Avis juridique important
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61994C0069
Conclusions de l'avocat général Tesauro présentées le 26 septembre 1996. - République française contre Commission des Communautés européennes. - Lait - Régime de prélèvement supplémentaire - Modalités d'application - Décision 93/673/CE - Compétence de la Commission. - Affaire C-69/94.
Recueil de jurisprudence 1997 page I-02599
Conclusions de l'avocat général
1 Par un recours au titre de l'article 173 du traité CE, la République française demande à la Cour d'annuler la décision 93/673/CE de la Commission, du 10 décembre 1993, fixant la réduction forfaitaire des avances sur la prise en compte des dépenses agricoles en cas de non-respect du délai de communication du questionnaire annuel sur l'application du régime de prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers établi par le règlement (CEE) n_ 3950/92 du Conseil (1) (ci-après
la «décision»).
En particulier, le gouvernement français soutient, d'une part, que la décision a été adoptée en violation des dispositions qui en constituent la base juridique et de certaines conditions de formes substantielles, ainsi qu'en violation des dispositions du règlement relatif au financement de la politique agricole commune, et, d'autre part, que les sanctions prévues par la décision en cas de non-respect des dispositions en cause violent le principe de proportionnalité.
Le contexte normatif
2 Le régime de prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers a été institué en 1984, afin de réduire le déséquilibre entre l'offre et la demande des produits en question sur le marché communautaire.
Le régime a été ensuite prorogé, pour sept ans à compter du 1er avril 1993, par le règlement (CEE) n_ 3950/92 du Conseil, du 28 décembre 1992, établissant un prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers (2), lequel, mettant à profit l'expérience acquise au cours des premières années de fonctionnement du système, a introduit quelques modifications destinées à l'améliorer et à le simplifier (ci-après le «règlement de base»).
3 Conformément aux dispositions de l'article 11 du règlement de base (3), la Commission a adopté, le 9 mars 1993, le règlement (CEE) n_ 536/93, fixant les modalités d'application du prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers (4) (ci-après le «règlement d'application»).
Le cinquième considérant du règlement d'application est ainsi libellé:
«considérant que l'expérience acquise a montré que des retards importants et dans la transmission des chiffres de collecte ou de ventes directes, et dans le paiement du prélèvement, empêchaient le régime d'être pleinement efficace; qu'il convient, dès lors, de tirer des leçons du passé les conclusions nécessaires en posant des exigences strictes en matière de délais de communication et de paiement, lesquelles doivent être assorties de sanctions».
L'article 8, quatrième tiret, du même règlement impose aux États membres de communiquer à la Commission, «avant le 1er septembre de chaque année, le questionnaire en annexe dûment rempli. En cas de non-respect du délai, la Commission procède à une réduction forfaitaire des avances sur la prise en compte des dépenses agricoles».
Le questionnaire en cause est destiné à recueillir une série d'informations et de données statistiques relatives à l'application et au fonctionnement du système pour chaque année et pour chaque État membre.
4 Adoptée sur la base de l'article 8, quatrième tiret, précité, du règlement d'application, la décision litigieuse fixe les taux de réduction des avances en question.
En particulier, elle établit une réduction d'1 % du montant global payé à l'État membre concerné au titre de l'exercice budgétaire précédent en cas de non-communication du questionnaire avant le 1er septembre de l'année en cours (article 1er) une réduction de 0,5 % en cas de communication d'un questionnaire qui s'avère inexact de plus de 10 % (article 2), et une réduction de 0,04 % par donnée manquante, en cas de questionnaire incomplet.
5 L'article 8, quatrième tiret, du règlement d'application a été récemment modifié par le règlement (CE) n_ 82/96 de la Commission, du 22 janvier 1996 (5).
Sur la base de l'article 1er, paragraphe 1, de ce dernier règlement, l'alinéa suivant a été ajouté au texte initial: «En cas de modification des données, suite notamment aux contrôles prévus à l'article 7, une mise à jour est communiquée à la Commission avant les 1er décembre, 1er mars et 1er juillet de chaque année» (6).
