Avis juridique important
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61998C0152
Conclusions de l'avocat général Mischo présentées le 16 janvier 2001. - Commission des Communautés européennes contre Royaume des Pays-Bas. - Manquement d'Etat - Directive 76/464/CEE - Pollution du milieu aquatique - Non-transposition. - Affaire C-152/98.
Recueil de jurisprudence 2001 page I-03463
Conclusions de l'avocat général
1. C'est pour la neuvième fois que la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater qu'un État membre, en l'occurrence le royaume des Pays-Bas, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté (ci-après la «directive»).
2. Celle-ci vise à l'élimination de la pollution du milieu aquatique par certaines substances particulièrement dangereuses, énumérées dans une liste, dite «liste I», et à la réduction de la pollution du milieu aquatique par certaines autres substances dangereuses, énumérées dans une autre liste, dite «liste II», les deux listes constituant une annexe de la directive. Afin d'atteindre ces objectifs, les États membres doivent, en vertu de l'article 2 de celle-ci, prendre les mesures appropriées, qui
sont prévues par les articles 3 et suivants.
3. En ce qui concerne les substances relevant de la liste I, le Conseil fixe, en vertu de l'article 6, paragraphe 1, de la directive, des valeurs limites d'émission en fonction de leurs effets sur le milieu aquatique, cela compte tenu des meilleurs moyens techniques disponibles. Les États membres sont tenus, en vertu des articles 3 et 5 de la directive, de soumettre tout rejet desdites substances dans le milieu aquatique à une autorisation préalable des autorités nationales compétentes fixant des
normes d'émission qui ne doivent pas dépasser les valeurs limites fixées par le Conseil.
4. Afin d'établir celles-ci, la Commission, en coopération avec les États membres, a adopté une liste de 129 substances individuelles, retenue par le Conseil, dans une résolution du 7 février 1983 concernant la lutte contre la pollution des eaux , comme base pour poursuivre les travaux sur la mise en oeuvre de la directive. À cette liste ont été ajoutées, par la suite, trois substances supplémentaires. Pour 18 parmi ces 132 substances, le Conseil a fixé des valeurs limites et des objectifs de
qualité, tandis que 15 autres ont fait l'objet d'une proposition de directive présentée par la Commission, mais retirée peu après sa présentation. Il s'ensuit que, jusqu'à présent, pour 114 des 132 substances prioritaires, des valeurs limites n'ont pas encore été fixées au niveau communautaire.
5. Quant aux substances relevant de la liste II, l'article 7 de la directive est libellé comme suit:
«1. Afin de réduire la pollution des eaux visées à l'article 1er par les substances relevant de la liste II, les États membres arrêtent des programmes pour l'exécution desquels ils appliquent notamment les moyens considérés aux paragraphes 2 et 3.
2. Tout rejet effectué dans les eaux visées à l'article 1er et susceptible de contenir une des substances relevant de la liste II est soumis à une autorisation préalable, délivrée par l'autorité compétente de l'État membre concerné et fixant les normes d'émission. Celles-ci sont calculées en fonction des objectifs de qualité établis conformément au paragraphe 3.
3. Les programmes visés au paragraphe 1 comprennent des objectifs de qualité pour les eaux, établis dans le respect des directives du Conseil lorsqu'elles existent.
...»
6. La liste II se présente de la manière suivante:
«La liste II comprend:
- les substances qui font partie des familles et groupes de substances énumérés sur la liste I et pour lesquelles les valeurs limites visées à l'article 6 de la directive ne sont pas déterminées,
- certaines substances individuelles et certaines catégories de substances qui font partie des familles et groupes de substances énumérés ci-dessous,
et qui ont sur le milieu aquatique un effet nuisible qui peut cependant être limité à une certaine zone et qui dépend des caractéristiques des eaux de réception et de leur localisation.»
7. Le texte énumère ensuite les «Familles et groupes de substances visés au second tiret». Cette liste comprend huit catégories de substances, dont la première est composée des métalloïdes et métaux ainsi que leurs composés parmi lesquels figurent le titane, le bore, l'uranium, le tellure et l'argent. La quatrième catégorie comprend les composés organosiliciés toxiques ou persistants et les substances qui peuvent donner naissance à de tels composés dans les eaux, à l'exclusion de ceux qui sont
biologiquement inoffensifs ou qui se transforment rapidement dans l'eau en substances inoffensives.
