation erronée de l'article 149, paragraphe 1, de l'acte d'adhésion.
32. Rien, tout d'abord, dans le texte dudit article ne permet d'affirmer que les mesures transitoires que la Commission est autorisée à arrêter suivant la procédure prévue à l'article 38 du règlement n° 136/66/CEE du Conseil, du 22 septembre 1966, portant établissement d'une organisation commune des marchés dans le secteur des matières grasses ou, selon le cas, aux articles correspondants des autres règlements portant organisation commune des marchés agricoles (procédure dite «du comité de gestion»)
doivent nécessairement se révéler favorables aux opérateurs économiques des nouveaux États membres.
33. Comme le fait très justement remarquer la Commission, on ne saurait perdre de vue que le principe que pose l'acte d'adhésion, à son article 137, paragraphe 2, est l'application immédiate dans les nouveaux États membres des règles de la politique agricole commune. Les mesures transitoires doivent donc viser à ce que le fonctionnement des organisations communes des marchés ne soit pas perturbé par l'entrée dans le champ d'application de ces dernières des opérateurs économiques des nouveaux États
membres.
34. Le bien-fondé des mesures arrêtées par la Commission ne doit donc pas être apprécié au regard des conséquences qu'elles peuvent produire sur les opérateurs des nouveaux États membres, mais au regard de la contribution qu'elles apportent à la résolution des problèmes pouvant résulter de l'application auxdits opérateurs des règles des organisations communes des marchés.
35. Bien évidemment, la solution des problèmes ne peut négliger les difficultés auxquelles se heurtent les opérateurs des nouveaux États membres, et il ne saurait être question de sacrifier délibérément leurs intérêts sur l'autel de l'application intégrale et immédiate de l'ensemble des règles de la politique agricole commune, mais une mesure de transition ne doit pas nécessairement, pour pouvoir relever de l'article 149, paragraphe 1, de l'acte d'adhésion, avoir pour objet de limiter pour lesdits
opérateurs les inconvénients de leur soumission aux règles des organisations communes des marchés.
36. Rien non plus, à lire le texte de l'article 149, paragraphe 1, de l'acte d'adhésion, n'impose que les mesures adoptées par la Commission aient pour objet de ménager une transition d'une durée minimale et se caractérisent par une progressivité frileuse, ou tout au moins précautionneuse.
37. Il ne s'agit, pour la Commission, que d'adopter les mesures transitoires nécessaires pour que l'article 137, paragraphe 2, de l'acte d'adhésion, rappelé ci-dessus, puisse recevoir application sans que s'installe le chaos.
38. Peu importe que la transition qu'aménage une mesure arrêtée par la Commission soit très brève, ce qui compte, c'est que la mesure soit nécessaire pour assurer le passage d'un système à l'autre, c'est-à-dire qu'elle apporte une solution efficace à un problème réel posé par ce passage.
39. Un tel problème peut-il être identifié s'agissant des stocks de produits couverts par une organisation commune des marchés existant au 1er janvier 1995?
40. À l'évidence oui, en tous les cas chaque fois que ces stocks revêtiront une importance significative et auront été constitués à des conditions différentes de celles qui prévalaient dans la Communauté à Douze antérieurement à cette date.
41. Il est clair, en effet, que celui qui constitue un stock a en vue soit une utilisation, soit une revente du produit qu'il accumule, de sorte que le stock soit évitera à son détenteur, qui utilise le produit en cause dans une opération de production, de devoir acheter pendant une période plus ou moins longue, variable en fonction de l'importance du stock, les quantités de produit nécessaires à son activité, soit sera mis sur le marché, où son écoulement sera, tant au niveau de sa rapidité qu'à
celui de son caractère profitable, conditionné par la situation concurrentielle.
42. Or, si le produit stocké dans un nouvel État membre a été acquis dans des conditions particulièrement avantageuses par rapport à celles résultant de l'application des règles de l'organisation commune des marchés pertinente, il est évident que cela va, une fois l'adhésion réalisée, créer des problèmes sur le marché dudit produit.
43. En effet, le détenteur qui exerce une activité de revendeur va pouvoir, tout en se ménageant un bénéfice confortable, offrir son stock à la vente à des conditions particulièrement attractives, sur lesquelles ses concurrents établis dans les anciens États membres ne pourront, en aucune façon, s'aligner, dans la mesure où leurs coûts d'acquisition auront été très largement supérieurs.