Les moyens de recours
6 Le recours du gouvernement français est, comme on l'a dit, fondé sur trois moyens différents, et précisément: la violation de l'article 8, quatrième tiret, du règlement d'application et de l'article 11 du règlement de base, ainsi que de certaines conditions de forme substantielles; la violation du règlement (CEE) n_ 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (7), et la violation du principe de proportionnalité.
Sur le premier moyen
7 En ce qui concerne le premier moyen, le gouvernement français soutient que la décision, notamment ses articles 2 et 3, ne pouvait être valablement adoptée sur la base de l'article 8, quatrième tiret, du règlement d'application. En effet, cette dernière disposition prévoit expressément la réduction des avances en question dans la seule hypothèse de communication tardive du questionnaire, sans envisager les cas (régis par les articles 2 et 3, précités) de communication d'un questionnaire inexact ou
incomplet.
Selon le gouvernement français, les articles 2 et 3 de la décision litigieuse ne trouvent pas davantage de base juridique adéquate dans l'article 11 du règlement de base qui, comme nous l'avons dit, attribue à la Commission compétence pour adopter les modalités d'application du prélèvement supplémentaire. En effet, cette disposition prescrit expressément la participation du comité de gestion à la procédure d'adoption des mesures d'application en question (8), alors que ce comité ne paraît pas avoir
été consulté lors de l'adoption de la décision attaquée.
8 Afin d'apprécier le bien-fondé des arguments du gouvernement français quant au premier moyen, nous estimons opportun de nous arrêter d'abord, quoique brièvement, sur les finalités poursuivies par le système du prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait, et ensuite sur la ratio de l'article 8 du règlement de base et donc des dispositions de la décision attaquée.
Rappelons en premier lieu que le régime en question a été institué, comme nous l'avons dit, afin de réduire le déséquilibre existant, sur le marché du lait, entre une production constamment en augmentation et un niveau de consommation interne et d'exportations qui s'avérait au contraire stationnaire. Par le règlement (CEE) n_ 856/84, du 31 mars 1984, modifiant le règlement (CEE) n_ 804/68 (9), le Conseil a introduit pour la première fois le système du prélèvement supplémentaire, c'est-à-dire un
mécanisme de responsabilité financière qui intervient quand les quantités de lait (non produites, mais) commercialisées dans un État membre déterminé dépassent un niveau annuel préétabli (appelé «quantité de référence» ou «quota laitier»). L'intention était de créer ainsi un frein, sinon à la production, du moins à la commercialisation du lait et des produits laitiers, afin de réduire les excédents structurels dans le secteur.
9 Le régime, prorogé et modifié à plusieurs reprises et finalement codifié dans les dispositions du règlement de base, fonctionne, dans ses lignes générales, sur la base du système suivant: les quantités de référence attribuées à chaque État membre sont, à l'intérieur de celui-ci, réparties en quantités individuelles pour chaque producteur. C'est à ce dernier que, sous le contrôle de l'autorité nationale compétente, incombe l'obligation de verser le montant dû à titre de prélèvement supplémentaire
en cas de dépassement de ladite quantité (10).
Le produit du prélèvement, actuellement fixé au taux de 115 % du prix indicatif du lait, est versé à la Communauté (11) et utilisé pour financer les dépenses relatives à la stabilisation et à la régularisation du marché des produits laitiers.
10 Sur la base de l'article 11, précité, du règlement de base, la Commission a adopté le règlement d'application, dans le triple but déclaré de: fournir les éléments complémentaires pour le décompte du prélèvement, établir des mesures destinées à assurer le paiement du prélèvement en temps utile, et instituer des règles de contrôle permettant la vérification de la régularité de la perception (voir deuxième considérant).