8. La directive ne comporte aucun délai de transposition. Néanmoins, son article 12, paragraphe 2, prévoit que la Commission, si possible dans un délai de 27 mois après la notification de la directive, transmet au Conseil les premières propositions faites sur la base de l'examen comparé des programmes établis par les États membres. La Commission, considérant que les États membres ne seraient pas en mesure de lui fournir des éléments pertinents dans ce délai, leur a, par lettre du 3 novembre 1976,
proposé de retenir la date du 15 septembre 1981 pour l'établissement des programmes et celle du 15 septembre 1986 pour leur mise en oeuvre.
9. La directive a été partiellement remplacée par la directive 96/61/CE du Conseil, du 24 septembre 1996, relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution , qui vise à éviter et, lorsque cela s'avère impossible, à réduire les émissions des installations relevant de certaines activités industrielles dans l'air, l'eau et le sol.
10. En effet, l'article 20, paragraphe 1, de la directive 96/61 prévoit que les articles 3, 5, 6, paragraphe 3, et 7, paragraphe 2, de la directive 76/464 s'appliquent aux installations existantes relevant des activités visées par la directive 96/61 aussi longtemps que les mesures nécessaires visées par l'article 5 de cette dernière n'ont pas été prises par les autorités compétentes. En revanche, selon le paragraphe 2 dudit article, les dispositions relatives aux systèmes d'autorisation de certaines
directives, parmi lesquelles figure aussi la directive 76/464, ne s'appliquent plus aux installations nouvelles à partir de la date de mise en application de la directive 96/61, soit à partir du 30 octobre 1999.
11. Est en outre en cours d'adoption une directive du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau (ci-après la «nouvelle directive-cadre»). Celle-ci semble devoir remplacer, à terme, les dispositions en cause dans le présent litige.
12. Remarquons, tout d'abord, que le royaume des Pays-Bas met en question l'opportunité du recours introduit par la Commission. En effet, les articles 3, 5, 6, paragraphe 3, et 7, paragraphe 2, de la directive ne seraient bientôt plus applicables aux secteurs industriels importants. La nouvelle directive-cadre dans le domaine de l'eau remplacerait la directive, cela tout d'abord partiellement, puis entièrement.
13. De plus, la directive-cadre et la directive 96/61 rendraient caduque la distinction entre les substances relevant de la liste I et celles figurant sur la liste II. Le régime résultant desdites directives ne prévoirait les objectifs de qualité que comme un moyen secondaire pour combattre la pollution du milieu aquatique. Le contentieux d'interprétation relatif à la liste II, premier tiret, qui constituerait une bonne partie du présent recours, deviendrait donc obsolète à brève échéance.
14. La perplexité du gouvernement néerlandais est compréhensible. Pour ma part, je suis également étonné par le fait que la Commission exige de la part des États membres qu'ils soient capables de fixer des objectifs de qualité pour leurs eaux, alors que la Commission elle-même n'est pas parvenue à en proposer pour la plupart des substances concernées, ce que l'article 6, paragraphe 2, lui enjoint pourtant de faire (en plus des valeurs limites prévues par l'article 6, paragraphe 1). La Commission
aurait-elle été confrontée à des difficultés scientifiques et techniques d'une autre nature que celles rencontrées par les États membres?
15. Cela dit, il découle d'une jurisprudence constante, non contestée par la partie défenderesse, que la Commission a un pouvoir d'appréciation discrétionnaire lorsqu'il s'agit de décider de l'opportunité d'intenter un recours en manquement . Par ailleurs, l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l'État membre telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé par l'avis motivé, en l'espèce, le 23 février 1997. Ce dernier principe a encore été rappelé récemment
par la Cour, à propos de manquements à la même directive, dans les arrêts Commission/Grèce et Commission/Portugal, précités.
16. Il y a donc lieu d'examiner plus avant les griefs formulés par la Commission.
17. Une autre observation préalable, relative à l'objet du litige, s'impose. Les conclusions que la Commission demande à la Cour de lui adjuger comportent la mention d'un manquement, d'ordre général, à la directive. Les griefs formulés par la Commission au cours de la procédure précontentieuse ne concernaient cependant que le bassin de l'Escaut.
18. Or, il est de jurisprudence constante que l'objet d'un recours en manquement doit, sous peine d'irrecevabilité, rester dans le cadre défini dans la procédure précontentieuse .