44. De la même manière, dans l'hypothèse où le détenteur ne revend pas le produit lui-même mais d'autres marchandises fabriquées à partir de celui-ci, l'utilisation d'une matière première acquise à un prix inférieur à celui payé par les concurrents faussera les conditions de la concurrence.
45. Il y aura donc inévitablement une perturbation des échanges, c'est-à-dire précisément le résultat que vise à éviter la mise en place d'une organisation commune des marchés. Le problème est dès lors bien réel.
46. Reste à examiner si la taxation des stocks excédentaires existant dans les nouveaux États membres à la date du 1er janvier 1995 apparaît adéquate et nécessaire pour y faire face .
47. S'agissant de l'adéquation, il suffira de constater que le règlement n° 3108/94 n'encourt aucune critique. En effet, la taxation des stocks excédentaires qu'il prévoit apparaît tout à fait judicieuse. D'une part, la perspective de subir une taxation de nature à faire disparaître les bénéfices élevés et escomptés constitue, en elle-même, une dissuasion efficace à l'encontre des opérateurs.
48. Quel est encore l'intérêt pour un opérateur de gonfler ses stocks avant l'adhésion, en engageant pour ce faire sa trésorerie, s'il est d'ores et déjà acquis que l'écoulement de ceux-ci après le 1er janvier 1995 ne lui procurera pas un gain supérieur à celui résultant habituellement de ses opérations, et peut-être même un gain inférieur, compte tenu du coût de stockage?
49. D'autre part, si cet effet dissuasif s'avère insuffisant vis-à-vis de certains opérateurs, prêts à prendre des risques importants dans l'espérance d'un profit aléatoire, la mise en oeuvre du règlement n° 3108/94, c'est-à-dire la taxation effective des stocks excédentaires, est de nature à remédier, tout au moins partiellement, aux difficultés créées dans la Communauté élargie par la présence de stocks constitués à bas prix, en mettant en tout état de cause leurs détenteurs dans l'impossibilité
de se livrer à une concurrence déloyale vis-à-vis des autres opérateurs et, en faussant les mécanismes de formation des prix, de perturber les échanges.
50. S'agissant de la nécessité, on commencera par rappeler, sur le plan des principes, le large pouvoir d'appréciation dont disposent les institutions communautaires lorsqu'il s'agit d'arrêter les mesures permettant de concrétiser les objectifs de la politique agricole commune.
51. On constatera ensuite, en se référant, comme le fait la Commission, au troisième considérant du règlement n° 3108/94, que le recours à des mesures alternatives n'est pas de nature à garantir aussi efficacement l'obtention du résultat assigné par l'article 149, paragraphe 1, de l'acte d'adhésion.
52. Ce considérant fait, en effet, état de ce que:
«[...] la circulation des produits agricoles depuis l'achèvement du marché intérieur s'effectue sans aucun contrôle aux frontières intérieures; [...] de ce fait, un système de taxation systématique des produits faisant l'objet d'un détournement de trafic, soit à l'expédition d'un État membre vers un autre État membre, soit à l'introduction en provenance d'un autre État membre, ne paraît pas être un système ayant une efficacité satisfaisante; [...] les détournements de trafic susceptibles de
perturber les organisations communes sont effectués notamment avec des produits qui sont déplacés artificiellement en vue de l'élargissement et qui ne font donc pas partie du stock normal de l'État en cause; [...] il y a dès lors lieu de prévoir une taxation des stocks excédentaires situés dans les nouveaux États membres».
53. On relèvera, enfin, que, contrairement à ce que suggère la juridiction de renvoi, la destruction des stocks excédentaires prévue à l'article 145, paragraphe 2, de l'acte d'adhésion et leur taxation ne sont pas exclusives l'une de l'autre.
54. En effet, comme le fait remarquer le gouvernement autrichien, la taxation des stocks excédentaires permet d'atténuer le poids, pour les nouveaux États membres, de l'obligation que leur impose ladite disposition de détruire lesdits stocks à leurs frais et évite que les opérateurs ne s'enrichissent, tandis que le budget de l'État est grevé par une charge que ces mêmes opérateurs ont volontairement créée.