Les contrôles de la régularité de la perception sont confiés, en premier lieu, aux autorités nationales compétentes, qui sont tenues de procéder aux vérifications et contrôles nécessaires sur place (12). La Commission, quant à elle, est informée, annuellement, de la situation relative à la perception du prélèvement dans chaque État membre par le biais de la communication, de la part des autorités nationales, du questionnaire visé à l'article 8, quatrième tiret, du règlement d'application.
11 Sur la base des informations reçues de la part de chaque État membre, la Commission apprécie l'opportunité d'adopter des mesures correctrices; en cas de dépassement des quantités de référence par un ou plusieurs États membres, elle pourra, par exemple, en fonction de l'importance du dépassement, intervenir directement sur les prix, ou augmenter les remboursements à l'exportation, ou imposer le stockage des excédents. En outre, si elle constate qu'un État membre n'a, en violation du droit
communautaire, pas perçu certaines sommes dues à la Communauté, la Commission pourra procéder à la réduction des avances mensuelles sur les dépenses agricoles, sur la base des compétences qui lui sont attribuées par les dispositions en vigueur et confirmées par les arrêts de la Cour du 17 octobre 1991 (13).
Comme on le voit, donc, le questionnaire constitue un instrument déterminant pour la gestion correcte du régime au niveau communautaire, dans la mesure où il permet à la Commission d'entrer en possession de toutes les données dont elle a besoin pour pouvoir intervenir de la manière la plus opportune. La possibilité de disposer des données à travers les questionnaires est, ne l'oublions pas, indispensable non seulement dans le but de contrôler et de coordonner la perception du prélèvement, mais
aussi, en définitive, pour éliminer ou corriger, dans la mesure du possible, toute distorsion qui risquerait de se produire à cause du déséquilibre entre l'offre et la demande sur le marché en question; ce qui, comme on l'a vu, représente l'objectif final que se propose d'atteindre le système du prélèvement supplémentaire.
12 Cela étant, il est évident que l'obligation pour les États membres de fournir à la Commission toutes les données nécessaires pour lui permettre d'accomplir efficacement la mission de gestion que lui confie le traité en la matière ne peut raisonnablement être remplie que par l'envoi d'un questionnaire complet et exact; en conséquence, interpréter l'article 8, quatrième tiret, du règlement d'application dans le sens qu'il impose uniquement une obligation d'ordre chronologique, c'est-à-dire
l'obligation de communiquer un questionnaire (même, paradoxalement, pas entièrement rempli ou inexact) dans un délai déterminé, reviendrait à priver cette disposition de toute signification.
A cela s'ajoute la teneur littérale de cette disposition, qui, comme nous l'avons relevé, impose aux États membres de communiquer chaque année, avant le 1er septembre, «le questionnaire en annexe dûment rempli» (14).
Dans ces conditions, il ne nous semble pas que l'on puisse raisonnablement douter du fait que la décision litigieuse, même dans la partie dans laquelle elle prévoit des conséquences pécuniaires négatives à l'encontre de l'État membre qui a communiqué, même en temps utile, un questionnaire incomplet ou inexact, reste pleinement dans le cadre des exigences énoncées à l'article 8, quatrième tiret, du règlement d'application.
13 En ce qui concerne, enfin, l'argument avancé par le gouvernement français selon lequel la décision a été adoptée en violation des conditions de forme imposées par l'article 11 du règlement de base, il n'est, à notre avis, pas davantage fondé.
Comme l'a justement souligné la Commission, en effet, la décision ne représente pas une «modalité d'application» au sens de l'article 11, précité, qui, comme telle, nécessiterait l'avis du comité de gestion; il s'agit simplement d'un acte qui fixe, en pourcentages égaux pour tous les États membres, les taux de réduction sur les avances en relation avec les diverses hypothèses de violation de l'article 8, quatrième tiret, du règlement d'application.
14 La Commission pourrait bien, en effet, procéder à de telles réductions par des décisions individuelles, adoptées à l'encontre de chaque État membre sur la base de la compétence que lui attribue directement l'article 8, quatrième tiret, du règlement d'application.