19. Il y a donc lieu de considérer que le recours de la Commission n'est recevable que dans la mesure où il vise le bassin de l'Escaut.
Quant au manquement à l'obligation de fixer des objectifs de qualité pour les substances de la liste II, premier tiret
20. La Commission reproche aux autorités néerlandaises d'avoir manqué à leurs obligations en n'établissant pas des programmes comportant des objectifs de qualité pour les substances relevant de la liste I, pour lesquelles des valeurs limites n'ont pas encore été fixées au niveau communautaire.
21. La Commission estime, en effet, que de telles substances entrent dans le champ d'application de la liste II, premier tiret, et que, partant, la pollution des eaux causée par lesdites substances doit être combattue par les moyens prévus par l'article 7 de la directive, parmi lesquels figurent les programmes comportant des objectifs de qualité.
22. Le royaume des Pays-Bas ne conteste pas n'avoir pas établi de tels programmes ni de tels objectifs. Il fait cependant valoir que l'interprétation de la liste II, premier tiret, préconisée par la Commission, est erronée et que les substances relevant de la liste I, mais pour lesquelles des valeurs limites ne sont pas fixées au niveau communautaire, doivent néanmoins être traitées selon le régime prévu par les articles 3 à 6 de la directive.
23. L'argumentation de la partie défenderesse s'appuie sur le libellé de la directive, sur son économie et son objectif, et sur l'historique de son application.
24. Quant au libellé de la directive, le royaume des Pays-Bas rappelle que, selon les termes du premier tiret de la liste II, les substances litigieuses sont celles «qui font partie des familles et groupes de substances énumérés sur la liste I et pour lesquelles les valeurs limites visées à l'article 6 de la directive ne sont pas déterminées».
25. S'appuyant en particulier sur les versions linguistiques néerlandaise et allemande, qui utilisent les termes «niet worden vastgesteld» et «nicht festgelegt werden», pour «ne sont pas déterminées», la partie défenderesse en déduit que les familles et groupes de la liste I ne relèvent du régime de la liste II que lorsqu'il est explicitement établi qu'aucune valeur limite ne sera fixée à l'avenir pour ces familles et groupes de substances.
26. Quant à l'économie et à l'objectif de la directive, le royaume des Pays-Bas expose que les substances relevant de la liste I de la directive sont soumises au régime prévu par les articles 3 à 6 de celle-ci, qui est plus strict que celui que l'article 7 prévoit pour les substances relevant de la liste II. Cela s'expliquerait par le fait que la liste I regrouperait les substances les plus nocives, justifiant donc les mesures les plus restrictives, alors que les substances énumérées à la liste II
présenteraient une nocivité moindre.
27. La lutte contre les substances relevant de la liste I devrait donc être particulièrement intensive pour que ne soit pas compromis l'objectif de la directive, qui serait d'éliminer dans toute la mesure du possible les substances reconnues comme étant les plus nocives.
28. Il serait donc erroné de vouloir soumettre, comme le fait la Commission, de telles substances au régime moins strict de la liste II, au seul motif que le Conseil n'aurait pas encore fixé de valeurs limites pour les émissions desdites substances. En effet, ce seul fait n'enlèverait rien à la nocivité de celles-ci, qui devraient donc être soumises à un régime restrictif, tel que celui prévu par les articles 3 à 6 de la directive.
29. Ce ne serait que dans l'hypothèse exceptionnelle où le Conseil aurait formellement communiqué son intention de ne pas adopter des limites communautaires pour une substance relevant de la liste I qu'il y aurait lieu de la traiter comme relevant de la liste II.
30. La partie défenderesse met également l'accent sur une autre conséquence de l'interprétation proposée par la Commission, qui ne cadrerait pas non plus avec l'économie de la directive. Il rappelle, à cet égard, que des dizaines de milliers de substances relèvent de la liste I de la directive et n'ont pas encore fait l'objet de la fixation de normes communautaires par le Conseil. S'il fallait considérer qu'elles relèvent toutes de la liste II, les États membres seraient dans l'obligation de définir
des objectifs de qualité pour chacune d'entre elles.
31. Le gouvernement néerlandais ajoute que la pratique des institutions, à la suite de l'entrée en vigueur de la directive, confirme ce raisonnement. Elle démontrerait, en effet, que la Commission a fait de nombreuses propositions au Conseil, ayant abouti à la fixation de normes communautaires. Elle se serait, en outre, engagée à faire de telles propositions pour les 114 substances litigieuses en l'espèce.