55. Par ailleurs, comme l'indique la Commission, la destruction programmée des stocks, si elle va permettre de rétablir l'équilibre du marché, en ajustant l'offre à la demande, n'est pas de nature à faire obstacle à des détournements de trafic à court terme à la date de l'adhésion.
56. En fait, c'est la combinaison de la destruction et de la taxation qui va permettre d'assurer une transition sans heurts vers une application intégrale par les nouveaux États membres des règles régissant les organisations communes des marchés. Nous concluons donc, en réponse à la première question, que la Commission avait compétence pour arrêter les mesures prévues à l'article 4 du règlement n° 3108/94.
Quant à la deuxième question
57. La deuxième question du Verwaltungsgerichtshof porte sur le respect, par l'article 4 du règlement n° 3108/94, des principes de proportionnalité et de protection de la confiance légitime.
58. Sur le premier, nous pourrons être très bref. Nous venons de voir que, dans son principe, la taxation des stocks excédentaires constitue la parade adéquate face aux risques créés par le surstockage dans le futur État membre préalablement à l'adhésion. L'opérateur qui, à la date de prise d'effet de l'adhésion, détient un stock normal n'aura aucune taxation à supporter, seuls seront taxés les stocks qui, objectivement, de par leur caractère anormal, peuvent être utilisés dans un but spéculatif. La
taxation ne heurte pas davantage le principe de proportionnalité dans ses modalités. En effet, l'article 4, paragraphe 3, du règlement n° 3108/94, qui les fixe, prévoit que le montant de la taxe est égal, «pour un produit provenant d'un pays tiers, à la différence entre la charge à l'importation applicable dans la Communauté à douze le 31 décembre 1994 et la charge à l'importation applicable dans le nouvel État membre le 31 décembre 1994, pour autant que la première soit supérieure à la seconde».
Cela signifie que la taxation aura uniquement pour résultat de neutraliser, pour autant qu'il existe, l'avantage obtenu par le détenteur du stock, en acquérant le produit à des conditions, celles applicables dans le futur État membre, plus favorables que celles qui se seraient appliquées s'il avait, au 31 décembre 1994, importé le produit dans la Communauté à Douze. Le principe de proportionnalité est ainsi parfaitement respecté: l'avantage non justifié disparaît totalement, mais le détenteur du
stock n'est pas pénalisé pour autant, il est simplement placé à égalité avec les opérateurs de la Communauté à Douze, avec lesquels il se trouve en concurrence sur le même marché à compter du 1er janvier 1995.
59. S'agissant du second principe, c'est-à-dire celui de protection de la confiance légitime, la juridiction de renvoi s'interroge sur le respect des exigences qu'il pose par un règlement qui ne comporte aucune disposition opérant une distinction entre les détenteurs de stocks excédentaires suivant qu'ils se sont placés dans cette situation avant le moment où ils devaient avoir connaissance de ce qu'une taxation était programmée, ou avant la publication du règlement, ou qu'ils ont agi une fois le
règlement en vigueur.
60. À notre avis, ce faisant, le règlement n'est pas allé à l'encontre dudit principe. Il n'est, sans doute, pas inutile de rappeler, tout d'abord, que la confiance méritant protection ne peut être que celle que les institutions communautaires auront créée ou tout au moins contribué à créer .
61. Or, en l'espèce, on est à l'opposé d'une pareille situation, puisque, comme le signale la Commission, au plus tard depuis la signature de l'acte d'adhésion, le 26 juillet 1994, les opérateurs économiques savaient que, en vertu de l'article 149, paragraphe 1, de celui-ci, la Commission était habilitée à prendre des mesures transitoires en vue d'adapter les régimes existant dans les nouveaux États membres aux organisations communes des marchés, mesures qui pourraient, le cas échéant, avoir des
répercussions sur des actes de disposition déjà pris par les opérateurs.
62. De ce fait, peu importe la date, antérieure au 1er janvier 1995, à laquelle ces mesures ont été prises. On est ensuite en droit, selon nous, d'estimer qu'il fallait être bien naïf, compte tenu de l'article 149, paragraphe 1, de l'acte d'adhésion, pour s'imaginer pouvoir déverser sur le marché commun de la nouvelle Communauté à Quinze des stocks dépassant ceux normalement détenus dans le cadre de son activité économique traditionnelle et acquis dans des conditions particulièrement favorables au
regard de celles auxquelles était soumis, au 31 décembre 1994, un opérateur de la Communauté à Douze s'il procédait à des importations à partir d'un pays tiers.