Le premier moyen de recours n'est donc pas fondé.
Sur le deuxième moyen
15 Par le deuxième moyen, le gouvernement français allègue la violation du règlement n_ 729/70 (15), précité, tel qu'interprété par la jurisprudence constante de la Cour.
Le gouvernement requérant invoque en particulier les arrêts du 17 octobre 1991, dans lesquels la Cour a reconnu à la Commission le pouvoir de réduire les sommes dues à titre d'avances mensuelles, en fonction de la situation comptable de chaque État membre auprès du FEOGA, en cas de sommes non perçues en violation du droit communautaire, en précisant toutefois que cette réduction revêt un caractère non définitif, mais plutôt intérimaire et provisoire, et ne saurait préjuger de la décision finale et
définitive relative à l'apurement annuel des comptes (16).
Selon le gouvernement français, les conséquences prévues par la décision litigieuse revêtent, contrairement au principe énoncé par la Cour, un caractère définitif, spécialement compte tenu de leur application automatique, sans qu'existe une quelconque présomption de violation du droit communautaire de la part de l'État intéressé et sans que ce dernier soit autorisé à présenter son point de vue.
16 Cet argument ne nous semble certainement pas fondé, dans la mesure où il n'y a pas de raison de penser que les réductions en question ne revêtent pas, au même titre que toute autre réduction sur les dépenses agricoles dans le cadre du FEOGA, cette nature temporaire et provisoire qui en impose le réexamen lors de la décision finale sur les comptes annuels qui définit la situation financière de chaque État par rapport au FEOGA.
D'autre part, le gouvernement français justifie son affirmation par le seul fait qui ni le règlement d'application ni la décision ne prévoient expressément que les réductions en question soient réexaminées lors de la décision finale sur l'apurement des comptes annuels.
17 A cet égard, il est à peine utile de souligner que la Commission a plusieurs fois confirmé, dans ses mémoires comme à l'audience, le caractère provisoire et temporaire des mesures en question et leur réexamen lors de l'adoption de la décision définitive relative à chaque État.
En particulier, la Commission a rappelé que, ainsi qu'il résulte précisément des dispositions en matière de financement de la politique agricole commune, telles qu'interprétées par la Cour, les réductions sur les avances mensuelles qui se révéleraient, lors de la décision définitive d'apurement, indûment appliquées (par exemple parce que le retard sanctionné était dû à un cas de force majeure) trouveraient une compensation adéquate dans le calcul final de la somme revenant à chaque État. Au stade
actuel, la Cour ne dispose pas d'éléments de nature à mettre en doute ce qui semble être la pratique en vigueur en la matière, par ailleurs conforme à la jurisprudence établie.
Sur le troisième moyen
18 Par son troisième moyen de recours, le gouvernement français fait grief à la Commission d'avoir violé le principe de proportionnalité en déterminant par la décision litigieuse les taux de réduction visés.
En particulier, le gouvernement requérant soutient que les dispositions litigieuses dépassent «les limites de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre le but recherché» au sens de la jurisprudence Buitoni (17), dans la mesure où elles instituent de véritables sanctions à l'encontre de l'État membre ayant violé l'obligation d'envoyer le questionnaire; de plus, de telles sanctions étant liées non pas à la violation de l'obligation (principale) d'assurer la perception du prélèvement, mais
plutôt à celle (secondaire) d'informer la Commission sur les modalités de la perception effectuée, elles seraient contraires aux principes énoncés par la Cour dans les arrêts Man et Drewes (18).
19 La Commission, pour sa part, conteste la nature de sanctions des réductions en question et, compte tenu notamment de leur caractère provisoire et temporaire, les définit comme «des conséquences financières négatives» pour l'État concerné; en outre, elle rappelle que la distinction entre obligations principales et secondaires, utilisée par la Cour dans le cadre d'un cas d'espèce bien défini et différent de la présente affaire, à savoir l'obligation de constituer une caution pour la demande de
certificats à l'exportation (19), ne peut pas être transposée telle quelle à la procédure qui nous occupe.