32. La partie défenderesse en déduit que la Commission a reconnu elle-même qu'il y avait lieu de définir des limites pour ces substances et de les soumettre au régime strict découlant des articles 3 à 6 de la directive. La raison pour laquelle cela n'a pas encore été fait serait à rechercher auprès de la Commission et l'on ne saurait en attribuer la responsabilité aux États membres.
33. Au soutien de son interprétation, la Commission invoque, quant à elle, la version en langue anglaise, qui utilise les termes «have not been determined», ainsi que l'arrêt Commission/Luxembourg, précité, dans lequel la Cour a jugé que la liste II, premier tiret, de la directive énumère les substances pour lesquelles le Conseil n'a pas encore fixé de limites communautaires.
34. La partie défenderesse a cependant fait valoir, à juste titre selon moi, que cette citation est extraite de la partie descriptive de l'arrêt, dans une affaire où l'interprétation des termes de cette disposition n'était pas litigieuse. On ne saurait donc en déduire que la Cour partage le point de vue de la Commission.
35. Force est toutefois de constater que, dans deux arrêts plus récents, à savoir les arrêts Commission/Belgique, précité, point 35, et Commission/Allemagne, précité, points 27, 29 et 30, la Cour a explicitement précisé que, contrairement à la thèse défendue par la partie défenderesse, les substances relevant de la liste I, pour lesquelles le Conseil n'a pas encore arrêté de valeurs limites d'émission, doivent provisoirement être traitées comme des substances relevant de la liste II, dont le régime
est prévu à l'article 7 de la directive.
36. Aux points 35 et 40 de l'arrêt Commission/Belgique, précité, la Cour a précisé que cela vaut pour les substances en question «qui ont été individualisées» et «qui sont pertinentes dans le contexte national de chaque État membre». Nous ne voyons aucune raison pour qu'il n'en soit pas de même en ce qui concerne le royaume des Pays-Bas. Cet État membre n'est donc pas tenu d'arrêter des programmes comportant des objectifs de qualité pour des dizaines de milliers de substances, mais seulement pour
celles des 114 substances pour lesquelles des valeurs limites n'ont pas encore été fixées par le Conseil qui sont effectivement susceptibles d'être contenues dans les fleuves et rivières néerlandais.
37. Notons, en passant, qu'il est étonnant que la Commission n'ait pas limité l'objet de son recours à ces 114 substances, alors que, dans les recours introduits contre le grand-duché de Luxembourg, le royaume de Belgique, la République hellénique et la République portugaise, elle n'avait visé que 99 substances. (Comme nous l'avons déjà signalé ci-dessus, la Commission a retiré ses propositions concernant 15 substances, de telle sorte qu'il reste 114 substances pour lesquelles des valeurs limites
n'ont été ni adoptées par le Conseil ni proposées par la Commission).
38. Nonobstant ces réserves, il découle de ce qui précède qu'il y a lieu de rejeter l'interprétation du premier tiret de la liste II proposée par la partie défenderesse.
39. Celle-ci fait cependant valoir aussi que le régime appliqué en vertu du droit national aux substances considérées, fondé sur des autorisations incluant des valeurs limites d'émission, est à assimiler à celui prévu par la directive pour les substances relevant de la liste I et est donc plus strict que celui que la Commission voudrait voir appliqué. On ne saurait, dès lors, en l'espèce reprocher un quelconque manquement aux autorités néerlandaises.
40. Le caractère approprié du régime existant aux Pays-Bas serait amplement démontré par les résultats atteints dans ce pays en matière de protection des eaux.
41. Il y aurait, en outre, lieu de souligner que le régime mis en place par les autorités néerlandaises découlerait de textes législatifs et réglementaires et ne saurait donc être considéré, comme semble le faire la Commission, comme une simple pratique administrative que les autorités pourraient modifier discrétionnairement.
42. Il convient cependant de noter que, dans l'arrêt Commission/Allemagne, précité, la Cour a expressément jugé que la mise en oeuvre, par un État membre, au moyen de la fixation de valeurs limites d'émission, d'un système de protection correspondant à celui de l'article 6 de la directive, ne le dispense pas d'établir des programmes comportant des objectifs de qualité pour les substances considérées, obligation à laquelle le législateur communautaire a, selon la Cour, attaché une importance
particulière.