63. Étant donné que l'acte d'adhésion chargeait les institutions communautaires de prendre les dispositions qui apparaîtraient nécessaires pour éviter des perturbations dans les échanges de produits couverts par une organisation commune des marchés, aucune des entreprises concernées ne pouvait raisonnablement croire que les stocks excédentaires constitués dans les futurs nouveaux États membres échapperaient à la vigilance des institutions. Il fallait, au contraire, partir de la supposition que les
institutions allaient effectivement remplir leur mission.
64. On doit également, et nous en resterons là sur ce point, faire remarquer que l'on peut émettre de sérieux doutes sur le point de savoir si est réellement en droit de se prévaloir du principe de protection de la confiance légitime l'opérateur ayant constitué un stock dont, en tant que professionnel averti, il ne pouvait pas ignorer qu'il pourrait constituer l'instrument de spéculations qui, à défaut d'être particulièrement hardies, promettaient d'être fort profitables.
65. À ce propos, il n'est pas sans intérêt de noter que Thakis ne disposait pas, au vu des éléments communiqués par la juridiction de renvoi, d'installations de stockage suffisantes pour recevoir l'huile d'olive qu'elle avait importée en décembre 1994 et a dû louer des cuves dans une entreprise vinicole.
66. On serait presque tenté d'affirmer que le cas d'espèce constitue le type même de la situation où l'adage nemo auditur turpitudinem suam allegans trouve à s'appliquer. Quoi qu'il en soit, il importe de souligner que, même si, quod non, une application du principe de protection de la confiance légitime n'était pas apparue comme devant être d'emblée exclue, on aurait été en droit de s'interroger sur le droit de Thakis de s'en prévaloir.
67. Nous excluons donc que la validité de l'article 4 du règlement n° 3108/94 puisse être mise en cause en raison d'une violation du principe de proportionnalité ou de celui de protection de la confiance légitime.
Quant à la troisième question
68. Cette question, extrêmement détaillée dans sa rédaction, porte, même si elle est présentée de manière abstraite, sur le point de savoir si, compte tenu des montages juridique et financier complexes auxquels a donné lieu l'importation par Thakis des quantités d'huile d'olive tunisienne en cause, cette société doit effectivement être considérée comme détentrice d'un stock excédentaire au sens de l'article 4, paragraphe 1, du règlement n° 3108/94 et s'il n'y aurait pas lieu de considérer que
d'autres intervenants dans lesdits montages ont également acquis la qualité de «détenteur».
69. En fait, le juge national nous demande d'appliquer le droit communautaire à un cas concret. Telle n'est pas, faut-il le rappeler, la mission de la Cour dans le cadre de l'article 234 CE. Aussi estimons-nous que cette dernière doit se contenter de préciser la notion de «détenteur», de telle manière que la juridiction nationale, éclairée par l'arrêt de la Cour, puisse décider si Thakis, et éventuellement d'autres opérateurs économiques, est, ou non, un détenteur d'un stock excédentaire devant
subir la taxation prévue à l'article 4 du règlement n° 3108/94.
70. Cette approche s'impose d'autant plus, en l'espèce, que cette qualification suppose, à l'évidence, une application du droit national, notamment en ce qui concerne les conséquences d'une mise en gage, qui n'entre pas dans la compétence de la Cour.
71. Sur cette troisième question, le gouvernement autrichien et la Commission ont pris des positions divergentes. En effet, alors que pour le premier seul l'acheteur, en l'occurrence Thakis, doit être considéré comme détenteur, la seconde suggère une réponse suivant laquelle le détenteur de stocks excédentaires au sens de l'article 4, paragraphe 1, du règlement n° 3108/94 «est la personne qui, compte tenu du droit national applicable dans le nouvel État membre concerné, détient réellement et
matériellement ces stocks».
72. Selon les explications de la Commission, cette réponse serait commandée par la nécessité de garantir l'effet utile de l'ensemble de la mesure transitoire, lequel ne serait, selon elle, pas assuré si la taxation ne pouvait concerner que le propriétaire, qui pourrait très bien résider dans un autre État membre ou dans un pays tiers, et échapper, de ce fait, à l'emprise de l'État membre où est opérée la taxation.