En soulignant à nouveau le caractère essentiel des informations contenues dans le questionnaire aux fins d'une gestion correcte de l'ensemble du régime du prélèvement, la Commission affirme donc que les mesures en cause sont proportionnées par rapport à l'objectif poursuivi.
20 Comme nous l'avons déjà relevé dans nos conclusions dans l'affaire Pressler (20), nous ne pensons pas que, dans le principe, la définition de la nature juridique de dispositions faisant découler du non-respect de conditions déterminées une conséquence juridique défavorable pour l'intéressé soit essentielle pour apprécier si de telles dispositions sont conformes au principe de proportionnalité. Autrement dit, en relation avec l'affaire qui nous occupe, le fait qu'il s'agisse de sanctions au sens
technique, comme le soutient le gouvernement français, ou de conséquences pécuniaires négatives, comme l'allègue au contraire la Commission, est en tout état de cause sans pertinence aux fins d'apprécier leur conformité par rapport au principe de proportionnalité.
En toute hypothèse, donc, selon une jurisprudence désormais constante de la Cour, il y a lieu de vérifier si les dispositions de la décision litigieuse ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire et opportun pour atteindre l'objectif poursuivi et, plus spécialement, si les mesures auxquelles elles recourent pour réaliser cet objectif s'accordent avec l'importance de celui-ci et si elles sont nécessaires pour l'atteindre (21).
21 Comme nous l'avons déjà dit, la décision n'a pas d'autre finalité que celle de préciser les termes d'une règle en réalité déjà contenue dans l'article 8 du règlement d'application; elle détermine des taux de réduction applicables en relation avec les diverses hypothèses de violation de l'obligation, qui incombe aux États membres, de communiquer à la Commission dans un certain délai un questionnaire dûment rempli.
Compte tenu de l'importance des informations contenues dans ce questionnaire pour la gestion correcte du régime du prélèvement supplémentaire, ainsi que du fait que la Commission ne peut jouer correctement son rôle essentiel de coordination et de régularisation du marché du lait que si elle est en possession, en temps utile, des données qui lui sont nécessaires pour mettre en oeuvre, au bon moment, les mesures d'intervention opportunes, nous ne pensons pas que les conséquences négatives que la
décision lie à la violation de l'obligation en cause sont disproportionnées par rapport à l'objectif poursuivi.
22 Cette conclusion est confortée par le caractère provisoire des réductions sur les avances que la Commission est autorisée à appliquer, et par leur réexamen lors de l'adoption de la décision finale d'apurement des comptes relative à chaque État membre, éléments que, comme nous l'avons observé plus haut, au point 17, nous considérons comme des conditions incontournables du système.
En d'autres termes, le fait que les réductions sur les avances mensuelles, appliquées à l'État qui, par ses retards ou manquements, a risqué de mettre en danger le fonctionnement de l'ensemble du système, ne soient pas irréversibles et définitives, mais, au contraire, sujettes à un réexamen, plaide déjà pour le caractère proportionné de telles mesures.
23 Pour être complet, il convient de relever enfin que, à l'audience, le gouvernement français a invoqué le récent règlement n_ 82/96, précité, qui modifie l'article 8 du règlement d'application en introduisant l'obligation pour les États membres de communiquer, par des mises à jour effectuées tous les quatre mois, les éventuelles modifications des données relatives au questionnaire à la suite des contrôles prévus à l'article 7 du même règlement. Selon le gouvernement français, cet amendement
démontre qu'en réalité la Commission est en mesure de gérer le régime même si les données dont elle a besoin lui sont communiquées à des dates différentes et postérieures à celle prévue du 1er septembre.