43. À cet égard, la Cour a considéré comme dénué de fondement l'argument tiré du fait que le recours à des valeurs limites d'émission serait en tant que tel un instrument plus strict que les programmes comprenant des objectifs de qualité, visés à l'article 7. Elle a, en effet, jugé que, en la matière, tout dépendait entièrement du niveau des valeurs retenues .
44. Enfin, elle a également souligné que l'amélioration de la qualité des eaux dans un État membre ne permet pas de conclure que la méthode choisie par celui-ci est plus sévère que les programmes prévus à l'article 7 de la directive, puisqu'une telle amélioration n'est autre que le résultat auquel aurait dû parvenir l'État membre en appliquant la directive et n'était pas de nature à dispenser celui-ci de son obligation d'adopter les mesures prévues audit article 7.
45. Il y a donc lieu de rejeter les arguments avancés par la partie défenderesse et d'accueillir le premier grief invoqué par la Commission.
Quant au manquement à l'obligation de fixer des objectifs de qualité pour des substances de la liste II, second tiret
46. La Commission fait valoir que le royaume des Pays-Bas n'a pas encore fixé des objectifs de qualité pour la quatrième catégorie de substances de la liste II, second tiret, ainsi que pour certaines substances de la première catégorie dudit tiret, à savoir le titane, le bore, l'uranium, le tellure et l'argent.
47. La partie défenderesse ne conteste pas ce manquement mais souligne qu'elle s'est heurtée à l'impossibilité de trouver, même dans la littérature internationale, des valeurs scientifiquement fondées pouvant servir de base pour la fixation d'objectifs de qualité. Il aurait donc été nécessaire d'entreprendre des travaux scientifiques à cette fin. Les objectifs de qualité requis par la directive seraient fixés dès que possible.
48. Rappelons encore une fois qu'il ressort clairement de la jurisprudence de la Cour que l'existence d'un manquement est à apprécier à la fin du délai fixé à l'avis motivé . Il n'est pas contesté qu'à cette date le manquement n'avait pas disparu.
49. En outre, il est de jurisprudence constante que les difficultés techniques auxquelles a pu se trouver confronté un État membre dans l'exécution de ses obligations ne sont pas susceptibles de faire disparaître un manquement . Comme le fait remarquer la Commission, l'État membre aurait eu la possibilité de solliciter, auprès d'elle, une prorogation de délai.
50. Le gouvernement néerlandais a, en outre, fait valoir à l'audience qu'il ressort du libellé de l'article 7, paragraphes 1, 2 et 3, que cette disposition n'impose pas aux États membres de fixer des objectifs de qualité pour les substances. Cela serait d'ailleurs logique puisque celles-ci se compteraient par milliers.
51. Les États membres seraient donc uniquement obligés de fixer des objectifs de qualité pour les eaux, et non pour les substances.
52. La partie défenderesse admet cependant elle-même que lesdits objectifs doivent nécessairement faire référence à des concentrations de substances présentes dans les eaux, puisque c'est à la lumière de ces objectifs que sont, conformément à l'article 7, paragraphe 2, fixées les valeurs limites d'émission dont sont assorties les autorisations de rejet desdites substances.
53. Or, c'est l'absence d'une telle référence pour les substances litigieuses dans des eaux déterminées, à savoir celles du bassin de l'Escaut, que critique la Commission.
54. Le gouvernement néerlandais ne conteste d'ailleurs pas cette absence, comme nous l'avons vu.
55. Il ajoute encore, à juste titre, que les objectifs de qualité ne doivent concerner que des substances susceptibles d'être présentes dans les eaux considérées.
56. La partie défenderesse n'allègue cependant pas que tel ne serait pas le cas des substances qui font l'objet du deuxième volet du recours de la Commission.
57. Il découle de ce qui précède qu'il y a lieu d'accueillir également le deuxième grief formulé par la Commission.
Conclusions
58. Pour les raisons qui précèdent, je propose à la Cour de déclarer que:
- en omettant de prendre pour le bassin de l'Escaut toutes les mesures qu'implique la transposition de l'article 7, paragraphes 1, 2 et 3, de la directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté, le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive;
- le recours est rejeté pour le surplus;
- la partie défenderesse supportera les trois quarts des dépens;
- la Commission supportera un quart des dépens.