73. Pour écarter ce risque, il y aurait lieu de s'attacher, comme elle le propose, à la détention matérielle du stock.
74. Nous ne disconviendrons évidemment pas de la nécessité d'interpréter le droit communautaire de manière à lui assurer un effet utile. Nous estimons, cependant, que l'appel à l'effet utile ne doit pas conduire à négliger l'analyse fondée sur le sens ordinaire des termes utilisés et sur le contexte dans lequel ils apparaissent, laquelle nous semble même revêtir un caractère prioritaire, l'effet utile n'intervenant que dans un deuxième temps, pour dissiper les incertitudes qu'elle pourrait laisser
subsister.
75. En l'espèce, nous devons reconnaître que le règlement utilise le terme «détenteur» et non «propriétaire» en français, le terme «Besitzer» et non «Eigentümer» en allemand, et «holder» et non pas «owner» en anglais. Ceci traduit certainement le fait que le législateur communautaire a entendu éviter qu'un opérateur économique puisse échapper à la taxation en faisant état du fait qu'il ne détient pas sur le stock en cause la plénitude du droit de propriété.
76. Il ne faut cependant pas, selon nous, exagérer la portée du recours au terme «détenteur». En effet, dans la plupart des cas, la qualité de «détenteur» se confond avec celle de «propriétaire». En outre, les termes «détenteur» et «propriétaire» sont souvent utilisés comme synonymes, et ce aussi bien en français, en allemand et en anglais.
77. Nous n'en voulons pour preuve que le fait que l'actionnaire est désigné en anglais par le terme «share holder», de sorte que, quand on fait référence à un «share holder», on n'entend pas se référer au détenteur matériel de l'action, qui bien souvent sera un établissement financier, chargé de la conservation matérielle des titres dans ses coffres, mais au propriétaire juridique des titres, qui en perçoit les revenus et est seul en droit de les céder.
78. Si l'on se penche sur le contexte dans lequel le terme est utilisé dans l'article 4 du règlement n° 3108/94, deux constatations s'imposent.
79. D'une part, comme nous l'avons vu plus haut, la taxation vise à priver la constitution de stocks excédentaires de tout intérêt économique, en faisant disparaître le profit important, et strictement spéculatif, auquel pourrait donner lieu leur commercialisation. Celui qui doit subir la taxation doit nécessairement être celui qui, parce qu'il peut céder le stock, est en mesure de réaliser le profit contre lequel est précisément dirigée la taxation.
80. De ce fait, celui qui contrôle matériellement le stock au 1er janvier 1995, mais ne peut juridiquement en disposer, c'est-à-dire le céder à un tiers et encaisser à son profit le prix de cette vente, par exemple parce qu'il n'est que le gardien de gage, ou parce qu'il n'assure que le transport de la marchandise, ou bien encore parce qu'il a déjà revendu cette dernière , ne saurait être considéré comme détenteur au sens de l'article 4 du règlement n° 3108/94.
81. D'autre part, il serait incohérent que le terme «détenteur» n'ait pas le même sens dans l'ensemble de l'article 4. Or, si on lit le paragraphe 2 de cet article, selon lequel,
«[p]our déterminer le stock excédentaire de chaque détenteur, les nouveaux États membres tiennent compte notamment:
- des moyennes de stocks disponibles les années précédant l'adhésion,
- des courants d'échange effectués les années précédant l'adhésion,
- des circonstances dans lesquelles ces stocks ont été créés»,
on doit admettre que ne peut détenir un stock excédentaire que celui qui stocke normalement ce type de marchandises, puisque le caractère excédentaire du stock est déterminé, pour chaque détenteur pris individuellement, à partir, notamment, des moyennes de stocks des années précédant l'adhésion.
82. Pas plus pour la banque qui, au 1er janvier 1995, est titulaire d'un droit de gage sur un stock d'huile d'olive tunisienne importée avant cette date par un de ses clients que pour le transporteur dans les citernes duquel se trouve effectivement l'huile en cause à cette même date, il n'est possible de déterminer un «stock excédentaire», pour la bonne et simple raison que l'on manque à leur propos de tout point de référence permettant d'effectuer une comparaison. Le contrôle qu'ils exercent à un
moment donné sur un stock d'huile d'olive tunisienne importée est, en effet, purement fortuit et on ne saurait les considérer comme des opérateurs sur le marché de l'huile d'olive.