Toutefois, cet argument est lui aussi dénué de fondement. Les mises à jour en cause ne sont en effet rien d'autre que des correctifs que le nouveau règlement prévoit à des situations pathologiques (telles que la communication à la Commission de données qui, à la suite de contrôles, se sont révélées erronées) et ne modifient donc pas la substance de l'obligation qui incombe aux États membres, en temps normal, de communiquer le questionnaire complet et exact dans le délai fixé.
24 En conclusion, nous ne pensons pas que les arguments avancés par le gouvernement français puissent raisonnablement faire douter de la validité de la décision attaquée, qui a au contraire le mérite de responsabiliser les États membres afin qu'ils contribuent, dans le cadre de leur compétence, au fonctionnement d'un système complexe visant à la normalisation du marché du lait.
Sous l'angle de la gravité de la charge imposée, en outre, il nous semble significatif que, comme l'a relevé la Commission, les dispositions «répressives» n'ont jamais à ce jour trouvé application, les États membres ayant jusqu'à maintenant rempli de manière ponctuelle et correcte l'obligation visée.
25 Sur la base des observations qui précèdent, nous proposons par conséquent à la Cour de:
- rejeter le recours;
- condamner l'État requérant aux dépens.
(1) - JO L 310, p. 44.
(2) - JO L 405, p. 1.
(3) - En application duquel les modalités d'application du règlement sont adoptées par la Commission selon une procédure qui prévoit l'intervention du comité de gestion du régime.
(4) - JO L 57, p. 12.
(5) - JO L 17, p. 1.
(6) - L'article 7 du règlement de base prescrit les contrôles que les autorités nationales compétentes sont tenues d'effectuer auprès des producteurs et des acheteurs pour garantir un fonctionnement efficace du système.
(7) - JO L 94, p. 13.
(8) - Il s'agit de la procédure visée à l'article 30 du règlement (CEE) n_ 804/68, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 148, p. 13).
(9) - JO L 90, p. 10.
(10) - Pour des raisons pratiques, le montant du prélèvement est matériellement versé à l'organisme compétent par l'acheteur, qui en retient l'équivalent sur le prix payé au producteur, qui est le débiteur véritable (voir article 2, paragraphe 2, du règlement de base).
(11) - Plus précisément au FEOGA (Fonds européen d'orientation et de garantie agricole).
(12) - Voir article 7, précité.
(13) - Allemagne/Commission (C-342/89, Rec. p. I-5031) et Italie/Commission (C-346/89, Rec. p. I-5057).
(14) - Mis en italique par nous.
(15) - Tel que modifié par les règlements (CEE) nos 3183/87 du Conseil, du 19 octobre 1987 (JO L 304, p. 1), et 2048/88 du Conseil, du 24 juin 1988 (JO L 185, p. 1).
(16) - Arrêts Allemagne/Commission et Italie/Commission, précités, points 16 à 19.
(17) - Arrêt du 20 février 1979 (122/78, Rec. p. 677, point 16).
(18) - Respectivement, arrêts du 24 septembre 1985 (181/84, Rec. p. 2889) et du 18 avril 1989 (358/87, Rec. p. 891); en particulier au point 17 de ce dernier arrêt, rendu en matière de prime de non-commercialisation du lait, la Cour a affirmé que «l'inexécution de l'obligation de non-commercialisation ... est susceptible de compromettre l'objectif du régime de primes, à savoir la réduction des excédents de lait et de produits laitiers, de façon à ce point substantielle qu'elle justifie la répétition
de l'intégralité des montants déjà versés, alors que la violation d'une des modalités de contrôle ... ne saurait avoir un tel effet que dans la mesure où le contrôle en question ne pourrait, de ce fait, être assuré».
(19) - Arrêt Man, précité.
(20) - Conclusions du 13 décembre 1991 sous l'arrêt du 21 janvier 1992 (C-319/90, Rec. p. I-203, points 3 et 4 des conclusions).
(21) - Voir, entre autres, l'arrêt Pressler, précité, point 12.