83. Tous ces éléments convergents nous conduisent à considérer que, au sens de l'article 4, paragraphe 1, du règlement n° 3108/94, le détenteur d'un stock excédentaire, s'il ne doit pas nécessairement en être le propriétaire au sens du droit national, doit cependant être l'opérateur économique qui est en mesure de mettre sur le marché le produit stocké et dont le patrimoine enregistrera directement le résultat économique de cette mise sur le marché.
84. L'importateur qui a vendu les marchandises importées avant la date butoir du 1er janvier 1995 n'est plus à même de les mettre sur le marché après cette date au prix plus élevé de l'huile d'olive en vigueur antérieurement à cette date dans la Communauté à Douze, et postérieurement à cette date dans la Communauté à Quinze. Il n'est donc plus à même de réaliser le profit injustifié que la taxation vise à neutraliser.
85. Pareillement, il n'est pas non plus légitime de prendre en considération les quantités déjà vendues avant cette date pour déterminer si cet importateur est, à la date du 1er janvier 1995, détenteur de stocks excédant la moyenne des stocks disponibles les années précédant l'adhésion. C'est, en effet, au niveau des acheteurs qu'il y a lieu d'examiner s'il existe des stocks excédentaires.
86. On relèvera que cette interprétation n'est pas de nature à compromettre l'effet utile du règlement n° 3108/94, dont se préoccupe la Commission, dans la mesure où, à supposer que le détenteur ainsi défini ne soit pas établi dans l'État membre où se trouve le stock, cet État membre aura, bien évidemment, la possibilité d'appréhender ledit stock pour obtenir le paiement de sa créance.
Quant à la quatrième question
87. La quatrième question de la juridiction de renvoi est relative à l'interprétation qu'il y a lieu de donner à l'article 4, paragraphe 3, du règlement n° 3108/94 et porte plus précisément sur ce qu'il faut entendre, s'agissant de l'importation d'huile d'olive tunisienne relevant du code NC 1509 10, par «charge à l'importation applicable dans la Communauté à douze le 31 décembre 1994». Elle nous est posée parce que, selon la juridiction nationale, coexistaient, à la date du 31 décembre 1994, deux
régimes d'importation dudit produit dans la Communauté: celui du règlement n° 3307/94, prévoyant, à son annexe I, un prélèvement de 66,31 écus par 100 kg et celui du règlement n° 287/94, prévoyant un prélèvement de 7,80 écus par 100 kg.
88. En fait, et cela est suffisant pour répondre à cette question, aucune importation d'huile d'olive tunisienne ne pouvait être effectuée par un opérateur le 31 décembre 1994 dans le cadre du régime prévu par le règlement n° 287/94. Il résulte effectivement de l'article 2 du règlement (CE) n° 548/94 de la Commission, du 10 mars 1994, portant modalités d'application du règlement n° 287/94 , que les importations au titre du régime spécial du règlement n° 287/94 étaient juridiquement impossibles à la
date du 31 décembre 1994 que retient, comme référence, l'article 4, paragraphe 3, du règlement n° 3108/94.
89. En effet, les certificats d'importation nécessaires pour bénéficier dudit régime ne pouvaient être délivrés que pour les mois de mars à octobre. En dehors même du fait qu'un importateur communautaire, s'il avait effectué des importations d'huile d'olive tunisienne le 31 décembre 1994, aurait supporté le prélèvement prévu par le règlement n° 3307/94, on ne peut que donner raison à la Commission lorsqu'elle fait remarquer que l'article 4, paragraphe 3, du règlement n° 3108/94, de par sa rédaction
même, ne distingue pas entre les différents pays tiers dont peuvent provenir des importations et entend donc se référer à la charge à l'importation généralement applicable aux produits provenant des pays tiers que fixe, précisément, le règlement n° 3307/94.
90. Nous ajouterons, enfin, qu'il serait pour le moins étrange que, pour appliquer un règlement visant à lutter contre les détournements de trafic à but spéculatif, on se réfère, s'agissant du calcul de la taxe due par les détenteurs de stocks excédentaires, au prélèvement prévu par le règlement n° 287/94, dont aucun opérateur de la Communauté à Douze ne pouvait être assuré de profiter.
91. En effet, rappelons-le, ce règlement, tel que complété par le règlement n° 548/94, n'ouvre la possibilité d'effectuer des importations d'huile d'olive tunisienne que dans les limites d'un contingent prédéterminé. Dès lors, la présentation d'une demande de certificat pour une quantité donnée, à importer durant l'un des mois pour lesquels la délivrance était autorisée, ne garantissait ni la délivrance du certificat ni la quantité visée par ladite demande. Rien ne justifierait donc que les
opérateurs des nouveaux États membres puissent bénéficier, pour des quantités illimitées, des conditions exceptionnelles faites à une partie des importateurs communautaires, pour des quantités limitées.
92. À la quatrième question, il convient donc de répondre que c'est bien le prélèvement fixé à l'annexe I du règlement n° 3307/94 qu'il y a lieu de prendre en considération pour appliquer l'article 4, paragraphe 3, du règlement n° 3108/94.
Quant à la cinquième question
93. Les raisons qui justifient cette réponse permettent également de répondre à la cinquième question par laquelle la juridiction de renvoi vise à savoir si la prise en compte de ce prélèvement n'est pas constitutive d'une violation à l'égard des opérateurs des nouveaux États membres du principe d'égalité de traitement, mettant en cause la validité de l'article 4 du règlement n° 3108/94. On ne saurait, en effet, comme l'indique à raison la Commission, considérer que se trouvent dans une situation
comparable les opérateurs de la Communauté à Douze qui, pendant une partie de l'année 1994, mais pas au-delà du mois d'octobre, ont pu, éventuellement, réaliser des importations à faible prélèvement, s'inscrivant dans le cadre du régime préférentiel prévu par le protocole additionnel à l'accord de coopération entre la Communauté économique européenne et la République tunisienne, signé à Tunis le 25 avril 1976 , et les opérateurs des nouveaux États membres qui ont délibérément fait en sorte de
détenir, au 1er janvier 1995, des stocks excédentaires d'huile d'olive tunisienne importée sous un régime totalement distinct de celui de l'organisation commune des marchés dans le secteur des matières grasses, celui de l'un des futurs États membres, qui, tous, faute de production nationale, n'étaient pas enclins à taxer fortement les importations.
94. L'article 4, paragraphe 3, du règlement n° 3108/94, loin d'instaurer un régime discriminatoire, a placé à égalité, du point de vue concurrentiel, les opérateurs des nouveaux États membres qui, à compter du 1er janvier 1995, ont eu la possibilité de faire circuler librement dans la Communauté des stocks d'huile d'olive constitués à bon compte avant cette date et l'opérateur communautaire qui aurait procédé à des importations sous le régime communautaire à la veille de l'adhésion des nouveaux
États membres. Il ne saurait donc être considéré comme ayant violé le principe d'égalité de traitement.
Conclusions
95. Au vu de l'ensemble des appréciations opérées ci-dessus, nous proposons à la Cour de répondre comme suit aux questions préjudicielles posées par le Verwaltungsgerichtshof:
«- L'examen de l'article 4 du règlement (CE) n° 3108/94 de la Commission, du 19 décembre 1994, relatif aux mesures transitoires à prendre, du fait de l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède, concernant les échanges de produits agricoles, au regard de l'article 149, paragraphe 1, de l'acte relatif aux conditions d'adhésion de la république d'Autriche, de la république de Finlande et du royaume de Suède et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l'Union européenne, ainsi
que des principes de protection de la confiance légitime, de proportionnalité et d'égalité de traitement, n'a pas fait apparaître d'éléments mettant en cause sa validité.
- Le détenteur d'un stock excédentaire, au sens de l'article 4 du règlement n° 3108/94, est l'opérateur qui est en mesure de mettre sur le marché le produit stocké et dont le patrimoine enregistrera directement le résultat économique de cette mise sur le marché.
- L'expression charge à l'importation applicable dans la Communauté à douze le 31 décembre 1994 utilisée à l'article 4, paragraphe 3, du règlement n° 3108/94 doit être entendue comme se référant, dans le cas de l'huile d'olive tunisienne relevant du code NC 1509 10, à chaque fois, au prélèvement de 66,31 écus par 100 kg, prévu à l'annexe I du règlement (CE) n° 3307/94 de la Commission, du 29 décembre 1994, fixant les prélèvements minimaux à l'importation de l'huile d'olive ainsi que les prélèvements
à l'importation des autres produits du secteur de l'huile d'olive.»
